WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 24 |

- осуществлять стимулирование по показателям результативности не отдельных работников, а коллективов структурных подразделений (отделов, управлений)20;

- не увязывать с показателями результативности основной оклад государственных (муниципальных) служащих;

- в максимально возможной степени привлекать руководителей подразделений и работников к выбору тех показателей, по которым будет оцениваться их деятельность, учитывать их мнение в процессе принятия решения по данному вопросу, что в дальнейшем позволит обеспечить их отношение к новому способу оценки их деятельности как к справедливому и учитывающему их интересы.

5.3. Использование механизмов управления по результатам для организации взаимодействия субъекта бюджетного планирования с бюджетными учреждениями Очевидно, что в значительной своей части цели и задачи субъектов бюджетного планирования реализуются не непосредственно органом управления, а теми структурами, которые осуществляют предоставление бюджетных услуг потребителям.

Поэтому организация взаимодействия субъекта бюджетного планирования с поставщиками услуг является неотъемлемой частью реализации принципов управления и бюджетирования, ориентированных на результат. В настоящее время подавляющее большинство бюджетных услуг социального характера предоставляется бюджетными учреждениями, которые финансируются по смете. В связи с этим организация Оценивая системы оплаты труда по результатам деятельности, эксперты отмечают, что «… имеются многочисленные отрицательные примеры применения таких систем к отдельным работникам в отличие от отдельных рабочих коллективов», в то время как «использование системы оплаты труда по результатам деятельности применительно к трудовым коллективам оказывается достаточно эффективным», хотя «даже в этом случае во многих областях государственного аппарата могут возникнуть трудности…» (Мэннинг, Парисон, 2003, с. 60).

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат результативно-ориентированного управления данными учреждениями представляет значительные трудности.

Как уже указывалось выше, в Бюджетном кодексе вводится такой инструмент ориентации поставщиков бюджетных услуг на результат, как государственные (муниципальные) задания, установление которых для бюджетных учреждений с января 2009 г. является обязательным. В соответствии с Бюджетным кодексом, государственное (муниципальное) задание должно включать в себя:

- выписку из реестра расходных обязательств по обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения задания;

- определение категорий потребителей соответствующих услуг;

- показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых услуг;

- порядок оказания услуг;

- при необходимости – предельные цены на оплату услуг или порядок их установления;

- порядок контроля за исполнением задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

- требования к отчетности об исполнении задания.

Необходимо отметить, что в региональной и муниципальной практике имеются и другие подходы к увязке целей субъектов бюджетного планирования с деятельностью бюджетных учреждений. В регионах, активно внедряющих БОР, отношения главных распорядителей бюджетных средств с поставщиками услуг организуются по-разному.

Так, в Тверской области бюджетные целевые программы (аналоги ДРОНДов) ряда субъектов бюджетного планирования включают в себя отдельные программы бюджетных учреждений. При этом в каждом разделе бюджетной целевой программы указывается, какие бюджетные учреждения участвуют в ее реализации. По каждому бюджетному учреждению формируются стратегические цели (которые могут различаться даже по однотипным учреждениям, например театрам), тактические задачи и мероприятия по решению тактических задач. Подобным образом построена, например, Бюджетная целевая программа «Культура Тверской области 2007-годы».

Такой подход к увязке интересов субъекта бюджетного планирования и поставщиков услуг не поддается однозначной оценке. С одной стороны, он позволяет вовлекать бюджетные учреждения в процесс целеполагания, усилить ориентацию деятельности этих учреждений на результат за счет глубокой проработки данных вопросов на уровне каждого учреждения, обеспечить возможность реализации не только иерархических, но и партнерских отношений субъекта бюджетного планирования с бюджетными учреждениями в обеспечении результативности их совместной деятельности. Однако, с другой стороны, данный подход закрепляет предоставление услуг именно существующими бюджетными учреждениями, противореча идеологии внедрения рыночных принципов в организацию предоставления бюджетных услуг как источника повышения их эффективности и качества.

Очевидно, что с точки зрения результативно ориентированного управления при установлении государственного (муниципального) задания наиболее важно определить подходы к выбору показателей объема и качества услуг, а также механизмы отчетности и контроля за их выполнением.

Что касается установления объемных и качественных показателей, то здесь в принципе могут использоваться два основных подхода. С одной стороны, возможно Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат устанавливать показатели для каждого бюджетного учреждения исходя из целей и задач субъекта бюджетного планирования и возможностей соответствующего учреждения. В этом случае показатели имеют индивидуальный характер. С другой стороны, возможно ориентироваться при определении показателей на единые стандарты предоставления услуг. Очевидно, что каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки.

В рамках первого подхода показатели результативности субъекта бюджетного планирования дезагрегируются до уровня бюджетных учреждений, в результате чего обеспечивается непосредственная связь управления по результатам на уровне субъекта бюджетного планирования и бюджетного учреждения, появляется возможность определить вклад (как позитивный, так и негативный) каждого бюджетного учреждения в общие результаты деятельности. Наряду с показателями результативности, в требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания можно включить показатели эффективности достижения как непосредственных, так и конечных результатов.

Подобная информация может использоваться в нескольких направлениях. Так, на ее основе возможно проведение анализа того, какие достижения поставщиков услуг связаны с их объективными различиями, а какие – с субъективными факторами, в первую очередь с уровнем менеджмента. Применительно к субъективным факторам может быть организован процесс, получивший в международной практике БОР наименование benchmarking, а именно сравнение каждого бюджетного учреждения с лучшими образцами и распространение на этой основе примеров лучшей практики.

Кроме того, информация о показателях результативности и эффективности деятельности бюджетных учреждений должна активно использоваться для принятия решений о реструктуризации бюджетной сети.

В то же время очевидно, что подобный подход связан с определенными рисками.

Во-первых, он не ориентирует бюджетные учреждения на исполнение четко определенных обязательств перед потребителями. Во-вторых, индивидуализация заданий несет в себе риски необъективности и субъективизма, может ограничить конкуренцию за потребителя и связанные с этим стимулы к повышению качества предоставления услуг.

Второй подход – установление заданий на основе стандартов услуг – также имеет определенные достоинства. Он подводит под задания объективную базу, позволяя установить единый критерий для сравнения поставщиков услуг. В условиях фиксации характеристик результата деятельности бюджетных учреждений особую роль начинает играть оценка эффективности их деятельности, здесь также могут применяться инструменты benchmarking.

Кроме того, стандарты услуг как таковые могут играть позитивную роль в системе управления, позволяя решать следующие задачи:

• обеспечить определенность обязательств власти перед населением и его отдельными группами (бизнесом, общественными организациями) за счет бюджетных средств, а также сформировать инструмент управления данными обязательствами;

• обеспечить отделение бесплатной услуги от платной;

• создать предпосылки для совершенствования механизмов текущего и перспективного бюджетного планирования как на уровне региональных/ муниципальных бюджетов в целом, так и на уровне бюджетных учреждений.

Непосредственная увязка государственного (муниципального) задания с установленными стандартами позволяет наиболее полно реализовать эти позитивные управленческие результаты.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат В то же время подобный подход к установлению заданий также связан с определенными проблемами и рисками, основные из которых можно свести к следующим. Во-первых, ограничение оценки результативности бюджетного учреждения выполнением стандартов не позволяет в полной мере увязать целеполагание на уровне субъекта бюджетного планирования с деятельностью бюджетного учреждения. Во-вторых, использование единого подхода к оценке результативности деятельности совершенно различных по объективным характеристикам поставщиков услуг может привести к существенным искажениям. Втретьих, использование стандартов выдвигает повышенные требования к процессу бюджетного планирования, которые не всегда могут быть реализованы на практике.

Наличие первой проблемы связано с тем, что цели и задачи на уровне субъекта бюджетного планирования не сводятся к обеспечению стандартов предоставления услуг. Они могут включать в себя, например, внедрение новых технологий оказания услуг, формирование позитивного имиджа соответствующего ведомства в глазах потребителей услуг и т.п. Соответственно, если задания бюджетным учреждениям ориентируются только на обеспечение стандартов услуг, бюджетные учреждения окажутся не задействованными в реализации напрямую не связанных с этим целей и задач субъекта бюджетного планирования. Это может ограничить возможности субъекта бюджетного планирования использовать все резервы повышения результативности и эффективности собственной деятельности.

Вторая проблема связана с тем, что единые требования к объему и качеству предоставления однородных услуг вступают в противоречие с реальным разбросом результатов деятельности бюджетных учреждений. В этой ситуации:

• либо стандарт (и, соответственно, задание) должен ориентироваться на самый низший из имеющихся в бюджетных учреждениях уровень качества и эффективности, однако такой стандарт не способен сыграть никакой позитивной роли;

• либо должны быть выделены крупные единовременные инвестиции для доведения условий деятельности всех бюджетных учреждений до уровня, который необходим для реализации стандарта, однако на практике такие объемы бюджетных средств вряд ли возможно мобилизовать;

• либо стандарт будет иметь тенденцию к превращению в декларацию, а на практике соответствие фактически предоставляемых услуг стандарту не будет являться предметом специального мониторинга (тем более что подобный мониторинг сам по себе – достаточно сложная и дорогостоящая задача).

Очевидно, что особенно остро данные противоречия проявляются в том случае если стандарт стремится фиксировать не только объемные, но и качественные характеристики услуги.

Третья проблема, возникающая в данной сфере – это увязка в рамках бюджетного процесса имеющихся объемов финансовых средств, с одной стороны, и объема устанавливаемых заданий на предоставление бюджетных услуг определенной стоимости, с другой стороны. Очевидно, что государственная (муниципальная) услуга, предоставляемая в соответствии со стандартом, имеет определенную стоимость, которая определяется сложившимся уровнем затрат и жесткостью требований к объему и качеству услуги. Совершенно не очевидно, что в результате произведения желаемого объема той или иной услуги на ее стоимость получится именно та сумма бюджетных ассигнований, которую, исходя из существующих бюджетных ограничений, возможно израсходовать в данной сфере. Тем самым необходима специальная процедура согласования данных параметров, которая несет в себе следующие риски:

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат объем предоставляемых услуг может выводиться «обратным счетом» исходя из наличия бюджетных средств и определенной стоимости услуг, в результате чего возможно ограничение доступности тех или иных услуг;

стоимость услуги может выводиться «обратным счетом» исходя из наличия бюджетных средств и запланированного объема услуг, в результате чего возникает угроза недофинансирования бюджетных учреждений и невыполнения бюджетных заданий либо компенсации финансовых потерь за счет снижения качества предоставляемых услуг, в этих условиях бюджетное задание перестает играть роль реального инструмента управления;

для обеспечения формального соответствия бюджетных доходов и расходных потребностей на финансирование услуг в бюджет может закладываться скрытый дефицит (например, за счет завышения плановых доходов), в результате, как и в предыдущем случае, возникает угроза недофинансирования со всеми вытекающими последствиями;

попытки согласования существующих бюджетных ограничений с планируемым объемом предоставления услуг в рамках итеративного процесса могут сделать процедуры подготовки бюджета чрезмерно сложными, требующими непропорциональных временных затрат и организационных усилий.

С 2009 г. Бюджетный кодекс требует не только установления государственных (муниципальных) заданий, но и обеспечения их влияния на финансирование бюджетных учреждений. Однако, как уже указывалось выше, реализовать такую связь применительно к бюджетным учреждениям достаточно проблематично. Какие бы механизмы стимулирования ни применялись в данном случае, собственник бюджетного учреждения должен обеспечить финансовые условия для его функционирования. Поэтому задания в краткосрочном периоде не могут быть жестко увязаны с объемами финансирования – нельзя, например, резко сократить утвержденную смету на том основании, что бюджетное учреждение по итогам года не справилось с заданием. Радикально данная проблема не решается и при внедрении новых методов финансирования бюджетного сектора. Так, анализ показывает, что нормативы при нормативно-подушевом финансировании на практике существенно дифференцируются не только в зависимости от объективных особенностей предоставляемых услуг, но и от специфики отдельных бюджетных учреждений, что связано в конечном итоге с необходимостью профинансировать их в соответствии со сметой.

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.