WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 24 |

Место оценки результативности в общей системе оценки деятельности государственных структур и организаций определяется двумя противоречивыми условиями.

С одной стороны, для политического руководства, населения, бизнеса, других заинтересованных сторон важны в первую очередь результаты деятельности выдающихся результатов. Управление результативностью создает такую рабочую атмосферу, в которой менеджеры и персонал проявляют неподдельную заинтересованность и ведут себя так, словно весь бизнес принадлежит им» (Кокинз Г. Управление результативностью. Как преодолеть разрыв между объявленной стратегией и реальными процессами. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2007, с. 18-19).

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат государственного аппарата, т.е. те реальные блага, которые они могут получить в результате предоставления им бюджетных услуг и других аспектов функционирования системы управления, а также расходы на получение данных результатов. Внутренние механизмы функционирования данной системы, процесс организации деятельности государственного аппарата и предоставления услуг сам по себе не имеет ценности как таковой, он должен оцениваться исходя из того, насколько это позволяет удовлетворить потребности общества. Именно на основе данной логики идеологи результативноориентированного управления придают столь важное значение однозначной, количественно определенной оценке результативности.

Однако, с другой стороны, как уже указывалось выше, результаты сложной и комплексной деятельности по государственному управлению плохо оцениваются количественными показателями; выбор этих показателей во многом оказывается субъективным; они могут либо не отражать реальную результативность деятельности, либо в значительной степени зависеть от факторов, находящихся вне контроля государственного аппарата. Более того, одни и те же показатели результативности можно интерпретировать совершенно по-разному в зависимости от того, кто осуществляет эту интерпретацию, какие интересы на нее влияют, каков уровень информированности об оцениваемом процессе7. Тем самым по форме объективный процесс оценки по сути может вырождаться в «игру цифрами», не имеющую отношения к реальной жизни.

Наличие данной проблемы признают и активные сторонники новых подходов к государственному управлению. В качестве типичных ошибок при выборе показателей ими отмечается: концентрация на непосредственных результатах без учета конечных;

чересчур ограниченный набор показателей, что заставляет сотрудников концентрироваться далеко не на всех результатах, которые хочет достичь организация;

использование чрезмерного количества показателей, в результате чего сотрудники не понимают, на чем конкретно сосредоточить свои усилия (Osborn, Gaebler, 1992, c. 349).

Однако, по мнению сторонников данных подходов, с течением времени возможно создать адекватную систему измерения результативности. Типичной им представляется ситуация, когда принятие недостаточно точной системы измерителей приводит к протестам и требованиям ее усовершенствовать, в результате чего разрабатывается более совершенная система показателей результативности (там же, с. 156). Тем не менее, признается необходимым проводить не только количественный, но и Рассматривая данный вопрос, Ханс де Брюйн приводит восемь возможных интерпретаций данных об актах насилия в отношении сотрудников и применении соответствующих мер наказания в трех центрах предварительного заключения (ЦПЗ). Данные демонстрируют, что в ЦПЗ «А» много актов насилия и достаточно часто применяются меры наказания, в ЦПЗ «В» как акты насилия, так и наказания достаточно редки, в ЦПЗ «С» число актов насилия невелико, однако наказания применяются еще более часто, чем в ЦПЗ «А». Эти данные могут быть интерпретированы самым различным образом. Например, можно сделать вывод, что в ЦПЗ «С» проявления насилия меньше, так как там чаще применяются меры наказания. Однако возможны и совершенно другие толкования: то, что в ЦПЗ «А» понимается как акт насилия, в двух других центрах может не рассматриваться в качестве такового; ЦПЗ «А» и «В» могут применять меры наказания реже, но на более длительные сроки, чем ЦПЗ «С», либо регистрировать не все случаи применения наказания (например, если соответствующее решение не обязательно принимается на уровне руководства ЦПЗ); меры наказания могут применяться не только в ответ на акты насилия, но и по другим причинам, например при применении наркотиков. Наконец, ЦПЗ «В» и «С» могут улучшать свои показатели за счет оппортунистического поведения, отказываясь принимать наиболее проблемных подследственных. В этом случае низкий уровень насилия свидетельствует не о высокой, а о низкой результативности их деятельности (см. Ханс де Брюйн, 2005, с. 121-125).

Соответственно, без дополнительной информации и рассмотрения вопроса с участием всех заинтересованных сторон делать вывод об оценке деятельности трех ЦПЗ невозможно, приведенные данные «в лучшем случае … могут выполнять функцию «спускового крючка», став стимулом к получению более точной картины в отношении ситуации с проявлением насилия» (там же. С. 126).

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат качественный анализ, который может дать не менее значимые результаты (там же, с.

355).

Однако другие эксперты рассматривают и альтернативные варианты развития ситуации в условиях неадекватности измерителей результативности. Ханс де Брюйн описывает эволюцию системы оценки результативности, в рамках которой она вырождается в ритуал, однако поддерживать этот ритуал в интересах всех участников данной системы. В ее рамках у руководства всегда есть нужные количественные показатели, которые во многих случаях отражают желаемые тенденции8. Система создает иллюзию, что все находится под контролем. Однако при этом она формирует представления о достигнутой и желаемой эффективности, которые не имеют никакого отношения к действительности. Руководство, ограничивая свое знание о происходящих процессах лишь количественными показателями результативности, становится заложником данной системы, не имея представления о действительном положении дел.

В этих условиях работники обладают высокой степенью свободы для организации процессов своей деятельности так, как они считают нужным, но при этом у них исчезает реальная подотчетность и стимулы к повышению эффективности. «В результате этой игры у руководства формируется приемлемая картина успешной деятельности организации, а у работника возникает достаточно возможностей самостоятельно задавать параметры своей деятельности» (Ханс де Брюйн, 2005, с. 80).

Очевидно, что при абсолютизации оценки результативности риски развития ситуации по данному сценарию в российских регионах и муниципальных образованиях достаточно высоки.

2. Методологические подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном уровне Основные подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в России были сформулированы в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. Хотя к этому моменту уже были выявлены и проанализированы основные проблемы с использованием данного инструмента в международной практике, это не нашло отражения в рассматриваемом документе.

Идеология БОР представлена здесь в достаточно радикальной форме, изначально характерной для New Public Management. В качестве основного направления реформирования бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики». Основные характеристики предлагаемого в концепции подхода могут быть сведены к следующим:

- переход от управления затратами к управлению результатами связывался с расширением самостоятельности и повышением ответственности Ян Д. Кларк и Гарри Суэйн еще более жестко характеризуют последствия подобной ситуации, отмечая безукоризненно оптимистический тон и полное отсутствие самокритики в ведомственных отчетах по оценке результативности и считая, что это подрывает декларируемую стандартами государственной службы высокую значимость принципов честности, открытости и прямоты (Кларк, Суэйн, 2006, с.111).

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров, т.е. рассматривался в логике либеральной идеологии;

- совершенствование механизмов бюджетирования трактовалось как один из элементов комплекса реформ, который должен быть непосредственно увязан с административной реформой и реформированием бюджетного сектора в части внедрения новых механизмов финансирования государственных (муниципальных) услуг, а также обеспечения разнообразия организационноправовых форм поставщиков бюджетных услуг;

- предлагалось ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств, используя для этого часть бюджета принимаемых обязательств;

- большое внимание уделялось формализованной оценке результативности деятельности администраторов бюджетных средств на основе количественно измеримых показателей.

Так, Концепция предусматривала распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики. При этом должна была также учитываться оценка результативности деятельности субъекта бюджетного планирования по другим реализуемым им программам.

В качестве основных инструментов внедрения результативно-ориентированного бюджетирования рассматривались доклады о результатах и основных направлениях деятельности9, федеральные целевые программы, а также ведомственные целевые программы. Концепция содержала достаточно подробное описание требований, предъявляемых к данным инструментам, а также механизмов их использования в бюджетном процессе. В качестве приложения к Концепции было представлено Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Хотя Концепция предусматривала в первую очередь совершенствование бюджетного процесса и внедрение новых форм бюджетирования на федеральном уровне, в ней содержались рекомендации осуществлять аналогичные преобразования в регионах и муниципальных образованиях.

В развитие Концепции был принят ряд документов, более прикладным образом регулирующих внедрение новых подходов к организации бюджетного процесса и ставших в данной сфере образцом для многих региональных и муниципальных органов власти. К ним относятся:

• упоминавшееся выше Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (утверждено постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249);

• Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ (утверждено постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г.

№239);

• Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-гг. (письмо Министерства финансов РФ от 27 июня 2005 г. №02-АЛ/2008).

Все они находятся в русле идеологии, представленной в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., Далее по тексту – ДРОНДы, доклады либо бюджетные доклады.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат однако несколько различаются используемой терминологией и имеют свои особенности в трактовке тех или иных аспектов БОР.

Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования в основном посвящено конкретизации структуры доклада, в общем виде представленной в основном тексте Концепции. В этом документе сформулирована та структура доклада, которая практически без изменений используется на настоящий момент как на федеральном, так и на субнациональных уровнях. Она включает в себя следующие разделы:

1) цели, задачи и показатели деятельности;

2) расходные обязательства и формирование доходов;

3) бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность;

4) распределение расходов по целям, задачам и программам;

5) результативность бюджетных расходов.

Рассматриваемый документ характеризуется следующими особенностями подхода к механизмам бюджетирования, ориентированного на результат.

Во-первых, в нем явно акцентируется внимание на приоритете конечных результатов деятельности. Это становится ясно уже из определения терминов, используемых в Положении. Так, стратегическая цель определяется как краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования; тактическая задача – как краткое описание ожидаемых конечных количественно измеримых, общественно значимых результатов деятельности субъекта бюджетного планирования по конкретным направлениям достижения одной из стратегических целей. При этом подобный подход явно рассматривается как очевидный и не требующий дополнительных обоснований, хотя в основном тексте Концепции подобной однозначности в трактовке результативности нет. В ней распределение бюджетных ассигнований предполагается осуществлять «с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг)», хотя и признается, что «при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ». В то же время при рассмотрении содержания отдельных разделов доклада речь идет о количественной оценке результативности в целом, без конкретизации того, имеются ли в виду показатели непосредственных или конечных результатов.

Во-вторых, в документе наблюдается двойственность в трактовке термина «результативность бюджетных расходов». Под результативностью понимается как соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, так и степень достижения планируемых результатов деятельности, что, очевидно, является совершенно различными характеристиками деятельности субъекта бюджетного планирования.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.