WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 
На правах рукописи

ОРЕХОВА Наталья Леонидовна

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ

АСПЕКТЫ

Специальность: 12.00.01. - теория и история права и государства! история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва -2003

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Васильев Анатолий Васильевич.

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Сырых Владимир Михайлович; кандидат юридических наук Теребилина Татьяна Александровна.

Ведущая организация: — Дальневосточный юридический институт

МВД Российской Федерации

Защита состоится 18 декабря 2003 года, в 1^ часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, проспект Вернадского, д.84, ауд.2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 18 ноября 2003 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета Of Д7\МЛ//И//К^:---) И.С.Яценко

1. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Мировая практика с очевидностью доказывает, что без совершенного, отвечающего интересам граждан в отражающего их потребности законодательства невозможно обеспечивать и охранять права и свободы человека и гражданина, эффективно регулировать рыночные отношения.

Несомненно, что законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом, затрагивающим, по существу, все основные сферы общественной жизни.

Своевременность, полнота и точность законодательных решений, качество законов становятся, во многом, определяющим фактором развития рыночных отношений, политического, социального и духовного развития России. В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали преобразования нормативно-правовой базы, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, его планирование, выработка первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных ipyuu.

Однако, процесс становления как федерального законодательства, так и законодательства субъектов федерации идет крайне сложно и противоречиво. Довольно часто законы оказываются несовершенными с точки зрения законодательной техники, содержат как противоречия иным федеральным законам, так и внутренние противоречия, зачастую прослеживается в законодательстве изобилие декларативных норм, отсутствует четкий механизм их реализации. Это обусловлено целым комплексом причин экономического, социального, политического характера, сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90-х годов XX - начала XXI века происходили коренные преобразования, затрагивающие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство и политический режим.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена сложившимся уровнем правосознания, недооценкой значения закона, а

РО<, НАЦИОНАЛА БИБЛИОТЕКА СПетербур!

зачастую и явным проявлением правового нигилизма, который характерен сегодня и для отношений в сфере законотворчества. В этих условиях попытка уточнить, прежде всего, понятие законотворчества, показать его функциональную направленность, а также рассмотреть возможные формы этой деятельности, является не только методологически неизбежной, но и позволяющей осуществить углубление знаний о данном процессе.

Сегодня также необходимо глубокое осмысление сущности и социальной роли закона как феномена всей мировой цивилизации, а также процесса его зарождения и создания.

Представляется, что попытки найти ответы на эти и другие вопросы могут быть полезны в плане перспективных оценок дальнейшего правового и политического развития российского общества, поскольку, в конечном итоге, уровень развития законодательства и совершенствования законодательного процесса отражает основные тенденции в развитии демократии и структуризации интересов общества в Российской Федерации.

Целью данного диссертационного исследования является теоретико-методологический анализ проблем сущности

законотворчества, его содержания, истории возникновения как формы права, а также изучение опыта законотворческой деятельности современной России и зарубежных государств.

В соответствии с поставленными целями основными задачами работы являются:

- выяснение социальной сущности и содержания законотворчества, выявление его форм;

- определение понятия «законотворчество» в его связи с более широкими родовыми понятиями - «правотворчество», «правообразование»;

- исследование исторических аспектов возникновения закона как формы права;

- выявление сущности и характерных особенностей первых законодательных актов в европейских странах;

- изучение опыта законотворчества в Российской Федерации и современных зарубежных государствах;

- анализ содержания этапов и стадий законотворческого процесса, а также критическое осмысление имеющихся в отечественной юриспруденции взглядов на данную проблему;

- установление значения и исследование проблем подготовительного этапа законотворческой деятельности, а также предложение способов его оптимальной правовой регламентации.

Объектом диссертационного исследования является общественные отношения в сфере законотворческой деятельности как российского парламента, так и парламентов зарубежных государств, ее организация и правовая регламентация.

Предметом диссертационного исследования являются нормы права, регулирующие процесс законотворчества как в Российской Федерации, так и за рубежом, а также практическая деятельность различных субъектов законотворческого процесса.

Методологическая основа исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использованы и частно-научные методы познания социально-правовых и социально-политических явлений и процессов. Так, для более глубокого понимания общеправовых тенденций, наиболее устойчивых форм и методов правового регулирования законотворческого процесса применялся компаративистский метод познания. Из методов, использованных как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования, следует назвать такие методы, как абстрагирование (при объяснении тех или иных категорий в ходе исследования законотворчества), анализ, синтез, индукция. Кроме того, в ходе исследования различных аспектов законотворчества применялись такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, структурно-функциональный и другие.

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные конституционные законы Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регламенты палат российского парламента, конституционные и иные

нормативные правовые акты зарубежных государств, планы законопроектных работ Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Конституция СССР 1977 года, Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 года.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отечественная и зарубежная юридическая наука уделяет серьезное внимание проблемам законотворчества. Теоретической основой диссертация послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах А.С.Автономова, С.С.Алексеева, С.А.Боголюбова, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, ДА.Керимова, И.В.Котелевской, Д.А.Ковачева, Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, АЛашиц, А.СЛиголкина, С.В.Полениной, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, А.И.Экимова, Р.О-Халфиной и других исследователей.

При написании работы диссертантом изучен ряд работ по проблематике парламентаризма и разделения властей советских и российских авторов, среди которых С.А.Авакьян, М.С.Баглай, И.Н.Барциц, Б.Н.Габрячидзе, Б.П.Елисеев, А.Д.Керимов, О.Е.Кутафин, Н.Г.Кобец, В.ВЛазарев, ЮЛЛейбо, И.С. Яценко и других.

Не потеряли своей актуальности и дореволюционные работы таких российских исследователей, как А.С.Алексеев, А.Д.Градовский, З.А.Горюшкин, Н.М.Коркунов, С.А.Котляревский, С.АМуромцев, Б.Э.Нольде и других.

Несмотря на обилие научной литературы по законотворчеству, проблема его реализации в современных условиях содержит немало вопросов и аспектов, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы, с выдвигаемыми задачами повышения эффективности законотворческой деятельности.

Научная новизна исследования состоит в разработке целостного представления о законотворчестве, как деятельности, реализуемой в различных формах. Кроме того, автор диссертации выявил и рассмотрел именно те аспекты законотворчества, которые либо вовсе не подвергались анализу в отечественной правовой науке, либо изучены явно недостаточно.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:

- определены концептуально-теоретические элементы, определяющие законотворчество в двух аспектах: содержательном и формальном. Понятие законотворчества, по мнению диссертанта, можно определить по содержанию как возведение в закон воли граждан, выражение в законе социальных интересов, а по форме как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемая в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленном в Конституции Российской Федерации. Таким образом, законотворчество есть институционализированный процесс создания нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов;

- исследованы этимологические и содержательные характеристики закона как акта высшей юридической силы, обладающего общеобязательностью, охраняемого и обеспечиваемого государством. В таком понимании закон впервые появился в XIV -XVI веках в средневековой Англии. Основными причинами формирования особого нормативного правового акта — закона в собственном смысле слова являются: 1) развитие товарно-денежных отношений, появление крупных собственников средств производства и, как следствие, требование учета мнения этих субъектов при решении принципиальных вопросов общественной жизни; 2) появление первых законодательных органов -парламентов, а также формирование и начало реализации принципа разделения властей; 3) укрепление позиций королевской власти по сравнению с властью церковной, и, как следствие - издание королями нормативных правовых актов, содержащих признаки закона; 4) образование национапьных государств в Европе;

- характеризуя законотворческую деятельность, автор диссертации в работе четко разграничил такие тесно связанные между собой, но далеко не тождественные правовые категории как «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», поскольку в отечественной

юридической науке и правотворческой практике названные категории часто смешиваются. С другой стороны, нет должного единства мнений при определении специфических признаков этих категорий.

По мнению диссертанта, под «законодательным процессом» следует понимать так назьюаемый официальный этап законотворчества, то есть урегулированную нормативными правовыми актами совокупность действий и процедур, осуществляемых уполномоченными на то субъектами. Он начинается с момента реализации права законодательной инициативы и заканчивается подписанием и официальным опубликованием принятого закона.

Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности. Таким образом, законодательный процесс можно определить как часть процесса законотворчества, включая в последний наряду с законодательным процессом действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, такие как выявление потребности в принятии закона, планирование законопроектных работ, научная, экспертная и организационная подготовка, оценка его эффективности и т.п.

- в диссертационной работе предложен качественно новый подход к вопросу о совокупности этапов и стадий законотворческого процесса. Анализ имеющихся в юридической литературе мнений по данному вопросу позволяет автору прийти к выводу об отсутствии единого подхода к этой проблеме. Представляется наиболее обоснованным деление законотворческого процесса на два этапа: 1) подготовительный этап; 2) этап прохождения законопроекта в представительном (законодательном) органе, который, в свою очередь, состоит из следующих стадий: а) законодательная инициатива; б) обсуждение законопроекта в законодательном (представительном) органе; в) принятие закона; г) подписание и опубликование принятого закона.

Более того, в последнее время не уделяется должного внимания научному обоснованию количества и содержания стадий подготовительного этапа законотворчества. Автором в укрупненном виде выделены следующие стадии: 1) формирование идеи законопроекта,

разработка его концептуальных положений и планирование законопроектных работ; 2) работа над текстом проекта закона;

- в диссертации констатируется отсутствие должного правового регулирования подготовительного этапа законотворческого процесса в Российской Федерации, что неизбежно приводит к появлению неэффективных, «неработающих» законов, несовершенных с точки зрения законодательной техники и не учитывающих интересы и потребности социума. Представляется, что разрешить данную ситуацию могло бы принятие Федерального закона «О законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации». Целесообразно определить в данном законе права и обязанности субъектов законотворческого процесса, в том числе обязанность и формы учета общественного мнения, вооружить методикой планирования законопроектных работ, содержать правила законодательной техники, порядок проведения экспертизы законопроектов.

Данный пробел возможно преодолеть с помощью внесения следующих дополнений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Регламент):

1) дополнить Регламент нормой, в соответствии с которой Государственная Дума один раз в три года утверждает перспективную комплексную Программу законоподготовительных работ (далее -Программа) на основе анализа поступивших предложений. Кроме того, представляется необходимым нормативное урегулирование содержания такого предложения. Оно должно содержать: а) наименование законопроекта; б) предмет правового регулирования; в) обоснование необходимости разработки (актуальность) законопроекта, а также его цели и задачи; г) обоснование выбора формы проекта закона; д) анализ действующего законодательства в соогветствующей сфере общественных отношений; е) наименование субъекта, внесшего такое предложение;

2) дополнить Регламен! критериями, на основе которых специализированное структурное подразделение Аппарата Государственной Думы анализирует поступившие предложения: а) о необходимости и потребности правового регулирования соответствующих общественных отношений, б) о степени полноты правового регулирования соответствующих общественных отношений, в)

10

об обоснованности правового регулирования соответствующих общественных отношений на уровне закона;

3) дополнить Регламент нормой, регулирующей содержание проекта такой Программы. В частности, она должна содержать следующие графы, в которых указываются: а) наименование законопроектов и его форма; б) предмет правового регулирования и цели издания нового закона; в) его актуальность; г) сроки подготовки текстов законопроектов. В качестве приложения к проекту Программы представляются развернутые научные концепции каждого планируемого законопроекта;

4) включить в Регламент норму, в соответствии с которой проект Программы направляется на согласование в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президенту Российской Федерации, а также в государственные органы (организации), являющиеся, в соответствии с проектом Программы, ответственными за подготовку законопроектов. Специализированное подразделение дорабатывает проект Программы с учетом поступивших в ходе согласования предложений. После доработки проект Программы утверждается Государственной Думой;

- в связи с отсутствием на федеральном уровне и на уровне некоторых субъектов Российской Федерации правовой регламентации народной (гражданской) законодательной инициативы представляется необходимым законодательное закрепление данного института, который, несомненно, может способствовать росту участия граждан в управлении государством и стать элементом демократической конституционной системы. Кроме того, народная (гражданская) законодательная инициатива способна сдерживать влияние, оказываемое группами давления на многих членов законодательного процесса.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования выносимых на защиту положений и теоретических выводов для совершенствования законотворчества в Российской Федерации, повышения качества принимаемых законов.

Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов теории права и государства, правоведения,

11

конституционного права. В частности, автором в настоящее время разработан спецкурс «Законотворчество», введенный в учебный процесс для студентов-юристов государственно-правовой специализации в Дальневосточной академии государственной службы.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные выводы и предложения изложены автором в научных статьях. Ряд теоретических положений диссертации был доложен автором на научно-практических конференциях. Результаты исследования нашли применение в учебном процессе Дальневосточной академии государственной службы. В настоящее время диссертант принимает активное участие в законопроектной работе Законодательной Думы Хабаровского края, а также в подготовке и проведении обучающих семинаров по проблемам законотворчества для практических работников законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Дальневосточного региона.

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных правовых актов.

2. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, степень научной разработанности проблемы, обозначаются теоретико-методологические основания диссертационной работы, определяются ее цели и задачи, проблемные ситуации исследуемой темы.

Глава 1 - «Теоретические аспекты законотворчества» -посвящена определению понятия «законотворчество», в ней обозначены содержательные характеристики законодательной деятельности и обоснована ее социальная значимость (§1); в главе исследуется вопрос о дифференциации законотворчества на отдельные формы в зависимости от субъекта принятия закона (§2); исследованы исторические аспекты

12

законотворчества с позиций причин и условий появления первых парламентов (§3).

Проблема понимания законотворчества в его связи с более широкими родовыми понятиями «правотворчество» и «правообразование», по мнению автора, представляет особый интерес. В связи с этим диссертантом проанализированы и критически оценены различные подходы к пониманию данных категорий, имеющиеся в отечественной юридической науке. Исследуются философские основания выделения в законотворчестве содержательных и формальных характеристик. Философские категории «сущность», «содержание», «форма» преломляются автором применительно к практической деятельности - созданию законов.

Раскрывая содержательные характеристики законотворчества, автор останавливается на общих теоретических вопросах образования общей воли граждан, вьфажаемой в актах высшей юридической силы - законах. Как следствие делается вывод о том, что логичнее говорить об «общей воле» в связи с выявлением специфических признаков закона не как о факте, а как о способности и потенциальной возможности его адекватно отражать и полностью выражать «общую волю» народа или всего общества.

Диссертант также анализирует законотворчество как деятельность, направленную на реализацию в законе социальных интересов. Автор полностью согласен с мнением тех авторов, которые считают, что задача законодателя заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других. Такая модель согласования интересов позволяет выявить правообразующий интерес. Правообразующий интерес - это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая теоретическая конструкция выражения и защиты различных интересов, которая каждый раз должна быть творческой находкой законодателя. Необходимо обратить внимание на тот факт, что вопросы, касающиеся поиска и подбора инстументария для определения структуры социальных интересов (например, опросы общественного мнения, анкетироватгие и т.д.) являются объектом

13

изучения несколько иного направления - социологии права и поэтому в данной работе не рассматриваются.

Возможна трактовка понятия законодательная деятельность в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова законодательная деятельность может быть сведена к возникновению самой идеи о необходимости принятия (издания) закона, научной экспертизе законопроекта, а также к его обсуждению, принятию, подписанию и опубликованию. Под законодательной деятельностью в узком смысле слова понимается разработка, составление текста конкретного законопроекта, формулирование его норм. Необходимо отметить, что термины «законотворчество» и «законодательная деятельность» употребляются автором в работе как тождественные, так как несут одинаковые смысловые акценты.

В диссертации осуществлена научная классификация законотворчества на отдельные формы. Наибольший интерес вызывает классификация, в основе которой лежит субъектный состав. Так, в зависимости от субъекта принятия закона, диссертант предлагает следующие формы законотворчества:

- непосредственное законотворчество народа в ходе процедуры референдума;

- законотворчество законодательного (представительного) органа государства;

- законодательная деятельность монарха в государствах с абсолютной монархической формой правления.

Диссертант исследует социальную роль института референдума как высшей формы непосредственной демократии. В целом, автор разделяет точку зрения тех ученых, которые считают, что референдум:

- является наиболее мощным средством выявления воли народа и важнейшим способом осуществления народного суверенитета;

- есть средство досгижения высшей легитимности решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни;

- является элементом механизма системы сдержек и противовесов в системе разделения властей;

- придает принятым в его процессе законам особую стабильность и «устойчивость»: ни конституционным, ни обычным федеральным

14

законом, ни даже самой Конституцией (принятыми иначе, чем на референдуме), не могут быть предусмотрены нормы, прекращающие действие тех, которые содержаться в принятом на референдуме законе.

С этой точки зрения автор счел интересным выяснить, Конституции каких государств впервые закрепили такую форму непосредственной демократии. Анализ источников показал, что наибольшее распространение референдум получил в странах Центральной Европы и прибалтийских государствах после первой мировой войны.

В нашей стране институт референдума практически существует с 1977 года: согласно ст. 5 и 108 Конституции СССР, наиболее важные вопросы государственной жизни могли выноситься на всенародное голосование (обсуждение). Фактически, однако, референдумы не проводились. Единственный, первый и последний советский референдум проводился в марте 1991 года по вопросу о сохранении Союза СССР как обновленной федерации. Таким образом, как форма законотворчества во времена существования Советского государства референдум не получил распространения. В Российской Федерации единственный раз референдум проводился 13 декабря 1993 года по вопросу принятия Конституции Российской Федерации.

В работе рассмотрены истоки современного парламентаризма, а также исследована функциональная роль современных парламентов.

Автор разделяет высказанную в юридической литературе точку зрения относительно классификации современных парламентов, в соответствии с которой по характеру закрепленной в конституциях различных стран законодательной компетенции парламенты можно условно делить на три группы:

- с абсолютно неограниченной законодательной компетенцией;

- с абсолютно ограниченной законодательной компетенцией;

- с относительно ограниченной законодательной компетенцией.

К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в Конституциях, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых ими законах.

15

Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи Конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. К их числу следует отнести и Российскую Федерацию. На современном этапе эта вторая группа пополнилась парламентами некоторых унитарных государств. К их числу следует отнести Францию. К примеру, Конституция Франции жестко ограничила перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент (ст.34 Конституции Франции). Причем, даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим -лишь устанавливать общие принципы (например, в социально-экономической сфере).

Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы автономные образования, объем законодательных прав парламента, как правило, не определен. Однако, в законе установлен перечень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образований (Дания, Испания, Финляндия). По ним не может законодательствовать парламент государства.

При этом делается вывод о том, что законодательная деятельность парламента представляет наиболее распространенную, эффективную, форму законотворчества, характерную для тех государств, где реализуется принцип разделения властей как основа демократии.

Автор диссертации обращает внимание на то, что в некоторых странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом. Так, в Саудовской Аравии, Омане и других арабских странах - в государствах с абсолютной монархией - парламент вообще отсутствует, а законы - «низамы» издает монарх. Необходимо отметить, что в последнее время в этих странах наметился процесс закрепления общих принципов государственного устройства и управления (в 1992 году Король издал Конституционные акты в Саудовской Аравии, в 1996 году была принята Конституция Омана). Вместе с тем, данный вид законотворчества хотя и является созданием

16

законов в собственном смысле этого слова, но вместе с тем не обладает теми сущностными чертами и свойствами, которые рассмотрены автором диссертационного исследования в первом параграфе.

Вторая глава - «Этапы и стадия законотворчества: сравнительно-правовой анализ» - посвящена исследованию подготовительного этапа работы над законопроектом (§1), стадиям законодательной инициативы (§2), обсуждению законопроекта в законодательном органе (§3), процедурам принятия (§4), подписанию и опубликованию принятого закона (§5).

Автор диссертации анализирует соотношение понятий «процесс законотворчества», «законодательный процесс» и «формирование закона», которые не получили единообразного понимания в отечественной юриспруденции.

В результате диссертант пришел к выводу, что большинство отечественных правоведов акцентируют внимание именно на официальном этапе законотворчества — законодательном процессе. Большинство авторов считают, что законодательный процесс начинается с внесения законопроекта в законодательный орган (законодательной инициативы) и оканчивается опубликованием закона и вступлением его в силу.

Вместе с тем, недостаточно разработанным остается процесс подготовки проектов законов, который можно с известной долей условности разбить на два этапа, состоящих в свою очередь из нескольких стадий:

1 ЭТАП - Формирование идеи законопроекта, разработка его концептуальных положений и планирование законопроектных работ, в процессе которого могут быть решены следующие задачи:

1) выявление общественной потребности в законодательном регулировании соответствующей сферы общественных отношений и принятие решения о начале работы над проектом закона;

2) анализ действующего отечественного и зарубежного законодательства по теме проектируемого закона;

3) анализ предложений ученых, высказанных в юридической литературе результатов опроса общественного мнения и соответствующих статистических данных;

17

5) включение проекта в перспективную комплексную Программу законопроектных работ;

6) включение проекта в ежегодный План подготовки законопроектов.

2 ЭТАП - Работа над текстом проекта закона:

7) оформление текста проекта и сопроводительных документов;

8) ознакомление с заключениями экспертов на проект закона;

9) согласование с заинтересованными органами, учреждениями, организациями и обсуждение законопроекта;

10)внесение изменений в текст проекта, т.е. его доработка в связи с высказанными предложениями и замечаниями;

11)передача разработанного законопроекта субъекту права законодательной инициативы.

Диссертант анализирует далее понятие «формирование закона», показывая различные подходы к определению такого понятия, анализирует своеобразие каждого из них. В результате аргументирована необходимость введения в широкий научный оборот данного понятия, под которым необходимо понимать: 1) деятельность граждан, общественных организаций, политических партий, трудовых коллективов по выявлению пробелов, несовершенных, малоэффективных норм права; 2) осознание данной ситуации как социально-правовой проблемы; Занесение в законодательный орган предложений по совершенствованию законодательства путем их обращения к субъектам права законодательной инициативы.

Следующей стадией законотворческого процесса является стадия законодательной инициативы. Проведен анализ содержания стадии законодательной инициативы, определяются ее границы: начало реализации и окончание, а также принципы реализации данного правомочия. Законодательную инициативу необходимо понимать как правовое отношение, содержанием которого яачяется право вносить в законодательный орган законопроекты, а также корреспондирующая обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.

В связи с отсутствием на федеральном уровне и на уровне некоторых субъектов Российской Федерации правовой регламентации

18

народной (гражданской) законодательной инициативы представляется необходимым законодательное закрепление данного института, который, несомненно, может способствовать росту гражданского участия в делах государства.

Кроме того, автор диссертации подробно исследовал особенности реализации права законодательной инициативы в некоторых зарубежных государствах (США, Канаде, Франции, Греции. Австрии, Италии и др.) В зависимости от особенностей государственного устройства, политической практики и традиций конституции зарубежных стран определяют различный круг субъектов законодательной инициативы. Помимо депутатов, комиссий и комитетов парламента, он может включать правительство, главу государства, субъектов Федерации, политические партии, общественные организации и т.д. Так, в ФРГ (ст.76 Конституции ФРГ), Мексике, Швейцарии правом законодательной инициативы обладают субъекты Федераций. В Италии оно предоставлено областям (ст. 121 Конституции Италии), в Португалии и Финляндии — автономным образованиям. Право народной инициативы - инициативы избирателей -закреплено конституциями Австрии, Италии (ст.71), Испании. В странах Восточной Европы до недавнего времени право законодательной инициативы имели общественные организации. В Финляндии оно закреплено за Евангелистской лютеранской церковью. В Швейцарии в порядке народной инициативы могут предлагаться только проекты конституционных поправок.

Несомненно, что основная роль в осуществлении законодательной инициативы принадлежит депутатам и правительству, а также главе государства в президентских республиках.

Анализ Конституций зарубежных государств позволяет автору диссертации сделать вывод о том, что в большей части парламентов депутаты не ограничены в праве законодательной инициативы и имеют возможность от своего имени внести законопроект по любому вопросу, который может стать предметом закона. Однако, в ряде парламентов существуют офаничения в осуществлении права законодательной инициативы. Например, в Канаде, депутаты Палаты общин не имеют права выдвигать финансовые законопроекты (ст. 54 Конституции Канады)./ Во Франции депутаты Национального собрания лишены

19

возможности внести законопроект, ведущий к сокращению государственных ресурсов или увеличению государственных расходов (ст. 40 Конституции Франции). В Индии и Греции (ст.73, 75 Конституции Греции) финансовые законопроекты должны быть представлены депутатами соответственно с рекомендацией Президента и мотивированным заключением министра финансов конституциях и регламентах некоторых государств установлены нормы, предусматривающие внесение законопроектов от определенного числа депутатов. Так, в Национальном собрании Австрии с законопроектом могут выступить не менее 8 депутатов. В Польше он должен собрать подпись не меньше 15 членов сейма. Такое же число законодателей необходимо для внесения законопроекта в Бундестаге ФРГ. Данное ограничение вероятно вводиться для определенного «отсева» законопроектов уже на первой стадии законодательного процесса.

Регламенты отдельных парламентов устанавливают ограничения и другого рода. Так, в Палате представителей Конгресса США законопроект не может быть выдвинут от имени более чем 10 конгрессменов. В последние десятилетия наблюдается тенденция падения роли депутатов в осуществлении законодательной инициативы. Представляется, что данное обстоятельство вызвано не только возрастающей сложностью законотворчества, к которой законодатели не всегда готовы, но и возвышением роли исполнительной власти.

Следующая стадия законотворческого процесса - обсуждение законопроекта в законодательном (представительном) органе. В ходе сравнительного правового анализа законотворческого процесса Российской Федерации и некоторых зарубежных государств автором диссертации сделан вывод о том, что значимость комитетской стадии (то есть работы над законопроектом в комитетах и комиссиях парламента) и стадии чтения законопроекта на заседании представительного органа различна для законодательных процессов различных стран.

По тому, какую роль играют комиссии и комитеты при обсуждении законопроекта, парламенты зарубежных стран можно делить на две группы. К первой относятся парламенты, комиссии и комитеты которых находятся под постоянным его контролем. Парламент обсуждает законопроект, определяя основные его принципы и положения. На

20

усмотрение комиссий и комитетов остается главным образом редакционная доработка текста проекта, его деталей и отдельных статей. По статистике так складывается парламентская практика в 36 государствах, в том числе в Великобритании, Австралии, Канаде, Индии.

Во второй, более многочисленной группе государств, роль комиссий и комитетов существенно выше. Законопроекты без обсуждения в яалате передаются специализированным комиссиям и комитетам, которые имеют право перерабатывать его по своему усмотрению. Вместе с тем, решающее слово остается за парламентом. Классическим образцом этой модели служит Конгресс США. Та же модель существует в парламентах Бельгии, Испании, Швейцарии, Финляндии, Мексике и Бразилии.

Ко второй группе принадлежит и парламент Италии, но он имеет следующую особенность: согласно ст.72 Конституции Италии, комиссиям парламента принадлежит право не только доработки, но - по решению палат — и окончательного утверждения законопроектов (кроме законопроектов, касающихся изменения избирательного права, налогообложения, расходования государственных средств, ратификации международных договоров и делегированного законодательства).

В некоторых парламентах, например, в Дании, ФРГ палаты сами решают, к какой из моделей обратиться при обсуждении того или иного законопроекта. В диссертации отмечено, что парламенты, наделившие свои комитеты (комиссии) большими правами, как правило, обладают большей независимостью от исполнительной власти. Немалое значение имеет и то обстоятельство, что после обсуждения в комиссиях и комитетах парламент рассматривает детально проработанный законопроект, что обеспечивает экономию времени и лучигую организацию работы.

Принятие закона является следующей стадией законотворчества. Автором диссертации выделены различные способы голосования по вопросам принятия законов имеющие место как в парламентской практике Российской Федерации, так и в практике некоторых зарубежных государств.

В парламентах различных стран применяются следующие способы голосования: голосом, поднятием рук, разделением, поименно, по

21

бюллетеням и посредством электронных устройств. Выбор способа голосования, если нет конкретных указаний на этот счет в конституции или в регламенте, зависит главным образом от важности законопроекта.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с ее регламентом, использует различные виды голосования. К их числу следует отнести: голосование с использованием электронной системы подсчета голосов, с использованием бюллетеней и путем опроса депутатов.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях в режиме открытого или тайного голосования. Автор подчеркивает особую актуальность вопроса о том, какой из названных форм надлежит отдавать предпочтение в законотворческом процессе. В связи с этим анализируются различные точки зрения относительно того или иного режима голосования. Некоторые ученые высказываются за более широкое использование тайного голосования, усматривая в этом основную гарантию свободы выражения голосующими собственного мнения. По нашему мнению, справедливость данной позиции бесспорна. Действительно, тайное голосование обеспечивает депутату полную самостоятельность при выборе решения, защищая его от влияния со стороны иных лиц. Главным преимуществом тайного голосования является и то, что им целиком исключается наличие такого фактора, как групповое мнение, способного подчас негативно воздействовать на убеждение голосующих.

Существует точка зрения, отрицающая приоритет тайного голосования при принятии законотворческого решения. По мнению ее сторонников, установление такого приоритсга прежде всего « слабо увязывается с теоретической концепцией, согласно которой представительные органы и, следовательно принимаемые ими законы, должны выражать волю народа и наказы избирателей».

Неубедительным представляется отрицание приоритета тайного голосования и на том основании, что оно исключает контроль избирателей за позицией своих представителей. Представляется, что подвергать жесткому контролю каждое действие депутата нецелесообразно.

22

Процедура подписания закона высшим должностным лицом государства в юридической литературе часто носит название промульгации, что, по мнению автора, является не верным, так как анализ этимологии данного понятия показывает, что термин «промульгация» произошел от naT.promulgatio - публичное объявление.

Некоторые авторы расширительно толкуют данный термин, понимая под промульгацией не только опубликование закона, но и его подписание уполномоченным лицом (президентом, председателем правительства, председателем палаты), что является также дискуссионным. На наш взгляд, употребление понятия «промульгация» уместно лишь в отношении процедуры официального опубликования закона в средствах массовой информации.

Автор диссертации делает вывод об отсутствии единства мнения относительно содержания последней стадии законотворческого процесса. Некоторые ученые предлагают включить процедуру подписания законопроекта Президентом в качестве составной части в содержание стадии по принятию закона. Опубликование закона, по их мнению, является самостоятельной стадией. Вместе с тем, вывод о единстве и логической взаимосвязанности подписания и опубликования вытекает из смысла ст.107 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой принятый Федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Иными словами, правом и обязанностью Президента является не только подписание законопроекта, но и последующая передача законопроекта для официального опубликования. Причем, факт обнародования (опубликования) закона напрямую зависит от факта его подписания. В диссертации отмечено, что официальное опубликование закона характеризуется следующими основными качествами:

I. Официальное опубликование — это объявление акта во всеобщее сведение. Орган такого опубликования свободно распространяется и доводится до широкого круга адресатов. На нет может производиться неограниченная подписка, любой гражданин должен иметь возможность свободно и бесплатно знакомиться с ним в библиотеке и государственных учреждениях.

23

2. Официальное опубликование есть первичное оглашение текста нового закона, следующее непосредственно за его принятием. Все дальнейшие публикации законов, даже если они носят официальный либо официозный характер, не являются опубликованием закона в собственном смысле слова.

3. Официальное опубликование всегда осуществляется от имени или по поручению правотворческого органа.

4. Деятельность по опубликованию закона носит правовой характер, поэтому она должна быть нормативно урегулирована.

5.Официальное опубликование текста принятого закона осуществляется в особом, установленном законом официальном издании соответствующего правотворческого органа (либо нескольких органов).

6. Официально опубликованный акт должен быть представлен полностью как единый документ. Не допускается официальное опубликование текста закона частично или в извлечениях.

7. В процессе официального опубликования должен быть передан точный, подлинный текст оригинала с помещением всех официальных атрибутов нормативного акта (наименование органа, издавшего акт; наименование вида изданного акта и его заголовок, дата принятия и порядковый номер там, где это предусмотрено, подписи уполномоченных должностных лиц).

В Заключении диссертантом кратко подводятся итоги проведенного диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе выводы.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:

1. Орехова H.JL Законотворчество: понятие, содержание, социальная роль. // Власть и управление на Востоке России. - Хабаровск. Изд-во ДВАГС, 2002.-№3.-С. 55-63, -0,7п.л.

2. Орехова Ш1 Подготовительный этап работы над законопроектом: значение и проблемы совершенствования. // Власть и управление на Востоке России. - Хабаровск. - Изд-во ДВАГС, 2003. - №2. - С. 75-79, -1 п.л.

3. Орехова Н.Л. Исторические аспекты законотворчества // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. - Хабаровск. Изд-во ДВЮИ МВД РФ, 2003. - №1(4). - С.116-122, - I п.л.

24

4. Орехова Н.Л. Проблемы законотворчества в субъектах Дальневосточного региона // Экономика, управление и право тга Востоке России: Материалы межрегиональной научно-практической конференции 14 февраля 2002 года / Под ред. Н.М. Горбунова, С.В Раевского. - Хабаровск • Изд-во ДВАГС, 2002. - С. 181-184, - 0,3 п.л.

25

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук ОРЕХОВОЙ Натальи Леонидовны

Тема диссертационного исследования «Законотворчество: теоретико-правовые аспекты»

Научный руководитель

Доктор юридических наук, профессор

ВАСИЛЬЕВ Анатолий Васильевич

Изготовление оригинал-макета ОРЕХОВА Наталья Леонидовна

Подписано в печать о

УСЛ.ПЛ. _{t fG

Отпечатано ПМБДВАГС Заказ № 11-6_ 680682, Г.Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33

I

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.