WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 24 |

В-четвертых, в данном разделе Методических рекомендаций в некоторой степени дается ответ на вопрос, оставшийся неясным в их первом разделе, где было сформулировано, что следует избегать постановки задач, направленных на обеспечение деятельности самого субъекта бюджетного планирования. Подобные задачи могут быть включены в ДРОНД в виде мероприятий, намеченных с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами.

Однако, в соответствии с Методическими рекомендациями, подобные мероприятия должны давать экономию, и нигде не учитывается, что они могут потребовать дополнительных расходов. Между тем даже в рамках предусмотренного в Методических рекомендациях перечня подобных мероприятий дополнительные расходы во многих случаях неизбежны: реструктуризация бюджетной сети в общем образовании требует затрат на оборудование базовых школ и подвоз детей в эти школы; совершенствование управления человеческими ресурсами может потребовать повышения оплаты труда в тех сферах, где она неконкурентоспособна, в результате чего наблюдается дефицит кадров и падение их квалификации, и т.п. Остается неясным, каким образом эти расходы должны найти отражение в ДРОНДах, как они должны быть обоснованы, и т.п.

Представляет интерес сравнение подходов, предложенных в Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг., с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

Очевидно, что Методические рекомендации развивают и конкретизируют заложенные в Концепции принципы, однако в определенных случаях подобная конкретизация достаточно существенно влияет на трактовку самих этих принципов. Это можно отнести, в частности, к такому принципиальному положению Концепции, как введение в бюджетный процесс элементов конкуренции за бюджетные средства, в соответствии с которым предусматривается распределение «части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ».

Нельзя сказать, что в Методических рекомендациях этот принцип полностью проигнорирован. В них признается возможность достижения целей решением различных, иногда альтернативных, тактических задач, требующих различных по объему затрат, а также возможность предоставления в докладе различной динамики целевых показателей в зависимости от выделяемых бюджетных ресурсов.

Предусмотрена (хотя и детально не раскрыта) возможность субъекта бюджетного планирования предлагать к утверждению новые бюджетные целевые программы, а также другие виды принимаемых обязательств. В то же время четко определено, что указанный субъектом бюджетного планирования бюджет принимаемых обязательств не должен превышать доведенного до него Министерством финансов Российской Федерации предельного объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы.

Тем самым можно сделать вывод, что сформулированный в Концепции общий принцип конкуренции за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств трактуется в Методических рекомендациях достаточно узко. Конкуренция возможна, но не между различными субъектами бюджетного планирования, а между различными вариантами расходования бюджета принимаемых обязательств одного Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат субъекта бюджетного планирования10. Однако реальность подобной конкуренции вызывает серьезные сомнения. В данном случае не происходит столкновения интересов различных субъектов, а тем самым отсутствуют и стимулы для выбора наиболее эффективных вариантов. Субъект бюджетного планирования при определении наиболее предпочтительных направлений расходования бюджета принимаемых обязательств может руководствоваться совокупностью различных критериев, причем его базовая мотивация в общем случае будет направлена не на минимизацию, а на максимизацию бюджетных расходов. При этом в условиях асимметрии информации у него имеется достаточно рычагов для обоснования выбранного им варианта в качестве наиболее эффективного.

На раскрытие содержания принципа конкуренции за бюджетные ресурсы влияют и другие положения Методических рекомендаций (как, впрочем, и отсутствие определенных положений). Так, Концепцией предусмотрено, что оценка действующих программ субъекта бюджетного планирования должна влиять на его позиции в конкуренции за бюджет принимаемых обязательств. Однако Методическими рекомендациями не раскрыты конкретные механизмы такого влияния. В них лишь сказано, что при выявлении расхождений между плановой и фактической результативностью необходимо провести анализ, по результатам которого может быть обосновано изменение целей, тактических задач, значения и состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами. Тем самым не предусматриваются механизмы автоматической зависимости финансирования субъекта бюджетного планирования от оценки результативности его деятельности, при расхождении плановых и фактических показателей результативности могут быть как прекращены действующие бюджетные программы, так и инициированы новые. Подобный подход можно отнести к безусловным достоинствам данного документа.

Еще одним, хотя и более частным документом, регулирующим реализацию принципов бюджетирования, ориентированного на результат, является Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ. Очевидно, что данный документ тесно взаимосвязан с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и разделом 3 Методических рекомендаций. Связь между данными документами подтверждается тем, что, согласно Положению о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в ДРОНДах, подготавливаемых в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В то же время в Методических рекомендациях предусмотрено, что утверждаемые ведомственные целевые программы включаются в доклад только после их рассмотрения и прохождения соответствующих процедур согласования, В Концепции реформирования бюджетного процесса дается гораздо более широкая трактовка данного принципа. Суть бюджетирования, ориентированного на результат, излагается в ней как распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Разделение расходных обязательств на действующие и принимаемые, по мнению авторов Концепции, позволяет «ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ».

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации N 239 от апреля 2005 года, которым принято данное Положение.

В Положении выделяются два вида ведомственных целевых программ:

утверждаемая ведомственная целевая программа (целевая программа ведомства) и аналитическая ведомственная целевая программа. Что касается аналитической ведомственной целевой программы, то ее связь с ДРОНДом однозначна: под данной программой понимается «выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами». Применительно к утверждаемой ведомственной целевой программе связь является более сложной – эта программа определяется как самостоятельный документ, отдельные положения и параметры которого включаются в доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования. Обращает на себя внимание, что данные нюансы не нашли дальнейшего раскрытия и разъяснения в Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 гг.

В Положении установлены разные требования к содержанию двух видов ведомственных целевых программ. Так, целевая программа ведомства должна содержать:

- паспорт программы согласно установленной форме;

- характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;

- основные цели и задачи программы;

- описание ожидаемых результатов и целевых индикаторов реализации программы;

- перечень и описание программных мероприятий;

- срок реализации программы;

- описание социальных, экономических и экологических последствий реализации программы, общую оценку ее вклада в достижение соответствующей стратегической цели, оценку рисков ее реализации;

- оценку эффективности расходования бюджетных средств;

- методику оценки эффективности программы;

- обоснование потребностей в необходимых ресурсах;

- описание системы управления реализацией программы.

Применительно к аналитической программе ведомства Положение требует указать лишь:

- цели программы, описание целевых индикаторов с количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам;

- обоснование объемов и состава расходов средств, выделяемых из бюджета на реализацию программы.

Информация по бюджетным целевым программам, которую, в соответствии с Методическими рекомендациями, требуется включать в ДРОНДы, отличается как от первого, так и от второго перечня. В частности, обращает на себя внимание, что Методические рекомендации не требуют представить характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путем реализации программы.

Положение детально прописывает процедурные моменты формирования и утверждения ведомственной целевой программы. При этом предусматриваются разные процедуры для утверждения целевой программы ведомства, финансируемой за счет бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств. В первом случае Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат достаточно положительных заключений экспертизы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, во втором – требуется включение данной программы в перечень, одобряемый Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам, и ее одобрение в рамках этого перечня. Если программа не прошла данную процедуру, то субъект бюджетного планирования вправе реализовывать ее в форме аналитической программы ведомства. Однако при этом необходимо учитывать, что реализация аналитической программы ведомства осуществляется в пределах расходов, выделенных субъекту бюджетного планирования на исполнение действующих обязательств.

Столь подробное регулирование ведомственных целевых программ на момент принятия Постановления Правительства № 239 было актуальным еще и потому, что в Бюджетном кодексе данный вид программ не выделялся. В нем содержалось лишь самое общее регулирование долгосрочных целевых программ. В соответствии с поправками, внесенными в 2007 г., в Бюджетном кодексе конкретизированы требования к долгосрочным целевым программам, а также введено понятие ведомственных целевых программ (ст. 179, 179.3). Так, применительно к долгосрочным целевым программам вводятся следующие основные критерии:

- долгосрочные целевые программы утверждаются высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти (Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации либо местной администрацией);

- долгосрочные целевые программы должны быть утверждены не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный орган;

- объем бюджетных ассигнований на их реализацию утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье бюджетных расходов;

- по каждой программе ежегодно должна проводиться оценка эффективности ее реализации, по результатам которой может быть принято решение о сокращении финансирования либо досрочном прекращении реализации отдельных программ.

Данные положения Бюджетного кодекса вступают в силу с 1 января 2009 г.

Что касается ведомственных целевых программ, то их регулирование в Бюджетном кодексе носит самый общий характер – установлено, что разработка, утверждение и реализация этих программ осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо местной администрацией соответственно. При этом Бюджетный кодекс не содержит критериев разделения целевых программ на эти два вида. Не определено также соотношение долгосрочных целевых программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Неясно, должны ли данные программы включаться в ДРОНД и в какой своей части, как должны соотносится целеполагание и оценка результативности в рамках целевых программ и ДРОНДов и т.п.

Обращает на себя внимание, что Бюджетный кодекс не содержит какого-либо систематизированного регулирования механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Наряду с рассмотренным выше регулированием долгосрочных целевых программ, имеются отдельные элементы регламентации некоторых инструментов БОР, однако они носят достаточно разрозненный характер.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.