WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 15 |

В соответствии с таким развитием событий, во втором полугодии 1997 года не происходило каких-либо существенных улучшений бюджетной ситуации. Второе полугодие характеризовалась относительной стабильностью налоговых поступлений, величина которых при этом была несколько ниже (за исключением роста налоговых поступлений в декабре), чем в мае-июле. Динамика исполнения расходной части федерального бюджета дублировала динамику доходов и также оставалось на стабильном уровне 13-14% ВВП.

В целом, по итогам 1997 года возможно сделать следующие выводы. Во-первых, недооцененной оказалась заинтересованность оппозиционного большинства Думы в поддержании вяло текущего экономического кризиса. Одновременно, в 1997 году со всей ясностью обозначилась новая грань региональной проблематики. Выборы в субъектах федерации в конце 1996 - начале 1997 гг. привели к повышению ответственности региональной власти перед населением регионов и к усилению независимости регионов от федерального центра, поскольку большая часть губернаторов превратилась из назначенных в избранных. У федерального центра, в свою очередь, как показал опыт Приморья, не оказалось действенных рычагов влияния на региональную власть [9].

Во-вторых, причиной кризиса правительственной программы явилась борьба новых групп интересов за контроль над правительством. И, наконец, в-третьих, конфликты внутри самого правительства.

Произошедший в июле 1997 года конкурс по продаже пакета акций АО «Связьинвест» и вызванные им политические скандалы, дали серьезный негативный сигнал инвесторам. В результате ослабления позиций правительства изменилась оценка инвесторов, прежде всего зарубежных, перспектив начала экономического роста в 1997. Надежды на начало быстрого экономического роста в 1997 году в России не оправдались.

Еще одним тяжелым ударом по перспективам роста стал мировой финансовый кризис.

Среди основных неудач исполнительной власти особенно выделяются следующие.

1) Собираемость налогов. Хотя снижение доли государства в ВВП в 1997 году резко замедлилось, сам по себе процесс продолжается. Показатель для России сегодня оказывается меньше соответствующей цифры не только большинства других посткоммунистических стран, но и доли государства в ВВП США.

2) Неплатежи между предприятиями продолжали расти, хотя темп их роста замедлился.

3) Бюджетный дефицит сохраняется на уровне, опасном с точки зрения экономического роста (при низкой монетизации ВВП возможности заимствования на внутреннем рынке оказываются весьма ограниченными).

4) Очень вялые шаги предпринимались Правительством в области регулирования естественных монополий.

Важным политическим уроком 1997 года должно стать понимание того, что на болезненной стадии преодоления депрессии и начала роста незаинтересованность Думы в резкой конфронтации является необходимым, но не достаточным условием создания ситуации "окна возможностей". Сегодняшний этап - этап оформления реальных вариантов перспективного развития, структуризации экономических интересов, и связанного с этим обострения борьбы бизнес-групп за влияние на действия государственной власти. Поэтому реальное проведение в жизнь политики постстабилизационного этапа экономической реформы (социальных, собственности, бюджетных преобразований) возможно только при условии совместной согласованной работы законодательной и исполнительной ветвей власти. В этом смысле, представляется, что на данном этапе "окно возможностей" создает не правительство команды, а, так сказать, «государство команды».

Вместе с тем, зависимость Думы от избирателей и невозможность для нее, согласно Конституции, оказать реальное влияние на политику правительства сами по себе стимулируют тенденцию к дистанцированию Думы от деятельности правительства.

Приближение парламентских выборов, усиление давления групп интересов в данной ситуации позволяют предположить нарастание агрессивности оппозиционного большинства Государственной думы. Одновременно, позиция правительства в диалоге с Думой в ситуации депрессивного роста [10] имеет тенденцию к ослаблению.

2. БЮДЖЕТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ КАК ФАКТОР И ОБЪЕКТ ВОЗДЕЙСТВИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ В ПОСТСТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ПЕРИОД После принятия новой Конституции начался процесс постепенного (хотя и медленного) усовершенствования законодательной базы о бюджетном процессе. До 1995 года единственным законом, регламентирующим порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, был Закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации” 1991 года. В соответствии со своим названием этот закон определял лишь самые общие принципы бюджетного процесса, а его текст занимал всего 10 страниц.

Закон декларировал принцип сбалансированности бюджета (статья 13), но не устанавливал реальных гарантий его соблюдения в бюджетном процессе. Например, ч.1 ст.16 гласила, что “принимаемые Советами народных депутатов решения, предусматривающие выделение ресурсов, должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников, перераспределения расходов”. Однако Закон не запрещал указывать в качестве таких “новых доходных источников” откровенно инфляционные, и на практике таковыми источниками обычно назывались кредиты Центрального банка Правительству, или отсутствующие на практике так называемые “дополнительные доходные поступления”. Возможность перераспределения расходов в целях финансирования новых бюджетных расходов порождала множество законодательных инициатив о пересмотре утвержденного бюджета. Негативное воздействие указанных недостатков Закона на состояние бюджета усиливалось за счет того, что многие нормативные акты, влекущие увеличение бюджетных расходов, принимались без ведома Правительства, а иногда даже без предварительной экспертизы в бюджетном комитете Верховного Совета. Конституция 1978 года на этот счет гласила: “Законы... принимаются, как правило, после предварительного обсуждения проектов соответствующими постоянными комиссиями палат или комитетами ВС РФ” (ч.1 ст.117). Регламент Верховного Совета позволял рассматривать и принимать поправки, предлагаемые депутатами в устной форме, без всякого предварительного анализа. Общепринятое в мировой практике правило о том, что законопроекты финансового характера принимаются парламентом к рассмотрению только при наличии заключения Правительства, впервые появилось в российском законодательстве в 1993 году (ч.3 ст.104 Конституции).

Вплоть до 1995 года бюджет принимался в соответствии с процедурой, изложенной в статьях 20-22 Закона “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации”. Эта процедура страдала целым рядом недостатков. Во-первых, отсутствовало четкое разграничение задач, ставящихся при рассмотрении закона о бюджете в разных чтениях. Законопроект о бюджете уже при первом внесении в парламент подлежал постатейному рассмотрению. Постатейное рассмотрение бюджета в первом чтении влекло непроизводительные затраты времени, так как постатейное распределение расходов бюджета в процессе его дальнейшего рассмотрения неоднократно менялось. Вне зависимости от результатов первоначального рассмотрения законопроекта о бюджете он возвращался на доработку в Правительство. Причем доработка осуществлялась без участия представителей парламента, что снижало вероятность того, что уточненный проект будет одобрен в правительственной редакции.

При внесении доработанного проекта в Верховный Совет заново утверждались общий объем расходной части и верхний предел дефицита, затем шло постатейное утверждение. В случае неутверждения любой конкретной расходной статьи осуществлялся пересмотр всей расходной части. Отсутствие ограничений права отдельных депутатов на внесение поправок к проекту бюджета делало процедуру рассмотрения бюджета практически бесконечной.

Любой депутат, который был недоволен ассигнованиями по отдельной статье, мог нарушить достигнутый в процессе согласований компромисс и спровоцировать пересмотр всей расходной части. Неудивительно, что бюджеты на текущий год вплоть до 1995 года обычно утверждались в середине года [11]. Но главным изъяном бюджетной процедуры по этому Закону было фактически полное отстранение Правительства от участия в рассмотрении бюджета. Позиция Правительства не учитывалась даже при определении основных характеристик бюджета - так как при рассмотрении законопроекта о бюджете после доработки основные его характеристики (включая общий объем расходной части и верхний предел дефицита) могли быть изменены парламентом в одностороннем порядке. Тем более не учитывалось мнение Правительства при вотировании постатейных поправок. Таким образом, после рассмотрения бюджета в парламенте исполнительная власть получала его в неузнаваемом виде и при этом до 1993 года не обладала правом вето.

Среди других пробелов Закона 1991 года “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе” следует отметить отсутствие норм: о порядке предоставления бюджетных кредитов и субсидий, гарантий Федерального правительства; об установлении предельных значений бюджетного дефицита, государственного внутреннего и внешнего долга; о принципах отбора объектов государственных инвестиций и условиях предоставления инвестиционных ресурсов.

3.1. Банковское и казначейское исполнение бюджета Существенным недостатком бюджетного законодательства посткоммунистической России, не устраненным вполне до настоящего времени, было отсутствие четкой законодательной регламентации процесса исполнения бюджета. В соответствии с ч.2 ст. 15 Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ” в России была принята банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия другой банк по его поручению вели счета и являлись кассирами органов исполнительной власти. Каждое федеральное отраслевое министерство и ведомство было распорядителем бюджетных средств по соответствующему разделу бюджетной классификации и самостоятельно переводило эти средства подведомственным учреждениям, организациям и прочим получателям.

Предварительный контроль за правомерностью ассигнований, осуществляемых распорядителями бюджетных средств, отсутствовал. Последующий контроль осуществлялся выборочно и не систематически. Естественно, что при такой системе нецелевое использование бюджетных ресурсов было повсеместным явлением. Бюджетные счета региональных и местных органов власти часто открывались в коммерческих банках, которые позволяли себе задерживать зачисление поступающих на бюджетные счета средств, используя их в своем коммерческом обороте.

В целях борьбы с массовыми бюджетными правонарушениями и укрепления бюджетной дисциплины Президентом был издал Указ “О федеральном казначействе” № 1556 от 08.12.1992 г. Было объявлено о переходе к казначейской системе исполнения бюджета, основанной на принципе “единства кассы”. Это означало передачу единой централизованной системе органов Федерального казначейства всех функций по исполнению и контролю за исполнением федерального бюджета. Вместо множества разрозненных счетов распорядителей бюджетных средств вводился единый счет Федерального Казначейства, на котором должны были отражаться все поступления в федеральный бюджет и все платежи из федерального бюджета. Федеральное казначейство получало право осуществлять проверки правильности использования бюджетных средств их распорядителями и получателями и приостанавливать перечисление бюджетных средств в случае несоблюдения их целевого назначения.

Однако формирование органов Федерального казначейства на местах до сих пор не завершено, и во многих регионах они не могут полностью выполнять возложенные на них функции.

3.2. Понятие бюджетного обязательства На сегодняшний день в правовом регулировании процесса исполнения бюджета остаются существенные пробелы. Отсутствует понятие “бюджетного обязательства”, оформляющего право распорядителей и получателей бюджетных средств на предъявление платежных требований к бюджету, вследствие чего последние лишены возможности добиваться своевременного финансирования и возмещения ущерба, причиненного задержками финансирования. В случае же, если предусмотренные законом о бюджете ассигнования не были выделены конкретному получателю бюджетных средств до конца финансового года, последний зачастую вообще утрачивает право на компенсацию недофинансирования, так как по истечении финансового года никакие операции по соответствующему бюджету не допускаются. И хотя недофинансирование по ряду социальных бюджетных расходов на практике обычно учитывается в бюджете следующего года, легальных гарантий погашения кредиторской задолженности бюджета (за исключением кредиторской задолженности по оборонному заказу и капиталовложениям) не существует.

3.3. Условное бюджетное финансирование Не предусмотрен в бюджетном законодательстве механизм обусловленного выделения бюджетных средств. Особое значение это имеет при оказании федеральной финансовой помощи дотационным регионам. Так как федеральное правительство не имеет права непосредственно вмешиваться в процесс утверждения и исполнения региональных бюджетов, установление в законодательстве условий, при несоблюдении которых регион лишается права на получение помощи из федерального бюджета, может стать эффективным средством воздействия на бюджетную политику региональных властей. Такими условиями могли бы быть проведение предварительного аудита регионального бюджета или переход права распоряжения его ресурсами к уполномоченному федерального Министерства финансов.

3.4. Права Федерального казначейства Нуждается в дополнении и уточнении перечень прав, предоставленных органам Федерального казначейства пунктом 12 Положения “О федеральном казначействе Российской Федерации”, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864. В частности, органам Федерального казначейства должно быть предоставлено право запрещать распорядителям и получателям бюджетных средств осуществление отдельных расходов при наличии нарушений бюджетного законодательства с их стороны.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.