WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 ||

Кроме того, в Указе предусматривается утверждение Правительством РФ перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Подобный перечень содержится в Распоряжении Правительства РФ № 1313-р и фактически (за счет сложносоставных показателей) содержит более 60 показателей, хотя формально их только 31. Однако и это еще не предел. Число показателей может быть увеличено, поскольку в Указе органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется устанавливать свой перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Столь значительное число включаемых в оценку показателей делает ее трудоемкой и недостаточно прозрачной для пользователей (в т.ч. для населения), а также усиливает возможности субъективной интерпретации получаемых результатов.

Позитивной характеристикой предлагаемой системы оценки можно считать то, что установленный перечень показателей достаточно четко вписывается в объем полномочий органов местного самоуправления. Но в первую очередь это можно сказать о перечне показателей из Указа Президента РФ. В распоряжении правительства это достоинство несколько размывается, наиболее яркий пример – включение в оценку такого показателя, как «доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муниципального района». Очевидно, что данный показатель вряд ли может считаться хоть сколько-нибудь адекватным измерителем исполнения такого в целом весьма спорного вопроса местного значения, как «создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия».

В то же время предлагаемой системе оценки присущи существенные недостатки, во многом имманентные используемому методологическому подходу к централизованной оценке эффективности органов власти в целом:

- значения части показателей во многом зависят не от усилий органов местного самоуправления, а от объективной ситуации, сложившейся в муниципальном образовании (это касается показателей смертности, развития малого предпринимательства, объема жилищного строительства и т.п.);

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы - значения части показателей зависят от политики, проводимой на региональном, а не на муниципальном уровне (доля муниципальных образовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование; доля муниципальных медицинских учреждений, применяющих медико-экономические стандарты, и т.п.);

- значения части показателей отражают (или, во всяком случае, должны отражать) деятельность не местных властей, а бизнеса (уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги и ряд других показателей в сфере ЖКХ), включение их в механизм оценки может не способствовать, а препятствовать проведению институциональных реформ;

- не ясен механизм обеспечения объективности измерения ряда показателей (удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом; показатели удовлетворенности предоставляемыми услугами населения; показатели, характеризующие сроки принятия решений органами местного самоуправления, и т.п.).

Наряду с перечнем дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Распоряжение Правительства РФ № 1313-р содержит также типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов, методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, а также методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и(или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В целом подходы, содержащиеся в данных документах, дублируют определенные для оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом если методика мониторинга достаточно детально регулирует деятельность региональной власти в данной сфере, то основные аспекты выделения грантов (включая перечень сфер деятельности органов местного самоуправления, включаемых в оценку) остаются на усмотрение субъекта Федерации.

Важнейшей негативной характеристикой дизайна оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является то, что она предполагает установление фактической подотчетности органов местного самоуправления органам власти субъекта Федерации. Главы местных администраций муниципальных районов и городских округов должны представлять доклады, содержащие отчетные и планируемые значения показателей оценки эффективности, на региональный уровень. Региональные органы власти могут по собственному выбору определять дополнительные показатели оценки эффективности, а также целевые значения показателей для расчета неэффективных расходов;

устанавливать алгоритм оценки, в соответствии с которым выделяются гранты муниципальным районам и городским округам. Этот инструмент централизации вряд ли может стать позитивным элементом в общей системе взаимоотношений региональных и муниципальных властей, но он вполне может сыграть свою роль в построении «вертикали власти».

Раздел Институциональные проблемы Оценивая в целом изменения нормативно-правового регулирования местного самоуправления в 2008 г., можно сделать следующий вывод. Сказать, что все решения в этой области определялись только стремлением к укреплению «вертикали власти», было бы, наверное, некоторым преувеличением. Тем не менее при необходимости решения той или иной (реальной или надуманной) проблемы из всего спектра возможных вариантов выбирались именно те, которые предусматривали усиление централизации или, по меньшей мере, не ориентировались на расширение самостоятельности органов местного самоуправления. И эта тенденция в 2008 г. была явно доминирующей.

5. 9. 3. Практика реализации муниципальной реформы Как и сфера законодательного регулирования, практика реализации муниципальной реформы в 2008 г. не отличалась особой новизной. В основном нашли свое подтверждение те тенденции, которые уже проявились в 2007 г.

Наиболее явной тенденцией за все три года переходного периода стало расширение формальных масштабов внедрения предусмотренных муниципальной реформой механизмов в российских регионах. Представление о развитии данного процесса дают данные, приведенные в табл. 30. Не стал здесь исключением и 2008 г. Наиболее характерные для него тенденции можно свести к следующим.

Все регионы в той или иной мере приступили к реализации муниципальной реформы (в 2007 г. исключение составляла Сахалинская область).

Увеличилось число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу (по данным Министерства регионального развития РФ, – на 12 субъектов Федерации, по данным ИЭПП, – на 10).

Для регионов, не полностью внедривших муниципальную реформу, характерно расширение перечня вопросов местного значения, переданных на уровень поселений. В среднем по регионам, единообразно регулирующим компетенцию органов местного самоуправления поселений на своей территории, поселения решали в 2006 г. 14,9 вопроса, в 2007 г. – 19,1, в 2008 г. – 21,1 вопроса местного значения.

Регионы, не полностью внедрившие муниципальную реформу, все более активно реализуют практику выделения отдельных территорий, на которых муниципальная реформа реализуется в полном объеме. В 2008 г. подобные экспериментальные площадки были выделены в Московской, Рязанской и Сахалинской областях.

Расширилась практика бюджетного финансирования поселений. В 2008 г. сметный принцип в качестве единственно используемого остался менее чем в 4% регионов, еще примерно в 11% для части поселений используется бюджетный, для части – сметный подход к финансированию. В то же время регионы, не полностью внедрившие реформу, но финансировавшие вновь созданные поселения на бюджетной основе, в значительной части ограничивали передаваемые в поселенческие бюджеты доходные источники. В 2008 г. более половины данных регионов зачисляло в бюджеты вновь созданных поселений не все предусмотренные Бюджетным кодексом РФ доходы.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2008 году тенденции и перспективы Таблица Реализация муниципальной реформы в рамках переходного периода Доля субъектов Федерации, %:

2006 2007 полностью внедривших муниципальную реформу* 54,2 66,3 78,использующих бюджетный принцип финансирования всех поселений 67,5 (2,4) 77,1 (6,0) 85,5 (10,8) (части поселений) зачисляющих все предусмотренные Бюджетным кодексом РФ доходные 56,3 (0) 71,1 (2,4) 81,9 (4,8) источники в бюджеты всех поселений (части поселений) * Число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, определяется по данным ИЭПП, которые несколько отличаются от официальной информации Минрегиона РФ. Об основных методологических отличиях см.: Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 г.

С. 26–29.

Источник: Данные Министерства регионального развития РФ, расчеты авторов.

Однако формальное расширение масштабов внедрения реформы сопровождалось накоплением проблем и искажений в ее реализации, что достаточно явно выявилось уже в 2007 г. Однако для 2008 г. было характерно дальнейшее нарастание многих негативных процессов в данной сфере.

Территориальные основы местного самоуправления Нашел свое дальнейшее подтверждение сделанный по итогам анализа хода муниципальной реформы в 2007 г. вывод о том, что содержащиеся в законодательстве механизмы трансформации территориальной структуры местного самоуправления работают недостаточно эффективно. Как и в 2007 г., в 2008 г. население далеко не во всех случаях поддерживало инициативы по объединению муниципальных образований, причем негативное отношение характерно не для более сильных, а для более слабых муниципалитетов (не для «присоединяющих»), а для «присоединяемых»). Так, неудачными оказались новые попытки объединения в Челябинской области, где в Троицком районе планировалось создать два укрупненных сельских поселения232.

Подобная ситуация не поддается однозначной оценке. С одной стороны, она может препятствовать навязыванию необоснованных, имеющих политическую подоплеку проектов территориальных преобразований. Однако, с другой стороны, она не позволяет корректировать ошибки, сделанные в период формирования новой территориальной организации местного самоуправления, адаптировать территориальную структуру к новым потребностям системы расселения и экономического развития. Кроме того, в отсутствие четкого регулирования всего комплекса возможных территориальных изменений создаются предпосылки для действий региональных властей вне правового поля. Опыт 2008 г.

подтверждает как положительные, так и отрицательные последствия существующего регулирования территориальной организации.

В обзоре за 2007 г. описывался провал широкомасштабной инициативы по укрупнению поселений в Челябинской области: из 67 планируемых к ликвидации финансово нежизнеспособных поселений удалось присоединить к более финансово обеспеченному лишь одно. Любопытна реакция власти Челябинской области на сложившуюся ситуацию. Было решено поддерживать «послушные» поселения материально. В областном бюджете на 2008 г. на поддержку укрупнения поселений было заложено 100 млн руб. Вся эта сумма выделена муниципальной структуре, образованной в результате единственного успешного проекта укрупнения: объединения Спасского и Бабарыкинского поселений Верхнеуральского района, численность населения которой несколько превышает 3000 человек, а совокупный бюджет на 2008 г. составляет примерно 12,2 млн руб.

Раздел Институциональные проблемы В то же время в сфере территориальной организации, как и в других направлениях реализации муниципальной реформы, 2008 г. явно характеризовался тенденцией к снижению самостоятельности муниципальных образований, нарастанием административного давления в пользу навязываемых региональной властью вариантов территориальных трансформаций, укреплением «управленческой вертикали». Практика демонстрирует тому немало примеров.

Рассмотрим с этих точек зрения основные события 2008 г. в сфере изменения территориальных основ местного самоуправления.

В Республике Чувашия не состоялось фактически инициированное «сверху» объединение городов Чебоксары и Новочебоксарск, поскольку против подобного решения проголосовало более 60% участвовавших в местном референдуме 2 марта 2008 г. жителей Новочебоксарска. Президент Чувашии Николай Федоров охарактеризовал подобный результат голосования как «банкротство власти». В подобной ситуации мэр г. Новочебоксарска, считавшийся достаточно эффективным городским главой, был вынужден уйти в отставку.

В апреле 2008 г. Конституционный Суд РФ вынес определение по вопросам изменения территориальной организации местного самоуправления в Калининградской области233, в соответствии с которым признана невозможной трансформация территориальной структуры местного самоуправления без учета мнения населения даже в том случае, если эта трансформация направлена на коррекцию ранее допущенных искажений законодательства. В Калининградской области в ходе подготовки к реализации муниципальной реформы не была сформирована двухуровневая структура местного самоуправления: на подавляющей части территории области были созданы городские округа. Попытки изменить такую ситуацию волевым путем Конституционный Суд признал незаконными, соответствующее областное законодательство отменено. При этом необходимо учитывать, что преобразования в значительной степени были спровоцированы конфликтом между региональной и муниципальной властями.

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.