WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 45 |

Таким образом, финансовое правило #2 обеспечит ограничивающие рамки для финансирования таких реформ. Кроме того, это правило может помочь в решении проблемы финансирования структурных реформ, относящихся ко второй группе, для реализации которых требуется долговременные дополнительные государственные расходы. Для осуществления каждой реформы, относящейся ко второй группе, может быть предоставлено специальное бюджетное финансирование из фонда структурных реформ на убывающей основе. Например, в течение первого года за счет этого финансирования могут быть покрыты 100% дополнительных расходов, в течение второго года – 50% и в течение третьего года – 0%. Такой подход даст правительству время для разработки и реализация мер, необходимых для резервирования бюджетных средств для финансирования новых обязательств, которые возникнут в результате реформ. Контроль за совокупным размером фонда структурных реформ позволит осуществлять мониторинг соблюдения второго финансового правила.1.71 Предлагаемое правило цены на нефть должно быть применимо к федеральному бюджету, поскольку именно для него характерна более высокая чувствительность доходной части к изменениям цен на нефть по сравнению с субнациональными бюджетами. Причиной является то, что практически все налоговые поступления, которые непосредственно увязаны с ценами на нефть (пошлины на экспорт нефти, налог на добычу природных ресурсов применительно к нефти) перечисляются в федеральный бюджет.

1.72 Правило #3: Правило баланса структурного бюджета. Следует поддерживать баланс структурного бюджета.

Часто возникает ситуация, когда в условиях стремительного экономического роста страны резко увеличивают бюджетные расходы, что придает дополнительный (хотя и временный) импульс для роста ВВП. При этом, такая проциклическая финансовая политика заставляет государственный сектор конкурировать за ресурсы с частным сектором и способствует увеличению процентных ставок. По мере завершения этапа роста в экономическом цикле очень сложно сократить возросшие государственные расходов и провести их реструктуризацию в целях расширения антициклических расходных компонентов.

1.73 Именно поэтому страны еврозоны, например, рассматривают возможность модификации бюджетных правил, позволяющих проведение корректировки на цикличность.9 Бюджет с поправкой на влияние экономических циклов получил название структурного бюджета. Подобный подход в принципе мог бы быть применен Beetsma и Debrun (2004) считают – в контексте Пакта о стабильности и росте в евро-зоне – что в некоторых случаях необходимо смягчение финансовых правил для стран, которые активно проводят остро необходимые реформы.

Как уже упоминалось, структурные реформы, относящиеся к третьей группе являются нейтральными для бюджета с точки зрения расходов на их осуществление.

Этот подход был четко обозначен в отредактированном варианте Кодекса Действий Европейского Союза.

и к России в целях предотвращения проциклической бюджетной экспансии в период подъема (например, когда темп роста ВВП превышает 5%) и обеспечения антициклического выделения бюджетных ресурсов в период спада (например, когда темп роста ВВП составляет менее одного процента).1.74 Согласно этому правилу, в периоды подъема, которые в России тесно увязаны с периодами высоких цен на нефть, правительство должно поддерживать бюджетный профицит в объеме 1-2 % ВВП во избежание процикличности в расходах, не связанных с нефтью. Подобным образом, в периоды спада правительство может позволить наличие дефицита бюджета в объеме 1-2% ВВП. При этом, в обоих случаях следует поддерживать баланс структурного бюджета.

1.75 Представляется, однако, что формальное или неформальное введение финансового правила цен на нефть будет предшествовать принятию третьего финансового правила. В России первоочередное значение должно быть уделено финансовому управлению шоками, связанными с ценами на нефть, равно как и финансовому управлению структурными реформами. Более того, Россия пока не прошла полный экономический цикл. Таким образом, представляется, что на данном этапе введение правила #3 невозможно осуществить быстрыми темпами, поскольку потребуется дополнительное время для достоверной оценки структурного бюджета.

Вместо этого, надлежащая разработка данного правила должна рассматриваться в качестве составной части долгосрочных мер по модернизации системы финансового управления в России.

E. ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 1.76 В данном разделе обсуждаются некоторые последствия предложенных финансовых правил, в особенности правила цен на нефть (правило #2), для финансовобюджетной политики. В значительной степени правило цен на нефть является модификацией и потенциальной нормативно-правовой базой для финансовобюджетной политики, которую фактически проводит российское правительство в настоящее время. Действительно, при подготовке бюджета на 2004 год правительство исходило из цены на нефть в 20 долларов за баррель и в принятом законе о бюджете предусмотрен профицит в объеме 0,5% ВВП исходя из данной условной цены. Тем не менее, нынешняя финансовая стратегия правительства может быть ещё больше усилена по ряду направлений.

1.77 Функциональный режим стабилизационного фонда. Режим финансового резерва (до 2004 г.) и стабилизационного фонда (начиная с 2004 г.) не предусматривает экономию всех дополнительных доходов, получаемых в условиях, когда цены на нефть превышают 20 долларов за баррель. В целом, в расширенном бюджете резервируется только около 50% поступающих дополнительных непрогнозируемых нефтяных доходов (Всемирный банк, 2004a). Более того, налоги на газ, цена которого тесно увязана с ценой на нефть с шестимесячным лагом, равно как и налоги на товары и услуги в целом, которые также имеют тенденцию к росту в ответ на повышение цен на Perry (2004) утверждает, что страны Латинской Америки, которые в значительной степени подвержены макроэкономической нестабильности, должны следовать правилу, которое предусматривает антициклическое требование в виде целевого показателя структурного баланса или стабилизационного фонда.

нефть, не перечисляются в стабилизационный фонд в течение финансового года.

Поскольку правительство резервирует слишком незначительную долю нефтяных доходов, это делает бюджетную политику слишком проциклической. В частности, правительство использовало часть непрогнозируемых нефтяных доходов для увеличения финансирования государственной инвестиционной программы на 1,4% ВВП к 2002 г. (таблица 1.1).

1.78 Необходимо усилить положение о стабилизационном фонде в целях расширения доходной базы перечислений в фонд осуществляемых в течение года. Кроме налогов, уплачиваемых нефтяными компаниями, туда надо включить дополнительные налоги, не связанные с нефтью, фактически получаемые федеральным бюджетом по сравнению с прогнозным объемом налоговых поступлений, заложенных в бюджете исходя из условной цены на нефть в 20 долларов за баррель.

1.79 Такая защитная политика будет способствовать консервации части поступающих доходов, являющихся косвенным результатом высоких цен на нефть, а также ограничит увеличение расходов при исполнении бюджета в случаях, когда цены на нефть и налоговые поступления оказываются выше, чем заложено в законе о бюджете. В настоящее время Министерство финансов делает ежеквартальный прогноз ожидаемых налоговых поступлений. Таким образом, представляется вполне возможным использовать данные прогнозы в качестве ориентиров для оценки общего объема налоговых поступлений для ежеквартальных перечислений в стабилизационный фонд. Такие квартальные трансферты заменят существующую практику однократного ежегодного перечисления в стабилизационный фонд, который осуществляется в феврале последующего года.1.80 Примечательно, что выступая в качестве финансового стабилизатора, стабилизационный фонд должен также выполнять важную функцию макроэкономического стабилизатора посредством консервации непрогнозируемых доходов за счет высоких цен на нефть. Увеличение доли фактических непредвиденных доходов, аккумулированных в стабилизационном фонде, поможет властям проводить политику, направленную на обеспечение относительной стабильности реального обменного курса в целях предотвращения развития «голландской болезни».

1.81 Кроме того, установленный в настоящее время предельный лимит стабилизационного фонда в размере 500 миллиардов рублей (что составляет 3,8% ВВП 2003 г.), обозначенный в Бюджетном кодексе, является крайне недостаточным. Это может создать серьезные препятствия для реализации эффективной долгосрочной финансово-бюджетной политики. Данный лимит должен быть либо пересмотрен, либо отмен в начале 2005 года, когда ожидаемые аккумулированные резервы в стабилизационном фонде превысят 500 миллиардов рублей.

1.82 Контроль расходов. В условиях, когда цена на нефть превышает 20 долларов за баррель, второе правило поможет в поддержании общей финансовой дисциплины, особенно в отношении контроля за уровнем расходов. В предыдущие годы, когда фактические цены на нефть превышали уровень, заложенный в законе о бюджете, С технической точки зрения, сумма ежеквартального трансферта будет равна положительному сальдо между фактическими и расчетными налоговыми поступлениями за квартал, за вычетом пошлин на экспорт нефти и налога на добычу минеральных ресурсов, которые уже были перечислены в стабилизационный фонд в течение данного квартала.

правительство проявляло недостаточную твердость в противостоянии давлению в сторону увеличения расходов при исполнении бюджета. Как в 2002, так и в 2003 гг.

поправки в закон о бюджете значительно увеличили объем расходов по сравнению с первоначальным вариантом бюджета. Это означает, что на практике значительная доля общего объема непрогнозируемых доходов в связи с высокими ценами на нефть расходовалась на основании решений, принимаемых в течение года, без надлежащего определения приоритетов. В результате, если исходить из условной цены на нефть в долларов за баррель, в 2003 г. совокупный бюджет был бы исполнен с дефицитом в объеме 1,25% ВВП (МВФ, 2004).

1.83 Налоговая политика. Недавняя инициатива правительства о снижении ставок социального налога в 2005 г. с компенсацией недополученных доходов Пенсионному фонду из общих поступлений федерального бюджета, представляет собой субоптимальное решение. По существу, такое решение означает, что вместо аккумулирования более высокой доли непрогнозируемых поступлений в стабилизационный фонд в связи с высокими ценами на нефть, правительство возвращает определенную долю этих поступлений частному сектору посредством более низких налогов. До настоящего времени, российский частный сектор проявлял достаточную предусмотрительность: частный сектор резервировал практически все непрогнозируемые поступления и инвестировал значительную их долю в чистые иностранные активы, растягивая их использование во времени (Всемирный банк, 2004b). Следовательно, в течение определенного времени такое субоптимальное решение действительно сможет создавать существенные потенциальные макроэкономические выгоды.

1.84 Для правительства оборотная сторона такой политики заключается в том, что когда цены на нефть в конечном итоге упадут, недополученные доходы раньше или позже придется начать собирать. Это означает, что правительство должно заранее предусмотреть необходимость повышения налогов в будущем и, соответственно, правительство не должно брать на себя обязательство о том, что все предлагаемые им снижения налогов будут носить постоянный характер. Учитывая высокий уровень предельной ставки социального налога в настоящее время и проблемы с его администрированием, представляется более целесообразным повысить ставки других налогов с течением времени.

1.85 Государственные инвестиционные программы. Использование непрогнозируемых доходов вследствие высоких цен на сырьевые ресурсы для финансирования государственных инвестиционных программ является достаточно распространенной практикой для крупных экспортеров сырья во всем мире. Однако, только нескольким странам удалось преуспеть в этом.12 В остальных случаях причиной плохих результатов стали несколько факторов. Во-первых, инвестиции обычно направлялись на строительство здания, а не на приобретение оборудования, что подразумевает более низкую степень отдачи (как с финансовой, так и экономической точек зрения) от инвестиций. Во-вторых, инвестиции способствовали «перегреву» экономики, стимулируя более высокие темпы инфляции в строительной отрасли. Это ещё больше снижало эффективность государственных инвестиций. В-третьих, На протяжение 70-х-80-х гг. Сенегал и Ботсвана смогли избежать повышения относительных цен на инвестиционные товары при увеличении объема государственных инвестиций в период позитивных шоков в торговле. Это было достигнуто за счет того, что в обеих странах рост инвестиций был в значительной степени сосредоточен в области закупок машин и оборудования. (Collier и Gunning, 1999).

результатом традиционно слабого институционального потенциала правительства становилось неспособность надлежащего определения приоритетов и неэффективность в реализации программ, что в свою очередь являлось причиной ненужных издержек и нецелевого использования государственных средств.

1.86 Это является ещё одним аргументом в пользу того, что России должна проводить иную, антициклическкую политику государственных инвестиций, которая должна носить достаточно консервативный характер в периоды подъема и, при этом, поддерживать уровень государственных инвестиций (включая финансирование реформ) в “тяжелые времена” посредством инвестирования части сэкономленных непредвиденных доходов. Это обеспечит возможность для более качественного отбора государственных инвестиционных проектов, повысит прогнозируемость их финансирования и поможет сгладить колебания активности в строительной отрасли.

Кроме того, такая политика будет соответствовать опыту, полученному в ходе осуществляемых ранее финансовых корректировок в ответ на внешние шоки (Easterly и Serven, 2003).

1.87 Управление внешними шоками. В условиях, когда цены на нефть будут колебаться в диапазоне 16-20 долларов за баррель, смысл второго предложенного правила заключается в том, что фактический бюджет будет исполняться с дефицитом в объеме до 4% ВВП. Этот дефицит будет финансироваться посредством обратных трансфертов из стабилизационного фонда, размер которого будет достаточным для поддержания бюджетных расходов на стабильном уровне в реальном выражении.

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.