WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 15 |

3.5. Ответственность за бюджетные правонарушения До сих пор отсутствует эффективная система административной ответственности за бюджетные правонарушения. Не установлена персональная ответственность должностных лиц бюджетных учреждений за нецелевое использование бюджетных средств. Конечно, при установлении факта умышленного хищения виновные должностные лица привлекаются к уголовной ответственности, но уголовное судопроизводство требует длительного времени, в течение которого нарушители остаются на своих постах. Административная же ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в соответствии с подпунктом “ж” пункта 12 Положения о Федеральном казначействе ограничивается штрафом в размере действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации с неправомерно использованной суммы. Такая санкция скорее напоминает поощрительную меру, так как при получении банковского кредита заемщик всегда должен уплатить процент, а при использовании бюджетных средств в качестве кредитных ресурсов он должен уплатить процент только в случае обнаружения допущенных нарушений бюджетного законодательства.

3.6. Механизм секвестра бюджетных расходов Существенным недостатком действующей процедуры исполнения бюджета является установившийся порядок секвестра расходов. Хотя Закон “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе” 1991 года содержит нормы о секвестре расходов в случае превышения утвержденного законом о бюджете предельного уровня дефицита, на практике эти нормы не соблюдались. В соответствии с ч.4 ст.24 упомянутого Закона режим секвестра вводится по решению Верховного Совета, “чтобы не допустить увеличения размера дефицита более чем на 20% по сравнению с утвержденным уровнем”. Из этого следовало, что при возникновении угрозы увеличения бюджетного дефицита менее чем на 20% от запланированного уровня право осуществления секвестра принадлежало Правительству, при этом согласно ч.2 ст.Закона Правительство обязано было снижать расходы пропорционально по всем статьям бюджета за исключением защищенных. Однако данные об исполнении федерального бюджета за 1997 год свидетельствуют о том, что фактически Правительство осуществляло секвестрирование с нарушением принципа пропорциональности.

Так например, невозможность полного финансирования расходов в 1997 году послужила причиной предложения о секвестре бюджета, внесенного 30 апреля правительством в Думу в качестве законопроекта. В нем предлагалось в связи с недобором бюджетных доходов сократить расходы бюджета на 108 трлн. рублей или на 3,96% прогнозного ВВП (2727 млрд. руб.). При этом одни статьи расходов предполагалось сократить на 55%, а наиболее важные — на 30%. Кроме того, правительство предлагало сократить количество защищенных статей. Однако Дума не приняла законопроект на весенней сессии, но Министерство финансов на практике стало следовало нормативам секвестра.

Тот факт, что несмотря на явное несовершенство Закона о бюджетном процессе 1991 года новый закон до сих пор не принят, во многом объясняется тем, что многочисленными пробелами Закона 1991 года научились пользоваться в своих интересах и парламент, и Правительство. Парламент был свободен принимать заведомо необеспеченные популистские законы, зарабатывая авторитет в глазах избирателей. Правительство могло по своему усмотрению секвестрировать завышенную расходную часть бюджета в процессе его исполнения, произвольно меняя его расходные пропорции. Вместо того, чтобы добиваться совершенствования законодательства о бюджетном процессе в целях обеспечения условий для принятия сбалансированного бюджета, Правительство предпочло проводить стабилизационный курс в обход проинфляционного бюджетного законодательства. Однако на деле паритет сторон был мнимым. Оппозиционный парламент не препятствовал вольному обращению правительства с бюджетом только потому, что неисполнение правительством популистских решений законодателей позволяло последним перекладывать на исполнительную власть всю ответственность за последствия социально-экономического кризиса. Причем обвинения в адрес исполнительной власти отнюдь не всегда были безосновательны, так как отсутствие четкой законодательной регламентации процесса исполнения бюджета создавало благоприятную среду для различного рода злоупотреблений со стороны распорядителей и получателей бюджетных ресурсов. Еще одним негативным последствием принятия завышенных по расходам бюджетов является формирование нереальных ожиданий получателей бюджетных средств. Это, в свою очередь, является важным фактором развития кризиса неплатежей. ДАТЬ ССЫЛКУ НА МОДЕЛЬ. Сохранение такого положения в течение длительного периода времени объективно вело к дискредитации реформаторского правительства в глазах населения и укреплению позиций коммунистической и националистической оппозиции. После поражения реформаторов на парламентских выборах 1995 года, обнаружившего негативные последствия избранной Правительством тактики, процесс совершенствования бюджетного законодательства несколько ускорился.

3.7. Совершенствование законодательства о бюджетном процессе в 1995-97 годах Начиная с 1995 года действие статей 20-22 Закона “О бюджетном устройстве и бюджетном процессе” было приостановлено, и бюджетный процесс стал регламентировать разовыми законами о порядке рассмотрения и утверждения бюджета на текущий год. С каждым годом эти законы становились все более обстоятельными и подробными, и к настоящему моменту бюджетные процедуры значительно усовершенствованы.

Прежде всего, существенно расширен перечень документов, которые подлежат внесению в Думу одновременно с проектом бюджета на текущий год. Так, в соответствии со ст. Закона 1991 года проект бюджета должен был сопровождаться прогнозом социальноэкономического развития на предстоящий год, сводным финансовым балансом по территории России, основными направлениями бюджетной политики, сведениями о государственных доходах на территории РФ и оценкой исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. А в соответствии со ст.1 Федерального Закона “О порядке рассмотрения и принятия Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет” (далее - Закон о порядке рассмотрения бюджета на 1998 год) от 21.07.1997 г. помимо этих документов Правительство должно представить на рассмотрение Государственной Думы также: основные направления налоговой политики вместе с законопроектами о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство; оценку соответствия прогнозов социально-экономического развития за предшествующий год фактическим показателям;

проекты федеральных целевых и инвестиционных программ, предусмотренных к финансированию из бюджета; программы приватизации; расчеты по статьям, разделам и подразделам функциональной бюджетной классификации; проекты программ государственных внутренних и внешних заимствований, программы предоставления гарантий Правительства РФ; предложения о приостановлении или прекращении действия нормативных актов, не предусмотренных к финансированию из бюджета; законопроекты о бюджетах государственных внебюджетных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете. Эти нормы свидетельствуют о систематизации процесса рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Взаимоувязанный анализ налоговых и бюджетных проблем, безусловно, будет способствовать формированию у законодателей более ответственного отношения к принятию финансовых решений. Норма о необходимости приостановления действия законов, финансирование которых не предусмотрено проектом бюджета, призвана содействовать ликвидации массива фиктивного законодательства и сокращению числа вновь принимаемых откровенно популистских законопроектов.

Законы последних лет о федеральном бюджете рассматриваются Думой в четырех чтениях, причем каждое из чтений имеет определенную задачу. В первом чтении утверждаются следующие основные характеристики бюджета: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации; размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники покрытия дефицита федерального бюджета; общий объем расходов федерального бюджета.

Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В третьем чтении утверждается распределение расходов федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов федерального бюджета и всем уровням ведомственной классификации.

В четвертом чтении закон утверждается в целом после дополнительной сверки с точки зрения сбалансированности.

Четкое выделение стадий рассмотрения бюджета существенно повысило оперативность этого процесса, так как на каждой последующей стадии запрещается пересмотр бюджетных характеристик, утвержденных на предыдущей. Так, при утверждении расходов по разделам функциональной классификации запрещается пересмотр общего объема расходной части, а при вотировании ассигнований по подразделам функциональной классификации не допускается превышение суммы ассигнований, утвержденной во втором чтении по данному разделу.

Все поправки к бюджету подлежат обязательному предварительному рассмотрению в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете Государственной Думы.

Поправки, не прошедшие предварительной экспертизы, к рассмотрению не принимаются.

Неустраненные в процессе согласований разногласия бюджетного и профильного комитетов выносятся на рассмотрение Госдумы. В случае, если принятые поправки по подразделам функциональной классификации превышают утвержденную во втором чтении сумму ассигнований по соответствующему разделу - эти поправки выносятся на рейтинговое голосование.

Наиболее существенное значение имеют нормы нового законодательства о порядке взаимодействия в процессе рассмотрения федерального бюджета Федерального Собрания и Правительства. Например, Закон о порядке рассмотрения бюджета на 1998 год не допускает изменения парламентом основных характеристик бюджета без ведома Правительства. В соответствии со ст.14 этого Закона в случае отклонения Думой основных характеристик бюджета должно быть принято одно из следующих решений: о создании трехсторонней (с участием представителей обеих палат парламента и Правительства) согласительной комиссии для корректировки основных характеристик бюджета, о возвращении законопроекта о бюджете на доработку в Правительство, о выражении недоверия Правительству. В соответствии со статьей 21 того же Закона поправки к подразделам функциональной классификации требуют обязательной экспертизы в Правительстве.

3.8. Дальнейшие меры по совершенствованию бюджетного процесса Таким образом, в законодательстве последних лет преодолено отстранение Правительства от процесса рассмотрения и утверждения бюджета, что в российских условиях, да и вообще в мировой практике, является необходимой предпосылкой принятия сбалансированного бюджета. Тем не менее, с нашей точки зрения, резервы совершенствования законодательства о бюджетном процессе еще не исчерпаны. В частности, Закон о порядке рассмотрения бюджета на 1998 год допускает принятие Госдумой основных характеристик бюджета вопреки мнению Правительства - это может произойти в случае несогласия Думы с решением трехсторонней согласительной комиссии. С нашей точки зрения, принцип сбалансированности бюджета требует лишения законодательной власти прерогативы увеличивать основные параметры федерального бюджета без согласия Правительства. Кроме того, указанный Закон умалчивает о необходимости получения заключения Правительства на поправки, предлагаемые к рассмотрению во втором чтении. Между тем, распределение бюджетных ассигнований по разделам функциональной классификации составляет важный элемент государственной бюджетной политики, и отстранение исполнительной власти от участия в обсуждении этого вопроса недопустимо. Представляются целесообразными предлагаемые в проекте Бюджетного кодекса общие ограничения права субъектов законодательной инициативы на внесение поправок к проекту бюджета. Например, части 3 и 4 статьи 180 Бюджетного кодекса гласят, что к рассмотрению не принимаются законодательные инициативы, “увеличивающие расходы по отдельным объектам адресной инвестиционной программы, отдельным объектам федеральных целевых программ, по отдельным бюджетным учреждениям, а также поправки, предусматривающие включение расходов по отдельным объектам, не предусмотренные проектом бюджета, внесенного Правительством”, а также “предусматривающие предоставление бюджетных средств негосударственным предприятиям”. Такая норма необходима, так как законодательные инициативы такого рода почти всегда инспирируются лоббистскими группировками и не отражают реальных общественных потребностей.

Важной новацией Закона о порядке рассмотрения бюджета на 1998 год является наличие в нем специальной главы, регламентирующей процедуру внесения поправок в утвержденный бюджет. В соответствии со статьей 29 указанного Закона законопроекты, предусматривающие изменение основных характеристик бюджета на текущий год, вносятся при наличии расчетов и обоснований по всем статьям предлагаемого законопроекта и заключения Правительства на него. С нашей точки зрения, возможности пересмотра утвержденного бюджета (за исключением случаев секвестра) следовало бы сузить не по формальным, а по содержательным основаниям. Во-первых, ограничения на внесение поправок должны касаться не только основных, а всех характеристик бюджета. Во-вторых, как показывает практика, предлагаемые депутатами поправки обычно направлены на увеличение ассигнований по отдельным статьям за счет перераспределения бюджетных расходов или за счет мнимых “дополнительных доходных поступлений”, а потому необходимо ограничить основания для выдвижения инициатив о пересмотре параметров утвержденного бюджета. Прежде всего, поправки, направленные на увеличение ассигнований, можно рассматривать при условии реального, а не мнимого увеличения доходных поступлений в бюджет, подтвержденного статистическими данными. Что касается возможности перераспределения бюджетных ресурсов между различными разделами и подразделами функциональной классификации - то вряд ли без крайней необходимости имеет смысл подвергать ревизии достигнутый в процессе первоначального рассмотрения бюджета компромисс. Такой пересмотр всегда угрожает стабильности бюджетной системы [12].

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.