WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 49 |

эта обязательность бюджета базируется на точке зрения, вкусах и отношении губернатора. <…> Все зависит от губернатора, и при смене губернатора происходят часто серьезные катаклизмы в финансировании театров региональных». // Независимая газета. 28.12.2008. http://www.ng.ru/ culture/2008-12-15/10_yaroslavl.html Важно в корне переломить устоявшееся представление о культуре как о сфере, обременительной для бюджета, так как расходы на культуру прежде всего являются инвестициями в человеческий потенциал, вложениями в будущее страны.

Идеология реформ Прошедшее десятилетие было ознаменовано проведением административной реформы, реформы местного самоуправления, а также бюджетной реформы в России. Их реализация без учета накопившихся с начала 90-х годов прошлого века социальных рисков в той или иной степени негативно сказалась на развитии социально значимых отраслей, в том числе сферы культуры, а также на условиях функционирования бюджетных учреждений.

Суть административной реформы заключалась в децентрализации государственного управления, передаче властных полномочий от центра на региональный и местный уровни под эгидой того, что власть должна быть ближе к народу. Речь также шла о разграничении полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях исключения дублирования функций и введения жесткого принципа отраслевой подведомственности, исключающего наличие непрофильных активов.

В рамках реформы местного самоуправления происходило упорядочение доходных и расходных полномочий муниципальных образований. В частности, органы местного самоуправления стали самостоятельно принимать решения об объемах предоставления муниципальных услуг социальнокультурной сферы в пределах финансовых возможностей собственных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были введены муниципальные образования поселенческого ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ типа, которым были переданы полномочия по обеспечению населения основными жизнеобеспечивающими услугами, включая услуги учреждений культуры (организация библиотечного обслуживания населения, сохранение объектов культурного наследия местного значения, содержание учреждений культуры). Процесс реформирования привел к тому, что центр тяжести по содержанию муниципальных учреждений культуры (в основном библиотек и учреждений культуры клубного типа) был перенесен на органы местного самоуправления, в чьем ведении оказалось 90% всех учреждений культуры Российской Федерации. Однако в силу особой специфики российских преобразований деньги так и не последовали за полномочиями, что усугубило положение муниципальной сети культурно-досуговых учреждений, особенно в сельской местности.

В Федеральном законе № 131 не был четко прописан порядок разграничения полномочий между муниципальным районом и поселением, что привело к множественности трактовок основных положений закона. Краеугольным стал вопрос о передаче недвижимого имущества. Сначала многие главы муниципальных районов стремились передать здания библиотек и клубов, большая часть которых находилась в неудовлетворительном состоянии, в ведении поселений. В большинстве муниципальных образований дотационных регионов сложилась парадоксальная ситуация, при которой клубы и дворцы культуры остались на балансе муниципальных районов, а деньги на их содержание должны были выделяться из бюджета поселений. В дальнейшем ситуация стабилизировалась благодаря практике заключения двусторонних соглашений о передаче полномочий в области культуры с уровня поселения на уровень муниципального района в силу нехватки финансовых средств в бюджете поселения для обеспечения населения услугами учреждений культуры.

Бюджетная реформа провозглашала необходимость перехода от «управления по затратам к управлению по результатам», в рамках которого предполагалось финансировать не сам факт существования бюджетных учреждений, а исключительно объем и качество предоставляемых населению услуг.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ на 2004 г. декларировалось, что «государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами».

В соответствии с идеологией бюджетной реформы было заявлено о необходимости:

перехода от сметного финансирования государственных (муниципальных) учреждений к финансовому обеспечению выполнения государственных (муниципальных) заданий в форме субсидий из бюджета соответствующего уровня;

расширения спектра организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений (казенные, бюджетные, автономные);

привлечения организаций других организационноправовых форм к процессу предоставления государственных (муниципальных) услуг на основе государственных (муниципальных) заданий;

предоставления государственных (муниципальных) услуг исходя из реальных возможностей бюджета.

Бюджетная реформа проводилась в три этапа: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса и реструктуризация бюджетной сети. Необходимость реструктуризации бюджетной сети объяснялась избыточностью сети, не соответствующей возможностям бюджета по ее финансированию, отсутствием у бюджетных учреждений стимулов к предоставлению государственных (муниципальных) услуг, снижением их объема и качества, неэффективностью механизма сметного финансирования, а также наличием большого числа ведомственных учреждений (здравоохранения, образования, культуры), которые якобы приводили к неоправданному дублированию функций.

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ Реструктуризация бюджетной сети осуществлялась по нескольким основным направлениям: оптимизация бюджетной сети, уточнение правового статуса учреждений и их реорганизация, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг на основе формирования государственного (муниципального) задания, а также внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат (так называемого бюджетирования, ориентированного на результат, или, сокращенно, БОР).

В рамках оптимизации бюджетной сети и уточнения правового статуса речь шла о передаче непрофильных учреждений под юрисдикцию других органов власти, а также о делегировании полномочий по финансированию тех или иных учреждений от одного уровня власти к другому, что предполагало сокращение, укрупнение, переподчинение и реорганизацию бюджетных учреждений.

В части передачи непрофильных учреждений широкую общественную огласку получила ситуация с образовательными учреждениями сферы культуры, которые, по логике реформаторов, должны были подпасть под юрисдикцию Министерства образования и науки РФ. И только благодаря усилиям Союза театральных деятелей творческие вузы и училища остались в ведении Минкультуры России. Но на этом беды отечественной культуры от процесса реформирования не закончились. Унификация отраслевого законодательства, независимо от ведомственной принадлежности бюджетных учреждений, привела еще к одной парадоксальной ситуации. Речь идет о судьбе учреждений среднего профессионального образования в области культуры: различных музыкальных, балетных, художественных училищ и других образовательных учреждений творческой направленности. В соответствии с действующим законодательством об образовании прием в учреждения среднего профессионального образования осуществляется на бесконкурсной основе, что губит на корню всю систему среднего профессионального образования творческой направленности. Набор в данные учреждения должен осуществляться согласно имеющимся природным данным, таланту, способностям, что априори предполагает наличие конкурсной процедуры отбора. Необходимо учитывать специфику творческих училищ, потому что подготовка кадров для львиной доли муниципальных учреждений культуры в настоящее время вызывает серьезную обеспокоенность. Это же справедливо и в отношении скандально известной отмены отсрочек от армии для учащихся творческих специальностей с 2008 г., когда в 2005 г. тогдашний министр обороны заявил, что «в армии должны служить все эти балалаечники».

В рамках избавления от непрофильных активов большой общественный резонанс вызвал Приказ Министерства обороны РФ № 840, подписанный в конце 2010 г.7 В соответствии с этим документом выставлению на торги подлежали здания домов/дворцов офицеров (в отдельных случаях здания бывших дворянских собраний) в городах центральной России. В этой связи серьезную обеспокоенность в обществе вызвала судьба Центрального академического театра Российской армии, слухи о переходе которого под юрисдикцию Минкультуры России не прекращаются до сих пор. Однако министр культуры РФ А. Авдеев заверил, что театр останется в ведении Минобороны8.

Следующим направлением преобразований в рамках проведения бюджетной реформы стала реструктуризация бюджетной сети, что предусматривало сокращение, слияние, ликвидацию существующих учреждений, а также их перевод в иные организационно-правовые формы (за исключением учреждений здравоохранения).

В общей сложности за период с 1991 по 2009 г. сеть библиотек и клубных учреждений претерпела существенные изменения (рис. 1). Количество общедоступных библиотек сократилось почти на четверть за рассматриваемый пери7. http://www.mk.ru/politics/article/2010/11/19/545547-minoboronyi-rasprodast-doma-ofitserov.

html 8. Минобороны сохранит за собой Центральный академический театр Российской армии. / http://lenta.ru/news/2010/11/24/theater/.

ЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ од: с 62,6 тыс. в 1990 г. до 46,7 тыс. в 2009 г. Число учреждений культурно-досугового типа сократилось на 35%: с 73,тыс. в 1990 г. до 47,4 тыс. в 2009 г. В ходе реализации бюджетной реформы, начиная с 2000 г., сеть общедоступных библиотек сократилась на 4,5 тыс. за прошедшие 9 лет, а культурнодосуговых учреждений – на 7,4 тыс. учреждений.

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Число учреждений культурно-досугового типа Число общедоступных библиотек Рис. 1. Динамика численности учреждений культурно-досугового типа и общедоступных библиотек в 1990 – 2009 гг.

Следует отметить, что большая часть ликвидированных за счет сокращения, укрупнения, реорганизации бюджетных учреждений располагалась в сельской местности, где они являлись последними очагами культуры на селе. На фоне декларативных выступлений чиновников о необходимости обеспечения доступности культурных благ для широких слоев населения в программных документах правительства термин «шаговой доступности» учреждений культуры постепенно замещается «транспортной доступностью».

Новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) учреждений Помимо оптимизации бюджетной сети бюджетная реформа анонсировала необходимость введения новых тысяч единиц организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений, которые бы обладали большей финансовой и хозяйственной самостоятельностью.

Новый тип таких учреждений – автономных – появился в конце 2006 г. в связи с вступлением в силу Федерального закона № 174 от 03 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях».

В соответствии с этим законом автономным учреждением «признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».

Следует отметить, что принятый закон в целом был важной вехой в развитии законодательства об НКО, так как предоставил хозяйственную самостоятельность учреждениям социально-культурной сферы. Единственной нормой закона, которая перечеркнула практику правоприменения ФЗ об автономных учреждениях (далее – АУ), стала отмена субсидиарной ответственности государства: «собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения» (п. 5 ст. 2 174-ФЗ).

В соответствии с законом АУ вправе открывать счета в кредитных организациях, тогда как бюджетные учреждения обслуживаются только казначейством. Деятельность АУ не подпадает под действие Федерального закона от 21.07.№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». Органами управления АУ являются не только руководитель учреждения, но и Наблюдательный совет.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижеЭКОНОМИКА КУЛЬТУРЫ ния целей, ради которых оно создано. Собственно говоря, Минфин России никогда не скрывал своей позиции в отношении необходимости зачисления внебюджетных доходов учреждений в бюджет соответствующего уровня. Таким образом, свобода распоряжения внебюджетными доходами АУ была дарована взамен на субсидиарную ответственность государства.

Финансовое обеспечение деятельности АУ осуществляется не по смете, а в соответствии с выполнением государственного (муниципального) задания. В соответствии с законом объем бюджетных средств, выделяемых учреждению, не может быть уменьшен при переходе в АУ. Однако в дальнейшем не исключена вероятность того, что государственное (муниципальное) задание будет уменьшено, что автоматически повлечет за собой сокращение финансирования.

За три с лишним года существования ФЗ об АУ в России появилось только 4 федеральных автономных учреждения9.

В основном АУ создавались в пилотных регионах в рамках реализации программ реформирования общественных финансов. Причем у подавляющей части бюджетных учреждений, переведенных в форму АУ, счета по-прежнему оставались на обслуживании в казначействе.

Следует отметить, что в Указе Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» в качестве одного из критериев эффективности выступает «доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы» (пункт 40). Это же справедливо и в отношении оценки дея9. По мнению авторов закона, перевод в АУ бюджетных учреждений не состоялся из-за сложной процедуры перехода в АУ, а также нежелания и/или опасения их руководителей.

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 49 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.