WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 113 |

Во-первых, использование средств Резервного фонда на погашение дефицита бюджета – это обыкновенная эмиссия денег Центральным банком РФ, поскольку на практике такая операция означает перемещение средств в пассиве ЦБ со специального счета правительства РФ в состав денежной базы (через текущий счет правительства). Данная операция могла быть неэмиссионной, если бы Банк России одновременно продавал валюту, которая поступала в период накопления Резервного фонда, однако после снижения до минимального уровня в январе 2009 г. международные резервы Банка России устойчиво росли. Если бы формирование Резервного фонда не сопровождалось уменьшением денежной базы (его средства накапливались бы не на счетах правительства в ЦБ, а на счетах в коммерческих банках), то его накопление и расходование не было бы РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2010 году тенденции и перспективы связано с эмиссией. Таким образом, с точки зрения монетарной политики фонд – не некий резерв, а отдельный канал поступления денег в экономику.

Во-вторых, описанный эффект эмиссии при использовании средств с бюджетного счета наблюдается каждый раз, когда правительство расходует деньги в рамках существующей в РФ системы Казначейства, имеющего бюджетные счета в Банке России.

При такой системе средства, поступающие на бюджетный счет, выводятся за рамки денежной массы. Соответствующие колебания денежной массы постоянно наблюдаются внутри года. Отметим, например, резкий рост денежных агрегатов в декабре, когда бюджет интенсивно исполняет расходные статьи, либо сокращение денежной базы в последние дни месяца, когда налоги перечисляют в бюджет.

Однако в силу принятого бюджетного периода – бюджетного года, как правило, с точки зрения бюджетной политики рассматривается только итоговое влияние операций бюджета на денежную массу. Если же расширить период бюджетного планирования до, например, пяти лет, то использование средств Резервного фонда перестает быть чистой эмиссией, поскольку накопленные в нем деньги в рамках такого периода можно рассматривать как временно изъятые (аналогично колебаниям денежной базы, вызываемым несинхронностью исполнения доходных и расходных статей бюджета) и возвращенные в экономику.

В-третьих, с точки зрения бюджетной и долговой политики средства Резервного фонда, безусловно, можно рассматривать как резерв правительства РФ, поскольку его наличие позволяет финансировать дефицит бюджета, не прибегая к заимствованиям на рынке и не увеличивая государственный долг. Это можно осуществить путем эмиссии при одновременной стерилизации денежной массы за счет валютных интервенций с использованием внешних резервов, накопленных как противочасть Резервного фонда.

В то же время, как показывает опыт стран ЕС, США, Японии, Великобритании и др., именно рост государственного долга для финансирования антикризисных пакетов мер становится одной из ключевых проблем на стадии выхода из кризиса. С учетом этого Резервный фонд в России выступает фактором, позволяющим избежать наращивания долговой нагрузки и переноса груза текущих расходов бюджета на будущие поколения.

Одновременно с ростом расходов были реализованы налоговые послабления, носящие антикризисный характер: снижена ставка налога на прибыль, введен новый порядок нелинейной амортизации, увеличена амортизационная премия, повышен необлагаемый ценовой минимум по НДПИ и др. Общая стоимость «налогового пакета» для бюджетной системы составила в 2009 г. примерно 1,5% ВВП.

Принятые в России в 2008–2009 гг. бюджетные меры антикризисного характера по перечню используемых инструментов схожи с аналогичными зарубежными программами: пособия безработным; поддержка пенсионеров; помощь стратегическим предприятиям различных секторов экономики; финансовое оздоровление банков; поддержка малых и средних предприятий. Различия касались преимущественно объемов финансирования, что было обусловлено разной остротой стоящих перед властями проблем и их масштабами.

В целом антикризисная политики в России была успешной, хотя у нее были и недостатки:

– запаздывающий характер принятия решений при реализации мероприятий антикризисной программы;

Раздел Денежно-кредитная и бюджетная сферы – низкая прозрачность мер государственной поддержки, в частности отсутствие правил распределения помощи предприятиям;

– недостаточное внимание к поддержке населения на начальном этапе кризиса, что снизило эффективность государственных мер;

– неритмичность кассового исполнения расходных обязательств, затрудняющая эффективное и своевременное освоение бюджетных ассигнований.

Основные события в сфере бюджетной политики в 2000-х гг.

В 2000-х гг. в России предпринимались неоднократные попытки повысить как устойчивость бюджетной системы, так и эффективность распределения и использования государственных средств. Основными событиями в сфере бюджетной политики в эти годы стали следующие:

1. Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса, вступившего в силу с 1 января 2000 г., явилось существенным продвижением в области бюджетной реформы. Новый закон установил правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

2. Создание в 2004 г. Стабилизационного фонда Российской Федерации как инструмента аккумулирования части доходов от вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть) при цене на нефть сорта Urals, превышающей базовую цену1. Фонд был призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также должен был способствовать связыванию излишней ликвидности, стерилизуя интервенции Центрального банка, вызываемые наращиванием внешних резервов. Таким образом, объем расходных обязательств удерживался на прогнозируемом и стабильном уровне, не зависящем от неконтролируемых внешних условий. Постоянно растущие цены на нефть на протяжении 2004–2007 гг. позволили направить в Стабилизационный фонд достаточно средств не только для того, что выполнять первостепенную задачу по обеспечению стабильности и устойчивости российских государственных финансов, но и для досрочного погашения части внешнего долга страны. Более того, применение механизма Стабилизационного фонда придавало бюджетной политике 2004–2007 гг. контрциклический характер. С февраля 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. В 2009–2010 гг. основным источником финансирования дефицита федерального бюджета являлся Резервный фонд.

3. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), как механизма повышения качества управления бюджетными средствами, позволяющего обеспечивать распределение бюджетных средств не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конеч С 01.01.2004 г. базовая цена была установлена на уровне 20 долларов за баррель сорта Urals (Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 184-ФЗ), а с 1 января 2006 г. эта пороговая цена была поднята до 27 долларов (Федеральный закон от 12.10.200 г. № 127-ФЗ). Несмотря на продолжившийся рост цен на нефть, дальнейшее повышение «цены отсечения», как и использование средств Стабилизационного фонда внутри страны, не осуществлялось из-за риска повышения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2010 году тенденции и перспективы ных результатов, активно началось в 2003–2004 гг.. В связи с тем, что внедрение в бюджетное планирование сложных управленческих процедур и процессов, в том числе целевого программирования и БОРа, происходило в ситуации, когда оставались нерешенными такие фундаментальные вопросы бюджетной сферы, как реформирование бюджетной сети, усиление стимулов на низовом уровне к более эффективному использованию бюджетных средств, ожидать прорыва в эффективности управления государственными средствами не приходилось. Низкое качество институциональной среды в значительной степени дискредитировало саму идею БОРа в России, несмотря на ее значительный потенциал. В результате сфера применения программно-целевого планирования фактически ограничена планово-аналитической и мониторинговой функциями в рамках оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств, в то время как эти механизмы должны быть неотъемлемыми элементами бюджетного процесса, обосновывающими заявленные в законе о бюджете потребности министерств и ведомств.

4. Совершенствование законодательных основ осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд связано с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и ряда поправок к нему.

Преимуществами новой закупочной системы по сравнению с существовавшей ранее являются: распространение прямого законодательного регулирования процедур размещения заказов на все уровни бюджетной системы, ограничение рисков коррупции за счет сужения сферы применения неконкурентных процедур (закрытые конкурсы, размещение заказа у единственного поставщика), внедрение более прозрачных способов размещения заказа (аукцион, закупка на товарных биржах) и др. В то же время данные новшества, не обеспечив значительного снижения уровня коррупции, создали определенные проблемы для «добросовестных» закупщиков.

Анализ международного опыта показывает, что потребности государства в товарах, работах и услугах удовлетворяются более адекватно и эффективно в том случае, если все процедуры технологического цикла государственного заказа (планирование, формирование и размещение) встроены в единую институциональную среду, урегулированы исходя из общих для всех процедур ориентиров, упорядочены по структуре и составу элементов. Однако в настоящее время российское законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего цикла размещения государственного заказа.

Так, на стадии планирования государственного заказа действует бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования средств бюджета. Регулирование стадии исполнения государственных контрактов ограничивается применением общих положений гражданского законодательства, специфические механизмы регулирования практически не применяются. В результате, хотя стадия размещения государственного заказа по праву является наиболее эффективно урегулированной благодаря постоянной доработке Федерального закона № 94-ФЗ, попрежнему нерешенными являются вопросы о возможности переноса заказчиком бюджетных средств, направленных на оплату госконтрактов, из текущего финансового периода в следующий, о повышении самостоятельности в расходовании экономии бюджетных средств, полученной по итогам закупок, о применении данных мониторинга цен для обоснования стартовой цены закупок, о перспективах централизации госзакупок, о совершенствовании порядка установления расценок в строительстве, о возможРаздел Денежно-кредитная и бюджетная сферы ности привлечения специализированных компаний к контролю за исполнением контракта с точки зрения целевого использования средств, эффективности организации работ, соблюдения технологий (банки и инжиниринговые компании), о механизмах закупок высокоспециализированных услуг (НИР и ОКР) и др.

5. Реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) как альтернативной формы программного управления бюджетными расходами. Новый подход к задаче повышения качества жизни граждан России выразился в разработке четырех приоритетных национальных проектов в области образования, здравоохранения, жилья и АПК. В рамках каждого проекта были сформулированы проблемы, цели и мероприятия их достижения. При этом повышенное внимание среди четырех проектов было уделено направлениям развития образования и здравоохранения, что объясняется как традиционно высоким уровнем доступности услуг этих сфер для граждан, так и их значимостью как вложений в человеческий капитал.

Анализ итогов реализации ПНП показывает, что плановые показатели преимущественно выполнены или даже перевыполнены. Однако, будучи не подкрепленными институциональными реформами, они были сведены к выделению дополнительных бюджетных средств в целях ослабления остроты проблем в ключевых отраслях социальной сферы.

Отсутствие системного подхода к формированию содержания проектов приводило к ежегодному расширению перечня направлений и мероприятий государственной поддержки, что порождало дополнительные бюджетные расходы (на финансирование новых «узких мест» – например, сначала подсоединение школ к Интернету, затем оплата трафика, так как в муниципальных бюджетах на это не было предусмотрено средств).

Кроме того, реализация национальных проектов создавала дополнительные расходные обязательства и для региональных властей. Дело в том, что сферы, выбранные в качестве общенациональных приоритетов, в основном закреплены за региональными властями. Вторгаясь в компетенцию региональных властей, национальные проекты создавали для них скрытые нефинансируемые расходные мандаты:

– в рамках проектов «Образование» и «Здоровье» дополнительное поощрение и увеличение зарплаты отдельных категорий работников бюджетных сфер происходили на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. В результате увеличение дифференциации доходов привело к перетоку кадров в более оплачиваемые виды деятельности. Необходимой реакцией со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты для прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения;

– в рамках реализации национальных проектов было не в полной мере предусмотрено финансирование расходов на содержание и эксплуатацию высокотехнологичной медицинской техники, переподготовку специалистов для работы на этом оборудовании и т.п.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 113 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.