WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Авторефераты по темам  >>  Разные специальности - [часть 1]  [часть 2]

Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства (на примере городов Иркутской области)

Автореферат кандидатской диссертации

 

                                                                       На правах рукописи

 

 

Шишканов Владимир Александрович

 

 

Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства

 (на примере городов Иркутской области)

 

 

 

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

Омск - 2008

Работа выполнена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета

Научный руководитель                    доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской

Федерации

Шишкин Сергей Иванович

Официальные оппоненты               доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской                         

Федерации

Игнатенко Виктор Васильевич

                                                               кандидат юридических наук,

Арбузов Сергей Викторович

Ведущая организация                   Алтайский государственный университет

 

Защита состоится 11 декабря 2008 года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ.212.179.06 при Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644053, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, 7 учебный корпус (юридический факультет), зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, пр. Мира, 55А.

Автореферат разослан «___» ноября 2008 года

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент                                       И.В. Глазунова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы регулирования застройки городских территорий по-прежнему остаются одними из самых острых и актуальных проблем для современной России, особенно в свете реализации в нашей стране национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Несмотря на модернизацию градостроительного законодательства и предпринимаемые органами публичной власти меры, темпы застройки городских территорий значительно отстают от существующих потребностей населения. Объемы ежегодного жилищного строительства  в городах в настоящее время достигли 60 млн. квадратных метров в год , в то время как для полного удовлетворения потребностей граждан в жилье требуется вводить в эксплуатацию не менее 150 миллионов квадратных метров жилья в год . Россия сегодня вводит в строй жилья половину от того, что вводила 15 лет назад . В очереди на улучшение жилищных условий стоят 4,5 млн. семей, а время ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами – 15-20 лет . Общая потребность в жилье составляет 1,57 миллиардов квадратных метров или 55 % к имеющемуся фонду.

Значительная роль в решении этих и других проблем в сфере градостроительства сегодня отводится местному самоуправлению. С разрушением в начале 90-х гг. системы централизованного планирования, финансирования и руководства инвестиционно-строительной сферой страны резко возросла роль муниципалитетов в регулировании соответствующих отношений, поскольку именно они определяют градостроительную политику на территории муниципального образования путем утверждения и реализации градостроительной документации; являются тем первичным звеном публичной власти, куда обращаются лица, намеренные осуществить застройку той или иной городской территории; сопровождают практически весь процесс строительной деятельности, начиная от предоставления земельного участка под строительство и определения «пятна застройки» и заканчивая вводом в эксплуатацию законченного строительством объекта капитального строительства.

Вместе с тем, неэффективная деятельность органов местного самоуправления в этой сфере приводит к нарушению механизма регулирования градостроительной деятельности и появлению административных барьеров доступа на строительный рынок, непрозрачных и непубличных процедур предоставления земельных участков для строительства и определения их разрешенного использования. Как следствие, возникают высокие риски инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры для объектов жилищного строительства, появляется зависимость инвесторов и строителей от местных администраций при согласовании проектной документации, получении разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, происходит монополизация рынка жилищного строительства и значительный рост стоимости строительства жилья.

В большинстве российских городов сегодня отсутствует современная градостроительная документация, разработка и принятие которой возложена на органы местного самоуправления. Это влечет хаотичное (неустойчивое) развитие городских территорий, осуществление строительства  без учета потребности соответствующей территории в энергоресурсах и объектах социальной инфраструктуры. Значительный урон городской среде наносит и так называемая «точечная застройка», которая существенно затрудняет дальнейшее развитие городских территорий, а в исторических поселениях разрушает архитектурные ансамбли.

Вопросы надлежащей реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования застройки муниципальных образований неоднократно становились предметом критики со стороны высших должностных лиц государства, федеральных и региональных чиновников, союзов архитекторов и строителей. Этот аспект деятельности муниципалитетов обсуждался также и на IV Байкальском экономическом форуме (прошедшего 8-11 сентября 2008 г. в г. Иркутске), в ходе которого, глава Росстроя Сергей Круглик подчеркнул, что «главной проблемой пока остается выработка и выполнение правил землепользования и застройки на территориях муниципальных образований, необходимо доработать правовые нормы зонирования, проведения аукционов по продаже земли» .

Особую остроту указанные проблемы приобрели в муниципалитетах Иркутской области, которая, обладая высоким экономическим потенциалом, отстает от большинства развитых регионов России по темпам застройки муниципальных образований и уровню развития регионального и местного нормотворчества в сфере градостроительства. Поэтому, исследование проблем реализации полномочий органов местного самоуправления  в сфере градостроительства основывается и на опыте ряда городов Иркутской области, таких как Иркутск, Братск, Ангарск, Шелехов и др.

Актуализация рассмотрения такого аспекта деятельности органов местного самоуправления как регулирование градостроительной деятельности, обусловлена и тем обстоятельством, что данная сфера общественных отношений стала точкой соприкосновения одновременно нескольких государственных реформ, таких как градостроительная и земельная реформы, реформа местного самоуправления и реформа разграничения государственных полномочий между различными уровнями публичной власти Российской Федерации. Это свидетельствует о многогранности, сложности и комплексности процесса регулирования градостроительной деятельности, и как следствие, необходимости поиска оптимальных путей организации и деятельности органов местного самоуправления в этой сфере.

Итак, актуальность избранной автором темы обусловлена, с одной стороны, важностью совершенствования механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства, и, с другой стороны, недостаточностью его научно-теоретического осмысления. Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости дальнейших научных исследований в области реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства с целью обеспечения застройки территории муниципальных образований с соблюдением принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Степень научной разработанности темы диссертации. Современный этап развития российской правовой науки характеризуется повышением интереса к изучению и научной разработке вопросов градостроительства и роли в этой сфере общественных отношений органов местного самоуправления. В имеющихся научных работах недостаточно разработаны вопросы регулирования градостроительной деятельности как сферы деятельности местного самоуправления. Отсутствие достаточного теоретического осмысления указанной проблемы отражается и на качестве источников правового регулирования в сфере градостроительства на федеральном, региональном и местном уровнях, вследствие чего нормативная база реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере характеризуется рядом неточностей, противоречий и пробелов. Таким образом, необходимо комплексное научное исследование проблем реализации полномочий муниципалитетов в сфере градостроительства на уровне диссертационного сочинения с целью выработки рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Существенное влияние на формирование авторской концепции сыграли научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, Л.А. Бурылова, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянов, Игнатюк Н.А., А.И. Коваленко, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, Н. Миронов, В.В. Невинский, Е.А. Незнамова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев,  Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, С.И. Шишкин,  Е.С. Шугрина и др.

Комплексный подход к исследованию градостроительного законодательства обусловил многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к фундаментальным источникам, освещающим различные аспекты проблем, связанных с осуществлением градостроительной деятельности органами местного самоуправления. В диссертационной работе были использованы научные труды таких ученых как: А.М. Абрамович, С.С. Алексеев, Н.А. Андрианов, А.П. Анисимов, Т. Афанасьева, В.П. Балезин, Л.Е. Бандорин, С.В. Беляева, Л.А. Бурылова, Е.И.  Голынкер, В.П.  Гринёв, В.Г. Давидович, Л.С. Джомарджидзе, А.В. Иванов, Е. Ковалева, Н.И. Коваленко, А.Н. Королев, С.А. Боголюбов, А.Г. Коркин, О.И. Крассов, С.А. Кузнецова, Э.С. Набиуллина, С.В. Поленина, С.А. Помещикова, И.А. Сарычева, И.М. Смоляр, Э.Н. Сокол-Номоконов, Н.С. Тимофеев, Л. Терещенко, А.А. Транин,  Э.К. Трутнев, А.А. Триггер, А.А. Уваров, Г.Д. Ханатаев, А.В. Хахалин, И.Т. Хламов, О.В. Черных, М.Я. Черняк и др.

При написании диссертации также использовались статистические и аналитические данные Федерального агентства по строительству и ЖКХ, Фонда «Институт экономики города», Управления государственной вневедомственной экспертизы и ценообразования Иркутской области, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Администраций городов Иркутск, Братск и Ангарск. В процессе подготовки работы изучались также комментарии и опыт практических работников органов архитектуры и градостроительства Российской Федерации, Иркутской области и г. Иркутска, сотрудников проектных организаций ОАО «Иркутскгражданпроект», ОАО «Иркутскпромстройпроект, работников строительной сферы.

Правовую основу диссертации составляют международные договоры, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, устанавливающее основы правового регулирования разграничения полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства, деятельности местного самоуправления в сфере градостроительной, предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и земель, собственность на которые не разграничена. Важнейшим федеральным законом, который детально исследовался при написании диссертации, стал Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый 29 декабря 2004 года. При проведении диссертационного исследования использовались правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере градостроительства, в частности, Иркутской области, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, автором детально анализируется и муниципальное нормотворчество, в основу которого были положены муниципальные правовые акты ряда городов Иркутской области, таких как Иркутск, Братск, Ангарск, Шелехов, Усолье-Сибирское и др.

Эмпирической базой исследования является: обобщение практической деятельности Министерства регионального развития РФ, Федерального агентства по строительству и ЖКХ, Комитета по градостроительной политике Администрации г. Иркутска, Службы государственного жилищного контроля и строительного надзора Иркутской области, Управления государственной вневедомственной экспертизы и ценообразования Иркутской области, проектных институтов ОАО «Иркутскгражданпроект» и ОАО «Иркутскпромстройпроект». При написании диссертации использовался также личный  профессиональный опыт работы автора в строительной компании.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс методов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Среди таких методов можно назвать: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический, функциональный, системный, метод правового моделирования и иные методы, широко применяемые в юридической науке.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области реализации органами местного самоуправления полномочий в сфере градостроительства.

Предметом диссертационного исследования выступают различные теоретические конструкции и концепции российских ученых, нормативные правовые акты, правоприменительная практика в области реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.

Целью исследования является создание теоретической концепции функционирования механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности, одним из главных элементов которой является нормативно-правовое обеспечение соответствующих полномочий. Установленная цель диссертации включает в себя теоретическое рассмотрение вопросов разграничения полномочий в сфере градостроительства между уровнями публичной власти, реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности, а также анализ основных направлений развития и совершенствования законодательства в данной сфере общественных отношений.

Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:

1) раскрыть содержание понятия «градостроительство»;

2) рассмотреть вопросы разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере градостроительства;

3) установить объем полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства;

4) выявить особенности реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления в области регулирования градостроительной деятельности;

5) исследовать отдельные направления совершенствования механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства;

6) на основе полученных данных сформулировать выводы и предложения диссертанта по совершенствованию градостроительного законодательства и практики реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.

Научная новизна исследования состоит в том, что автор на уровне диссертационного сочинения комплексно и в совокупности исследовал научно-теоретические основы и практические аспекты реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.

С принятием в России Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошло изменение подходов к регламентации общественных отношений в сфере градостроительства и регулировании этой деятельности органами местного самоуправления. В этой связи, автором предложены варианты законодательного решения отдельных вопросов, возникающих в практике реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.

На защиту выносятся новые или имеющие элементы новизны теоретические положения и выводы.

1. Создание правовой дефиниции «градостроительство» является безусловным достижением современного градостроительного законодательства. Однако в ходе неоднократных кодификаций градостроительного законодательства трактовка этого понятия неоднократно менялась, при этом сформулированная дефиниция в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. представляется наименее удачной. Понятие «градостроительство» предлагается легально определить следующим образом: «Градостроительство (далее также – градостроительная деятельность) – деятельность по развитию городских округов и иных поселений, направленная на создание условий для благоприятного, комфортного и безопасного проживания граждан путем формирования в них оригинального архитектурного облика, а также производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».

2 Анализ практики предоставления земельных участков под строительство, находящихся на территории муниципальных образований – региональных столиц, свидетельствует о необходимости совершенствования механизма предоставления этих земель, в случае, когда распоряжение ими осуществляют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. С этой целью на уровне регионального закона (а не подзаконного акта) следует установить порядок взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам предоставления земельных участков; правила проведения аукционов по продаже земельных участков или прав на заключение договоров аренды на земельные участки; порядок распоряжения денежными средствами, полученных в результате проведения аукционов.

3. В целях предотвращения на местном уровне коллизий между документами территориального планирования и градостроительного зонирования в Градостроительном кодексе РФ 2004 г. следует закрепить такую последовательность принятия в муниципальном образовании градостроительной документации, при которой в первую очередь будет приниматься генеральный план, а во второю – правила землепользования и застройки.

4. В рамках муниципального нормотворчества следует создать механизм регулирования органами местного самоуправления строительной деятельности, когда для её осуществления не требуется выдача разрешения на строительство, устанавливающий: перечень видов строительной деятельности, когда не требуется выдача разрешения на строительство; права и обязанности лиц, осуществляющих в установленных случаях строительство без получения разрешения на строительство; ответственность лиц, осуществляющих такое строительство.

5. Совершенствование института публичных слушаний как элемента механизма реализации муниципалитетами градостроительных полномочий предопределяет необходимость подготовки на местном уровне трех нормативных правовых актов: 1) о публичных слушаниях по обсуждению проекта генерального плана; 2) о создании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки и порядке проведения публичных слушаний по обсуждению такого проекта; 3) правил землепользования и застройки.

6. Нивелирование практики умышленного уничтожения объектов культурного наследия («криминальных» поджогов) как способа получения земельных участков под строительство может быть обеспечено посредством совершенствования механизма исключения объектов культурного наследия из реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации, содержащегося в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В этой связи предложено предоставить органам местного самоуправления право обращаться с инициативой об исключении объектов культурного наследия из реестра; установить сроки проведения государственной историко-культурной экспертизы и рассмотрения Правительством РФ соответствующего обращения, а также основания для отказа об исключении объекта культурного наследия из реестра.

7. Для эффективного регулирования застройки исторических поселений необходимо принятие органами местного самоуправления комплексных программ, направленных на реконструкцию и развитие исторических районов. Механизм реализации данных актов должен включать: перечень объектов культурного наследия, подлежащих сохранению; перечень мероприятий по их сохранению и сроки их реализации; объем и источники финансирования.

Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы для совершенствования законодательства в части совершенствования механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства. Речь идет о предложениях автора по внесению изменений и дополнений в Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г., Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г., Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и ряд подзаконных актов федерального, регионального и местного уровней.

Для органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в области градостроительства, органов местного самоуправления данная работа может иметь научно-практический интерес при подготовке проектов  нормативных актов по вопросам застройки городов России и градостроительной документации.

Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета. Основные положения и выводы работы отражены в ряде публикаций в научных журналах, материалах научно-практических конференций, проведенных в Юридическом институте Иркутского государственного университета.

Материалы исследования используются в учебном процессе Юридического института Иркутского государственного университета при преподавании курса муниципального права, в научной работе студентов.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, списка нормативных актов и специальной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, раскрываются его методологические основы, научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретической и практической значимости, а также об апробации результатов исследования.

Глава 1 «Разграничение полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства» посвящена анализу основных подходов к пониманию термина «градостроительство», раскрытию объема полномочий в сфере градостроительства органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Глава содержит три параграфа.

В параграфе 1 «Градостроительство» как правовая категория» рассматривается понятийный аппарат по теме исследования с позиции определения содержания термина «градостроительство» для определения предмета правового регулирования сферы градостроительства и установления объема полномочий в этой сфере каждого из уровней публичной власти.

Долгое время в науке и законодательстве дореволюционного, а впоследствии советского государства, использовались термины «строительство» и «капитальное строительство». Их содержание охватывало сферу территориального планирования, социальной инфраструктуры, жилищного и гражданского строительства. Понятие «градостроительство» вводится в научный оборот в конце 50-х годов советских времен, тогда же делаются и первые попытки перенести его в законодательное поле советского государства. Только в 80-х годах термин «градостроительство» начинает официально использоваться в советском законодательстве, однако законодательство того времени не раскрывало легального содержания данного термина. Анализ таких правовых актов, как Постановление Центрального комитета КПСС и Совета Министров СССР от 19 сентября 1987 г. № 1058 «О дальнейшем развитии советской архитектуры и градостроительства» , Постановление Совета Министров СССР от 25 декабря 1987 г. № 513 «О дальнейшем развитии советской архитектуры и градостроительства» , показывает, что в советское время градостроительство охватывало сферу архитектурной деятельности и деятельности по пространственной организации населенных мест.

Иное легальное понимание термина «градостроительство» сложилось только в начале 90-х годов на волне демократических преобразований в нашей стране. Новое время диктовало и новые подходы к правовому регулированию строительной деятельности и деятельности по планировке территорий, которые теперь были объединены в рамках единого понятия «градостроительство» и единого законодательства – градостроительного законодательства.

Впервые законодательная дефиниция термина «градостроительство» была помещена в текст Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3295-I «Об основах градостроительства в Российской Федерации» . Впоследствии, понятие «градостроительство» получило новую трактовку в первом в истории правового развития нашего государства Градостроительном кодексе Российской Федерации , принятого 7 мая 1998 г. (далее – ГрК РФ 1998 г.). Термин «градостроительство» в этом правовом акте был приравнен к понятию «градостроительная деятельность». Появление легальной дефиниции «градостроительство» имело немаловажное значение для развития системы правового регулирования градостроительных отношений. Так, указание в определении на то, что градостроительство осуществляется с учетом национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений, впоследствии привело к активному развитию регионального и местного нормотворчества в сфере градостроительства, восполнявшего пробелы федерального законодательства.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. (далее – ГрК РФ 2004 г.) также содержит дефинитивную норму, посвященную установлению правового содержания термина «градостроительство». В отличие от прежних актов, новый кодекс употребляет только термин «градостроительная деятельность», очевидно, подразумевая его идентичность термину «градостроительство». Трактовка понятия «градостроительная деятельность» в ГрК РФ 2004 г. видоизменена и имеет более общий, в какой-то степени даже формальный, характер по сравнению с ГрК РФ 1998 г. В действующем кодексе градостроительная деятельность определяется через составляющие ее формы деятельности. Из определения было изъято указание на субъектов градостроительной деятельности, отсутствует указание на то, с какой целью осуществляется градостроительная деятельность. По мнению диссертанта, данное в ГрК РФ 2004 г. определение термина «градостроительная деятельность» не отражает всех существенных признаков этого понятия и является слишком формализованным. Такой формализм сказался и  на содержании самого кодекса, а также принятых в его развитие правовых актов, особенно региональных и местных.

Поэтому, понятие «градостроительство» должно быть сформулировано (и закреплено в тексте Градостроительного кодекса РФ 2004 г.) следующим образом: «Градостроительство (далее также – градостроительная деятельность) – деятельность по развитию городских округов и иных поселений, направленная на создание условий для благоприятного, комфортного и безопасного проживания граждан путем формирования в них оригинального архитектурного облика, а также производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».

Такая формулировка, на наш взгляд, является наиболее адекватной сути градостроительства, учитывает его существенные признаки, имеющие значение для надлежащего определения предмета правового регулирования градостроительного законодательства.

В параграфе 2 «Разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере градостроительства» диссертант исследует вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, выявляет объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства.

Происходящий в нашей стране процесс по разграничению полномочий между центром, регионами и муниципалитетами затронул и сферу отношений по регулированию градостроительной деятельности. В процессе подготовки проекта ГрК РФ 2004 г. применительно к вопросу о разграничении полномочий между уровнями власти в области градостроительства выявилось два противоположных подхода :

- зафиксировать в специальной главе «закрытым списком» весь без исключения перечень полномочий различных органов публичной власти – органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- не выделять отдельную главу, посвященную полномочиям органов публичной власти в области градостроительной деятельности, по причине того, что текст такой главы будет дублировать позиции, содержащиеся в тексте самого закона, когда применительно к различным случаям описываются соответствующие полномочия.

В итоге законодатель применил такой подход к формулированию текста, когда, например, в специальной главе о полномочиях содержится четыре вида полномочий применительно к субъектам Российской Федерации, а остальные полномочия – в тексте других глав закона. По этому критерию, мы видим достаточно серьезные отличия в подходах к определению круга предметов ведения органов публичной власти в действующем ГрК РФ 2004 г. и утратившим силу ГрК РФ 1998 г. ГрК РФ 1998 г. в ст.ст. 21-23 пытался охватить максимально возможный круг полномочий органов власти, в результате перечень полномочий получался достаточно объемным, что не исключало дублирования ряда полномочий в других главах Кодекса. Поэтому, представляется, что действующий ГрК РФ 2004 г. закрепляет более рациональный и логичный вариант правового оформления полномочий органов различных уровней власти, поскольку позволяет экономно подходить к формированию законодательной материи и избегать излишнего дублирования полномочий органов публичной власти в различных нормах ГрК РФ 2004 г. и иных законах.

 В связи с этим, весь перечень полномочий каждого уровня публичной власти в ГрК РФ 2004 г. определяется по совокупности полномочий, определенных как в главе 2 ГрК РФ 2004 г., так и в иных главах данного кодекса. Помимо этого, полномочия органов публичной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности могут закрепляться также и в других Федеральных законах, таких как Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. , Федеральный закон от 29 октября 2004 г. № 191 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» .

Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что процесс законодательного разграничения полномочий различных уровней публичной власти в сфере градостроительства всё ещё продолжается. Об этом свидетельствуют неоднократные изменения и дополнения, вносимые во вторую главу ГрК РФ 2004 г.

В параграфе 3 «Определение объема полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства в условиях реформы местного самоуправления» автор касается вопросов определения объема полномочий муниципалитетов в сфере градостроительства и роли органов местного самоуправления в механизме регулирования градостроительной деятельности в условиях муниципальной реформы, проводимой в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес коррективы в сферу разграничения полномочий между уровнями публичной власти в области градостроительства, которые впоследствии были взяты законодателем за основу при подготовке ГрК РФ 2004 г. Прежде всего, это касается расширения объема полномочий органов местного самоуправления по регулированию застройки муниципальных образований.

Во-первых, это коснулось полномочий муниципалитетов в области территориального планирования (органы местного самоуправления получили право, например, согласовывать схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, проводить публичные слушания по проектам документов территориального планирования и градостроительного зонирования, по собственной инициативе направлять проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу и др.).

Во–вторых, в сфере градостроительного зонирования установлено право (и одновременно обязанность) органов местного самоуправления разрабатывать и принимать правила землепользования и застройки муниципальных образований.

В–третьих, в области архитектурно-строительного проектирования и строительства впервые на уровне закона предусмотрено полномочие муниципалитетов выдавать разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В–четвертых, органы местного самоуправления обеспечивают ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.

И, наконец, в–пятых, органы местного самоуправления были наделены полномочиями по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц.

Однако вместе с расширением компетенции муниципалитетов в сфере градостроительства, по отдельным направлениям их полномочия сузились. В  ГрК РФ 2004 г. не упоминается такое полномочие органов местного самоуправления как осуществление надзора за осуществлением строительной деятельности.

Во второй главе  «Характеристика компетенции органов местного самоуправления в сфере градостроительства» рассматриваются отдельные полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительства, и оценивается эффективность их реализации. Глава состоит из пяти параграфов.

В параграфе 1 «Деятельность органов местного самоуправления по территориальному планированию» автор рассматривает полномочия органов местного самоуправления в области территориального планирования.

В соответствии с ГрК РФ 2004 г., органы местного самоуправления наделены полномочиями по подготовке, утверждению и реализации документов территориального планирования, и обязаны осуществлять деятельность по территориальному планированию. С этой целью в системе органов местного самоуправления создаются специальные структурные подразделения, в функции которых входит разработка и реализация документов территориального планирования.

Одной из серьезных проблем для поселений и городских округов является отсутствие современных генеральных планов. За последние годы градостроительная ситуация повсеместно усложнилась, свободных территорий внутри городской черты в большинстве городов почти не осталось. В значительной мере приходится вести строительство путём сноса и реконструкции существующей застройки, освоения пригородных сельскохозяйственных земель или освоения новых (намывных) территорий, что требует высокопрофессионального подхода к корректировке проектов генеральных планов. Генеральные планы современных российских поселений и городских округов разрабатываются  в силу ряда причин по десять и более лет. В это время, чтобы восполнить «вакуум» в градостроительном регулировании, муниципалитеты вынуждены продлевать, корректировать действие генеральных планов, утвержденных ещё в 70-е годы советской эпохи. Такое «латание дыр» зачастую не способно решить всех проблем, связанных с застройкой муниципальных образований, поскольку разрабатывались эти документы применительно к совершенно иным социально-экономическим, демографическим и территориальным прогнозам развития поселений и городских округов. Результатом такой политики государства стало то, что из 1089 городов России подавляющее большинство имеют устаревшие генеральные планы, не соответствующие требованиям Градостроительного и Земельного кодексов РФ.

Сегодня из 14 городов Иркутской области лишь только в нескольких  приняты и действуют современные документы территориального планирования. Среди них можно назвать такие города как Иркутск и Ангарск.

С целью повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в области территориального планирования поселений  и городских округов, автор исследования предлагает:

1) возродить систему федеральных органов исполнительной власти в сфере градостроительства и архитектуры с целью оказания методической помощи органам местного самоуправления при разработке документов территориального планирования;

2) предусмотреть в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. финансирование разработки документов территориального поселений и городских округов с низкой бюджетной обеспеченностью из федерального или региональных бюджетов;

3) устранить пробелы ГрК РФ 2004 г. в части определения состава и видов функциональных зон, установления очередности проведения действий по согласованию с государственными органами, градостроительной экспертизе и проведению публичных слушаний по проекту генерального плана, определения механизма повторных публичных слушаний в случае доработки документов территориального планирования.

В параграфе 2 «Деятельность органов местного самоуправления в сфере градостроительного зонирования» говорится об осуществлении органами местного самоуправления градостроительного зонирования территории муниципальных образований.

Институт «градостроительного зонирования» не является новым для законодательства Российской Федерации. Под термином «правовое зонирование» он введен в правоприменительную практику прежним ГрК РФ 1998 г., подтвержден и развит (под термином «зонирование территорий») ЗК РФ 2001 г., а ныне – дополнен и детализирован (под термином «градостроительное зонирование») ГрК РФ 2004 г.

Градостроительное зонирование представляет собой разделение территории поселения на территориальные зоны, т.е. зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Такое зонирование осуществляется посредством принятия органами местного самоуправления Правил землепользования и застройки,  процедура разработки и утверждения которых подробно регламентируется нормами ГрК РФ 2004 г.

С момента принятия ГрК РФ 2004 г., органы местного самоуправления не очень активно принялись за реализацию возложенных на них полномочий по градостроительному зонированию муниципальных образований. В некоторых поселениях и городских округах уже приняты правила землепользования и застройки, однако, в большинстве муниципальных образований всё ещё продолжается процесс по их разработке. Так, в Иркутской области Правила землепользования и застройки разработаны и утверждены только в одном городском округе – городе Братске .

Говоря о документах градостроительного зонирования, необходимо обратить внимание на то и обстоятельство, что в России сегодня более тысячи городов, в каждом из которых необходимо будет принимать правила землепользования и застройки.  В силу этого можно ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения. Этот процесс «диверсификации» градостроительного зонирования уже можно наблюдать. В этой связи следует на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации выработать соответствующие рекомендации для органов местного самоуправления в форме «Примерных правил землепользования и застройки», используя которые муниципалитеты могли бы разрабатывать свои местные правовые акты, но в русле некоторых общераспространенных рациональных схем, базовые принципы которых предопределены ГрК РФ 2004 г.

Одна из таких схем применительно к условиям России, с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по градостроительному зонированию может выглядеть следующим образом :

 – с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается концепция градостроительного зонирования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и застройки;

– разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включает карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным территориальным зонам могут устанавливаться и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;

– после введения в действие правил землепользования и застройки продолжается работа по дополнению их содержания в части предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости; эта деятельность ведется в форме аналитических проработок и (или) в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.

Диссертант отмечает, что в ГрК РФ 2004 г. необходимо внести изменения в части установления очередности разработки в муниципальном образовании документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования, региональным и местным нормативам градостроительного проектирования. В этой связи, целесообразно было напрямую прописать в ГрК РФ 2004 г. последовательность принятия документов территориального планирования с тем, чтобы исключить возникновение ситуаций, при которых принятый документ территориального планирования вступит в противоречие с ранее принятыми Правилами землепользования и застройки.

Следующий этап регулирования градостроительной деятельности с участием органов местного самоуправления – планировка территории, которая осуществляется в целях детальной проработки градостроительных решений применительно к территории конкретных планировочных элементов (кварталов, микрорайонов и т.д.). Об этом речь идет в третьем параграфе  «Деятельность органов местного самоуправления по разработке документации по планировке территории и развитию застроенных территорий».

В ГрК РФ 2004 г. предусмотрены следующие случаи подготовки органами местного самоуправления документации по планировке территории: 1) проекты планировки без проектов межевания в составе проектов планировки; 2) проекты планировки с проектами межевания в составе проектов планировки и градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания; 3) проекты межевания с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания; 4) градостроительные планы земельных участков вне состава проектов межевания в виде отдельных документов.

В ГрК РФ 2004 г. указывается еще один вид документации по планировке территории - градостроительные планы земельных участков вне состава проектов межевания в виде отдельных документов (ч. 2 ст. 44 ГрК РФ 2004 г.). По этому поводу следует отметить два положения. Во-первых, планировка территории – это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планировочного регулирования. Во-вторых, в случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ 2004 г., речь не идет о планировочных действиях, поскольку говорится о ранее созданных земельных участках, границы которых не изменяются. Поэтому, градостроительные планы земельных участков не могут быть самостоятельным видом документации по планировке территории. В этом отношении ГрК РФ 2004 г. содержит неточность, которая должна быть исправлена.

ГрК РФ 2004 г., определяя процедуры реализации полномочий муниципалитетов по разработке документов по планировке территории, не ставит точку в этом вопросе, а фактически устанавливает задания публичной власти по развитию базовых норм, установленных федеральным законом. Так, органам местного самоуправления поселений и городских округов кодекс предписывает  принятие правовых актов в части: 1) установления порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений указанных органов; 2) определения порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам планировки территории (с проектами межевания или без проектов межевания в составе проектов планировки) и проектам межевания территории (вне состава проектов планировки) посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов указанных муниципальных образований. Развитие в этом вопросе местного нормотворчества позволит органам местного самоуправления более эффективно решать вопросы, связанные: с подготовкой проектов документов по планировке застроенных территорий для выделения земельных участков; с определением порядка выделения границ публичных земель посредством подготовки проектов документов по планировке застроенных территорий в случаях фиксации и упорядочения сложившейся планировочной ситуации; с установлением порядка выделения земельных участков на застроенных и не разделенных территориях, обремененных правами третьих лиц, для формирования земельных участков многоквартирных домов по инициативе собственников квартир, администрации города и др.

В параграфе 4 «Участие органов местного самоуправления в сфере осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства» отмечается, что в сфере архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства органы местного самоуправления осуществляют: 1) выдачу застройщикам или заказчикам градостроительного плана земельного участка, являющегося одним из оснований для подготовки проектной документации; 2) предоставляют заинтересованным лицам технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения и информации о плате за подключение; 3) проверку проектной документации перед выдачей разрешения на строительство на соответствие её градостроительному плану земельного участка; 4) выдачу разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.

Важнейшей стадией осуществления строительной деятельности является получение разрешения на строительство, поскольку с этого момента такая деятельность становится правомерной. Применительно к разрешениям на строительство, выдаваемым органами местного самоуправления, следует отметить два обстоятельства: во-первых, содержательные и технологические особенности процесса выдачи разрешений на строительство таковы, что этот процесс должны обслуживать органы градостроительства и архитектуры как уполномоченные органы местного самоуправления в области градостроительной деятельности; во-вторых, должно утвердиться понимание того, что выдача разрешения на строительство – это не технологическое разрешение, а правовое действие.

Принципиально новым является урегулирование в ГрК РФ 2004 г. вопросов, связанных с вводом объектов капитального строительства в эксплуатацию, поскольку ранее этот вопрос ГрК РФ 1998 г. не регулировался. На местном уровне выдачу разрешений на ввод объекта в эксплуатацию осуществляет орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство.

Диссертант полагает, что в рамках муниципального нормотворчества следует создать механизм регулирования органами местного самоуправления строительной деятельности, когда для её осуществления не требуется выдача разрешения на строительство, устанавливающий: перечень видов строительной деятельности, когда не требуется выдача разрешения на строительство; права и обязанности лиц, осуществляющих в установленных случаях строительство без получения разрешения на строительство; ответственность лиц, осуществляющих такое строительство.

Параграф 5 «Ведение органами местного самоуправления информационных систем обеспечения градостроительной деятельности» обращен к рассмотрению такого нового для российского законодательства правового института как «информационные систем обеспечения градостроитель­ной деятельности».

  ГрК РФ 1998 г. создал мнимую, объективно нежизнеспособную систему «госу­дарственного градостроитель­ного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности», которая так и не была создана.  ГрК РФ 2004 г. упразднил данную систему, введя вместо неё институт «информационных систем обеспечения градостроитель­ной деятельности». Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности – организованный, систематизированный свод документированных сведений о развитии территорий, об их застройке, о земельных участках, об объектах капитального строительства и иных необходимых для осуществления градостроительной деятельности сведений. Ин­формационные системы обеспе­чения градостроительной дея­тельности ведутся только на местном уровне. ГрК РФ 2004 г. оставил открытым перечень сведений, включаемых в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности, указывая на «иные документы и материалы». В этой связи данный перечень по мере необходимости может быть дополнен актами местного нормотворчества.

Автор исследования полагает, что эффективность деятельности органов местного самоуправления по ведению информационных систем обеспечения градостроительной деятельности пока оценивать рано, поскольку в данный момент идет процесс их создания и формирования. Вместе с тем, реализация органами местного самоуправления данных полномочий будет способствовать осуществлению градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности на территории муниципальных образований, позволит застройщикам и иным заинтересованным лицам оперативно получать информацию, необходимую для планирования своей деятельности и принятия решений о строительстве объектов капитального строительства. 

Глава 3 «Совершенствование механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства», посвящена комплексному исследованию направлений совершенствования механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства. Глава состоит из трех параграфов.

В параграфе 1 «Совершенствование порядка предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности и земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городских округов» исследуются проблемы обеспечения земельного правопорядка при регулировании органами местного самоуправления градостроительной деятельности.

Вступившие в действие с 10 января 2005 года ГрК РФ 2004 г. и Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», а также Федеральный закон от 29 декабря 2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» внесли существенные изменения в порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из состава государственных и муниципальных земель.

О злоупотреблениях и коррупции в сфере отвода земельных участков под строительство говорят сегодня на всех уровнях власти. По словам Д. Медведева «в крупных городах, особенно там, где стоимость земли сильно выросла в последнее время, нынешняя система распределения земли, когда участки под строительство получают «свои», а потом перепродают их втридорога, настолько выгодна для определенного класса госслужащих, что они оказывают серьезное сопротивление попыткам ее ликвидировать» .

В Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. (далее – ЗК РФ 2001 г.) имеют место серьезные пробелы в области регулирования процедур прямого и конкурсного предоставления земельных участков. Это касается случая предоставления земельных участков для целей строительства, когда не требуется «предварительное согласование мест размещения объектов», а также при продаже прав на заключение договоров аренды таких земельных участков и регулирования отдельных процедурных вопросов предоставления земельных участков.

Диссертант отмечает, что положения ЗК РФ 2001 г. имеют рамочный характер и не регулируют процедур подготовки и проведения земельных торгов. В этом контексте обращает на себя внимание принятое 11 ноября 2002 г. Постановление Правительства РФ № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» . Указанное постановление создало новые сложности на пути развития земельных торгов. В этой связи, автором предлагается внести в него изменения в части совершенствования отдельных процедур проведения земельных торгов.

В 2006 году были внесены изменения в Федеральный закон от 25 октября 2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» . В результате в законе появилась норма о том, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом во многих субъектах Российской Федерации, в частности и в Иркутской области, практика реализация данных нововведений пошла по так называемому «конфликтному варианту» (когда субъект Российской Федерации вытесняет органы местного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными участками, но и весь процесс предоставления). Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы регулирования градостроительной деятельности на местном уровне. Создается ситуация, когда одни органы местного самоуправления вправе осуществлять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие же — наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в предоставлении земельных участков для строительства, в первую очередь — жилищного .

В этой связи, для предотвращения конфликтов между региональными и местными властями, автором исследования предлагается в рамках региональных законов (с учетом положении законодательства Иркутской области) совершенствовать механизм распоряжения земельными участками в целях строительства в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, который должен включать предписания о полномочиях и порядке взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками для строительства; о порядке и условиях проведения аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка для жилищного строительства; о порядке распоряжения денежными средствами, полученными в результате продажи земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка для строительства

В параграфе 2 «Основные направления совершенствования института публичных слушаний по вопросам градостроительства» исследуется институт публичных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности как один из обязательных элементов механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства.

Институт публичных слушаний введен в российскую правоприменительную практику рядом федеральных законов, регламентирующих проведение таких слушаний при обсуждении различных вопросов. Такими законами, в частности, являются: 1) Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» ; 2) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»; 3) Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» ; 4) Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 года.

Публичные слушания по вопросам регулирования градостроительной деятельности – это правовой институт, который в обязательном порядке должен применяться в городских округах и поселениях, состоящий в обсуждении с участием жителей соответствующих проектов документов, определенных ГрК РФ 2004 г., перед их утверждением органами местного самоуправления.

Публичные слушания проводятся в обязательном порядке применительно к разновидностям проектов документов и заявлений, которые утверждаются, или решения по поводу которых принимаются  органами местного самоуправления поселений или городских округов. ГрК РФ 2004 г. установил перечень из пяти разновидностей таких проектов документов и заявлений:

1) проекты генеральных планов поселений или городских округов, а также предложения о внесении изменений в генеральные планы;

2) проекты правил землепользования и застройки, а также предложения о внесении изменений в правила;

3) проекты документации по планировке территории;

4) заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости, определенные правилами землепользования и застройки;

5) заявления о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, определенных правилами землепользования и застройки.

Публичные слушания по вопросам регулирования градостроительной деятельности являются очень обширной и специализированной сферой правового регулирования. Это значит, что данные вопросы невозможно «растворить» в нормативных правовых актах, одновременно посвященных регулированию публичных слушаний в других областях. Иными словами, наиболее рациональной, а с практической точки зрения единственно возможной, схемой является такая, при которой публичные слушания по вопросам регулирования градостроительной деятельности выводятся в отдельный самостоятельный блок специализированных нормативных правовых актов местного самоуправления. Это во-первых.

Во-вторых, рациональное и обоснованное требование минимального количества нормативных правовых актов муниципалитета, регулирующих проведение публичных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности, предопределяет необходимость подготовки трех нормативных правовых актов :

1) нормативного правового акта о публичных слушаниях по обсуждению проекта генерального плана;

2) нормативного правового акта о создании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки и порядке проведения публичных слушаний по обсуждению такого проекта;

3) нормативного правового акта – правил землепользования и застройки, содержащих в своей процедурной части порядок проведения публичных слушаний по обсуждению иных вопросов, определенных ГрК РФ 2004 г.

Параграф 3 «Совершенствование механизмов регулирования градостроительной деятельности органами местного самоуправления в исторических поселениях» посвящен поиску оптимальной правовой модели регулирования органами местного самоуправления застройки исторических поселений, обеспечивающей соблюдение требований сохранения объектов культурного наследия.

Важность этой проблемы ярко иллюстрирует ситуация, сложившаяся в сфере охраны культурного наследия при осуществлении застройки г. Иркутска. По оценкам экспертов сегодня в этом городе насчитывается 1045 объектов культурного наследия федерального, регионального и местного значения. Отсутствие у городских властей четкой политики застройки исторической части города Иркутска и достаточных механизмов реализации полномочий органов местного самоуправления в этой сфере привели к тому, что долгое время центральная часть города практически не развивалась. Из-за отсутствия денежных средств на реставрацию объектов культурного наследия многие из них разрушились. Наряду с этим, центральная часть города начала стихийно застраиваться путем так называемой «точечной застройки», а вопросы предоставления земельных участков под строительство, занятых объектами культурного наследия, нередко решаются путем уничтожения этих объектов «криминальными» поджогами.

Диссертант полагает, что совершенствование механизма правового регулирования градостроительной деятельности в муниципальных образованиях, имеющих статус исторических поселений, должно осуществляться в следующих направлениях.

Во-первых, следует устранить ряд противоречий в действующем законодательстве по вопросам осуществления градостроительной деятельности на территории исторических поселений. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует привести в соответствие с ГрК РФ 2004 г. по вопросам проведения историко-культурной экспертизы градостроительной документации и осуществления «особого регулирования градостроительной деятельности».

Во-вторых, в федеральном законе от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует уточнить механизм исключения объектов культурного наследия из Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного значения.

В-третьих, следует развивать муниципальное нормотворчество в сфере охраны объектов культурного наследия при осуществлении градостроительной деятельности, посредством которых будет вырабатываться политика местных властей по сохранению баланса между существующей исторической городской средой и застройкой городской территории новыми объектами капитального строительства. В первую очередь это касается разработки и принятия  органами местного самоуправления опорных историко-архитектурных планов и проектов охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта. И во вторую очередь, на основе  указанных документов, а также документов территориального планирования и градостроительного зонирования, необходимо принимать программы, посвященные комплексной реставрации и реконструкции исторических районов городских округов и поселений.

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

 

 

 

 

Основные положения диссертационного исследования

опубликованы в следующих работах

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК.

1. Шишканов В.А. Генезис развития градостроительного законодательства России: постсоветский период // Вестник Иркутского государственного технического университета. – 2006. – №3. – С. 186. – 0,1 п.л.

2. Шишканов В.А. Правовые проблемы предоставления земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности // Власть и управление на Востоке России. – 2007. – № 4. – С. 181-189.– 0,6 п.л.

3. Шишканов В.А.  Проблемы законодательства Российской Федерации о градостроительном зонировании // Бизнес в законе. – 2007. – № 4. – С. 54-56. – 0,2 п.л.

II. Статьи, опубликованные в иных изданиях.

1. Шишканов В.А. Предоставление земельных участков под строительство из земель государственной и муниципальной собственности: законодательство и практика его применения // Сибирский юридический вестник. – 2006. – № 3. – С. 28-37. – 0,8 п.л.

2. Шишканов В.А. Проблемы регионального законодательства о градостроительной деятельности (на примере Иркутской области) // Сибирский юридический вестник. – 2007. – № 2. – С. 33-41. – 0,7 п.л.

3. Шишканов В.А. Иркутское региональное законодательство о градостроительстве: проблемы формирования // Строим вместе. – 2007. – №6. – С. 86-90. – 0,6 п.л.

4. Шишканов В.А.Экспертиза градостроительной документации: новеллы и проблемы нового градостроительного законодательства // Строим вместе. – 2006. – №10. – С. 22-24. – 0,35 п.л.

5. Шишканов В.А. Некоторые правовые проблемы градостроительного зонирования в РФ // Строим вместе. – 2006. – №10. – С. 24-25. – 0,3 п.л.

6. Шишканов В.А. Некоторые правовые проблемы градостроительного зонирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности: науч.-практ. конф. (Иркутск, 30 марта и 9 ноября 2006 г.): материалы. – Иркутск: Иркут. гос. ун-т, 2006. – С.120-125. – 0,3 п.л.

7. Шишканов В.А. Правовое регулирование градостроительной деятельности в условиях трансформации политических режимов в Российской Федерации и Китайской Народной Республике // Трансформации политических режимов в Российской Федерации и странах Центральной и Северо-восточной Азии: Междунар. науч.-практ. конф. (Иркутск, 29-30 мая 2007 г.): материалы. – Иркутск: Иркут. гос. ун-т, 2007. – С. 178-185. – 0,3 п.л.

Общий объем публикаций составляет 4,25 п.л.

Обсуждение проблемных вопросов градостроительной деятельности в связи с введением Градостроительного Кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]. http://www.urbaneconomics.ru/ texts.php?folder_id= 195&mat_id=233.

СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч.1). Ст. 17.

Решение Думы г. Братска от 7 ноября 2006 г. № 227/г-Д «О Правилах землепользования и застройки муниципального образования «город Братск»» (Знамя. 2006. 14 нояб.).

Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градостроительный кодекс Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности [Электронный ресурс]. http://www.urbaneconomics.ru/texts. php?folder_id=195&mat_id=233& page_id=5743&from=search.

Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Указ. соч. С. 274.

 СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 15.

Медведев Д. Нацпроекты в режиме ручного управления / Беседу с первым вице-премьером вела М. Волкова // Рос. газ. 2006. 13 февр. С.4.

СЗ РФ. 2001. № 41. Ст. 4147.

СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 458.

См.: Ст. 2 Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006 г. № 17 (Ч. 1).Ст. 1782.).

Трутнев Э., Бандорин Л. Градорегулирование: отрицание или утверждение? // Экономическая газета – Юрист. 2007. 27 апр.

СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163.

СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4851.

Фонд «Институт экономики города». Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления [Электронный ресурс]. http://www.urbaneconomics.ru /texts.php?folder_id=80 &mat_id=379&page_id=8335&from=search.

См.: Концепция генерального плана г. Иркутска. С. 40; Красная Н.Н. «Проект охранных зон, зон регулирования застройки, хозяйственной деятельности и охраняемого природного ландшафта г. Иркутска // Строим вместе. 2007. №9. С.37.

СЗ РФ. 2002. №26. Ст. 2519.

Краткий обзор строительной деятельности за январь-декабрь 2007 года // [Электронный ресурс] http://www.gosstroy.gov.ru/itogi.htm; Аналитическая записка об итогах жилищного строительства на территории Российской Федерации [Электронный ресурс]. http://www.gosstroy.gov.ru/stat_inform.htm.

Круглик С. Темпы роста строительства на уровне 10 процентов делают его локомотивом экономики / Интервью с главой Федерального агентства по строительству и ЖКХ записала О. Салабай [Электронный ресурс]. http://www.urbaneconomics.ru/texts.php?folder_id=195&mat_id=246 -->.

Яковлев В.В. Обсуждены проблемы финансирования строительства / доклад министра регионального развития на конференции: Строительный комплекс: практика привлечения финансирования // Строительная газета. 2005. 1 июля. С. 1-2.

См.: Федеральная целевая программе «Жилище» на 2002 – 2010 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 (СЗ РФ. 2001. № 39. Ст.3770).

Доклад Главы Росстроя С. Круглика в рамках IV Байкальского экономического форума [Электронный ресурс]. http://www.fcpdom.ru/index.php?s=news&id=208.

Строительство жилья в Иркутской области, ежегодно снижаясь (исключением был только 1999 г.), за 10 лет (с 1991 по 2001 гг.) сократилось в восемь раз (См.: Овсянникова И. Строительный комплекс: до вершины далеко // Экономика. Право. Менеджмент. 2001. 3-9окт. С. 3.).

СП СССР.1987.№45.Ст. 149.

СП СССР.1988.№5.Ст. 15.

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 32. Ст. 1877.

СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

СЗ РФ. 2005. № 1 (ч.1). Ст. 16.

 
Авторефераты по темам  >>  Разные специальности - [часть 1]  [часть 2]



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.