WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 24 |

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат всегда являются компромиссом между разными ценностными установками» (Ханс де Брюйн, 2005, с. 80). Более того, для различных заинтересованных групп важны разные характеристики продукта деятельности по государственному управлению, тем самым для каждой из них продукт может измеряться по-разному4. Все эти комплексные качественные взаимосвязи достаточно сложно уловить в рамках системы оценки результативности. В результате оценка деятельности организации оказывается неполной и фрагментарной, поскольку в данном случае применяется «простой механизм для оценки сложной деятельности» (там же, с. 169).

Во-вторых, результат деятельности часто не полностью зависит от усилий оцениваемой государственной организации. Это может проявляться по-разному: на результат могут влиять внешние факторы, причинно-следственные связи между деятельностью организации и результатом могут быть неочевидны, продукт может быть результатом совместной деятельности нескольких организаций и т.п.

Соответственно, усилия организации могут не давать позитивного эффекта из-за противодействия внешних факторов и, в тоже время, улучшение результатов может произойти и при отсутствии активной деятельности государственной организации в данном направлении, за счет не зависящих от нее условий. В то же время организациилидеры в рамках системы оценки результативности могут отказываться от совместной деятельности даже в тех случаях, когда это эффективно с точки зрения общественных интересов, поскольку сотрудничество может сгладить различия в результативности и подорвать их лидерские позиции5.

В-третьих, в государственном управлении во многих случаях важен не только продукт деятельности организации, но и процесс, который приводит к получению данного продукта. Так, инновации далеко не всегда в краткосрочной перспективе воздействуют на продукты государственных организаций, хотя в перспективе могут существенно преобразовать их деятельность. В условиях оценки по результату без учета процесса показатели при внедрении инноваций могут иметь негативную динамику, тем самым создавая негативные стимулы к осуществлению нововведений.

И, наконец, один из наиболее негативных моментов оценки результативности связан с тем, что, приспосабливаясь к заданным «правилам игры» в условиях сложной, высокопрофессиональной деятельности, государственные организации и их работники могут за счет оппортунистического поведения создать видимость высокой результативности при отсутствии реальных результатов. Это вносит существенные искажения в оценку деятельности государственных организаций и обесценивает позитивный потенциал управления, ориентированного на результат – «система оценки На существенные различия результатов деятельности государственного и частного сектора обращали внимание и другие эксперты. «С одной стороны, частный сектор стремится достичь простых результатов на рынках, где нередко существует весьма острая конкуренция при сравнительно прямолинейных отношениях с клиентами / потребителями и чрезвычайно мощных общих стимулах к повышению результативности деятельности. С другой стороны, государственный сектор стремится достичь чрезвычайно сложного набора результатов в условиях, когда поставщики действуют при ограниченной или отсутствующей конкуренции. Государственный сектор также должен иметь дело с весьма неоднородной по своему составу массой прямых и непрямых клиентов, пользователей услуг и бенефициаров, причем осуществляется это в условиях, характеризующихся наличием многочисленных, а иногда и противоречивых стимулов к повышению результативности деятельности» (Мэннинг, Парисон, 2003, с. 74).

Исследования показали, что школы, соперничающие между собой по уровню результативности, не готовы делиться своим положительным опытом относительно того, какие образовательные методы они используют, как справляются с разницей в успеваемости и как заботятся о здоровье учеников. Тем самым система оценки результативности оказывает негативное влияние на отношения между школами (См.: Edward B. Fiske and Helen F. Ladd. When Schools Compete. A Cautionary Tale. – The Brooking Institution, Washington, 2000).

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат эффективности может … скрыть истинные результаты работы организации» (там же, с.

47).

Столь неоднозначное отношение к результативно-ориентированному управлению и бюджетированию в международном профессиональном сообществе, выявленные при внедрении данных инструментов сложности и противоречия требуют внимательного отношения при внедрении соответствующих механизмов в российских условиях. Между тем данные проблемы обычно не обсуждаются в столь широком контексте. Изначально при декларировании перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, не было четко определено, для каких целей должен применяться данный инструмент. Основное внимание уделялось внутреннему содержанию новых механизмов бюджетирования; подходам к определению целей, задач и показателей результативности; структуре докладов о результатах и основных направлениях деятельности. Однако вне контекста общей логики системы управления и тех функций, которые данный инструмент должен выполнять в ее рамках; влияния на сложившуюся мотивацию работников и организаций в системе государственного управления; согласованности с другими инструментами требования к бюджетированию по результату носили во многом субъективный характер и не способствовали получению максимальной отдачи. При этом реальное назначение рассматриваемых новаций в значительной степени осталось за рамками обсуждения. Внешние формы – подготовка бюджетных докладов, изменение формата целевых программ и т.п. – фактически заслонили содержательные изменения в рамках системы управления, ради которых эти формы должны были внедряться.

Представляется, что логика внедрения новых управленческих инструментов должна быть иной. Изначально необходимо определиться, какие функции должен выполнять соответствующий инструмент в рамках управленческой системы, какие конкретные задачи должны быть решены с его помощью, какова его роль в формировании стимулов и санкций для подразделений государственного аппарата, их руководителей и сотрудников, поставщиков бюджетных услуг и других структур, участвующих в процессе государственного управления. Определение места того или иного инструмента должно осуществляться с учетом возможных рисков и угроз, связанных с его применением, выявленных в том числе и на основе международного опыта. И только после этого, исходя из специфики решаемых задач, можно определить наиболее предпочтительный дизайн данного инструмента. С учетом того, что внедрение новых механизмов управления и бюджетирования на региональном и муниципальном уровне находится на начальном этапе и в большинстве случаев претерпевает достаточно динамичные изменения, потенциал для использования именно подобного подхода пока не исчерпан.

Вряд ли международный опыт внедрения БОР сам по себе позволит сформулировать конкретные рецепты того, каким образом соответствующие методы должны внедряться в российских регионах и муниципальных образованиях. Специфика институциональных условий, социо-культурной среды накладывает существенный отпечаток на особенности использования тех или иных управленческих инструментов в различных странах и ограничивает возможности некритического перенесения чужого опыта. В то же время насчитывающая несколько десятилетий мировая практика использования результативно-ориентированных механизмов управления дает возможность четко определиться, для чего данный инструмент не должен использоваться. Выделим три подхода к использованию бюджетирования по результатам, которые, по нашему мнению, не соответствуют природе данного инструмента и которые, вслед за авторами цитируемой выше статьи Яном Д. Кларком и Гарри Суэйном, можно отнести к сюрреальным.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Во-первых, бюджетирование по результату не способно заменить политический процесс принятия финансовых решений автоматически действующей процедурой распределения бюджетных ассигнований в соответствии с достижением показателей результативности. Решение о финансировании тех или иных расходов в конечном счете есть результат общественного выбора, а на предпочтения населения (электората) влияют многочисленные факторы, не всегда имеющие рациональный характер и поддающиеся однозначной интерпретации. Кроме того, на финансовые решения неизбежно воздействуют интересы различных элитных групп, связанных как с политическим руководством региона (муниципального образования), так и с региональной (местной) бюрократией. Поэтому внедрение новых механизмов бюджетирования не способно полностью исключить ни популистские по своему характеру расходы, не приводящие к общественно значимым результатам, ни влияние политических факторов, не связанных с результативностью деятельности, на принятие финансовых решений. Данная проблема не является чисто российской, она носит универсальный характер. Ханс де Брюйн в своей работе отмечает, что разработка системы оценки результативности должна отражать сложившийся баланс власти и предполагает «известную степень политических согласований», что еще более усложняет данную систему – «ее переполняют исключения, противоречия, разного рода компенсационные и переходные условия, отражающие существующие в организации исключения» (Ханс де Брюйн, 2005, с. 69, 70). Аналогичного мнения придерживаются Поллит и Букарт: «Бюджетирование – это в первую очередь политический процесс, и даже тогда, когда меняются формальные процедуры, может быть очень сложно изменить реальное поведение» (Pollitt, Bouckaert, 2004, с. 69).

В то же время необходимо учитывать, что существует опасность того, что доминирование популистских и политических факторов при принятии решений снизит значимость показателей результативности до такого уровня, при котором оценка результативности превратится в формальность, не влияющую на условия деятельности государственных организаций. Кроме того, в этих условиях возможно расхождение между формально используемыми показателями результативности и реальными критериями оценки той или иной государственной структуры.

Во-вторых, бюджетирование по результату не должно рассматриваться как возврат к принципам плановой экономики. Как известно, противоречия плановой экономики были связаны, в частности, с тем, что экономические субъекты, обладающие наибольшей информацией о своих возможностях и резервах, имели искаженную мотивацию: они были заинтересованы получить минимальный уровень планового задания и максимальный объем ресурсов для его выполнения. Опыт функционирования плановой экономики выявил, что скорректировать последствия подобной мотивации с помощью административных механизмов (осуществляемое волевым путем, без надлежащей информации, повышение плановых заданий и снижение выделяемых для их выполнения ресурсов) не удается, при этом в результате их применения система приобретает все более разбалансированный характер.

Изначально бюджетирование и управление по результатам в большинстве стран было элементом реформ либерализационной направленности, сопровождалось ужесточением бюджетной политики и широким привлечением частного сектора к предоставлению общественных услуг в рамках внедрения New Public Management.

Более того, результативно-ориентированное управление рассматривалось как способ ухода от жесткого контроля, расширения самостоятельности исполнителей и их активного участия в решении проблем как в рамках частных фирм6, так и «Традиционный командно-приказной стиль руководителей, пытающихся контролировать своих подчиненных при помощи жестких систем управления, уже не может служить средством достижения Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат государственного сектора. При этом специалисты отмечают, что искажающие воздействие управления по результатам наиболее ощутимо именно в рамках иерархических систем: «чем сильнее иерархия, тем меньше результатов, так как с возрастанием иерархии стремительно растет количество стимулов, ведущих к искажению системы» (Ханс де Брюйн, 2005, с.73).

Однако даже в этих условиях далеко не везде удалось избежать мотивационных проблем, связанных с внедрением БОР. Так, Ян Д. Кларк и Гарри Суэйн во многом связывают свои представления о сюрреальности и утопичности управления по результатам с тем, что для них характерны «усилия по совершенствованию управления централизованно-директивными методами» и «чрезмерная централизация и контроль издержек, доходящие порой до полного абсурда» (Кларк, Суэйн, 2006, с.115, 123).

Организация аудита эффективности бюджетных расходов также «базируется на гиперцентрализованной модели администрирования» (там же, с. 112).

В России, с учетом сохраняющихся традиций времен плановой экономики, существует значительная вероятность использования механизмов бюджетирования по результату таким образом, чтобы возродить описанную выше искаженную мотивацию у субъектов бюджетного планирования. Вряд ли возможно полностью избежать данной угрозы, однако могут быть приняты определенные меры для снижения связанных с ней отрицательных последствий.

• Необходимо внедрять элементы конкуренции в систему распределения финансовых средств, заинтересовывающие государственные структуры в выявлении внутренних резервов. В то же время они в обязательном порядке должны дополняться механизмами ответственности за искусственное завышение планируемых результатов как способ «нечестной конкуренции» за бюджетные ассигнования.

• Недопустимо рассматривать перевыполнение запланированных показателей результативности как признак хорошей работы субъекта бюджетного планирования.

• Нецелесообразно жестко увязывать оплату труда руководителей и работников субъектов бюджетного планирования с выполнением показателей результативности, необходим осторожный подход даже в том случае, когда от исполнения показателей зависит часть материального поощрения.

В-третьих, формализованную оценку по показателям результативности нельзя рассматривать как единственный и самодовлеющий способ оценки деятельности государственной организации. Она, наряду с другими инструментами, должна быть встроена в общую систему взаимоотношений в рамках системы государственного управления, и служить скорее инструментом выявления тех или иных проблем и поводом для их обсуждения, чем непосредственным основанием для принятия решений. Очевидно, что данный момент тесно связан с двумя предыдущими, однако не сводится к ним и требует самостоятельного рассмотрения.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.