WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
Синельников С., С.Б. Баткибеков, А.Б. Золотарева Законодательные и политические аспекты бюджетной политики в постсоветской России Москва 1999 Проблемы бюджетной политики накануне радикальных реформ В российской и зарубежной литературе достаточно полно и широко освещены проблемы функционирования бюджетных систем командно-иерархических экономик социалистического типа [1]. Большое количество работ, появившихся во второй половине восьмидесятых - начале девяностых годов, были посвящены изучению процессов обострения кризиса командно-иерархических экономик, и приведших в дальнейшем к распаду системы социализма [2]. В этих работах наряду с обобщением теоретических недостатков социалистически организованных экономик изучены факторы, непосредственно ускорившие развитие кризиса социализма. Среди причин, объясняющих кризис социалистических экономик, обычно выделяют следующие, см., например, (Andreff, 1990): избыточные инвестиции, конфликт перераспределения, объясняющий рост инфляции, сжатие ресурсов экстенсивного роста, структурные и отраслевые дисторции, невозможность социалистической экономики адаптироваться к технологическим новациям, реформы “сверху” и т.д.

Мы не будем анализировать все факторы распада социалистических экономик, а ограничимся рассмотрением проблем бюджетной политики на стадии позднего социализма перед его распадом, которые несколько хуже изучены в экономической литературе [3].

Такое рассмотрение необходимо для понимания законодательного, институционального и макроэкономического контекста, в котором осуществлялась бюджетная политика в 1992 - 1997 годах.

Основными доходными источниками консолидированного бюджета СССР были платежи из прибыли предприятии, налог с оборота, подоходный налог с населения, доходы от внешнеэкономической деятельности. При этом структура доходов бюджета в течение всего послевоенного периода менялась весьма незначительно. Однако к середине 80-х годов закончился период бюджетной стабильности социализма. На самом деле нарушение бюджетного равновесия стало проявляться ранее - в начале 70-х годов, но руководству СССР удавалось финансировать нарастающий разрыв между доходами и расходами бюджета за счет форсированной эксплуатации природных ресурсов и, главным образом, энергоносителей (Гайдар, 1997), см. рис. 1.

Рисунок 1.

К середине 80-х годов признаки нарастающего бюджетного неравновесия стали явными.

Важную роль в развитии этого процесса в странах Восточной Европы и в Советском Союзе сыграл ряд типичных для этих стран факторов. В их числе, в первую очередь, следует отметить очередной этап осуществления частичных реформ экономики централизованного планирования (Tchand, Lory, 1991; Andreff, 1993 Blanchard, Froot, Sachs, 1994). Эти реформы, с той или иной степенью интенсивности осуществлялись во всех социалистических странах [4], поэтому их следует рассматривать как закономерный процесс, происходящий в командных экономиках.

Медленный, но постепенно ускоряющийся процесс либерализации общественной жизни на протяжении 60-70-х привел к прогрессирующей деградации традиционных административных инструментов управления народным хозяйством. Осознание факта падения эффективности общественного производства вызывало у руководства страной желание дополнить жесткие директивные методы управления предприятиями экономическими стимулами, создать систему мотиваций эффективной работы, отличную от ротации кадров в рамках управленческой иерархии, во многом основанной на принуждении (Гайдар, 1990). Такие попытки введения в иерархические процедуры народнохозяйственной координации системы, использующей экономические интересы на протяжении шестидесятых - восьмидесятых годов неоднократно имели место, см. (Lavigne, 1970;

Brus,1986; Adam, 1989; Nove, 1991). Вплоть до конца восьмидесятых годов осуществляемые новации более или менее быстро ассимилировались административной системой (Мау, 1979). Тем не менее, попытки осуществления соответствующих преобразований к концу 80-х годов привели к двум наиболее серьезным изменениям в характере хозяйственной системы Советского союза. Во-первых, была резко повышена ориентация предприятий на максимизацию прибыли, что связано, главным образом, с введением нормативного метода ее распределения между предприятиями и бюджетом. Во-вторых, предприятия получили определенную самостоятельность в хозяйственной деятельности и, соответственно, возможность наращивания финансовых результатов как в рамках установленных плановых заданий, так и за их пределами (так называемый государственный заказ охватывал не всю производственную программу предприятий).

В результате этих процессов активизация частичных реформ во второй половине 80-х годов, призванная восполнить падающую эффективность иерархической экономики за счет децентрализации прав принятия экономических решений, привела к дальнейшей утрате централизованного контроля за государственными предприятиями. Это проявилось как в области взаимоотношений с бюджетом, так и в сфере политики заработной платы и ценообразования. В следствие этого произошло резкое сокращение доходов бюджета за счет отчислений от прибыли предприятий (см., Синельников, 1996). Одновременно произошло падение поступлений налога с оборота и рост расходов на субсидирование розничных цен [5].

Вторым фактором углубления фискального кризиса в период распада социализма явилось неблагоприятное изменение условий внешней торговли, выразившееся в ухудшении конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей, и соответствующем снижении доходов бюджета от внешнеэкономической деятельности [6]. Доходы государства от экспорта энергоносителей упали в 1985 - 1990 годах почти в два раза. Кроме этого сокращение доходов государства от внешнеэкономической деятельности произошло вследствие резкого уменьшения в 1985 - 1987 годах объема импорта потребительских товаров [7], вызвавшего снижение поступлений налога с оборота.

В результате описанных процессов, как видно из таблицы 1.1., за последнее десятилетие существования СССР произошло резкое снижение доходов государства (на 6 процентных пункта ВВП) и рост расходов (на 1,6 процентных пункта ВВП). Дефицит бюджета (по официальной статистике без учета квазибюджетных операций) увеличился с 1,7% ВВП до 10,3% ВВП.

Таблица 1.1. Государственный бюджет СССР по основным разделам 1980-1990 гг.

(% ВВП) годы 1985 1986 1987 1988 1989 Всего доходов 48,0 46,5 45,9 43,3 42,6 41,налог с оборота 12,6 11,5 11,4 11,5 11,8 12,платежи государственных предприятий и 15,4 16,2 15,4 13,7 12,2 11,хозяйственных организаций из прибыли подоходный налог с кооперативных и 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,общественных предприятий и организаций средства государственного социального 3,3 3,3 3,4 3,4 3,5 4,страхования государственные налоги с населения 3,9 3,9 3,9 4,1 4,4 4,доходы от внешнеэкономической деятельности 8,4 7,2 7,4 6,2 6,2 4,прочие 4,2 4,1 3,9 4,1 4,0 3,Всего расходов 49,7 52,2 52,2 52,5 51,2 51,Народное хозяйство 28,2 28,3 27,5 27,8 21,2 19,Социальные и культурные услуги 16,2 16,7 17,0 17,3 15,8 17,Оборона 2,5 2,4 2,5 2,3 8,0 6,Управление 0,4 0,4 0,4 0,3 0,4 0,ВЭД 1,9 2,3 3,0 3,0 3,0 2,Прочие 0,6 2,1 2,0 1,8 2,8 4,Дефицит 1,7 5,7 6,3 9.2 8,6 10,СПРАВОЧНО: ВВП (млрд. руб.) 777 799 828 875 943 В 1990 году были заложены законодательные основы налоговой реформы, приняты законы СССР о налогах с предприятий и физических лиц и законы о порядке их применения на территории РСФСР. Общее направление налоговой реформы в России в общих чертах совпадает с направлениями реформирования в странах Восточной Европы [8]. Реформа включала в себя переход от индивидуализированного по предприятиям распределения прибыли между хозрасчетными фондами предприятий и государственным бюджетом к налогу на прибыль, преобразование налога с оборота и механизма изъятия доходов от внешней торговли, изменение системы налогообложения физических лиц с введением порядка декларирования доходов, изменение системы социального страхования путем выделения соответствующих фондов из бюджета и др.

С 1 января 1991 года вступил в действие Закон о налогах с предприятий, принятый летом 1990 года. Кроме того в связи с осознанием союзным правительством угрожающего положения в области государственных финансов [9] был принят ряд дополнительных мер. В частности, были резко повышены отчисления на социальное страхование, установлен порядок обязательной продажи предприятиями 40% своей валютной выручки, введен налог с продаж и ряд других дополнительных налогов. Однако эта попытка добиться улучшения сбалансированности бюджета была обречена на неудачу. На протяжении длившейся в течение 1991 года “войны бюджетов” союзным и республиканскими правительствами было принято множество популистских решений, не позволивших достигнуть поставленной задачи роста налоговых поступлений. Кроме того не предполагалось никаких изменений в наиболее слабом звене налоговой системы - налоге с оборота.

Ставки налога с оборота могли устанавливаться в процентах к облагаемому обороту или в твердых суммах с единицы товара. По товарам, на которые были установлены розничные (оптовые цены промышленности) и оптовые цены предприятий, исчисление налога производилось в виде разницы между этими ценами с учетом торговых и оптово-сбытовых скидок. Более 90% налога с оборота в 1990 - 1991 годах взималось через разницу в величине централизованно устанавливаемых розничных и оптовых цен. Поэтому весь 1991 год, характеризовавшийся опережающим ростом оптовых цен по сравнению с розничными, происходило постоянное снижение поступлений налога с оборота.

В ходе борьбы за обеспечение суверенитета России были приняты законы о порядке применения на ее территории союзных законов о налогах. Важной особенностью налога на прибыль в 1991 году было то, что на территории России он взимался с предприятий в зависимости от их ведомственной подчиненности - по союзному или по российскому закону о налоге на прибыль. Сохранив для предприятий союзного подчинения ставку налога на прибыль 45%, Россия для предприятий республиканского подчинения снизила ставку до 38% с целью создания для предприятий стимулов перехода под юрисдикцию России. Вся сумма налога на прибыль по российскому закону должна была зачисляться в бюджеты РСФСР.

Закон РСФСР о порядке применения союзного закона о подоходном налоге с граждан несколько снизил прогрессивность налогообложения, в значительной мере преодолел дискриминационный характер союзного законодательства по отношению к гражданам, занятым в различных по характеру собственности секторах экономики.

Очередной попыткой улучшить положение в экономике явилась проведенная весной реформа розничных цен, которая по своему замыслу должна была резко снизить дотационную нагрузку на бюджет и увеличить поступления налога с оборота. Однако прогрессирующее спонтанное ослабление контроля над оптовыми и розничными ценами не позволило достичь намеченных целей. Процесс роста дотаций и сокращения поступлений налога с оборота продолжался вплоть до либерализации цен января 1992 года.

К концу 1991 года экономическая ситуация в России характеризовалась ускоряющимся спадом производства, огромным потенциалом подавленной инфляции и высокими инфляционными ожиданиями, острым кризисом внешнего долга, бюджетной системой с дефицитом государственных финансов, составлявшим около 31% ВВП (Russian Economic Reform, 1992), налоговой системой, не обеспечивающей необходимых доходов, и высокими весьма ригидными расходами.

*** Таким образом, представляется возможным выделить следующие основные особенности бюджетной политики в России до начала реформ 1991 года. Политический кризис СССР в конце восьмидесятых был во многом обусловлен развалом финансовой системы страны, в свою очередь явившегося следствием указанных в начале данного раздела причин. В свою очередь, политический кризис и последовавший за этим период разделения СССР на суверенные государства явились фактически причиной двоевластия на территории России, приведшего к значительному росту бюджетного дефицита. Разрешением сложившейся ситуации можно считать заключение Беловежского соглашения, в результате которого органы государственной власти Российской Федерации получили исключительную юрисдикцию на территории России.

[1] См., например, Bergson, 1964; Родионова, 1986; Шеховцов 1983; Роль финансов, 1986; Государственный бюджет, 1987; Сорокин,1986; Nove, 1991; Sapir, 1992; Andrev, 1993 и др.

[2] В числе таких работ следует отметить (Birman, 1988; Adam, 1989; Andreff, 1990; Fitoussi, 1990; Kornai, 1990;

Liptin, Sachs, 1990; Nove, 1991; Blachard, Dornbusch, 1991; Blommenstein, Marrese, 1991; Csaba, 1991; Tchand, Lory, 1991; Goldman, 1991; Boettke, 1993; Andreff, 1993; Ellman, Kontorovich, 1992; Goldman, 1994; Dambrovsky, 1995).

[3] Более подробно эти проблемы рассмотрены в (Синельников, 1996).

[4] См. Dambrovsky, 1995; Fitoussi, 1990; Liptin, Sachs, 1990; Drach, 1984; Aslund, 1991.

[5] Это объясняется тем, что механизм административного ценообразования предполагал, что в случае превышения розничной цены над оптовой ценой разница поступала в государственный бюджет в виде налога с оборота, если же оптовая цена была выше установленной розничной цены, то разница субсидировалась из бюджета. Ослабление ценового контроля в конце 80-х годов привело к опережающему росту оптовых цен при сохранении относительно жесткого контроля за розничным ценообразованием. Соответственно, происходило снижение величины налога с оборота и рост ценовых субсидий.

[6] Разумеется большое значение в снижении значимости сырьевого экспорта как важнейшего источника доходов бюджета имело исчерпание наиболее эффективных месторождений нефти и газа.

[7] Изменение структуры импорта было обусловлено попыткой форсировать новый этап индустриализации страны, начатый в 1984 - 1985 годах под лозунгом “Ускорения социально-экономического развития”. Эта политика в условиях падающих поступлений от внешнеэкономической деятельности включала сокращение импорта потребительских товаров в пользу закупок оборудования, комплектующих и т.п.

[8] The Role of Tax Reform 1991; Танзи, 1993 (б); Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма, 1993;

Antczak, Bratkowski, 1995; Fakin, 1995; Stepanek, 1995; Adamec, 1995; Barbone, [9] Ситуация в 1991 году резко ухудшилась из-за роста расходов на субсидии к ценам после централизованно осуществленного осенью 1990 года повышения закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и принятия решения о повышении уровня оптовых цен в промышленности с 1 января 1991 года.

I. Политические аспекты бюджетной политики до кризиса 1993 года.

1.1. Правительство и парламент до осени 1993 г.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.