WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 24 |

При этом необходимо отметить, что понятие «политическое руководство» в существующей российской ситуации является достаточно сложно определяемым. В условиях развитой демократической системы есть четкое разделение на «политиков», приходящих к власти в результате выборов, и «бюрократов», назначаемых на должности. В России в результате фактической отмены выборности губернаторов подобное разделение стало более размытым. При этом место избираемого прямыми выборами законодательного (представительного) органа в системе власти не позволяет рассматривать его как реальное «политическое руководство», т.е. центр принятия наиболее принципиальных, стратегических решений. В то же время обращает на себя внимание, что в некоторых регионах стремятся выделить в структуре исполнительной власти центр принятия стратегических решений и орган текущего, оперативного управления, разделяя должности губернатора и председателя регионального правительства.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат 4. Использование бюджетирования по результату для организации цивилизованного торга за ресурсы 4.1. Общие подходы Возможность организации в той или иной форме конкуренции за бюджетные ресурсы между различными субъектами бюджетного планирования является достаточно дискуссионным вопросом. Выше уже указывалось, что конкуренция за бюджетные ресурсы трактуется в документах федерального уровня как конкуренция между различными вариантами расходования бюджета принимаемых обязательств одного субъекта бюджетного планирования. Однако в этих условиях у субъекта бюджетного планирования нет особых стимулов выбирать наиболее эффективные варианты, при этом в условиях асимметрии информации у него есть значительные возможности доказать наивысшую эффективность именно того варианта, который по тем или иным причинам представляется для него наиболее привлекательным. Наиболее сильным инструментом формирования у субъекта бюджетного планирования мотивации к выбору таких направлений деятельности, которые обеспечивают наивысшие показатели результативности и эффективности, была бы именно конкуренция между субъектами бюджетного планирования за бюджет принимаемых обязательств.

Однако очевидно, что обеспечение подобной конкуренции является чрезвычайно сложной задачей. Распределение ресурсов между субъектами бюджетного планирования, в первую очередь финансовых ресурсов, по своей сути является вопросом политическим. Как уже указывалось выше, представляются утопическими попытки формализовать этот процесс на основе рациональных, количественно измеримых критериев, не имеющих отношения к политическому процессу. Поэтому подобная конкуренция всегда будет носить опосредованный характер. В то же время для осуществления политического выбора необходима максимально полная и достоверная информация, представленная в такой форме, которая создавала бы политикам благоприятные условия для обеспечения подобного выбора. Документы субъектов бюджетного планирования могли бы рассматриваться именно как источник такой информации.

В принципе, в целях организации конкуренции за ресурсы могут использоваться различные инструменты БОР. Однако наиболее органично в данной роли выступают доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, поскольку они дают представление не об отдельных, а о всех основных направлениях деятельности органов региональной (местной) власти, которые претендуют на выделение дополнительных средств из бюджета принимаемых обязательств.

Для того, чтобы ДРОНДы могли использоваться как инструменты конкуренции за бюджет принимаемых обязательств между субъектами бюджетного планирования, в них должны содержаться следующие сведения:

1) каковы цели и задачи, решаемые субъектами бюджетного планирования, и как они соответствуют целям, поставленным политическим руководством;

2) какова ситуация с практической реализацией соответствующих целей и задач: какие из них решаются достаточно успешно, а где существуют серьезные проблемы;

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат 3) как и в какой последовательности предлагается решать существующие проблемы, какие резервы для их решения может найти сам субъект бюджетного планирования и какие средства необходимо выделить дополнительно из бюджета.

Соответственно, в этой ситуации бюджет принимаемых обязательств должен распределяться на основе содержащихся в бюджетных докладах предложений о выделении дополнительных средств на решение проблем, которые осложняют достижение политических целей, заявленных руководством региона (муниципалитета).

Хотя процесс распределения средств в этой ситуации не формализован и сохраняет имманентно присущий ему политический характер, руководство региона (муниципалитета) может использовать объективные критерии для его совершенствования. Так, на основе бюджетных докладов оно может оценить выдвигаемые главными распорядителями проблемы с точки зрения их остроты и политической приоритетности, а также принимать во внимание, насколько эффективно главные распорядители бюджетных средств намериваются использовать выделенные ресурсы: насколько повысится результативность решения той или иной задачи, и какие средства необходимо выделить на каждую единицу повышения результативности.

Очевидно, что для организации процесса конкуренции за бюджет принимаемых обязательств методика формирования ДРОНДов должна быть существенно модифицирована. Она должна основываться на сочетании целевого и проблемного подходов при определении целей субъекта бюджетного планирования, при этом роль проблемного подхода должна быть существенно усилена. Необходимо обеспечить оценку ситуации в соответствующей сфере как с точки зрения внутренних проблем региона (муниципального образования), так и на основе его сопоставления с другими регионами (муниципалитетами). При этом проблемы должны быть ранжированы с точки зрения их приоритетности, поскольку, в условиях ограниченности бюджета принимаемых обязательств, при принятии финансовых решений должна быть ясна позиция субъекта бюджетного планирования по вопросу о том, куда необходимо направить средства в первую очередь. Наконец, должны быть представлены различные варианты решения выявленных проблем и проведен обоснованный выбор наиболее эффективного из них. В заявках на бюджетные ресурсы в обязательном порядке должна определяться эффективность расходования бюджетных средств на достижение результатов, т.е. объем средств, необходимый для прироста единицы результата по каждой цели и задаче. Это нужно для того, чтобы политическое руководство региона могло сопоставить эффективность предлагаемых различными субъектами бюджетного планирования способов решения возникших проблем и использовать этот критерий для принятия решений.

В то же время необходимо учитывать, что подобный механизм требует высокого уровня управленческой деятельности в регионе (муниципалитете), и даже в этих условиях несет в себе определенные содержательные и мотивационные проблемы и риски.

Серьезная проблема связана с определением того, на какие политические цели должны ориентироваться субъекты бюджетного планирования. Ситуация является более простой в условиях такой политической системы, когда руководство региона приходит к власти в результате всеобщих выборов в условиях конкуренции политических партий и, соответственно, политических программ. Тогда можно считать, что цели и задачи, содержащиеся в данных программах, и являются теми политическими ориентирами, за которые власть взяла ответственность перед избирателями и которые должны быть реализованными исполнительными органами в течение политического цикла. Очевидно, что предложенная схема является существенным упрощением реальности даже в странах с развитой демократической Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат системой, однако в этом случае общая логика формирования политических приоритетов может быть прослежена14.

Что касается сложившейся в России политической системы, то здесь ситуация существенно иная. На региональном уровне нет очевидного и однозначного источника формирования стратегических политических приоритетов для органов исполнительной власти, поэтому данная проблема в различных регионах решается по-разному. Где-то бюджетные доклады однозначно ориентируются на федеральные приоритеты, отраженные либо в бюджетных докладах федеральных ведомств, либо в принятых Правительством Российской Федерации программных документах. В других случаях цели и задачи в большей мере соответствуют региональным стратегиям, конкретизирующим федеральные цели применительно к особенностям соответствующего региона, хотя далеко не во всех регионах документы стратегического характера могут использоваться в этом качестве. Иногда используется определенная комбинация того и другого подхода. Однако основная проблема состоит в том, что достаточно типичной является ситуация, когда сам субъект бюджетного планирования решает, на какие цели и задачи – федеральные либо региональные, взятые из какого нормативного документа – ему ориентироваться при подготовке бюджетного доклада. Руководство региона не выдвигает в данной сфере четких ориентиров, а тем самым и не может оценивать свои приоритеты по их достижению.

Во многом аналогичной является ситуация и на муниципальном уровне. Даже в тех случаях, когда сохраняется политическая конкуренция при выборе главы муниципального образования, она обычно носит более персонифицированный характер и редко воплощается в конкуренцию различных программ. Так что и в этой ситуации источник целеполагания обычно неясен.

В подобных условиях необходимой предпосылкой использования механизмов БОР для цивилизованного торга за ресурсы является выраженное публично согласие на уровне политического руководства региона (муниципалитета) по вопросу о том, на какие цели должны ориентироваться бюджетные доклады субъектов бюджетного планирования. В условиях отсутствия конкурирующих политических программ вопрос о том, каким образом формируется эта система целей, является не столь важным.

Главное, чтобы по этому вопросу сформировалась единая позиция регионального (муниципального) руководства, и он не был оставлен на усмотрение самих субъектов бюджетного планирования.

Значительные риски при внедрении конкуренции за бюджетные ресурсы связаны с возможностью преобладания при принятии решений политических факторов, в результате чего содержащаяся в бюджетных докладах информация о результативности и эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования фактически не будет оказывать значимого влияния на распределение бюджетных средств. Это возможно, например, в том случае, когда формально декларируемые на уровне руководства региона (муниципального образования) цели не совпадают с реальными.

В качестве примера можно привести логику проведения бюджетных реформ в Австралии. «Первый этап преобразований был вызван стремлением пришедшего к власти в 1983 году лейбористского правительства осуществить ряд дорогостоящих реформ в социальной сфере без создания дополнительной нагрузки на бюджетный дефицит. Это предполагало сокращение унаследованных от предыдущих правительств программ преобразований в целях высвобождения средств для финансирования новых расходов. … в результате при подготовке годового бюджета акцент был перенесен с финансирования уже существующих правительственных программ на их усовершенствование» (Мэннинг, Парисон, 2003, с. 178-179). Таким образом, очевидно, что изменение практики бюджетирования в Австралии стимулировалось двумя факторами – наличием жестких бюджетных ограничений и сменой политических целей в результате прихода к власти другой политической партии.

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Подобные примеры могут быть прослежены, в частности, в сфере образования.

Практически во всех регионах в общем образовании выдвигаются цели обеспечения его качества и доступности. Однако на практике политика субъектов Федерации в данном вопросе существенно дифференцируется. Одни регионы действительно стремятся приблизить условия и качественные характеристики обучения сельских школьников к городским, обеспечивая закрытие малокомплектных школ, оборудование базовых школ на уровне современных требований и подвоз учащихся к базовым школам из окрестных населенных пунктов. В других же регионах сохранение сельских малокомплектных школ фактически рассматривается как способ консервации сложившейся системы расселения. Основным является не забота о качестве образования, а опасение: «закроем школу – умрет село». Очевидно, что в том случае, когда декларируемые цели, на которые должны ориентироваться субъекты бюджетного планирования, не совпадают с фактическими, механизмы БОР работать не будут. Распределение средств все равно будет осуществляться исходя из реальных целей политического руководства, какая бы высокая эффективность достижения декларируемых целей ни демонстрировалась в ДРОНДах.

Еще более очевидным проявлением той же проблемы являются бюджетные расходы, носящие явно политический характер, а именно направленные на удовлетворение интересов отдельных лиц или лоббистских групп, связанных с лицами, принимающими решения, либо носящие популистский характер и способствующие созданию позитивного имиджа региональных политических лидеров. Если подобные расходы формируют значимую часть бюджета, никакие формализованные механизмы распределения бюджетных средств, связанные с результативностью и эффективностью деятельности субъектов бюджетного планирования, функционировать не будут.

Риски данной системы связаны и с появлением стимулов к «нечестной конкуренции» за ресурсы, когда планируемые показатели результативности и эффективности завышаются с целью получения максимального финансирования из бюджета принимаемых обязательств, а фактически достигаемые результаты оказываются гораздо скромнее. Данную проблему необходимо учитывать при формировании механизма распределения бюджета принимаемых обязательств, предусматривая санкции за подобную практику, а также учитывая результаты деятельности субъектов бюджетного планирования в прошлом периоде при выделении им бюджетных средств в плановом. Но в условиях конкуренции между субъектами бюджетного планирования данный фактор все равно в определенной мере будет влиять на распределение бюджетных средств, поскольку субъект бюджетного планирования будет аргументировать низкие результаты действием объективных факторов, а разделение причин недостижения запланированных показателей на зависящие и не зависящие от субъекта бюджетного планирования всегда будет в определенной степени субъективным.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.