WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

Практика реализации решений демонстрирует их недостаточную последовательность и преемственность. Государственное регулирование характеризуется отсутствием переоценки ранее принятых решений и реализованных инициатив, а также публичного отказа от ошибочных или неэффективных решений.

Организационная структура управления наукой еще значительно наследует черты советской системы. Ее можно отнести к централизованному, традиционно ведомственному типу, с малой степенью координации межведомственных взаимодействий. Несогласованность работы ведомств, по сути, задается нормативно-правовыми документами, регулирующими их деятельность. Сравнительно недавно начались изменения, направленные на придание ей большей гибкости и формирование структур, позволяющих включить в процесс разработки стратегического видения не только представителей органов исполнительной власти, но и других участников национальной инновационной системы (в первую очередь – представителей бизнессообщества).

Анализ организации управления наукой, нормативно-правовой среды и стратегических документов, определяющих цели и механизмы государственного управления наукой позволяет выделить основные характеристики сложившейся системы государственного регулирования науки в России (таблица 1).

Таблица Основные характеристики государственного регулирования науки в России Параметр Характеристика Стратегическое планирование Стратегические планы составляются и обновляются регулярно Координирующие механизмы в структуре Есть консультативный и координирующий органы, органов государственного управления однако, их влияние на процесс принятия решений несущественное Характер приятия решений в области научной Достаточно централизованная и закрытая система политики выработки мер. Консультации и участие всех заинтересованных сторон происходят только эпизодически Реализация функций государственного Ведомственный принцип регулирования Механизмы оценки и мониторинга Оценки не проводятся систематически и в мероприятий в области реализации научной обязательном порядке, обычно – по специальному политики запросу департаментов или финансирующих организаций, их результаты крайне редко публикуются и обсуждаются открыто Прозрачность деятельности органов Недостаточная прозрачность деятельности органов государственного управления управления на всех уровнях Задача второй главы – показать изменения и характер принятия решений в области финансирования науки. Задача решается путем систематизации и анализа развития основных инструментов бюджетного финансирования науки в России: базового и программно-целевого финансирования, а также грантовой поддержки исследований через государственные научные фонды.

Федеральный бюджет остается главным источником финансирования российской науки. Независимо от абсолютных размеров бюджетных ассигнований, доля бюджетного финансирования остается примерно на одном и том же уровне, составляя около 60% суммарных внутренних затрат на НИОКР. Бюджетное финансирование выделяется в основном на основе смет доходов и расходов. На программно-целевое и конкурсное грантовое финансирование расходуется около 30% бюджетных ассигнований на гражданскую науку.

Положительным изменением последних трех лет стало усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств.

Это выразилось в разработке системы бюджетирования, ориентированного на результаты, и росте масштабов программно-целевого финансирования.

Развитие последнего имеет особенное значение для стимулирования спроса на НИОКР со стороны реального сектора.

Существовавшая до 2005г. бюджетная классификация расходов на науку была сориентирована на поддержание существующей структуры ведомств и организаций, и потому структура бюджета автоматически отдавала приоритет базовой форме финансирования науки. В рамках действовавшей бюджетной классификации практически невозможно было осуществлять планирование и контроль расходов с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора. Сама структура бюджетной классификации являлась серьезным препятствием для перехода к целевому принципу распределения бюджетных средств.

Начиная с 2005г. действует новая бюджетная классификация.

Формально она значительно больше ориентирована на достижение целей, поскольку расходы на науку теперь рассредоточены по 10 основным направлениям и сферам деятельности органов государственной власти.

Однако фактически содержание статей изменилось мало. По-прежнему расходы, направляемые по статье «фундаментальные исследования», отражают не целевую ориентацию расходов, а состав ведомств, которым традиционно направляются средства по данному подразделу (Академии наук, научные фонды, МГУ, Рособразование и др.).

Новая система бюджетирования не сделала систему финансирования науки существенно более прозрачной. Структура бюджетной классификации не позволяет точно определить, какая часть средств, выделяемых в бюджете страны на науку, направляется в бюджетные учреждения на основании сметы расходов и доходов. Бюджетные расходы на содержание бюджетных учреждений составляют только часть финансирования, направляемого через министерства и ведомства, а также через государственные академии наук. В частности, «программная» часть бюджета РАН на НИОКР составляет около 10%, но колеблется по региональным отделениям. Вероятно, каждое из ведомств, действующих в научно-технической сфере, располагает собственной статистической базой, однако такая информация не является общедоступной. В то же время внутриведомственные базы данных нигде не обобщаются и не сопоставляются. Более того, по некоторым оценкам, даже внутри отдельных ведомств существуют нестыковки и противоречия в составе собираемых данных. Неслучайно поэтому основные выводы об эффективности базового финансирования можно сделать только на основе выборочных оценок. Они показывают, сметное финансирование покрывает 20-65% потребностей научных организаций, необходимых для организации исследовательского процесса. Структура расходов научных организаций по смете изменилась мало в течение рассматриваемого периода: основными статьями расходов остаются заработная плата с начислениями и коммунальные платежи, поскольку базовое бюджетное финансирование недостаточно для закупки приборов и оборудования. Это свидетельствует о неадекватности финансовой и организационноуправленческой политики в отношении бюджетных учреждений науки.

Эволюция подходов к выбору приоритетных направлений и критических технологий в России свидетельствует о том, что в иерархической системе «приоритетные направления – критические технологии» именно приоритетные направления всегда имели более значимый статус. Для их реализации используется инструмент федеральных целевых программы (ФЦП). Содержание выполнявшихся целевых программ не всегда было увязано с критическими технологиями.

Как правило, программы механически «подгонялись» под списки критических технологий путем выявления их наличия в научных разделах уже выполняемых федеральных целевых программ.

В последние несколько лет были расширены масштабы программноцелевого финансирования науки, предприняты попытки сделать его более прозрачным и создать структуры управления программами, менее подверженные лоббированию со стороны чиновников и научной элиты, привлечь бизнес к выбору и софинансированию научно-инновационных проектов. Существенным шагом вперед можно считать апробацию механизма государственно-частного партнерства при реализации важнейших инновационных проектов государственного значения, которые должны способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики, в том числе путем снижения издержек производства за счет ресурсосбережения. Проекты отбирались в значительной мере на основе совпадения интересов науки и частного бизнеса, что должно было обеспечить выбор проектов, которые имеют рыночную привлекательность. Первые результаты реализации инновационных проектов выявили как проблемы регулирования альянсов науки и бизнеса, так и собственно принятой схемы финансирования данной инициативы. Главной причиной неудач в развитии этого направления стало отсутствие адекватного нормативно-правового регулирования, поскольку по многим важным аспектам законодательство не учитывает специфики сферы науки. Проблемы проявились в таких областях, как механизмы организации и проведения госзакупок, распоряжения имуществом в виде специального оборудования, необходимого для проведения НИОКР. Другая проблема состояла в избранной схеме финансирования, когда на реализацию НИОКР выделялись только бюджетные средства. Проведением НИОКР занимаются, как правило, также научные организации, а промышленные компании осуществляют организацию производства и сбыта. Эта схема мало чем отличается от традиционной советской системы «внедрения». С точки зрения стимулирования вложений частного сектора в НИОКР более прогрессивным является подход, при котором государство и бизнес софинансируют НИОКР. Это может способствовать достижению баланса между спросом частного сектора на НИОКР и предложением со стороны государственного сектора науки.

В области программно-целевого финансирования серьезной проблемой остается налаживание процедур мониторинга и оценки результативности и эффективности реализации программ. В настоящее время не создано системы обратной связи, и все усовершенствования сосредоточены на этапе распределения средств. Методика бюджетирования, ориентированного на результаты, то есть формирование целей, задач и показателей для оценки деятельности субъектов бюджетного планирования, используется и при формировании ФЦП, но пока не выполняет своей задачи. Принятая в России методика опирается на набор количественных показателей, что применительно к науке имеет серьезные ограничения. Количественные показатели не отражают результативность в науке, а дают косвенное представление о ее состоянии.

Система оценки ФЦП строится на имеющихся, собираемых Госкомстатом, показателях, причем их достаточно стандартный набор используется для оценки разных программ. Таким образом, целевые показатели дают видимость ориентиров, но не отражают ни результатов, ни эффективности программ.

Наиболее прозрачной формой финансирования является конкурсное грантовое финансирование, распределяемое через систему государственных научных фондов. Эта форма финансирования оценивается наиболее высоко и научным сообществом. Ключевым методом финансирования, не существовавшим в административнокомандной экономике, является грант. Конкурсное грантовое финансирование реализуется через государственные научные фонды, которые работают на общих принципах, характерных для открытой рыночной экономики с конкурентной средой. К достоинствам фондов как финансовых институтов можно отнести то, что они позволяют выявить и поддержать наиболее значимые и приоритетные работы, поскольку в деятельности фондов заложен механизм селекции; при этом предложение новых научных идей стимулируется через активизацию научного сообщества. Фонды обладают действенным механизмом преодоления ведомственных барьеров, региональной разобщенности и дисциплинарной обособленности в науке; способствуют междисциплинарной, межведомственной и межрегиональной кооперации; создают механизм интеграции науки на принципах и основаниях, адекватных рыночной экономике. Фонды способствуют продвижению в обществе и в экономике полученных результатов, а также являются формой признания заслуг ученых и научных коллективов.

В то же время фонды не являются универсальным механизмом финансирования НИОКР и, конечно, имеют пределы эффективности, поскольку предназначены в первую очередь для финансирования фундаментальных исследований, не решают в полном объеме задачу восстановления кадровой структуры и преемственности, хотя и способствует ее улучшению; выявляют кадровый балласт в науке и косвенно свидетельствуют об институциональном несовершенстве научных организаций, но сами по себе автоматически не устраняют ни то, ни другое.

Механизм грантового финансирования в последние годы подвергается активной корректировке, направленной на снижение независимости фондов как государственных структур, проводящих самостоятельную политику по поддержке науки. До сих пор понятие грантового финансирования не имеет четкого законодательного определения, возможные направления и формы финансирования инициатив фондов сильно лимитированы нормами Бюджетного Кодекса, размеры грантов не позволяют проводить серьезные фундаментальные исследования. Результативность грантового финансирования может быть повышена в случае преобразования государственных научных фондов в грантовые агентства и увеличения их бюджетов. Для повышения объективности выбора финансируемых фондами научных проектов важно привлечение зарубежных специалистов к участию в экспертизе заявок, и в частности использование ресурса русскоговорящей научной диаспоры за рубежом.

Цель третьей главы состоит в анализе государственной политики по реструктуризации государственного сектора науки на основе обобщения целей, направлений и результатов организационных преобразований научных организаций. Если в качестве основного признака принадлежности организаций к государственному сектору науки использовать форму собственности (этот признак является определяющим при выявлении границ госсектора в экономике), то масштабы государственного сектора науки оказываются значительными. В настоящее время свыше 73% организаций научно-технической сферы относятся к государственному сектору, так как находятся в государственной собственности. В них работает 77,1% персонала, занятого исследованиями и разработками. По общему объему финансирования науки за счет консолидированного бюджета на государственный сектор приходится свыше 98%. Это указывает на диспропорциональность развития отечественной инновационной системы, и в частности на практически неразвитый частнопредпринимательский сектор.

Государственный сектор науки представлен в основном организациями, действующими в организационно-правовых формах государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.

По числу организаций форма учреждения преобладает, однако наибольший объем бюджетного финансирования направляется в унитарные предприятия. Последние обычно представляют собой более крупные организации. Государственный сектор науки не однороден.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.