WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Финансирование таких дополнительных видов финансовой помощи может происходить за счет уменьшения объема средств, распределяемых через ФФПР, поэтому законодательная фиксация общего размера Фонда даже в виде определенной пропорции налоговых доходов федерального бюджета не является необходимой. Аналогичная цель достигается с помощью, например, закрепления в законодательстве нормы, в соответствии с которой дотации из ФФПР являются единственным способом оказания регулярной финансовой помощи регионам, направленной на выравнивание их возможностей по предоставлению общественных благ на своей территории и в рамках своих полномочий. В частности, www.iet.ru можно установить, что помимо дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности финансовая помощь из федерального бюджета для покрытия текущих расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации может оказываться только в виде субсидий (субвенций) на реализацию федеральных нормативных правовых актов, а также в виде иных обусловленных видов финансовой помощи, связанных с проведением региональными властями определенного круга мероприятий в области налоговой, бюджетной и экономической политики.

Не считая целесообразной фиксацию размеров ФФПР на бессрочной основе, тем не менее представляется рациональным закрепление в законодательстве нормы, обеспечивающие среднесрочную стабильность размера ФФПР. Так, возможно дополнение Бюджетного кодекса нормой, в соответствии с которой досрочное изменение размеров Фонда по сравнению с предыдущим периодом допускается лишь в случаях перераспределения доходных источников и (или) расходных полномочий между уровнями бюджетной системы или изменения способа компенсации из федерального бюджета расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию федеральных нормативных правовых актов и введения иных обусловленных видов финансовой помощи.

2) Условия оказания финансовой помощи из ФФПР Вплоть до принятия Бюджетного кодекса одним из наиболее существенных недостатков законодательства о межбюджетных отношениях было почти полное отсутствие правовой регламентации условий предоставления финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. Традиционно в Законы о федеральном бюджете на очередной год включалась норма, предоставлявшая Правительству РФ право в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации установленных законодательством порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет применять к ним следующие санкции3:

- приостанавливать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;

- прекращать выдачу лицензий на экспорт;

- приостанавливать централизованные поставки продукции из государственных ресурсов.

Однако указанные меры воздействия устанавливались исключительно в целях См., например, ст.31 Закона "О федеральном бюджете на 1996 год" от 31 декабря 1995 года N 228ФЗ, ст.30 Закона "О федеральном бюджете на 1997 год" от 26 февраля 1997 года N 29-ФЗ, ст.44 Закона "О федеральном бюджете на 1998 год" от 26 марта 1998 года N 42-ФЗ.

www.iet.ru обеспечения полного и своевременного поступления доходов в федеральный бюджет и не влияли на эффективность распределения финансовой помощи. Не использовались санкции и для пресечения иных грубых нарушений федерального бюджетного законодательства со стороны субъектов Российской Федерации.

Принципиальной новацией Бюджетного кодекса было установление общих условий предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджетам нижестоящего уровня. Согласно ст.134 БК регион, получающий помощь из федерального бюджета, не имеет права:

- ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

- предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Кроме того, такой регион должен заключить с Федерацией соглашение об исполнении своего бюджета через органы Федерального казначейства.

Аналогичные условия получения финансовой помощи могут выставить органы власти субъектов Федерации местным бюджетам.

Хотя данные нормы Бюджетного кодекса являются прогрессом по сравнению с ранее действовавшим законодательством, закрепленный Бюджетным кодексом перечень условий предоставления федеральной финансовой помощи представляется излишне узким. Из всех возможных видов условий оказания финансовой помощи регионам в цитируемой статье фигурируют только два: направленные на реструктуризацию регионального бюджета и на оптимизацию процесса исполнения регионального бюджета (исполнение бюджетов дотационных регионов через Федеральное казначейство).

Причем условия, направленные на оптимизацию расходных пропорций регионального бюджета, сформулированы далеко не исчерпывающим образом. Например, очевидно, что целью установленного ст.134 БК ограничения размера предоставляемых из регионального бюджета кредитов и государственных гарантий, является сокращение расходов на поддержку негосударственных предприятий. Однако кредиты и гарантии не исчерпывают круг возможных форм поддержки экономических субъектов. Помимо них статья 69 Бюджетного кодекса предусматривает такие формы бюджетных расходов как субвенции и субсидии юридическим лицам, инвестиции в уставные капиталы www.iet.ru действующих или вновь создаваемых юридических лиц.

Все эти формы финансирования являются безвозвратными, а субсидии и субвенции кроме того безвозмездными, что по логике вещей должно было обусловить более жесткие ограничения предельных размеров их предоставления со стороны регионов-реципиентов финансовой помощи, чем применительно к кредитам и гарантиям. Однако Бюджетный кодекс подобных ограничений не содержит, предоставляя дотационным регионам свободу расходовать средства на поддержку производства при заведомом их недостатке для выполнения обязательств перед населением и бюджетными учреждениями.

Установленные БК ограничения по уровню оплаты труда государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации – получателей финансовой помощи, также представляются недостаточно эффективными, так как завышение расходов на государственное управление может выражаться не только в высоком уровне оплаты труда государственных служащих, но и в искусственном расширении числа и штатов органов государственной власти.

В то же время, существенное расширение перечня условий предоставления федеральной финансовой помощи из ФФПР применительно ко всем ее реципиентам представляется неправильным. Объем предъявляемых регионам требований необходимо соотносить с объемом предоставляемой помощи: неразумно требовать тотального контроля над региональным бюджетом в обмен на незначительную финансовую помощь.

Действующее федеральное бюджетное и налоговое законодательство (Бюджетный и Налоговый кодексы) само по себе содержит широкий перечень качественных требований к региональной финансовой системе, среди которых можно отметить следующие:

- запрет на введение налогов, не предусмотренных федеральным законодательством, и предоставление дополнительных льгот по федеральным налогам и сборам;

- четкая регламентация оснований и порядка предоставления отсрочек и рассрочек по платежам в региональный и местные бюджеты;

- требование полноты отражения доходов и расходов в региональном бюджете и запрет на сальдирование;

- запрет на использование различных схем взаимозачетов и денежных суррогатов при исполнении бюджетов;

- четкая регламентация процедур составления, рассмотрения и исполнения регионального бюджета;

- установление предельных размеров дефицита и долга субнациональных бюджетов, регламентация процедур заимствований;

www.iet.ru - требование обеспечения равенства прав муниципальных бюджетов в отношениях с региональным бюджетом.

Поэтому для большинства получателей дотаций из ФФПР безусловное соблюдение требований федерального бюджетного и налогового законодательства представляется необходимым и достаточным условием их выделения. В отсутствие этого условия адресованные органам власти субъектов Российской Федерации нормы федерального бюджетно-налогового законодательства приобретают диспозитивный характер, так как отказ в праве на получение трансферта является одним из наиболее эффективных инструментов воздействия Федерации на финансовую политику региональных властей.

В то же время, общий перечень условий предоставления федеральной финансовой помощи, направленных на оптимизацию структуры доходной и расходной части бюджетов регионов-реципиентов, представляется недостаточным применительно к регионам, в доходной части бюджета которых финансовая помощь из ФФПР стабильно составляет более 50% (типичными примерами которых являются Ингушская Республика, Дагестан, Тува, Адыгея, Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская Республики, Республика Марий Эл). По нашему мнению, по отношению к таким субъектам Федерации, которые в широком смысле можно определить как высокодотационные, необходимо предусмотреть применение дополнительных мер, направленных на стимулирование проведения органами власти соответствующих субъектов Федерации мер, направленных на повышение эффективности налоговой и бюджетной политики в регионе. Однако при этом необходимо разделить задачи законодательного регулирования порядка распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов и закрепления особого режима взаимоотношений с высокодотационными регионами. Было бы целесообразным рассматривать положения о дотациях на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности лишь в качестве правил определения величины выравнивающих трансфертов субъектам Федерации, а основные принципы особого подхода к взаимоотношениям к некоторым регионам, следующие из величины получаемой ими финансовой помощи, должны являться предметом регулирования иных законодательных изменений.

3) Механизмы обеспечения среднесрочной стабильности размеров дотаций из ФФПР отдельным регионам Законодательное закрепление основных принципов распределения средств ФФПР имеет смысл лишь при условии, что утверждаемое законом о федеральном бюджете на очередной год фактическое распределение дотаций из Фонда между регионами строго www.iet.ru соответствует результатам расчетов, произведенных в соответствии с этими принципами.

Несмотря на то, что в последние годы в результате совместной работы Правительства и Федерального Собрания над данной частью проекта закона о федеральном бюджете утверждаемые в законе значения трансфертов соответствовали расчетам по согласованной методики, необходимо исключить возможность повторения ситуации середины и конца 1990-х годов, когда доли регионов в общем объеме Фонда определялись в большей степени традициями распределения ФФПР, сложившимся в предыдущие годы, и результатами бюджетного торга, нежели чем методикой распределения Фонда. Поэтому законодательство должно предусматривать гарантии обеспечения такого соответствия.

Подобные гарантии могут существовать либо в прямом виде (в виде указания на обязательное утверждение результатов расчетов, произведенных в соответствии с действующими принципами), либо с помощью более сложных механизмов (например, путем введения положения, согласно которого Государственная Дума в процесс обсуждения проекта закона о федеральном бюджете не вправе изменять распределение средств ФФПР по субъектам Российской Федерации по сравнению с проектом такого распределения, представленным Правительством, без внесения в методику и (или) исходные данные для проведения расчетов соответствующих изменений и дополнений, прошедших экспертизу в Правительстве).

В то же время, в интересах обеспечения относительной стабильности доходной базы региональных бюджетов сама методика распределения Фонда должна включать в себя положения, направленные на сглаживание резких колебаний размеров дотаций из ФФПР отдельным регионам в период действия среднесрочной методики распределения средств ФФПР. Обеспечение среднесрочной стабильности методики распределения дотаций на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности необходимо прежде всего для обеспечения предсказуемости сумм выделяемой финансовой помощи для субъектов Федерации при осуществлении бюджетного процесса на региональном уровне. Вместе с тем, изменение исходных данных для расчетов сумм трансфертов могут оказать существенное влияние на величину финансовой помощи отдельным регионам. Поэтому законодательство должно предусматривать механизм частичной компенсации таких изменений в период до утверждения новой методики, основанной на новых исходных данных.

www.iet.ru 3. КОНЦЕПЦИЯ ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ РЕГИОНОВ.

Разработка проекта закона, определяющего порядок формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов между субъектам и Российской Федерации производилась с учетом рассмотренных выше концептуальных предложений по совершенствованию законодательного регулирования распределения выравнивающих трансфертов. При этом, однако, следует отметить, что такое закрепление необходимо производить не только с учетом общих рекомендаций по повышению эффективности системы федеральной финансовой поддержки регионов, но также и на основании сложившегося порядка распределения средств выравнивающих трансфертов и с учетом позиции субъектов Федерации, законодательной власти, различных министерств и ведомств в отношении изменения действующих норм бюджетного законодательства.

С учетом данных факторов возможно внесение в законодательство изменений, которые будут предусматривать фиксацию действующих принципов распределения ФФПР – направление не менее 20% общего объема Фонда на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации до минимально гарантированного уровня, а также распределение оставшейся части ФФПР с целью повышения бюджетной обеспеченности субъектов Федерации по сравнению со средним уровнем бюджетной обеспеченности.

Также законодательные изменения должны включать в себя основные принципы расчета расходных потребностей и налогового потенциала субъектов Федерации, применяемые в последние три года.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.