WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 24 |
Институт экономики переходного периода 125993, Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ факс 629 6596, www.iet.ru БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ Стародубровская И.В.

Москва 2008 Бюджетирование, ориентированное на результат Введение.................................................................................................................................... 4 1. Международный опыт внедрения управления и бюджетирования по результатам:

уроки для России...................................................................................................................... 6 2. Методологические подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном уровне....................................................................................... 16 3. Особенности внедрения БОР на региональном и муниципальном уровне – сложившаяся практика........................................................................................................... 32 4. Использование бюджетирования по результату для организации цивилизованного торга за ресурсы..................................................................................................................... 43 4.1. Общие подходы........................................................................................................... 43 4.2. Организация бюджетного процесса в рамках цивилизованного торга за ресурсы.............................................................................................................................................. 48 4.3. Показатели оценки деятельности субъектов бюджетного планирования............. 54 5. Мотивационные механизмы обеспечения результативности........................................ 61 5.1. Адаптация административной структуры управления к механизмам целеполагания..................................................................................................................... 5.2. Подходы к увязке материального поощрения с результативностью..................... 5.3. Использование механизмов управления по результатам для организации взаимодействия субъекта бюджетного планирования с бюджетными учреждениями.............................................................................................................................................. 5.4. Использование механизмов управления по результатам при закупке бюджетных услуг на рынке.................................................................................................................... 6. Организация внедрения БОР на региональном и местном уровне............................... 6.1. Охват субъектов бюджетного планирования новыми механизмами управления и бюджетирования................................................................................................................. 6.2. Организация внедрения результативно-ориентированного управления и бюджетирования в рамках субъекта бюджетного планирования................................. Заключение............................................................................................................................. Приложение............................................................................................................................ С.А. Ананенко......................................................................................................................... Опыт внедрения БОР в г. Череповце.................................................................................... 1. Идеология и процесс внедрения элементов БОР в г. Череповце.............................. 1.1. Проблемы традиционной модели управления..................................................... 1.2. Новый подход к управлению................................................................................. 1.3. Организация работы по внедрению БОР.............................................................. 2. Анализ эффективности бюджетных расходов в г. Череповце (на примере сферы образования)....................................................................................................................... 2.1. Оценка эффективности системы образования в целом....................................... 2.2. Анализ эффективности расходов образовательных учреждений....................... 2.3. Анализ инвестиционных предложений................................................................. 3. Общая оценка внедрения БОР в г. Череповце............................................................. 3.1. Позитивные последствия внедрения БОР............................................................. Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат 3.2. Проблемы внедрения БОР...................................................................................... 3.3. Основные направления развития системы БОР................................................. 4. Выводы.......................................................................................................................... Список использованных источников................................................................................. Список литературы.......................................................................................................... Нормативно-правовые акты............................................................................................ Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Введение Среди внедряемых в последние годы управленческих новаций механизмы управления и бюджетирования по результату можно отнести к наиболее противоречивым.

Во-первых, изначально не было четко обозначено, с какой целью внедряются в управленческую практику соответствующие инструменты. Перед ними ставились совершенно различные задачи – от расширения самостоятельности администраторов бюджетных средств до обеспечения подотчетности регионов перед федеральным центром, от конкуренции между различными управленческими структурами за бюджетные ресурсы до восстановления механизмов индикативного планирования.

Очевидно, что в условиях подобной неопределенности суть проводимых реформ начинала размываться, в понятие БОР стали включать процессы совершенно разного идеологического и концептуального содержания.

Во-вторых, высокая степень неопределенности сохраняется в вопросе о том, какие инструменты можно относить к бюджетированию, ориентированному на результат, и как эти инструменты взаимосвязаны между собой. Не до конца ясно, как соотносятся между собой в бюджетном процессе доклады о результатах и основных направлениях деятельности и целевые программы, и как вписывается в данную систему такой новый инструмент, как обоснование бюджетных ассигнований, можно ли отнести к инструментам БОР реестр расходных обязательств, новые механизмы финансирования бюджетных учреждений, стандарты бюджетных услуг и т.п. В результате различные федеральные ведомства, а также регионы и муниципалитеты понимают под механизмами БОР абсолютно разные комбинации конкретных управленческих инструментов. На уровне инструментария воспроизводится та же неопределенность, которая ранее была отмечена применительно к целям.

В-третьих, сохраняется дискуссионность по многим содержательным вопросам внедрения БОР, в т.ч. и между различными федеральными ведомствами, отвечающими за этот процесс, причем взгляды отдельных ведомств также не остаются неизменными и проходят определенную эволюцию. Одним из вопросов, по которому наблюдаются значительные колебания позиций, является роль показателей непосредственных и конечных результатов в системе БОР.

Наконец, в-четвертых, все вышеизложенное приводит к тому, что становится непонятным, как оценивать результаты внедрения БОР, на какие критерии при этом опираться, какие примеры относить к лучшей практике. В результате «передовиками» во внедрении БОР объявляются региональные и муниципальные власти, на практике проводящие совершенно различную политику, часто основанную на противоположных управленческих парадигмах.

Ситуация усложняется еще и тем, что во многом аналогичные вопросы возникают и в международной практике применения данных управленческих инструментов. В результате мировой опыт в лучшем случае может дать дополнительную информацию к размышлению, но никак не способен служить источником конкретных управленческих рецептов.

Данная работа не ставит своей целью разрешить все изложенные выше противоречия и проблемы. Ее задача гораздо скромнее – обсудить вопрос о том, как инструменты БОР могут использоваться в региональной и муниципальной практике для обеспечения эффективности политики региональных и местных властей. Те аспекты данной проблемы, которые связаны с взаимодействием между различными Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат уровнями власти, организацией оценки эффективности деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований со стороны федерального центра, обеспечением подотчетности регионов остаются за рамками предмета данной работы.

Применяемый в работе методологический подход исходит из того, что первичным является определение предназначения того или иного управленческого инструмента, и именно из предназначения должен вытекать его дизайн. На федеральном уровне подобная логика во многом была нарушена, соблюдение формы программно-целевого управления оказалось более приоритетным, чем его содержание. В результате инструменты БОР во многом стали превращаться в формальность, исполнение которой прикрывает сохранение традиционных подходов к управлению и бюджетированию.

Для избежания (или, по меньшей мере, смягчения) подобных угроз при внедрении БОР на региональном и местном уровне предлагается сначала определить цели использования результативно-ориентированного управления и бюджетирования, его функции в бюджетном процессе, а затем уже приспосабливать конкретные формы БОР к этим функциям.

Предлагаемые в работе подходы к внедрению БОР основываются на международной практике использования соответствующих инструментов, а также на опыте российских регионов и муниципалитетов, стремящихся не просто демонстрировать инновационные механизмы управления, но реально использовать заложенный в них потенциал. Однако существующая практика не абсолютизируется, но подвергается критическому анализу, и используется в первую очередь не в целях копирования, а для извлечения уроков, чтобы избежать чужих ошибок.

Наконец, особенностью работы является то, что в ней не дается однозначных рецептов внедрения БОР на региональном и местном уровне. Позиция автора состоит в том, что по многим вопросам в данной сфере нет однозначных решений, любой из вариантов имеет свои достоинства и недостатки. Соответственно, задача видится в анализе всего набора возможных альтернатив, выделении положительных и отрицательных сторон каждой из них и определении условий, в которых то или иное решение может быть предпочтительным, а не в создании универсальной схемы использования БОР в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Автор выражает признательность всем, кто принимал участие в обсуждении концептуальных положений и конкретных механизмов, предлагаемых в данной работе, высказывал критические замечания и тем самым способствовал развитию заложенных в ней идей. Отдельная благодарность – коллегам из регионов и муниципальных образований, которые позволили разобраться в опыте соответствующих территорий не только на уровне нормативно-правового регулирования, но и реальной практической деятельности:

Решетникову Максиму Геннадьевичу (заместителю директора Департамента межбюджетных отношений Министерства регионального развития РФ, бывшему первому заместителю руководителя Администрации губернатора Пермского края);

Быкову Игорю Владимировичу (заместителю руководителя Администрации губернатора Пермского края);

Зыряновой Елене Владимировне (заместителю председателя Правительства Пермского края, бывшему руководителю Агентства по управлению имуществом Пермского края);

Галицыной Татьяне Вячеславовне (заместителю председателя Правительства Пермского края, бывшему Министру социального развития Пермского края);

Институт экономики переходного периода Бюджетирование, ориентированное на результат Сидоренко Валерию Валерьевичу (руководителю Департамента экономики Тверской области, бывшему начальнику отдела методологии и анализа межбюджетных отношений и бюджетного процесса Департамента финансов Тверской области);

Каспаржаку Алексею Анатольевичу (руководителю Департамента образования Тверской области);

Дуганову Михаилу Давидовичу (заместителю начальника Департамента, здравоохранения Вологодской области);

Тасенко Татьяне Николаевне (начальнику отдела аналитической работы в сфере ЖКХ Департамента ЖКХ мэрии г. Череповца);

Кузьменковой Кире Николаевне (руководителю Отдела правового и организационного обеспечения Департамента финансов, бюджета и государственного заказа Смоленской области).

Особую роль в подготовке этой работы сыграл заместитель мэра г. Череповца Сергей Александрович Ананенко, материал которого, специально подготовленный для данной публикации, включен в Приложение к основному тексту работы.

1. Международный опыт внедрения управления и бюджетирования по результатам: уроки для России Внедрение новых подходов к бюджетированию является неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес технологий на деятельность государственного аппарата. Это направление стало популярным в 80-е годы ХХ века и получило название New Public Management. Наиболее активно преобразования системы государственного управления в соответствии с данной идеологией осуществлялись в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США (причем в последнем случае, по мнению экспертов, больше на словах, чем на деле)1. Новые подходы получили наибольшее распространение на общенациональном уровне, однако в ряде стран, таких как США, Великобритания, Канада, затронули также системы управления в регионах и муниципальных образованиях. В Федеративной республике Германия, где на федеральном уровне в основном сохранялись традиционные модели управления, инициаторами внедрения новых управленческих технологий выступили земли и муниципальные образования.

Система New Public Management включает в себя ряд внутренне взаимосвязанных направлений, охватывающих практически все аспекты государственного управления, а именно:

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.