WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 24 |

Как реакция на данные проблемы, Министерством финансов РФ был предложен несколько другой подход к внедрению БОР, условия для которого обеспечивались рассмотренными выше поправками в Бюджетный кодекс, внесенными Федеральным законом № 63-ФЗ от 26.04.2007. В рамках данного подхода субъектом бюджетного планирования осуществляется раздельная подготовка двух документов: доклада о результатах и основных направлениях деятельности, носящего стратегический характер и ориентирующегося на показатели конечных результатов, и обоснования бюджетных ассигнований, включающего в себя в первую очередь показатели непосредственных результатов, и являющегося основанием для выделения бюджетных средств. Однако при подобном подходе также возникают значительные риски. Во-первых, хотя формально информация о содержащихся в ДРОНДе целях, задачах и показателях конечных результатов так или иначе должна отражаться в обосновании бюджетных ассигнований, на практике велика вероятность существенного разрыва между этими двумя документами. причем, скорее всего, в этой ситуации ДРОНД станет чисто декларативным документом, и показатели конечных результатов не будут в должной мере учитываться в бюджетном планировании. Во-вторых, в условиях общего планирования текущих и капитальных расходов ориентация обоснования бюджетных ассигнований в первую очередь на показатели непосредственных результатов означает, что при выборе направлений инвестиционной деятельности также не будут в достаточной степени учитываться конечные социально-экономические результаты принимаемых решений. Подобный подход представляется неверным, поскольку фактически ориентирует на показатели непосредственных результатов не только текущие, но и долгосрочные финансовые решения, имеющие значительное влияние на стратегическую перспективу.

Не очевиден и второй принцип разработки системы показателей, содержащийся в Методических рекомендациях – минимизация количества показателей. Методические рекомендации исходят из того, что совокупность целей должна охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования, а тактические задачи должны охватывать все направления деятельности субъекта бюджетного планирования, необходимые для достижения соответствующей цели. В этих условиях ориентация на минимизацию количества показателей будет означать, что с высокой степенью вероятности показатели результативности будут отражать не все, а часть направлений Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат деятельности субъектов бюджетного планирования. Соответственно, возникает риск того, что субъект бюджетного планирования будет уделять больше внимания одним направлениям деятельности в ущерб другим, поскольку результативность первых оценивается количественными показателями, а вторые не включаются в систему оценки. В то же время использование многочисленных показателей также связано с определенными рисками, к которым относится необходимость значительных временных и финансовых затрат на мониторинг данных показателей, неочевидность оценки при разнонаправленности динамики различных показателей, неясность приоритетов в деятельности субъекта бюджетного планирования при ограниченности кадровых и организационных ресурсов и т.п. Не случайно, как уже указывалось выше, эксперты относят к типичным ошибкам при разработке системы показателей как чересчур ограниченный набор показателей, так и использование чрезмерного количества показателей.

В-четвертых, как уже указывалось выше, регулирование механизмов БОР не направлено на создание у субъектов бюджетного планирования мотивации, способствующей объективному планированию показателей результатов и затрат на их достижение. Базирование оценки результативности на сопоставлении плановых и фактических значений показателей создает основу для воспроизводства «синдрома Госплана»: выигрывают те, кто доказал возможность достижения наименьших результатов при максимальном объеме ресурсов, а не те, кто взял на себя повышенные обязательства и обеспечил эффективное использование имеющихся ресурсов. При этом более напряженные обязательства могут обернуться для субъекта бюджетного планирования проблемами при предоставлении отчетности по исполнению ДРОНДа, однако никак не повлияют на уровень выделяемого ему бюджетного финансирования.

Подобные эффекты могут смягчаться тем, что невыполнение показателей не влечет за собой непосредственных финансовых санкций и является лишь основанием для анализа причин подобной ситуации. В этом видится существенный позитивный момент федерального регулирования механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Однако не очевидно, что отсутствие явных негативных стимулов позволит решить проблему одновременного отсутствия стимулов позитивных, ориентирующих субъекта бюджетного планирования на предоставление адекватной информации о своих возможностях и резервах.

В-пятых, в нормативно-правовых документах чрезмерное внимание уделено формальным характеристикам ДРОНДа: количеству целей, задач, показателей, даже количеству страниц, которые должны содержаться в Докладе. Подобная искусственная формализация ограничивает возможности адаптации Доклада к специфике содержательных вопросов, которые необходимо решать каждому субъекту бюджетного планирования, и может негативно повлиять на качество ДРОНДа. В то же время, как уже указывалось выше, в отдельных документах содержатся внутренние противоречия (например, между первым и пятым разделом Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг.), а соотношение различных инструментов БОР, предусмотренных разными нормативно-правовыми актами, не всегда раскрыто в достаточной степени (это относится, в частности, к соотношению ДРОНДов и целевых программ). Это также может дезориентировать субъекты бюджетного планирования и затрудняет комплексное внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.

Наконец, в-шестых, нормативно-правовое регулирование направлено в первую очередь на описание отдельных инструментов БОР и процедурных вопросов их использования. В то же время практически не определяется место и роль данных инструментов в бюджетном процессе, использование каждого из них в ходе Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат бюджетирования. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс в части регулирования бюджетного процесса, не носят принципиального характера и, как уже указывалось выше, скорее создают некоторые предпосылки для применения БОР, чем раскрывают возможные механизмы его внедрения. Собственно, эти изменения сводятся к раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств; необходимости обеспечения связи планируемых бюджетных ассигнований на оказание услуг с государственными (муниципальными) заданиями, а также более детальному регулированию долгосрочных целевых программ.

Не раскрыты механизмы конкуренции за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств, декларированные в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

Подобная ситуация не поддается однозначной оценке. С одной стороны, она создает возможность для проявления инициативы и накопления лучшей практики, в т.ч.

на региональном и муниципальном уровне. Однако, с другой стороны, она ориентирует субъекты бюджетного планирования, региональные и муниципальные власти в первую очередь на подготовку новых документов в соответствии с выдвигаемыми требованиями, а не на содержательные изменения в бюджетном процессе.

3. Особенности внедрения БОР на региональном и муниципальном уровне – сложившаяся практика На субфедеральном уровне вслед за федерацией начался процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. На настоящий момент более характерно внедрение соответствующих новаций на региональном уровне и в крупных городах, хотя лидеры данного процесса есть и среди средних городов. При этом внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, может осуществляться в различных формах в зависимости от специфики субъекта Федерации (муниципального образования), имеющегося кадрового потенциала, а также сложившихся управленческих традиций.

Наибольшее распространение в качестве формы увязки финансовых ресурсов с целями и задачами деятельности органов управления получили региональные и муниципальные целевые программы. Однако анализ данных документов показывает, что в большинстве своем они обладают существенными недостатками, которые не позволяют считать их инструментом БОР. Сохраняется отмеченный еще в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

формальный характер применяемых методов программно-целевого планирования. Это проявляется в следующих особенностях использования данного инструмента:

• программы не увязаны с целями и задачами социально-экономической политики субъекта Федерации (муниципального образования) и являются в большей мере результатом лоббистской деятельности, чем инструментом реализации региональных (муниципальных) приоритетов;

• результаты реализации программ четко не сформулированы и не имеют количественных измерителей;

• объемы финансирования программ утверждаются без учета реальных бюджетных ограничений, тем самым программы не финансируются в полном объеме;

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат • отсутствует мониторинг результативности реализации программ и увязки перспектив их финансирования с достигнутыми результатами.

В качестве примера можно привести результаты анализа муниципальных целевых программ в сфере жилищно-коммунального хозяйства в одном из городских округов.

Были выявлены следующие недостатки применения данного инструмента:

Во-первых, в программах не используются четкие критерии разделения целей и задач, часто задача в большей мере отражает конечный результат, чем цель; задачи не требуются для достижения цели; цель на самом деле является описанием мероприятия.

Например, в качестве цели рассматривается «проведение ремонта подъездов и лестничных клеток в жилых домах, находящихся на обслуживании ЖЭО и управляющих организаций», в то время как задачей является «подготовка жилищного фонда к передаче его в управление товариществам собственников жилья, непосредственное управление собственниками помещений или управление управляющей организацией».

Во-вторых, далеко не всегда используются количественные показатели достижения целей и решения задач. Так, результат программы может быть сформулирован как «существенное уменьшение количества муниципальных лифтов, отслуживших нормативный срок эксплуатации», без указания конкретных числовых значений. В тех случаях, когда количественные показатели результативности включены в программу, они могут не соотносится с имеющимися целями и задачами. Например, Программа модернизации и развития наружного освещения города направлена на решение следующих задач:

- модернизация и развитие сетей наружного освещения с применением прогрессивных технологий;

- снижение эксплуатационных расходов;

- увеличение количества освещаемых территорий без увеличения общей разрешенной мощности;

- повышение комфортности проживания;

- повышение безопасности дорожного движения;

- улучшение криминогенной обстановки;

- комплексное формирование вечернего светового облика города.

В то же время единственным используемым количественным показателем является экономия электроэнергии.

В-третьих, сформулированные цели и задачи не всегда увязаны с мероприятиями программы. Часто институциональные задачи включаются в программу исключительно для придания ей современного облика и никак не сказываются на ее содержании. Так, например, программа «Ремонт объектов жилищного хозяйства города в 2007 г.» в число целей включает «создание условий для передачи жилищного фонда в управление собственников жилья в многоквартирных домах», а в качестве одной из задач фигурирует «создание организационных, правовых и финансовых предпосылок для разработки механизма привлечения средств собственников помещений в многоквартирных домах для решения проблемы капитального ремонта многоквартирных домов». Никаких мероприятий, направленных на достижение соответствующих целей и задач, в программе не предусмотрено.

Тем самым наличие на региональном и муниципальном уровне целевых программ нельзя считать показателем внедрения результативно-ориентированных методов управления и бюджетирования даже в том случае, если соблюдаются формальные требования к данным программам.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат В то же время регионы и муниципальные образования, стремящиеся в той или иной мере реализовать новые подходы к управлению и бюджетированию, пошли в первую очередь не по пути совершенствования отдельных целевых программ, а по пути внедрения докладов о результатах и основных направлениях деятельности либо их аналогов. Здесь использовались разные подходы. В каких-то регионах и муниципалитетах пошли по пути постепенного внедрения БОР, инициировав данный процесс изначально только в «пилотных» отраслях. Так, в Вологодской области в качестве подобных отраслей были выбраны здравоохранение и образование, в г.

Череповце – жилищно-коммунальное хозяйство и культура. Однако в большинстве регионов и муниципалитетов, внедряющих БОР, данный процесс охватывает все управленческие структуры вне зависимости от того, насколько они готовы к реализации соответствующих механизмов.

Хотя внедрение ДРОНДов является наиболее широко распространенной практикой, наблюдаются попытки использовать и другие инструменты управления и бюджетирования по результатам. В некоторых случаях различия являются во многом терминологическими. Так, в Тверской области в каждой отрасли разрабатываются бюджетные целевые программы. Однако, по форме являясь программой, по сути данные документы выступают аналогом ДРОНДа, поскольку охватывают все цели и задачи, а также все расходы соответствующего субъекта бюджетного планирования. В то же время использование формы ведомственной целевой программы имеет и определенные достоинства, а именно:

- является более традиционной и привычной формой увязки целеполагания с финансированием;

- позволяет в большей мере использовать «проблемный подход» при определении целей и задач субъекта бюджетного планирования – в целевой программе требуется отразить характеристику проблемы, решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.