WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 45 |

2.17 В течение 2002 – 2003 гг. был достигнут значительный прогресс в концептуализации подходов реформирования и подготовки законодательства, призванного сформировать основы для реализации мероприятий реформы. Рамочный федеральный закон “О системе государственной службы Российской Федерации ”, вступивший в силу в мае 2003 г. установил двухуровневую систему государственной службы в России: федеральную государственную службу (исполнение полномочий обеспечивается федеральным правительством) и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Федеральная государственная служба подразделяется на гражданскую, военную и правоохранительную службу. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы в стране являются законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе, целостность системы государственной службы, взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы, открытость государственной службы и её доступность общественному контролю, профессионализм и защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в служебную деятельность физических и юридических лиц. Закон вводит определение реестра должностей государственной службы, а также систему присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, которые заменяют должностные категории, существовавшие в рамках ранее действовавшего законодательства.

2.18 Рамочный закон требует введения отдельных законов по каждому виду государственной службы (гражданская, военная и правоохранительная служба). В этой связи был подготовлен проект федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации”, который был принят Государственной Думой в первом чтении в ноябре 2003 г. и во втором чтении в марте 2004 г. Проект закона устанавливает права и обязанности гражданских служащих (статьи 14 и 15), ограничения и запреты на гражданской службе (статьи 16 и 17), требования к служебному поведению гражданского служащего (статья 18), урегулирование конфликта интересов (статья 19) и обязанность ежегодного представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (статья 20). Проект закона устанавливает классификацию должностей гражданской службы по категориям и группам должностей (см. таблицу A2.2 в приложении 2 к данному докладу). Проект закона предусматривает ряд важных нововведений, в том числе замещение должности гражданской службы по конкурсу; вводит понятие служебного контракта, в котором, наряду с другими условиями, предусматриваются показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего по каждой должности, а также особый порядок оплаты труда, при котором эта оплата ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельностиОднако, по данным некоторых аналитических исследований, положения проекта закона о взаимосвязь между оплатой труда и результативностью продолжает оставаться недостаточной, поскольку около % в оплате труда не будет зависеть от результативности работы (ГУ-ВШЭ, 2003).

2.19 В рамках реформы гражданской службы и на основании функционального анализа в пяти пилотных регионах, участвующих в программе, был проведен ряд экспериментов по внедрению систем бюджетного планирования и управления, ориентированных на результат.

2.20 Значительное внимание также уделяется административной реформе, которая, в узком смысле, предусматривает инвентаризацию функций федеральных органов исполнительной власти, реструктуризацию и оптимизацию структуры правительства. В указе Президента Российской Федерации N 824 от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003-2004:

• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

• исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

• развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

• организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

• завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

2.21 В феврале 2004 г. специально созданная правительственная комиссия во главе с заместителем премьер-министра завершила анализ всех 5 600 функций федеральных органов исполнительной власти. Ожидается, что около половины функций будут пересмотрены или упразднены. Для этого потребуется внесение существенных изменений в законодательные и нормативно-правовые акты к концу 2004 г. Результаты инвентаризации функций17 легли в основу масштабной реформы федеральных органов исполнительной власти, которая была инициирована президентом в начале марта г. В отличие от предыдущей структуры федерального правительства новая структура предусматривает четкий механизм разделения полномочий и обязанностей между тремя составляющими исполнительной власти: федеральные министерства будут отвечать за выработку политики, федеральные службы будут нести ответственность за осуществление контрольных и надзорных функций, федеральные агентства будут отвечать за предоставление услуг государственными организациями. Было проведено радикальное сокращение числа федеральных министерств от 23 до 14. Хотя процесс Следует учитывать, что предметом обзора являлись функции в том виде, как они закреплены в действующих законодательных и нормативно-правовых актах без какого-либо анализа реальной реализации этих функций или же анализа возможного выполнения этих функций на практике при отсутствии отражения в нормативно-правовой базе. Позднее будет необходимо провести более детальные обзоры конкретно по агентствам в целях повышения эффективности исполнительных органов. Будущие обзоры должны будут быть также увязаны с введением административных операционных руководств и автоматизацией процессов работы государственных органов (см. ГУ-ВШЭ, 2004).

разграничения конкретных полномочий между различными типами недавно созданных государственных органов, равно как и установления новой градации занятости, уровня и различий в оплате труда пока не завершен, в настоящее время ожидается значительное сокращение численности сотрудников в федеральных органах исполнительной власти.

2.22 В марте 2004 г. была начата работа по некоторым направлениям административной реформы и реформы государственной службы, в том числе разработка концепций и законодательной базы, предусматривающих введение административных операционных руководств, стандартов качества и требований при поступлении на гражданскую службу, создания электронного правительства и дерегулирования, а также работа в области доступа к информации и создания системы досудебного урегулирования. Определенные достижения отмечены в области выделения на федеральном уровне18 финансирования в зависимости от показателей эффективности и результативности. Были сделаны первые шаги по усилению мер по борьбе с коррупцией. Всё это свидетельствует о целостности реформы государственного сектора, которая готовится в России, хотя реализация большинства мероприятий продолжает оставаться в планах на будущее.

C. МЕТОДОЛОГИЯ ОЦЕНКИ ПОСЛЕДСТВИЙ РЕФОРМЫ 2.23 Как отмечалось в разделе 2, реформа государственной службы предусматривает осуществление различных мероприятий, которые, для целей оценки бюджетных последствий реформ, можно объединить в следующие основные компоненты:

Реформа оплаты труды, направленная на снижение существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами (эти мероприятия имеют непосредственное отношение к повышению заработной платы служащих в основной сфере государственного управления). Реализация этого компонента реформы будет иметь прямые бюджетные последствия ввиду увеличения фонда заработной платы.

Реформа управления кадрами, предусматривающая изменения в порядке найма, продвижения, ротации кадров, подготовке, аттестации, дисциплинарных процедурах, процедурах карьерного роста, процедурах выхода на пенсию и т.д.

Реализация этого компонента повлечет за собой увеличение расходов на кадровое управление и обучение19.

Модернизация государственной службы, предполагающая разработку и внедрение новых бизнес-процессов и процедур на основе современных В качестве элемента бюджетного цикла 2004 г. Министерство финансов потребовало от всех агентств, финансирование которых осуществляется напрямую из федерального бюджета, включать в запросы о финансировании описание их роли, функций и целей, а также информацию о распределении запрашиваемых бюджетных ассигнований по конкретным функциям с обязательством о достижении конкретных результатов в функционировании Ещё одним возможным финансово-бюджетным последствием реформы в области управления кадрами будет интенсификация межрегиональной ротации кадров. В настоящее время масштабы ротации в пределах гражданской государственной службы является низким из-за бюджетных ограничений (т.е.

предоставление жилья, оплата расходов на переезд и т.д.) и, как правило, ротация ориентирована на центральный аппарат. Поскольку по информации авторов какие-либо оценки относительно целесообразности интенсификации ротации пока не проводились, этот аспект реформ не учитывался для целей данного доклада.

информационных технологий и системы электронного правительства. Прямые бюджетные последствия данного компонента включают дополнительные расходы на оборудование, использование инфраструктуры и материальнотехническое обеспечение (телекоммуникационные услуги), а также другие накладные расходы в основной сфере государственного управления. Затраты на модернизацию государственной службы предполагают значительные капиталовложения и текущие расходы на функционирование и обслуживание произведенных капиталовложений. Оценка необходимости капиталовложений является отдельной важной задачей, которая предполагает ряд самостоятельных сценариев реформ. Предметом исследования данного доклада являются только текущие расходы20. Для целей такого анализа предполагается, что хотя автоматизация некоторых функций в системе государственного управления может привести к сокращению персонала, данный эффект отдельно не анализируется для данного компонента реформы. Все ожидаемые кадровые сокращения в модели увязаны с изменениями структуры и функций органов государственной власти и учитываются в компоненте административной реформы.

Реформа государственного управления21 включает уменьшение степени вмешательства государства в экономические процессы, исключение дублирования функций и полномочий различных федеральных органов исполнительной власти, развитие системы саморегулируемых организаций, разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления услуг государственными организациями, а также разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Ожидается, что процесс реформирования будет включать реструктуризацию и оптимизацию основной сферы государственного управления, более эффективное распределение функций между различными государственными агентствами, передача несущественных функций частному сектору и т.д. Этот компонент реформы в наибольшей степени скажется на исполнительных органах основной сферы государственного управления22.

Проведение реформы позволит обеспечить экономию бюджетных средств за счет сокращения численности занятых в основной сфере государственного управления, а также значительное повышение эффективности23.

Расчет бюджетных расходов на реализацию некоторых компонентов реформы в области управления кадрами (например, введение системы конкурсного отбора на занятие должностей государственной службы) проведен в рамках отчета ГУ-ВШЭ (см. отчет ГУ-ВШЭ (2004)).

Некоторые альтернативные расчеты расходов на модернизацию государственной службы, относящиеся конкретно к внедрению электронных административных руководств представлены в недавнем отчете ГУ-ВШЭ 2004.

С формальной точки зрения, административная реформа в России не рассматривается в качестве компонента реформы государственной службы. Она считается дополнительной реформой, приоритеты которой определены в Указе Президента N 824 от 23 июля 2003 г. О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах.

На государственных служащих, занятых в других ветвях основной сферы государственного управления, может распространяться действие других планируемых/осуществляемых реформ (таких как судебная реформа). Тем не менее, для целей данного доклада предполагается, что административная реформа не затронет другие ветви власти.

2.24 Основным предметом непрекращающихся дебатов о реформе государственной службы является повышение заработной платы и другие усовершенствования в системе государственной службы (как федеральной, так и субнациональной), особенно в исполнительных органах федеральной государственной службы24. Однако, политическая экономия реформы предполагает, что значительное повышение оплаты труда в системе государственной службы вероятно станет толчком для соответствующего повышения денежного вознаграждения в общей системе государственного управления в целом25, а также во всем государственном секторе (в общей государственной системе), даже с учетом того, что действующее законодательство формально не устанавливает взаимосвязь между уровнем заработной платы государственных служащих и других категорий занятых в гражданском государственном секторе. В противном случае государству будет достаточно сложно политически обосновать значительное увеличение различий в оплате труда государственных служащих и остальных работников государственного сектора.

Важность этой взаимосвязи ещё раз была подчеркнута в недавнем решении правительства о повышении заработной платы в государственном секторе, в том числе 30-процентное повышение оплаты труда для всех работников государственного сектора в октябре 2003 г. и предлагаемое соответствующее 50-процентное повышение на всех уровнях в 2004 г. Таким образом, используемый в данном исследовании подход состоит в том, что оценка финансово-бюджетных последствий предлагаемых реформ государственной службы должна параллельно проводиться по двум различным методологиям:

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.