WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 15 |

В первые годы проведения экономических реформ в России продолжала действовать Конституция, принятая во времена брежневского застоя (в 1978 году) и отражавшая государственный строй, как это официально именовалось, “развитого социализма”. Правда, с началом перестройки в нее были внесены многочисленные изменения и дополнения: введено понятие государственного суверенитета Российской Федерации, расширен перечень прав и свобод граждан, исключена статья о “руководящей и направляющей роли Коммунистической партии”, введена должность Президента Российской Федерации. Тем не менее, попытка адаптировать классические республиканские институты к советской государственной системе была заведомо обречена на провал. Явно несовместимы были закрепленный в статье 1 Конституции принцип разделения властей и положения статьи Конституции о Советах народных депутатов как политической основе государства. На первом этапе перестройки было принято считать, что если обеспечить свободные выборы в Советы всех уровней, исключив безраздельное господство в них КПСС, советский строй автоматически трансформируется в обычную парламентскую республику. Это мнение, разумеется, не вполне соответствовало действительности.

Парламентская республика основана на разделении властей, Советы же были задуманы как органы, совмещающие в одном лице законодательные, исполнительные и контрольные функции. Статья 107 Конституции 1978 г. объявляла Верховный Совет Российской Федерации “постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом”. Верховный Совет мог принять к своему рассмотрению любой вопрос, оговорки относительно ограничения полномочий Верховного Совета сферой исключительного ведения Президента и Правительства Российской Федерации Конституция не содержала.

Что касается исполнительной власти, то она (как будет показано ниже) была не подконтрольна и даже не подотчетна, а непосредственно подчинена власти представительной.

С началом перестройки в Советском Союзе, а вскоре и в России был введен институт президентства. Причем Президент по Конституции избирался всенародно и совмещал функции главы государства и главы исполнительной власти (ст.121-1 ч.1). Такой способ избрания и объем полномочий главы исполнительной власти характерен для президентских республик. Учитывая, что полномочия представительной и исполнительной ветвей власти при такой форме правления имеют тождественный источник, глава исполнительной власти обычно пользуется независимостью от парламента. Парламент не вправе сместить Президента по политическим мотивам - прекращение его полномочий связано с совершением уголовного преступления [1]. Президенту в президентских республиках обычно предоставляется определенная свобода в формировании правительства и проведении собственной политики. В США, например, хотя Президент должен согласовывать свои назначения на административные должности с Сенатом, администрация не несет политической ответственности перед парламентом (статья II раздел 2) [2]. В этом - главное отличие президентской республики от парламентской, в которой правительство находится у власти лишь до тех пор, пока пользуется поддержкой парламента. Президент США не может распустить Конгресс, но обладает правом вето на законы, для преодоления которого требуется квалифицированное большинство голосов конгрессменов (статья I раздел 7).

Иногда республика совмещает в себе черты президентской и парламентской. Во Франции, например, Президент избирается внепарламентским путем и назначает Правительство без согласования с парламентом (ст.8 Конституции). Но Правительство несет политическую ответственность перед парламентом (ст.ст.49-50). При этом, если Президент не согласен с отставкой Правительства, он может распустить парламент (ст.12). Таким образом, даже в так называемых «смешанных» республиках, типичным примером коих является Франция, всенародно избираемому главе исполнительной власти предоставляются конституционные гарантии независимости его статуса. Разумный баланс сил между законодательной и исполнительной ветвями власти здесь достигается за счет так называемой системы «сдержек и противовесов». Ни одна из ветвей власти не может подчинить себе другую, предоставляемые ветвям власти по отношению друг к другу права взаимно уравновешиваются (так, праву парламента отправить правительство в отставку противостоит право президента распустить парламент и т.д.), что является обязательным условием достижения компромисса между парламентом и правительством в случае, если они представлены различными или даже враждебными (как это и было в России) партиями.

Конституционный строй России до 1993 года являл собой нежизнеспособный гибрид между президентской и парламентской республикой, во взаимоотношениях представительной и исполнительной ветвей власти здесь наблюдался крайний дисбаланс. С одной стороны, государственный строй России имел черты, свойственные президентской республике, так как Президент избирался непосредственно населением и функции его не ограничивались представительскими. Но при этом Президент был всецело зависим от Верховного Совета и не имел практической возможности проводить самостоятельную политику. Для назначения главы Правительства Президенту требовалось согласие Верховного Совета (п.3 ст.109).

Верховному Совету принадлежало и право отправить Правительство в отставку (ч.4 ст.123).

Верховный Совет мог вмешиваться в осуществление Президентом и Правительством своих функций, отменять акты высшей исполнительной власти. В этой связи очень показательна формулировка п.14 ст.104 о праве Съезда народных депутатов отменять указы и распоряжения Президента. В мировой практике обычно признание недействительными актов высшей исполнительной власти ввиду их несоответствия закону является исключительной прерогативой судебных органов. В данном случае это право предоставлено власти законодательной, более того, для реализации этого права она не обязана обосновывать незаконность отменяемого акта, достаточно объявить его политически нецелесообразным.

Наконец, в соответствии со статьей 121-10 Конституции Президент РФ мог быть отрешен от должности по решению Съезда народных депутатов, принятому на основании заключения Конституционного Суда. Причем основания к отрешению Президента от должности были весьма широки - любое (в том числе и неумышленное) нарушение Конституции РФ, законов РФ, а также данной им присяги. Учитывая, что Конституционный суд избирался тем же Съездом народных депутатов (ст.119), эта конституционная норма практически могла быть использована для отрешения Президента от должности по сугубо политическим причинам.

И действительно, едва ли не на каждой сессии парламента Российской Федерации в 1992-годах поднимался вопрос об импичменте Президенту. Однако процедура импичмента ни разу не была доведена до конца, так как инициировавшие ее коммунисты не могли набрать необходимого для этого квалифицированного большинства голосов.

У Президента же в руках не было никаких рычагов влияния на политику парламента. В соответствии с ч.2 ст.117 Конституции он обладал лишь правом отлагательного вето на законы (то есть вето, преодолеваемого простым большинством голосов). Право роспуска парламента не было ему предоставлено (п.11 ст.16).

В силу отмеченных несовершенств Конституции накануне октябрьских событий 1993 года в России сложилась патовая политическая ситуация. Отношения между коммунистическим Верховным Советом и реформаторски настроенными Президентом и Правительством перешли в фазу открытого конфликта. Каждая из сторон блокировала действия другой, но не имела легальных возможностей устранить политического оппонента для проведения собственной политики. Сохранение такого положения в течение длительного периода времени было чревато полным параличом власти. Итог этого кризиса известен: нарушив букву Конституции, Президент распустил Верховный Совет, одновременно назначив референдум по новой Конституции и выборы в новый федеральный парламент. 12 декабря 1993 года новая Конституция России была принята на референдуме.

1.2. Бюджетная политика до политического кризиса 1993 года.

Данная глава посвящена анализу бюджетной политики, проводимой Правительством Е.

Гайдара после либерализации цен в 1992 году и до политического кризиса осени 1993 года.

В проводимой с начала 1992 года финансовой политике могут быть выделены четыре достаточно ярко выраженные фазы (Sinelnikov, 1995). Первая фаза - с начала года по конец весны - относительно жесткая бюджетная политика; вторая фаза - лето - ослабление бюджетной политики, резкий рост дефицита государственных финансов; с осени по декабрь месяц - третья фаза - принятие чрезвычайных рестрикционных мер, ужесточение характера бюджетной политики. Наконец, четвертая фаза – с января по сентябрь 1993 года вплоть до выхода 21 сентября Указа Президента России №1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации”.

В данной главе мы хотим обосновать несколько тезисов. Во-первых, о важности роли, которую на первом из рассматриваемых этапов играло отсутствие автоматической индексации расходов бюджета. Во-вторых, об определяющей роли политических факторов при ослаблении бюджетной политики. В-третьих, о важности проведения для достижения финансовой стабилизации согласованного характера бюджетной и денежной политики.

1.2.1. Этап жесткой бюджетной политики при ликвидации денежного навеса.

Проведенная в начале 1992 года либерализация большей части цен практически лишь узаконила факт полного развала системы государственного централизованного ценообразования и реализовала переход инфляции из подавленной формы в открытую.

Стремление нового правительства избежать гиперинфляции в ходе либерализации цен и ликвидации денежного навеса потребовало проведения жесткой бюджетной и кредитноденежной политики (Гайдар, 1993). Это, в свою очередь, детерминировало основные задачи налоговой реформы:

- стабилизация доли обязательных налоговых изъятий на уровне, имевшем место в Союзе ССР в 1988-1990 годах;

- резкое снижение расходов бюджета, главным образом, за счет сокращения объемов ценовых субсидий, других расходов на народное хозяйство, оборонных расходов;

- максимально возможное сохранение преемственности налоговой системы по отношению к 1991;

- увеличение доли косвенного налогообложения, позволяющего обеспечить стабильность доходов бюджета при растущих ценах;

- создание равных условий налогообложения для экономических агентов всех форм собственности.

В первоначальном проекте бюджета на первый квартал 1992 года предполагалась сбалансированность доходов и расходов за счет резкого сокращения расходов (в первую очередь, на народное хозяйство и оборону) и весьма высокой доли доходов государства ВВП. По этому проекту бюджета на первый квартал 1992 года основными источниками доходов консолидированного бюджета России были налог на добавленную стоимость (30% доходов бюджета), доходы от внешнеэкономической деятельности (44% доходов бюджета), налог на прибыль предприятий (13% доходов бюджета). Как видно из данных о фактическом исполнении бюджета (v. tabl. 3.1.-1) проект явно недооценивал трудностей, связанных с внедрением налога на добавленную стоимость. Его поступления в первые месяцы характеризовались крайне низкими значениями, и лишь во второй половине 1992 года он занял ведущее место в российской налоговой системе.

В уточненном Верховным Советом России варианте бюджета на первый квартал в начале 1992 года уже учитывался значительно более высокий скачок цен после их либерализации, чем это предполагалось в первой версии бюджета. Соответственно, были увеличены номинальные оценки доходов и расходов бюджета. Был предусмотрен дефицит республиканского бюджета в размере 64,7 млрд. руб. или 5,8% прогнозного ВВП России.

Однако даже скорректированный план предполагал примерно полуторократное сокращение расходов в реальном выражении (с 45% ВВП в 1991 году до 31% ВВП по уточненному проекту бюджета первого квартала).

На практике дефицит республиканского бюджета за январь - март составил 50,5 млрд. руб.

(около 3,8% ВВП) с учетом расходов, предусмотренных планом первого квартала, но профинансированных в апреле, а без учета данных расходов (по кассовому исполнению) - около 2% ВВП [3]. В апреле и мае 1992 года продолжалась ориентация на жесткую бюджетную политику. В апреле дефицит республиканского бюджета без учета плановых расходов, профинансированных позднее, составил 2,0% ВВП, в мае - 3,6% ВВП). Дефицит бюджета финансировался за счет кредитов Центрального Банка [4].

Таким образом, несмотря на то, что ВВП первого квартала оказался на 20% выше, чем ожидалось при уточнении бюджета, фактические номинальные доходы и финансирование дефицита бюджета за счет кредитов Центрального банка (2% ВВП) позволили профинансировать расходы лишь на 74%. В результате расходы консолидированного бюджета России (без внебюджетных фондов сократились в первом квартале 1992 года по сравнению с реконструированными расходами Советского Союза в 1991 году более, чем в раза. Такое положение было достигнуто, в первую очередь, за счет более высокого фактического роста цен после их либерализации, чем это предусматривалось в бюджетных проектировках [5].

Итак, в целом в первой половине 1992 года правительству удавалось удерживать низкие значения дефицита бюджета из-за отсутствия в России механизмов автоматической индексации расходов бюджета в связи с ростом цен. Высокий уровень инфляции вызывал быстрое обесценивание расходов бюджета, зафиксированных в плане в абсолютных суммах.

В то же время налоговая система за счет постоянных корректировок техники налогообложения в целом обеспечивала растущую долю налоговых изъятий в ВВП. Как показывает опыт многих стран (Dornbusch, Edwards, 1991), отсутствие автоматического индексирования бюджетных расходов по индексу цен является чрезвычайно существенным фактором, противодействующим гиперинфляции. В первоначальном проекте бюджета, который впоследствии выступал в качестве точки отсчета предполагался примерно двукратный скачок цен. Когда на практике он оказался значительно выше законодательная власть хотя и скорректировала параметры бюджета не смогла правильно экстраполировать тенденции роста цен, в результате чего плановый ВВП оказался существенно меньше фактического, что и обеспечило требуемое снижение государственных расходов. Если бы в 1992 году Парламент законодательно утвердил порядок индексации бюджетных расходов (о чем велись соответствующие дискуссии), это могло бы серьезно увеличить риск возникновения гиперинфляции (Simonsen, 1986).

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.