WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 15 |

[11] Например, Закон о федеральном бюджете на 1993 год был принят 14.05.1993 г., а поправки в него вносились вплоть до августа 1993 г., Закон о федеральном бюджете на 1994 год - 01.07.1994 г.

[12] Примером необходимого увеличения расходов бюджета, осуществленного после _ чтения в бюджете 1998 года является увеличение расходов на обслуживание государственного долга, исходя из конъюнктуры рынка государственных обязательств после мирового финансового кризиса.

[13] Подобные прецеденты в мировой конституционной практике имеются. Например, ст. 40 Конституции Франции гласит: “Законодательные предложения и поправки, предлагаемые членами Парламента, не могут быть приняты в том случае, если следствием их принятия было бы сокращение государственных средств, либо создание и увеличение расходов государства”.

РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ В 1991-1997 ГГ.

Независимая Россия унаследовала от СССР бюджетную систему высокоцентрализованного, унитарного государства. Не только региональные, но и российские власти были лишены как реальных рычагов для проведения сколь либо самостоятельной налоговой и бюджетной политики, так и ответственности за финансовое положение региона (республики). Процесс “согласования” бюджетов разных уровней представлял собой утверждение вышестоящими властями доходов и расходов тех или иных административных единиц, который завершался их “сведением” в единый бюджет. При этом устанавливались индивидуальные для каждого региона пропорции разделения тех или иных налогов между бюджетами разных уровней, необходимые для финансирования согласованных расходов. При необходимости из вышестоящих бюджетов перечислялись дотации, рассчитанные по принципу полного покрытия “плановых” расходов.

После начала политических и экономических реформ межбюджетные отношения такого рода пришли в острое противоречие с федеративной сущностью новой России, превратились в тормоз на пути демократизации общества и проведения экономических реформ, стали источником постоянной политической напряженности в отношениях между центром и регионами.

В конце 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”. В 19921993 гг. они были дополнены законами “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Однако на практике они не были реализованы и не смогли предотвратить углубления кризиса межбюджетных отношений. Реорганизация межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными ветвями федеральных и региональных политических властей и элит.

15 апреля 1993 года был принят Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Основная цель этого закона состояла в том, чтобы пресечь развитие бюджетного сепаратизма, выразившегося в отказе некоторых национальных республик перечислять средства в федеральный бюджет, и ввести в законные рамки бюджетный процесс в субъектах Федерации. Добиться соблюдения бюджетной дисциплины в условиях ослабления федерального центра из-за хронического противостояния Правительства и парламента можно было только в обмен на предоставление субъектам Федерации легальных гарантий их бюджетной обеспеченности и самостоятельности. Поэтому в указанном Законе регионам были даны явно завышенные обещания, которые Федерация до сих пор так и не выполнила.

В Законе появилось понятие “минимального бюджета”, под которым понимался расчетный объем доходов нижестоящего бюджета, покрывающих гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями (ст.1). Причем в соответствии со ст.7 указанного Закона в состав “минимально необходимых расходов” входили не только текущие расходы, но и минимально необходимая сумма затрат, включаемых в “бюджет развития”. Между тем, в настоящее время существует множество субъектов Федерации, у которых дефицит бюджета текущих расходов составляет свыше 50%.

Согласно ч.1 ст.5 Закона самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. По смыслу ст.9 Закона к собственным источникам доходов бюджетов закон относил лишь доходы, закрепленные на постоянной или долговременной (не менее чем на лет) основе. Доходы, поступающие в нижестоящий бюджет в целях сбалансирования доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, утвержденным на один год, именовались “регулирующими”. В соответствии со статьей 9 Закона уровень закрепленных доходов должен составлять не менее процентов доходной части минимального бюджета любого субъекта РФ или муниципального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов - не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Для достижения этого уровня вышестоящие органы власти закрепляют за бюджетами нижестоящего территориального уровня полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на пять лет) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы. Несмотря на то, что указанные нормы Закона формально действуют, реальный удельный вес закрепленных доходов в расходной части региональных и местных бюджетов выражается совсем в других цифрах. Например, закрепленные доходы местных бюджетов могут профинансировать только около половины объема возложенных на эти муниципалитеты полномочий. Причем, в составе этих доходов лишь немногие закреплены за местными бюджетами на постоянной основе, большинство нормативов так называемых закрепленных доходных источников ежегодно меняются.

Если в отношении гарантий объема минимальных бюджетов и удельного веса закрепленных доходов нормы Закона от 15.04.1993 года носили прогрессивный характер, хотя и не соблюдались, то нормы, касающиеся принципов распределения регулирующих доходных источников, а также дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов были даже теоретически весьма несовершенны. В соответствии со ст.11 указанного Закона утверждаемые вышестоящими органами власти нормативы отчислений от регулирующих налогов могли быть дифференцированы для различных бюджетов одного уровня. Принципы распределения дотаций на выравнивание уровня социально-экономического развития различных регионов или муниципальных образований в Законе вообще не были сформулированы. Это порождало субъективизм в распределении регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, при котором решающее значение имели не столько объективные потребности того или иного получателя бюджетных ресурсов, сколько его лоббистские возможности.

Достаточно радикальная реформа межбюджетных отношений была проведена в 1994 г. В ее основе лежали четыре принципиально новых для бюджетной системы России подхода.

Во-первых, субъектам федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. При этом максимальная ставка «регионального» налога на прибыль была ограничена уровнем 22% (для финансовых организаций - 30%).

Во-вторых, вводились единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Это новшество в основном касалось налога на добавленную стоимость (НДС).

Теперь в бюджеты субъектов федерации должны были поступать 25% от собранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 году был сделан дальнейший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших 3-х лет пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами [1].

В-третьих, были сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов.

Наконец, в-четвертых, что самое важное, в составе федерального бюджета был образован фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (получившие название «трансферты») должны были распределяться между субъектами РФ по специальным критериям и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многоступенчатых расчетов. В этот фонд направляется определенная часть доходов федерального бюджета, откуда затем распределяется между субъектами Федерации по единой, хотя и несовершенной методике. Тем самым была создана главная предпосылка финансовой самостоятельности субъектов Федерации - возможность прогнозирования объема доходной части на предстоящий год и более долгосрочный период.

ФФПР утверждается в фиксированной пропорции к доходам федерального бюджета (в 1994 г. — 22% НДС, в 1995 г. — 27% НДС, в 1996-97 г.г. — 15% налоговых доходов (за исключением ввозных пошлин), проект на 1998 год — 13% налоговых доходов). Такой подход защищает федеральный бюджет, однако в то же время дестабилизирует межбюджетные отношения (за последние 2 года объем ФФПР не превышал 70% запланированного уровня).

Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 75-80 субъектов Федерации из 89. Доля каждого региона фиксируется в законе о федеральном бюджете на текущий год.

Расчет сумм трансфертов (долей в ФФПР) производится в несколько этапов.

На первом этапе происходит определение доходов и расходов каждого субъекта Федерации в планируемом бюджетном году, при этом доходы рассчитываются на базе ближайшего отчетного года (например, для 1998 года — по данным за 1996 год с уменьшением по 3-м и увеличением по 6-ти позициям), а расходы — на основе индексации данных за 1991 год (с исключением 15 расходных статей, добавлением новых видов расходов и пересчетом расходов на жилищно-коммунальное хозяйство).

При расчете трансфертов используется группировка субъектов РФ, учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджетов.

Все субъекты РФ делятся на 3 группы.

В первые две группы включаются Северные регионы с учетом следующих факторов:

1) отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного или автомобильного сообщения;

2) более длинный отопительный сезон из-за климатических условий;

3) ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения, проживающего в этих условиях.

В первую группу включаются регионы, полностью расположенные в районах Крайнего Севера, а также Ханты-Мансийский автономный округ, приравненный к этим районам и имеющий высокий душевой бюджетный доход, а также относительно высокие бюджетные расходы.

Во вторую группу включаются некоторые регионы, относящиеся к районам Крайнего Севера, но не имеющие комплекса указанных выше факторов, регионы с районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями. А также в эту группу включены субъекты Федерации, ранее входившие в указанные регионы (Агинский Бурятский АО, Усть-Ордынский Бурятский АО, Еврейская АО).

В третью группу включаются все регионы, не вошедшие в первую и вторую группы.

Сумма трансферта, выделяемого из ФФПР, складывается из двух частей: первая из которых направлена на доходное выравнивание, а вторая на частичное возмещение средств субъекта Федерации для покрытия бюджетных расходов. Базовым условием для исключения части субъектов РФ из числа тех, которые получают право на трансферты, является наличие превышения в исходных данных расчетного объема доходов над расчетным объемом расходов, определенных согласно методике.

Для расчета первой части трансферта плановые доходы субъекта Федерации в расчете на душу населения сравниваются с плановыми среднедушевыми доходами по соответствующей группе регионов. Для регионов, чьи душевые доходы ниже среднего по группе, рассчитывается (с учетом поправочных коэффициентов) объем недостающих средств, который и составляет первую часть трансферта.

Вторая часть трансферта рассчитывается, исходя из превышения расчетного объема плановых расходов региона суммы плановых доходов. Таким образом, сумма этих двух частей и формирует общий трансферт региону.

Также следует отметить резервирование в общем объеме трансфертов 10% Фонд для распределения между регионами с наибольшим дисбалансом доходов и расходов, а также увязывание предоставления средств на финансирование услуг ЖКХ с исполнением условий реформирования системы ЖКХ.

Такие подходы к регулированию межбюджетных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюджете на 1994-1997 гг.

Таким образом, если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном “торге” между Федерацией и регионами за бюджетные ресурсы, результаты которого зависели от пробивной силы и влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 г.

для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы.

В период 1994-1996 гг. происходила постепенная стабилизация межбюджетных пропорций, началась адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, наблюдалось сокращение сферы субъективизма и чиновничьего произвола в распределении федеральной помощи (если, например, в 1994 году через фонд трансфертов регионы получили 23% общего объема перечислений из федерального бюджета, то в 1996 г. - уже 47%). Проведенная реформа позволила избежать весьма серьезной для России опасности - налогово-бюджетных “войн” между федеральным центром и регионами.

С выходом Закона “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” от 25.09.1997 г.

идея “прозрачного” распределения финансовой помощи была распространена и на уровень отношений между региональным и местными бюджетами.

К настоящему времени позитивный потенциал реформы 1994 г. полностью исчерпан.

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.