WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 15 |

Законодательная регламентация иных (помимо бюджетного процесса) институтов бюджетной системы за последние годы практически не подверглась изменениям. Помимо предложенных выше направлений совершенствования норм бюджетного законодательства, затрагивающих рассмотрение и исполнение бюджетов, мы считаем необходимым устранить следующие пробелы бюджетного законодательства:

1) Ввести безусловный запрет на введение в действие поправок к налоговому законодательству и законов, влекущих дополнительные бюджетные расходы, после утверждения бюджета на текущий финансовый год.

2) Действующее бюджетное законодательство не определяет, исполнение каких конкретно государственных функций финансируется из федерального, региональных и местных бюджетов. Установившееся распределение доходов между бюджетами разных уровней во многом произвольно, так как оно не является результатом распределения расходных обязательств между Федерацией, регионами и местным самоуправлением. Такое положение противоречит федеративной природе Российского государства и существенно ущемляет права региональных и местных властей, так как Федерация может в одностороннем порядке возлагать на них финансовые обязательства, не обеспеченные соответствующим финансированием. Для преодоления такого положения необходимо четко разграничить бюджетные расходы между уровнями бюджетной системы, причем такое разграничение должно производиться по результатам переговоров, а не в одностороннем порядке. Затем необходимо привести доходные источники бюджетов разных уровней в соответствие с возложенными на них расходными обязательствами, стремясь к максимизации удельного веса собственных доходных источников бюджетов. Принятие вышестоящими органами власти решений, влекущих сокращение доходов или увеличение расходов нижестоящих бюджетов, должно сопровождаться пересмотром сложившегося перечня расходных обязательств и доходных источников бюджетов разных уровней и при необходимости - компенсацией нижестоящим бюджетам вновь возникающих расходов.

3) В целях обеспечения реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов необходимо значительно увеличить удельный вес закрепленных на постоянной основе доходов в доходной части региональных и местных бюджетов и увеличить срок закрепления за ними регулирующих доходных источников.

4) Необходимо урегулировать порядок предоставления бюджетных субсидий и кредитов негосударственным предприятиям и организациям. Безвозмездное предоставление бюджетных средств таким юридическим лицам следует запретить, предоставление бюджетных средств на возмездной основе следует обусловить предварительной проверкой платежеспособности заемщика и предоставлением им 100-процентного обеспечения под бюджетный кредит. Кредитные и инвестиционные ресурсы из бюджета, а также гарантии Правительства РФ должны предоставляться только на конкурсной основе.

5) Для обеспечения реализации принципа сбалансированности бюджета следует установить предельные размеры дефицита государственного бюджета, а также пределы государственного внутреннего и внешнего долга. Например, в проекте Бюджетного кодекса РФ предлагается ограничить размер дефицита федерального бюджета суммарным объемом бюджетных инвестиций и расходов по обслуживанию государственного долга (ч.3 ст.87); а предельный объем ежегодных внутренних и внешних заимствований - годовым объемом платежей по обслуживанию и погашению государственного долга (ст.97). С нашей точки зрения, на современном этапе, характеризующимся высоким уровнем расходов на обслуживание государственного, долга предпочтительнее законодательно закрепить норму, требующую установления принципа нулевого первичного дефицита, то есть ограничения предельного объема дефицита расходами по обслуживанию государственного долга.

6) В целях обеспечения единства государственной финансовой системы и соблюдения законности в деятельности внебюджетных государственных фондов социального назначения (Пенсионного фонда, Фонда занятости, фондов обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования) унифицировать законодательство об этих фондах и распространить на них действие основных норм бюджетного законодательства за исключением тех, действие которых не может на них распространяться в силу специфики правового статуса этих фондов.

7) В настоящее время при отсутствии на местах учреждений Центрального банка допускается открытие счетов Казначейства в коммерческих банках. В перспективе необходимо полностью исключить эту практику, а пока эта цель не реализована, следует ужесточить требования к коммерческим банкам, которые могут быть уполномочены вести счета Казначейства, утвердить обязательную форму договора на обслуживание счетов территориальных органов казначейства, максимально формализовав порядок осуществления банковских операций с бюджетными средствами и обеспечив безусловную ответственность коммерческих банков по таким операциям.

8) Необходимо перейти к казначейскому исполнению не только федерального, но также и региональных и местных бюджетов. На переходном этапе (до формирования в субъектах Федерации собственных казначейств) их функции казначейств могут исполнять территориальные органы Федерального казначейства по договору с региональными и местными властями.

9) Представляется целесообразным ужесточить формулировку ч.3 ст.104 Конституции о порядке принятия законов, влекущих сокращение бюджетных доходов или увеличение расходов, обусловив возможность их принятия наличием не любого заключения, а только положительного заключения Правительства. [13] 10) Отдельно остановимся на мерах, которые необходимо предпринять для совершенствования механизма межбюджетных отношений:

- Поэтапное сокращение и последующая ликвидация дискреционных форм межбюджетного перераспределения ресурсов (взаимные расчеты, субвенции, бюджетные ссуды, финансирование регионов по отраслевому принципу или в рамках целевых программ).

Переход сначала к преимущественному, а затем к исключительному перераспределению ресурсов в пользу регионов через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) и Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (далее - ФФПМО).

- Фиксация размеров ФФПР и ФФПМО на долгосрочной основе - на время, значительно превышающее основной цикл бюджетного планирования (3 - 5 лет). Величина Фонда должна определяться априорно, исходя из необходимости выравнивания финансового положения получателей помощи и возможностей соответствующего бюджета. Фонд должен формироваться в соответствии с нормативом в процентах от налоговых доходов бюджета.

- В целях обеспечения права региональных и местных органов власти на самостоятельное определение направлений расходования средств собственного бюджета следует сохранить преимущественно нецелевой характер помощи из ФФПР и ФФПМО, осуществляя контроль не столько за конкретными направлениями ее расходования, сколько за соблюдением общих норм бюджетного законодательства в процессе расходования средств трансферта. В частности, следует отказаться от выделения в составе Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации части, предназначенной для инвестиционных субвенций регионам. Вместо этого предлагается формировать в составе федерального бюджета специальный Фонд поддержки экономических реформ в регионе, средства которого могут передаваться субъектам РФ либо в виде грантов, либо на возвратной основе для финансирования бюджетозамещающих мероприятий.

- В целях постепенного сокращения числа хронически дотационных регионов следует разработать особый механизм взаимоотношений между такими регионами и федеральным бюджетом. Этот механизм должен включать в себя, с одной стороны, более жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и расходованием средств регионального бюджета, а с другой, - менее жесткие по сравнению с общими процедуры секвестрирования величины трансферта в случае недовыполнения назначений федерального бюджета по доходам. Кроме того, в составе федерального трансферта депрессивным регионам должна выделяться защищенная часть, рассчитываемая таким образом, чтобы обеспечить выравнивание разрыва между прогнозируемыми доходами и нормативными расходами до уровня, не большего, чем на установленную долю нормативных расходов в регионе.

- Распределение Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации следует осуществлять на основе методического подхода, аналогичного использовавшейся в 1997 - 1998 годах методике распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов, представляющего собой доходно-расходное выравнивание, основанное на распределении средств Фонда пропорционально нехватке прогнозируемых доходов субъектов Федерации и его нормативных расходов. Однако в отличие от применявшейся методики, нормативные расходы должны рассчитываться не на основе корректировки фактических расходов субъекта Федерации в базовом году, а на основе разработанных государственных стандартов.

Помимо рассмотренных выше содержательных недостатков действующего бюджетного законодательства, оно крайне несовершенно по форме. Бюджетное право в отличие от подавляющего большинства отраслей российского права до сих пор не кодифицировано, что обусловливает многочисленные пробелы и противоречия между нормами бюджетного права, содержащимися в различных законах, отсутствие унифицированной бюджетной терминологии, сохранение в силе откровенно устаревших норм. Поэтому мы считаем необходимым ускорить принятие Бюджетного кодекса, который должен урегулировать все значимые вопросы бюджетного права и бюджетного процесса.

[1] Реальная ситуация была несколько более сложной. В состав предвыборного Правительства, имевшего ярко выраженные коалиционные черты, входил и ряд политиков, рассчитывавших (особенно поначалу) сохранить свои посты и в случае смены Президента. Тем более, что подобные сигналы отчетливо подавались со стороны Г.Зюганова и его ближайших сподвижников. Однако вскоре стало достаточно очевидно, что подобного рода мягкая трансформация режима все равно будет невозможна. С одной стороны, когда более четко обозначилась лидирующая команда КПСС, отсутствие в ней мест для представителей действующей исполнительной власти стало достаточно очевидным. С другой стороны, потенциальные “коллаборционисты” из действующего Кабинета практически не имели возможности повлиять на экономическую политику, полностью контролировавшуюся Премьером и его экономической командой, не имевшей никаких шансов на политическое выживание в случае победы на выборах оппозиции.

[2] В статье (Why voting is good for you // The Economist, 27.08.1994) приводится сравнительное исследование 13 случаев экономических реформ в разных странах и подчеркивается, что успех реформы не зависит от государственного устройства страны. Ничто не доказывает, что демократическим странам труднее осуществлять реформы. Однако определяющим для успеха реформ является то, что политический режим должен быть относительно сильным, т.к. реформы требуют осуществления непопулярных мер, затрагивающих интересы различных слоев общества.

[3] Надо признать, что в данной ситуации российская исполнительная власть действовала в логике “слабого диктатора”, вынужденного для удержания своей власти постоянно лавировать между различными влиятельными группами интересов. (См. подробнее: Alesina A. Political Models of Macroeconomic Policy and Fiscal Reform. Washington: The World Bank, 1992. P. 14-15).

[4] В частности, показательным является снижение расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность до 2,4% ВВП, на услуги, предоставляемые народному хозяйству - до 1,19% ВВП, на финансовую помощь другим уровням власти - до 0,20% ВВП.

[5] Увеличение доли расходов на народное хозяйство в 1992 году и ее резкое снижение в 1993 году, как отмечалось выше, во многом объясняется ростом реального обменного курса рубля и снижением соответствующей оценки расходов, осуществлявшихся за счет внешних кредитов.

[6] Социальные расходы предприятий включают затраты на содержание жилищно-коммунального хозяйства, которые после передачи жилья местным органам должны находить отражение в статье расходов на народное хозяйство, и на содержание учреждений образования, здравоохранения и культуры, учитываемых в разделе социальных расходов.

[7] Второе направление представлено, например, Указом Президента от 8.04.97 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд”, содержавшимся в Послании президента указанием Минфину полностью перейти в 1998 году на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, а также мерами по регулированию естественных монополий. Одновременно, традиционную линию развивало придание новых контрольных функций и полномочий МВД (передача в подчинение МВД Госналогслужбы, налоговой полиции, таможни и службы валютного и экспортного контроля) и шумной компанией подачи декларации о доходах с обсуждением указанных сумм в средствах массовой информации.

[8] Преодоление биполярной структуры, усложнение системы существующих в обществе экономических интересов кладет конец ситуации, когда власть должна была выбирать между поддержкой одной или другой стороны этого конфликта. Теперь правительство имеет возможность опираться в своих решениях на более широкие коалиции и одновременно использовать в своих целях противоречия интересов отдельных групп.

(Скажем поддерживая общий либеральный режим, ужесточать контроль за деятельностью естественных монополий, что совсем недавно было по политическим причинам невозможно, так как требовало поддержки антирыночных, антилиберальных сил. Или использовать в своих интересах противоречия между финансовыми группами, заинтересованными в развитии различных отраслей и производств).

[9] В этой ситуации центр попытался стимулировать противостояние региональных властей с властями более низкого (муниципального) уровня. Был создан Совет по местному самоуправлению. Новый толчок получило обсуждение проблем бюджетного федерализма (в том числе принятие Закона о местном самоуправлении), прозрачности финансовых потоков.

[10] Сохраняются также факторы, ограничивающие приток капитала в Россию. Это связано с такими причинами, как дальнейшее обострение финансового кризиса в Азии, снижение рейтинга ряда крупных компаний России и угроза снижения инвестиционного рейтинга страны, заблокированность действий Правительства, которое не может продемонстрировать готовность принимать и реализовывать многие решения, особенно в институционильной сфере. Вероятен сезонный всплеск инфляции в январе, который в общественном сознании может быть отнесен на счет деноминации.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.