WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 19 | 20 || 22 | 23 |   ...   | 24 |

путь формирования нового «языка общения» и механизма диалога между различными звеньями управленческого аппарата; способ ориентации всех управленческих звеньев на реализацию стратегических приоритетов. Принципиально важным элементом этой новой организационной культуры является стремление к преодолению монополизма во всех его формах: замене механизмов скрытого Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат лоббирования публичной состязательностью различных ведомств за бюджетные ассигнования; обязательности рассмотрения альтернативных вариантов решения той или иной проблемы с точки зрения их результативности и эффективности; расширению использования конкурентных механизмов и привлечению поставщиков различных форм собственности в процессе организации достижения социально значимых результатов и т.п. Очевидно, что в рамках политических по своей природе процессов не все эти механизмы могут быть реализованы в полном объеме. Однако необходимо учитывать, что чем в большей степени они будут использоваться, тем более эффективно будут работать инструменты БОР, и тем меньшее искажающее влияние на их функционирование будет оказывать «эффект Госплана».

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Приложение С.А. АнаненкоОпыт внедрения БОР в г. Череповце 1. Идеология и процесс внедрения элементов БОР в г. Череповце 1.1. Проблемы традиционной модели управления В Череповце уже в течение многих лет реализуется проект по повышению эффективности системы управления. Начало этой работы относится к 1998 году, когда в практику управления городом был внедрен бюджет развития. По мере повышения степени прогнозируемости своего развития, в 2003 году город сформулировал стратегию развития. Стратегия определила основные направления развития города в целом, а также возможную реакцию на «вызовы» внешней среды.

Одним из ключевых направлений, обозначенных в стратегии, было формирование новой системы управления муниципальным образованием, которая позволила бы предоставлять городскому сообществу качественные услуги при эффективном расходовании бюджетных средств. Ожидалось, что общее качество управления муниципалитетом должно повыситься. При этом руководство города не было удовлетворено традиционными подходами в данной сфере.

Традиционная система управления муниципальным образованием, господствовавшая в тот период, во многом подчинялась традиционной логике финансового планирования, т.е. представляла собой цикл бюджетного процесса, когда на основе деятельности за предыдущий год происходило формирование бюджета следующего года. При этом планирование бюджета будущего года осуществлялось «от достигнутого», когда к прошлогоднему бюджету применялись некоторые поправочные коэффициенты.

У руководства города в этих условиях возникло два серьезных вопроса:

1. Как оценить приоритетность и эффективность расходов Какие именно заявки считать более приоритетными Как добиться максимального эффекта от запланированных расходов 2. Как учесть долгосрочный характер многих проектов Учесть эффект, который будет получен за 2, 3 и более лет, в пределах одного бюджета представляется проблематичным.

Механизм стратегического планирования в чем-то позволяет получить ответы на эти вопросы. Безусловно, руководство городской администрации может ожидать от стратегии поддержки в определении приоритетов и эффективности расходов с точки зрения долгосрочной перспективы. Однако сразу же муниципалитет столкнулся с еще одной проблемой – каким образом интегрировать инструмент стратегического Сергей Александрович Ананенко является заместителем мэра г. Череповца и основным идеологом внедрения БОР в систему городского управления.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат планирования с уже сложившимся, четко зарегламентированным, понятным всем его участникам и успешно функционирующим циклом бюджетного планирования Как правило, города и регионы выбирают следующий инструмент решения этой проблемы: на основании принятой стратегии разрабатываются комплексы целевых программ, планов мероприятий. Далее эти планы и целевые программы рассматриваются при формировании бюджета следующего года. Часть программ включается в бюджет, под них выделяется финансирование. На основании итогов деятельности за год происходит оценка выполнения целевых программ, и, соответственно, реализации стратегии. Однако такой механизм управления не только не помогает в работе, но и создает новые трудности. Проблема руководства города по определению и реализации приоритетов значительно усложняется, так как теперь ему необходимо разбираться не только с заявками на финансирование текущих расходов, но и с заявками на финансирование целевых программ. Последних же оказывается великое множество, и все они, безусловно, весьма важны и приоритетны. Понять, какая более важна – невозможно. Руководство по-прежнему не имеет какого-либо инструмента для определения более приоритетного и эффективного направления расходования средств бюджета.

В результате, средства на финансирование целевых программ выделяются не в полном объеме, а «ровным слоем» в рамках тех средств, которые могут быть в принципе выделены на их реализацию. Финансовых ресурсов на выполнение целевых программ не хватает, по итогам оценки деятельности программы не выполняются, стратегия остается не реализованной. Самым драматическим итогом подобного подхода к управлению является постепенное забвение или даже отказ от механизма стратегического планирования как не оправдавшего возложенных на него надежд.

Главная причина неудачи подобного механизма управления скорее идеологическая, чем техническая. Логика: «Стратегия => Целевые программы => Цели => Целевые показатели», которая просматривается в этом механизме, исходит из того, что сначала нужно понять, что на основе принятой стратегии надо сделать (т.е.

выработать целевые программы), а только потом – для чего это нужно (т.е. выработать целевые показатели результативности программ). Именно поэтому так трудно использовать подобный механизм для определения приоритетности и эффективности расходов на основе долгосрочных целей.

1.2. Новый подход к управлению Предлагаемая в рамках внедряемой в г. Череповце модели управления логика представлена следующим образом: «Стратегия => Цели => Целевые показатели => Целевые программы». То есть на основе стратегии сначала определяются цели, которые необходимо реализовать, затем - целевые показатели, к которым необходимо стремиться, и только потом - целевые программы и мероприятия, которые позволят достичь намеченных рубежей. Тем самым, в виде целевых показателей мы сначала определяем, чего необходимо добиться, а потом – каким образом это сделать. Именно на основе подобного механизма руководство города получает инструмент, позволяющий отклонять неэффективные и неприоритетные заявки, принимая только те, которые дадут максимальный положительный эффект.

Многие города начинают осознавать правильность такого подхода, и на основе своей стратегии формируют цели и целевые показатели, по которым можно было бы отслеживать степень ее реализации. Однако при этом совершается другая ошибка – в попытке не забыть учесть все направления развития города количество целей начинает превосходить разумные пределы. Управлять таким числом целей становится сложно, Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат руководители города вновь оказываются не обеспеченными инструментарием для работы с заявками на финансирование. Очевидно, что целей, с одной стороны не должно быть слишком много, чтобы не потерять управляемости всей системой в целом, а с другой стороны – их не должно быть слишком мало, чтобы не снизить качество реализации самой стратегии в дальнейшем.

Исходя из этих соображений, в качестве системы планирования и контроля выполнения стратегии в г. Череповце была выбрана система сбалансированных целевых показателей, которая была введена в действие в 2004 году. Предлагаемая система сбалансированных целевых показателей позволяет составить такое дерево целей, которое дает необходимый и достаточный набор ориентиров, гарантирующих и реализуемость стратегии, и управляемость самой системой.

В рамках данного подхода традиционный механизм целевых программ оказывается не совсем уместным. Дело в том, что традиционно целевые программы создаются на «прорывных» направлениях, позволяя вкладывать средства в достижение наиболее важных результатов. Однако при этом существует угроза, что могут быть недоиспользованы внутренние резервы. Например, если в определенной сфере неэффективные расходы приносят неудовлетворительные результаты, то целевая программа в этой области еще в большей степени увеличит расходы, не затрагивая уже выделяемые средства.

Другая угроза состоит в том, что могут появиться целевые программы, которые не ориентированы на конечных потребителей муниципалитета. Так, если муниципалитет через целевую программу оказывает поддержку военным (например, в виде шефской помощи тем или иным военным подразделениям), то важно понимать, какую пользу извлекут из этих расходов (или какую услугу получат) жители муниципалитета. Без такого понимания невозможно понять, как программа повлияет на граждан. А, следовательно, невозможно определить приоритетность и эффективность расходов.

Третья угроза состоит в том, что постепенно количество целевых программ растет и может выйти из-под контроля. Со временем подразделения администрации понимают, как нужно подать целевую программу, чтобы она была принята. В ход идут и механизмы лоббирования, и подключения общественности, и влияния через прессу, и многие другие методы, принадлежащие скорее к классу политических, а не финансовых инструментов. Число целевых программ из года в год увеличивается, тем самым размывая саму их суть.

Таким образом, вместо традиционного механизма целевых программ потребовался иной инструмент, более сильно связывающей механизмы стратегического и бюджетного планирования, который мог бы при этом гармонично интегрироваться с системой сбалансированных целевых показателей. В качестве подобного инструмента было выбрано бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). С одной стороны, в основе БОР лежат показатели результативности, расходов, эффективности (что удачно связывает БОР с системой сбалансированных показателей).

С другой стороны, БОР – это способ организации бюджетного процесса (что гарантирует связь бюджетного процесса и стратегирования). В 2005 и 2006 годах в г.

Череповце была проведена работа по внедрению элементов БОР.

1.3. Организация работы по внедрению БОР В связи с тем, что внедрение БОР рассматривалось в администрации города как продолжение проекта по совершенствованию системы управления муниципалитетом, основным идеологом внедрения БОР стало Управление Стратегического Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Планирования. В то же время, основными участниками этого процесса являлись руководители, а также главные бухгалтеры главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС).

Работа по внедрению элементов БОР осуществлялась в несколько важных этапов:

1. Подготовительный этап. В рамках этого этапа были подготовлены и проведены презентации концепции БОР для руководителей высшего и среднего звена администрации города. Состоялось обсуждение плюсов и минусов этой системы бюджетирования, определены возможные трудности, с которыми предстоит столкнуться. В результате первого этапа было достигнуто общее понимание необходимости внедрения элементов БОР в систему муниципального управления.

Решающее значение играла приверженность идеологии БОР со стороны руководства муниципального образования.

2. Формирование программ деятельности как перечня услуг, предоставляемых муниципалитетом конечным потребителям. Для определения перечня услуг, предоставляемых конечным потребителем, был использован широко применяемый в коммерческом секторе процессный подход к управлению. Вся деятельность органов местного самоуправления была разбита на отдельные процессы, для каждого из этих процессов были определены свои конечные потребители, свои поставщики, а также задействованные ресурсы. Всего было выделено несколько групп подобных процессов:

основные процессы (это процессы, конечными потребителями которых являлись жители города), вспомогательные процессы (где в качестве потребителей выступают участники основных процессов) и другие. В связи с тем, что основным выходом каждого процесса являлась услуга, предоставляемая тому или иному потребителю, именно эта классификация легла в основу перечня услуг, предоставляемых муниципалитетом своим конечным потребителям. Общее количество программ, выделенных подобным образом в городе Череповце, составляло около ста пятидесяти.

Ключевые процессы были сконцентрированы в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства.

3. Формализация программ деятельности. Для того, чтобы каждая услуга была формализована, проводилась работа по формированию карточек программ деятельности. При формировании карточек в них включалась следующая информация:

содержание процесса, его нормативное регулирование, соответствие полномочиям органов местного самоуправления, входы и выходы процесса, используемые ресурсы, руководитель процесса и т.п. В связи с тем, что формирование программ деятельности происходило в 2004 году, при создании карточек программ был проведен анализ расходных полномочий, выполняемых в рамках каждой программы деятельности, на соответствие новому закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Были выделены и исключены те расходные полномочия, которые входили в противоречие с указанным законом. В завершение процесса формирования карточек программ деятельности были сформулированы цели и целевые показатели по каждой программе, а также было указано, на какие цели городского уровня или уровня подразделения работает та или иная программа.

4. Определение показателей для программ деятельности. Одним из наиболее сложных этапов внедрения БОР в городе Череповце являлось определение показателей для программ деятельности. В рамках каждой программы были определены:

- показатель бюджетной услуги, который отражает усилия, прилагаемые органами власти для достижения конечного результата;

- показатель конечного результата, который характеризует итоговый социальный эффект предоставления той или иной услуги;

- стоимость предоставления бюджетной услуги.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Расчетным путем были также определены:

Pages:     | 1 |   ...   | 19 | 20 || 22 | 23 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.