WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

КОРРУПЦИЯ КАК ОБЩЕПРАВОВОЙ ФЕНОМЕН

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 
На правах рукописи

УДК 340.1:343.35

Нурутдинов Азат Закитович

КОРРУПЦИЯ КАК ОБЩЕПРАВОВОЙ ФЕНОМЕН

Специальность: 12.00.01 – теория и история права и государства; история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Нижний Новгород 2004

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН и ПАНИ Баранов Владимир Михайлович.

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН Карташов Владимир Николаевич;

доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН Сенякин И.Н.

Ведущая организация: Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского.

Защита состоится 23 июня 2004 года в 9.00 на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, г. Нижний Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, 3. Зал ученого совета.

Автореферат разослан 21 мая 2004 года.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Миловидова М.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Коррупция – не только предмет юридической науки, но и высокозначимый объект государственной политики. В качестве весомого доказательственного аргумента этого тезиса достаточно обратиться к Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 490, где статьей 6 установлено, что «Администрация при реализации возложенных на нее функций подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления».

Коррупция – одно из наиболее сложных общественных явлений.

Анализ множества существующих дефиниций в методологическом плане позволяет охарактеризовать коррупцию как разложение управленческого аппарата, а проблему борьбы с коррупцией – как такую, которая непосредственно связана с задачей обеспечения национальной безопасности государства.

Между тем, в России за последние годы произошли опасные деформации.

Согласно заключению Специального комитета экспертов Европейского комитета по проблемам борьбы с преступностью (CDPC), «годы, последовавшие за демонтажом Советского режима, сопровождались ростом преступности, который представил и продолжает представлять собой вызов национальным правоохранительным структурам. Развитие организованных криминальных группировок стало реальной угрозой».

По данным экспертов Фонда ИНДЕМ, положение о масштабности коррупции в России стало одним из главных и общепринятых. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; а 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу наиболее коррумпированных государств в мире.

По итогам исследования, проведенного международной неправительственной организацией «Транспаренси интернешнл» в 1998 году на предмет восприятия бизнесменами и специалистами по анализу рисков, а также широкой общественностью, Россия находилась на 76 месте из 85 исследованных стран (в последней десятке государств, где степень коррумпированности наиболее высока). Аналогичная ситуация существует и на момент завершения работы над диссертацией.

Таким образом, тема диссертационного исследования представляется одной из наиболее актуальных в отечественном правоведении.

Степень научной разработанности. Только за последние 5 лет опубликовано более 200 монографических и статейных работ, в той или иной степени связанных с проблемой коррупции.

Имеющиеся труды с определенной долей условности можно систематизировать на работы:

определяющие место коррупции в структуре организованной преступности в России;

посвященные выработке системы мер противодействия коррупции как проявлению организованной преступности;

изучающие коррупцию в контексте опыта борьбы с организованной преступностью в отдельных странах,

рассматривающие коррупцию в ракурсе международного сотрудничества в борьбе с организованной транснациональной преступностью;

затрагивающие проблему коррупции в аспекте проблем борьбы с организованной преступностью в регионах России;

трактующие коррупцию в качестве элемента проблемы легализации доходов, полученных незаконным путем.

Проведено большое количество конференций с участием иностранных экспертов, семинаров и «круглых столов» в Государственной Думе или под эгидой Государственной Думы.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что подавляющее большинство научных разработок коррупции проведено специалистами уголовного права и криминологии. «Участие» в исследовании феномена коррупции представителей других отраслевых юридических наук незначительно.

Без надлежащего комплексного анализа в юридическом ракурсе остались логико-гносеологические, историко-сравнительные, морально-психологические и культурно-воспитательные аспекты борьбы с коррупцией.

Именно поэтому в диссертации, пожалуй, впервые в гуманитарной литературе сделана попытка «поставить» проблему коррупции в методологически новом аспекте, сформулировав ее предельно конкретно: коррупция – это не только отраслевой, но и общеправовой феномен. При таком системном подходе возникла возможность вовлечь в общетеоретический оборот данные, полученные не только на внутригосударственном, но и на международном уровнях, с последующей их экстраполяцией на практические проблемы, существующие в правовой системе России.

Объект исследования – феномен коррупции в правовых системах иностранных государств, в международных правовых системах, в правовой системе Российской Федерации.

Предмет исследования – антикоррупционные идеи, получившие признание на внутригосударственном и международном уровнях.

Цель диссертационного исследования – теоретическое обобщение и осмысление имеющихся мер противодействия коррупции в контексте применения накопленных данных к оценке состояния антикоррупционного законодательства России и соответствующей законопроектной работы.

Поставленная цель достигается посредством решения следующих основных задач:

выявления и исследования нормативных актов и других информационных материалов по проблеме коррупции, имеющихся в правовых системах ОЭСР, Совета Европы и Европейского Союза, межамериканской системе, в глобальной правовой системе, правовых системах иностранных государств, правовой системе Российской Федерации;

сопоставления теоретических достижений, закрепленных в исследованных информационных источниках;

оценки степени реализации этих достижений в правовой системе России;

выявления особенностей современной «коррупционной» картины мира на основе анализа масштабов данного явления в различных странах и регионах;

диагностики основных причин феномена коррупции, определяющих их факторов;

исследования возможных последствий коррупции для общества;

определения исходного механизма «запуска» реальной антикоррупционой политики в Российской Федерации;

определения последовательности «запуска» такого механизма.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, основанный на учете взаимозависимости и взаимообусловленности явлений объективного мира, на их непрерывном движении, изменении, обновлении и развитии. Использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, формально-логический метод, метод теоретического моделирования.

Были применены частно-научные методы:

исторический, сравнительного правоведения,

технико-юридический,

формально-логический,

филологический.

Теоретическую основу диссертации составили труды российских авторов по проблемам теории права и государства (С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, В.Н. Карташова, А.С. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Оксамытного, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Д.Ю. Шапсугова и др.), международного и европейского права (А.В. Мелешникова, Ю.А. Решетова, О.И. Тиунова, Б.Н. Топорнина, С.В. Черниченко, М.Л. Энтина и др.).

Коррупция в качестве специального объекта научного исследования в отечественной правовой литературе рассматривалась В.М. Алиевым, Б.С. Болотским, Л.Г. Волеводзом, В.Л. Кудрявцевым, А.И. Мизерием, П.С. Яни и другими авторами.

Детальному анализу подверглись разработки российских экспертов (Фонда ИНДЕМ, Владивостокского центра исследования организованной преступности при юридическом факультете ДВГУ) и международных организаций (Центра международного частного предпринимательства, Всемирного банка, мждународной неправительственной организации «Транспаренси Интернешнл», Группы государств против коррупции).

Эмпирическая основа – это антикоррупционная документация иностранных государств, Организации Американских Государств (ОАГ), Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), Совета Европы, Европейского Союза, Организации Объединенных Наций, Российской Федерации, многочисленные информационные и аналитические материалы.

Новизна диссертационного исследования. К настоящему времени в основном ясно, каковы причины коррупции в посткоммунистических странах и России. Поэтому вместо повторения пути, который уже пройден другими авторами, диссертант сосредоточил главное внимание на идеях и концепциях в сфере противодействия коррупции, которые получили официальное признание и закрепление в актах иностранных государств, международно-правовой документации, в актах российского законодательства, для того, чтобы эти идеи и концепции аккумулировать, теоретически обобщить, применить к специфике коррупционной ситуации в России.

Такой подход позволил получить ряд новых результатов.

На защиту выносятся следующие основные положения.

Существует диалектика взаимодействия между качеством демократических институтов и качеством противодействия коррупции. С одной стороны, укрепление демократических институтов – это эффективная составляющая стратегии противодействия коррупции. С другой стороны, «запуск» специального антикоррупционного инструментария – это серьезный шаг в сторону укрепления демократических учреждений.

Актами конкретизации понимания диалектики явлений коррупции и демократии стало включение в антикоррупционную документацию иностранных государств таких симптоматичных антикоррупционных мер, как: применение честных и прозрачных механизмов приватизации; тендеры на государственные заказы; конкуренция в сфере коммунального обслуживания; эффективное законодательство о свободе информации; декларирование доходов; открытость процесса формирования бюджета.

Развитие международного нормотворчества и содержание международных норм соответствовали динамике теоретических идей, выработанных на внутригосударственном уровне. Однако на уровне международного права создавались и новые антикоррупционные концепции, которые затем реализовывались во внутригосударственных правопорядках.

В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного законодательства включено большинство международно-признанных норм. Основной недостаток – дефицит инструментов профилактической направленности.

Коррупция – сложнейшее явление и, как показала практика законотворческих работ в Российской Федерации, проблема противодействия коррупции не может быть решена посредством создания единого антикоррупционного «кодекса». Необходим комплекс нормативных актов, который должен вводиться в действие постепенно.

Необходим механизм «запуска» комплекса антикоррупционных инструментов, в качестве которого вполне мог бы выступить проект федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством».

Соответствующий законопроект является наиболее проработанным в технико-юридическом плане и имеет первоочередное значение в стратегии противодействия отечественной коррупции.

Необходимо начать борьбу именно с «верхушечной» коррупцией. Начало борьбы с коррупцией «низовой» равнозначно разрушению системы управления государством (хотя и неэффективной, но все-таки существующей).

Введение в действие предлагаемого федерального закона «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством» должно сопровождаться введением системы дифференцированной (основанной на заслугах и степени ответственности выполняемых функций) оплаты труда, примерно соответствующей ценам услуг должностных лиц частного сектора.

Эти меры можно отнести к первому этапу реализации отечественной антикоррупционой стратегии.

Второй этап связан с разработкой и постепенным введением в действие пакета законодательных актов, нацеленных на противодействие «низовой» коррупции.

Важнейшая задача второго этапа – определение приоритетов в реализации стратегии противодействия «низовой» коррупции. Первоочередное внимание необходимо уделить правоохранительным службам, представляющим собой необходимую силовую составляющую общепризнанного инструментария противодействия коррупции.

Теоретическая значимость исследования в том, что в диссертации впервые обобщены накопленные в мире теоретические идеи в сфере противодействия коррупции (включая отраженные в Конвенции ООН против коррупции, открытой для подписания 9 декабря 2003 г.)

Практическая значимость. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

– для выработки национальной стратегии противодействия коррупции;

– в ходе реализации административной реформы;

– в законодательном процессе формирования системы антикоррупционного законодательства;

– в просветительской и воспитательной работе;

– в процессе преподавания всех гуманитарных дисциплин.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена посредством опубликования монографии и двух статей по теме диссертации, чтения пробных лекций в Нижегородской академии МВД РФ, применения полученных результатов в ходе практической работы в качестве начальника Управления собственной безопасности Главного Управления МВД России по Приволжскому федеральному округу и заместителя начальника Главного Управления МВД России по Приволжскому федеральному округу – начальника оперативно-розыскного бюро.

Результаты диссертационного исследования многократно использовались при подготовке автором аналитических обзоров и справок, направляемых не только во все структурные подразделения ОРБ округа, но и в МВД России.

Итоги диссертационного исследования внедрены в учебно-воспитательный процесс Нижегородской академии МВД России, Казанского юридического института МВД России, Уфимского юридического института МВД России.

Предложения диссертанта по совершенствованию российского законодательства, противодействующего коррупции, поставлены на учет в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Диссертант выступил с докладами и научными сообщениями на следующих конференциях:

– Всероссийском научно-практическом семинаре «Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты» (Нижний Новгород, 2003, 23–25 сентября);

– Научно-практической конференции «Принципы права и проблемы обеспечения правопорядка в сфере экономики» (Нижний Новгород, 2004, 21 апреля).

– Научно-практической конференции «Социально опасные религиозные объединения, организационно-правовые и морально-психологические меры нейтрализации их деятельности» (Нижний Новгород, 2004, 22 апреля).

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, развернутого заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, ее новизна, степень научной разработанности; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования; характеризуются методологическая и эмпирическая основы работы, ее теоретическая и практическая значимость.

Первая глава «Феномен коррупции в правовых системах иностранных государств» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «История и география коррупции (сравнительно-правовой аспект)» сделан краткий экскурс в историю проблемы, на основе данных Транспаренси Интернешнл осуществлен сравнительный анализ рейтингов коррумпированности 133 государств.

Сравнение рейтингов позволило прийти к выводу, что страны с минимальным уровнем коррупции – это в основном небольшие государства, с исторически сложившимися традициями демократии (Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия, Сингапур, Швеция, Нидерланды, Австралия, Норвегия, Швейцария).

Наиболее поражены в коррупционом отношении развивающиеся государства и отдельные государства, ранее входившие в состав СССР (Ангола, Азербайджан, Камерун, Грузия, Таджикистан, Мьянма, Парагвай, Гаити, Нигерия). Самым коррумпированным государством, согласно многолетним измерениям, является Бангладеш.

В контексте задач диссертационного исследования особое внимание уделено сравнительному исследованию феномена коррупции в правовых системах Нидерландов (одно из государств-лидеров по коррупционной «чистоте») и Грузии (одно из наиболее пораженных коррупцией государств на постсоветском пространстве).

В Нидерландах проблема коррупции и мошенничества стала постоянной в политической и административной повестке дня лишь в течение последнего десятилетия. То, что проблемы коррупции ранее не привлекали к себе особого внимания в этой стране, было обусловлено сложившимся общественным мнением об отсутствии в ней сколько-нибудь опасных проявлений коррупции.

Отношение к проблеме изменилось в начале девяностых годов прошлого века под влиянием ряда факторов (обнаружение политической коррупции и коррупционные скандалы в других европейских странах, особенно в Италии).

За короткое время в Нидерландах сформирована эффективно действующая система «национальной честности». Тем не менее, по состоянию на 2001 год, эта система не имела все необходимые элементы (согласно стандартам Транспаренси Интернешнл).

Грузия. Размах коррупции в Грузии представители правительственных и неправительственных организаций, большинство представителей грузинского общества оценивают как такой, который способен подвергнуть опасности дальнейшее политическое, экономическое и социальное развитие страны.

Данная ситуация существует несмотря на то, что в Грузии сформирована система антикоррупционного законодательства, включающая в себя как силовые, так и профилактические антикоррупционные инструменты.

Например, Уголовный кодекс, вступивший в силу с 1 января 2000 года, предусматривает ответственность за активное и пассивное взяточничество в сферах не только публичного, но и частного сектора. В целях предотвращения и подавления коррупции в 1997 году принят Закон о конфликте интересов и коррупции в сфере государственной службы. Указом Президента от 24 мая 1998 года № 350 утверждено Положение об информационном бюро имущественного и финансового положения должностных лиц. Указом Президента от 10 июля 1998 года № 413 определен порядок декларирования должностными лицами имущественного и финансового состояния, введена в действие Инструкция технически правильного заполнения должностными лицами деклараций об имущественном и финансовом состоянии. В июле 2000 года Президент принял Декрет, учреждающий Группу разработки Национальной антикоррупционной программы.

И в Нидерландах, и в Грузии антикоррупционный инструментарий стал формироваться в течение последнего десятилетия, что обусловливает существование определенных проблем в области совершенствования антикоррупционной системы. Тем не менее, Грузия, в отличие от Нидерландов, является одной из наиболее коррумпированных стран мира.

Эти и другие обстоятельства позволили прийти к выводу: уровень коррупции во многом определяется степенью эффективности функционирования институтов демократии в конкретной стране.

Во втором параграфе «Внутригосударственные антикоррупционные руководства, стратегии, кодексы поведения должностных лиц» исследуется документация, в которой концентрировались теоретические идеи в сфере противодействия коррупции.

Особое внимание уделено генезису антикоррупционной теории в США, поскольку правовая система именно этого государства оказалась первой, в которой стала формироваться система мер противодействия коррупции.

Отмечается, что на раннем этапе истории работа в органах государственного управления США базировалась на принципе предоставления постов и привилегий сторонникам победившей партии за заслуги в обеспечении ее победы. Естественно, поведение отдельных сотрудников не было предметом жесткого контроля.

Каждый раз, когда выбирали президента, он приводил с собой людей, которые поддержали его на выборах и рассчитывали получить для себя должности в структурах правительства. Люди, получавшие влияние в администрации нового президента, брали на работу других людей, взимая за это определенный процент от их должностного оклада. Последние рассчитывали потом возместить свои расходы из государственной казны. Добросовестность или компетентность не имели первоочередного значения при отборе государственных служащих.

Катализатором антикоррупционной реформы стало убийство в 1881 году президента Джеймса Гарфилда человеком, считавшим, что президент был обязан предоставить ему должность в своей администрации. Во время выборов в Конгресс в 1882 году общественность потребовала проведения реформы. В 1883 году новый состав Конгресса принял первый комплексный закон о государственной службе – Закон Пендлтона, предусматривавший экзамены на компетентность и соответствие должностям, систему повышения в должности в зависимости от заслуг, а также объективную систему классификации должностей и должностных окладов сотрудников государственной службы.

В середине XX века стали законодательно вводиться ограничения на политическую деятельность государственных служащих, именуемые обычно Законом Хэтча (по названию первого комплексного закона в данной сфере). А в 1989 году принимается Закон о защите госслужащих, сигнализирующих о коррупционных нарушениях. Тем самым введен новый компонент системы обеспечения добросовестности государственного аппарата. Затем принимается Закон о ненадлежащих претензиях, которым предусмотрено поощрение тех, кто сообщает о злоупотреблениях при заключении государственных контрактов, защищает от наказаний лиц, сообщающих о злоупотреблениях в частном секторе. По Закону о ненадлежащих претензиях осведомители получают долю от общей суммы штрафов и компенсации ущерба, взысканных с компаний, уличенных в злоупотреблениях и нанесении финансового ущерба федеральному правительству.

В середине XX века Конгресс принял ряд законов, включая Закон об административной процедуре и Закон о гласности в системе управления США, согласно которым государственные учреждения должны следовать стандартным процедурам административной деятельности и осуществлять эту деятельность на виду у общественности.

Сейчас в судебной и исполнительной ветвях власти созданы кодексы поведения публичных служащих, а также существуют комитеты, которые занимаются разъяснением положений этих кодексов. В частности, в 1993 году вступило в силу Постановление Министерства правительственной этики о нормах этического поведения для служащих исполнительной власти США. В 1995 году Ведомством правительственной этики США во исполнение Закона 1993 года разработан Справочник по этике для служащих исполнительной власти.

На основе исторического опыта США и с учетом опыта борьбы с коррупцией в иностранных государствах Агенством международного развития США разработано и опубликовано в 1999 году «Руководство по борьбе с коррупцией».

В Руководстве анализируются причины коррупции, приводится примерный перечень антикоррупционных мер.

В разделе, посвященном причинам коррупции, помимо чрезмерного административного контроля и слабого уровня контроля за деятельностью должностных лиц, называется недостаточный уровень оплаты труда и отсутствие стимулов к добросовестной работе.

В разделе, посвященном перечню антикоррупционных мер, называются такие: применение механизмов приватизации (она должна быть честной и «прозрачной») и либерализации; тендеров на государственные заказы; конкуренции в сфере коммунального обслуживания; разработка законодательства о свободе информации; декларирование доходов; открытость процесса формирования бюджета; использование системы финансового менеджмента и аудиторских фирм; учреждение института омбудсмена и создание антикоррупционных агенств; законодательный контроль (установление такого порядка, согласно которому перед парламентом отчитывались бы и антикоррупционные ведомства, а не только обычные исполнительные); учреждение горячих информационных линий и внедрение программ защиты информаторов; введение адекватных санкций за коррупционные правонарушения (возмещение ущерба, причиненного коррупционными деяниями, возложение бремени доказывания законности происхождения доходов на должностное лицо); реформирование судебной системы; создание гарантий свободных и честных выборов; введение стимулов, которые поощряют этическое поведение в государственных учреждениях; изменение общественного отношения и мобилизация политической воли; опросы общественного мнения; журналистские расследования; гражданская (общественная) адвокатура; рабочие совещания; международное давление.

Положения, включенные в американскую антикоррупционную документацию, вошли в последующем в аналогичного рода документы иностранных государств.

План антикоррупционных действий Коалиции 2000 Болгарии, Проект национальной программы Словакии по борьбе с коррупцией, Принципы корпоративного управления Японии, Кодекс поведения должностных лиц Независимой Комиссии по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса (Австралия), Свод норм о конфликте интересов, составленный Независимой Комиссией по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса Австралии, Кодекс оптимальной практики корпоративного управления Корейской Республики, Кодекс оптимальной практики для Германского корпоративного управления, Свод норм о конфликте интересов и Кодекс постзанятости для публичных служащих Канады, Кодекс об осуществлении конфликта интересов Канады, Концепция борьбы с коррупцией на 1998–2005 годы Украины – вот лишь некоторые из этих актов.

Вторая глава «Феномен коррупции в международных правовых системах» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Феномен коррупции в правовой системе ОЭСР и в межамериканской правовой системе» отмечается, что впервые феномен коррупции получил значительное международно-правовое признание в первой половине 90-х годов 20 века, когда 23 мая 1994 года по призыву США Советом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) были приняты Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях. Рекомендации пересмотрены 23 мая 1997 года.

Крупным шагом на пути теоретического осмысления сущности коррупции и способов борьбы с ней стало Межамериканское соглашение против коррупции, подписанное в Каракасе (Венесуэла) 29 марта 1996 года. Оно стало первым международным договором, посвященным феномену коррупции, и одновременно таким международным документом, в котором получили признание важнейшие теоретические идеи, впервые закрепленные в Рекомендациях ОЭСР. Их можно разделить на две группы.

Первая относится к характеристике общественной опасности коррупции.

Вторая относится к сфере осмысления способов борьбы с этим социальным злом.

Важнейшее достижение авторов Соглашения заключается в том, что в его текст были включены положения профилактической направленности. Так, статьей 6 («Профилактические меры») определялось, что стороны согласились рассмотреть вопрос о применении определенных мер в пределах их правовых систем, чтобы создавать, поддерживать и укреплять:

– Нормы поведения для правильного, честного и надлежащего выполнения государственных полномочий. Эти стандарты должны быть предназначены для предотвращения конфликтов интересов и гарантировать надлежащее сохранение и использование ресурсов, вверенных правительственным должностным лицам. Кроме того, они должны также устанавливать меры и системы, требующие от правительственных должностных лиц сообщать соответствующим компетентным органам о выявленных в деятельности государственных органов фактах коррупции. Такие меры должны поддерживать доверие общества к деятельности государственных служащих и деятельности правительства в целом.

– Механизмы приведения в исполнение таких норм поведения.

– Инструкции правительственному персоналу, чтобы гарантировать надлежащее понимание ими их обязанностей и этических норм, лежащих в основе их деятельности.

– Системы регистрации доходов, имущества и обязательств лиц, которые исполняют государственные функции на определенных постах в соответствии с законом и там, где это необходимо, опубликования результатов регистрации.

– Системы государственного найма и поставки товаров и услуг, которые обеспечивают открытость, справедливость и эффективность таких систем.

– Сбор информации о доходах правительства и внедрения элементов действенного контроля, сдерживающего коррупцию.

– Законы, которые не допускают благоприятного налогового режима для физических и юридических лиц в отношении расходов, сделанных в нарушение антикоррупционных законов сторон – участниц Соглашения.

– Системы защиты государственных служащих и частных граждан, добросовестно сообщающих об актах коррупции, включая защиту данных об их личности в соответствии с конституционными и основными принципами внутренних правовых систем сторон.

– Органы надзора, применяющие современные механизмы предотвращения, обнаружения, наказания и искоренения коррупционных действий.

– Системы сдерживания взяточничества внутренних и иностранных правительственных должностных лиц такими механизмами, которые обеспечивают государственным и другим типам предприятий содержание книг и записей, подробно и тщательно отражающих приобретение и распределение имущества и имеющих достаточно внутренних средств бухгалтерского контроля, чтобы дать возможность их служащим выявить коррумпированные действия.

– Механизмы, поощряющие участие гражданского общества и неправительственных организаций в действиях по предотвращению коррупции.

– Изучение дополнительных профилактических мер, которые учитывают взаимосвязь между равной компенсацией и неподкупностью на государственной службе.

Таким образом, получили признание идеи о недостаточности только силовых технологий борьбы с коррупцией.

Пересмотренные Рекомендации по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях от 23 мая 1997 года приняты с учетом «недавних событий и тенденций, способствующих дальнейшему углубленному пониманию сферы борьбы с подкупом должностных лиц».

Положения Рекомендаций получили юридическое закрепление в Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при совершении международных деловых операций, подписанной в декабре 1997 года 28 странами – членами Организации экономического сотрудничества и развития и пятью странами, не входящими в эту Организацию. Эти страны взяли на себя обязательство принимать все необходимые меры для объявления преступлением по закону подкуп должностных лиц иностранных государств при осуществлении международных деловых операций.

В тексте Конвенции содержится специальная ссылка на то, что она принята, «отражая положения Пересмотренных рекомендаций в отношении мер борьбы с коррупцией при проведении международных деловых операций».

Таким образом, первые специализированные правовые инструменты по борьбе с коррупцией стали создаваться на региональном уровне и в рамках межрегиональной организации со сравнительно небольшим количеством государств-участников.

Во втором параграфе «Феномен коррупции в правовых системах Совета Европы и Европейского Союза» показано, что параллельно усилиям по борьбе с коррупцией, которые предпринимались в рамках межамериканской системы и правовой системы ОЭСР, проблема коррупции интенсивно изучалась государствами – членами Совета Европы и Европейского Союза. Результатом этого изучения стала Программа борьбы с коррупцией, выработанная Междисциплинарной группой по коррупции (GMC) в 1995 году и одобренная Комитетом министров Совета Европы в 1996 году.

Создатели Программы исходили из того, что главные факторы, содействующие коррупции, – это концентрация власти, богатства, привилегий, недемократические или деспотические режимы, засилие бюрократии, чрезмерный административный контроль, торговые ограничения, монополии, кумовство, правительственное вмешательство в экономику, индустрию и инфраструктуру роста, плохо организованная государственная служба, которой не доплачивают, слабая судебная система и, как самый важный компонент, материалистическая концепция успеха, при которой власть, деньги, привилегии и показная роскошь имеют важное, если не первоначальное значение.

В соответствии с Программой Комитетом министров Совета Европы в 1997 году на 101-ой сессии приняты Двадцать руководящих принципов по борьбе с коррупцией, в соответствии с которыми признано необходимым:

– воздействовать на общественное мнение и содействовать этическому поведению;

– криминализовать коррупцию на национальном и международном уровнях;

– создавать такие условия, при которых лица, ответственные за противодействие коррупции, были независимыми, свободными от вмешательства в их функции и имели в своем распоряжении эффективные средства по сбору доказательств и защите лиц, которые оказывают помощь властям в борьбе против коррупции, в сохранении конфиденциальности расследований;

– принимать необходимые меры для конфискации и лишения доходов от коррупции;

– осуществлять специализацию лиц и органов, ответственных за борьбу с коррупцией, предоставлять в их распоряжение необходимые средства и содействовать обучению, необходимому для выполнения соответствующих задач;

– гарантировать, чтобы финансовое законодательство и власти, ответственные за борьбу с коррупцию, были скоординированы и обеспечивали налоговую возможность вычета согласно закону или практически из взяток или других расходов, связанных с коррупцией;

– чтобы система государственной службы в интересах борьбы с коррупцией, имела такую открытость, которая необходима для достижения данной цели;

– чтобы правила, касающиеся прав и обязанностей публичных должностных лиц, принимали во внимание необходимость борьбы против коррупции и предусматривали соответствующие и эффективные дисциплинарные меры; улучшали их деятельность в качестве публичных должностных лиц соответствующими средствами типа кодексов поведения;

– чтобы процедуры ревизии применялись к публичной администрации;

– признавать роль финансовых ревизий в выявлении и предотвращении коррупции за пределами публичного сектора;

– принимать такие открытые процедуры по отношению к публичным приобретениям, которые содействуют справедливой конкуренции и сдерживают коррупцию;

– поощрять принятие кодексов поведения и продвигать правила финансирования политических партий и избирательных кампаний, которые удерживают коррупцию;

– чтобы СМИ имели свободу получения и распространения информации по вопросам коррупции и подвергались только таким ограничениям, которые являются необходимыми в демократическом обществе;

– чтобы гражданское право принимало во внимание всю важность борьбы с коррупцией и, в частности, располагало эффективными средствами для восстановления прав и интересов, затронутых коррупцией;

– поощрять исследования коррупции;

– обеспечивать, чтобы каждый аспект борьбы с коррупцией, по возможности, был взаимосвязан с мерами по борьбе с организованной преступностью и отмыванием незаконных доходов;

– максимально развивать международное сотрудничество во всех областях борьбы против коррупции.

В соответствии с Программой и Двадцатью принципами органами Совета Европы принят внушительный перечень документов, относящихся к феномену коррупции. Важнейшими из них являются: Конвенция об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, принятая 27 января 1999 года, Дополнительный протокол к этой Конвенции от 15 мая 2003 года, Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года и Модельный кодекс поведения государственных служащих от 11 мая 2000 года.

Антикоррупционный нормативный массив, созданный на уровне Европейского Союза, менее внушителен в сравнении с результатами нормотворчества Совета Европы: поскольку все государства – члены Европейского Союза одновременно являются членами Совета Европы, то нормативные акты Совета Европы обязательны и для государств Европейского Союза.

Характер антикоррупционной документации Европейского Союза определен спецификой этого интеграционного объединения. Из числа наиболее важных в теоретическом плане нормативных документов ЕС может быть названо Рамочное решение Европейского Совета от 22 июля 2003 года «О борьбе с коррупцией в частном секторе».

В третьем параграфе «Феномен коррупции в глобальной правовой системе» отмечается, что первым правовым результатом растущей всемирной озабоченности стало включение в Венскую конвенцию о праве международных договоров от 23 мая 1969 года статьи 50, предусмотревшей подкуп представителя государства в качестве основания для признания договора недействительным.

Далее исследуется динамика исследовательских работ в области противодействия коррупции в рамках институционной системы ООН.

По принятии Венской конвенции о праве международных договоров Организация Объединенных Наций возвращалась к вопросу о коррупции при изучении других проблем. Но в начале 90-х годов феномен коррупции был признан ООН в качестве важного специального вопроса.

В феврале 1994 года Офисом ООН по контролю за наркотиками и предупреждению преступности завершена разработка Глобальной программы против коррупции, с учетом и во исполнение которой 16 декабря 1996 года принята Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, содержание которой полностью согласуется с положениями Рекомендаций ОСЭР от 23 мая 1994 года.

Генеральная Ассамблея ООН приняла 12 декабря 1996 года Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, нормы которого согласуются с идеями Межамериканского соглашения против коррупции от 29 марта 1996 года. Также во исполнение Глобальной программы своей резолюцией 54/128 от 17 декабря 1999 года Генеральная Ассамблея поручила Специальному комитету по разработке Конвенции против транснациональной организованной преступности включить в текст проекта Конвенции положения, предусматривающие меры по борьбе с коррупцией.

В дальнейшем представители учреждений Организации Объединенных Наций и других международных организаций решили приступить к разработке важнейшего документа – Конвенции ООН против коррупции.

31 октября 2003 года текст данной Конвенции принят Генеральной Ассамблеей, а 9 декабря того же года в городе Мерида (Мексика) открылась Политическая конференция высокого уровня для подписания этого всемирного международного договора. Только в течение двух дней работы Конференции Конвенция была подписана более чем 80 государствами (в том числе и Россией). Предположительно, менее чем в течение двух, лет она вступит в силу.

Принятие и подписание этого договора, аккумулирующего теоретические достижения, международную и внутригосудрственную практику противодействия коррупции, можно квалифицировать как выдающееся достижение.

Конвенция – это солидный по объему, междисциплинарный по своему характеру документ, обобщивший теоретические представления о сферах общественной жизни, угрозу которым составляет коррупция, меры противодействия этому социальному злу.

На основе анализа положений Конвенции и другой документации ООН, с учетом результатов, полученных в предыдущих параграфах, формулируются выводы:

– Конвенция ООН для отдельного государства в концептуальном плане имеет значение всесторонней, международно-санкционированной, апробированной на практике, эффективной стратегии борьбы с коррупцией и, следовательно, – борьбы за демократию, права человека, утверждение верховенства права и устойчивое развитие;

– динамика нормотворческой работы, посвященная феномену коррупции, соответствовала объективным закономерностям взаимодействия внутригосударственного и международного права;

– теоретические идеи о необходимости и возможности борьбы с коррупцией, о способах борьбы с ней, зародившись во внутригосударственных правовых системах, постепенно получали нормативное признание в международных правовых системах;

– с принятием Конвенции ООН антикоррупционные идеи получили всеобщее признание и как бы «второе рождение», поскольку им на новом, более высоком уровне познания, суждено возвратиться во внутригосударственное законодательство, побуждая его к совершенствованию.

Третья глава «Феномен коррупции в правовой системе России» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией» исследована динамика создания системы российского антикоррупционного законодательства, дана оценка его состояния.

В «силовую» составляющую отечественного антикоррупционного законодательства включено большинство международно-признанных норм, но крупным недостатком выступает дефицит инструментов профилактической направленности, в частности:

– отсутствует специальный независимый орган по противодействию коррупции;

– уровень и система оплаты труда публичных служащих пока не соответствует международным стандартам;

– нет норм, предусматривающих поощрение лиц, информирующих соответствующие органы о коррупционных правонарушениях;

– не предусмотрен законодательный механизм защиты информаторов о коррупционных правонарушениях, а также свидетелей и потерпевших;

– отсутствует институт освобождения от наказания лиц, сотрудничающих в расследовании коррупционных деяний;

– практически отсутствуют учебные и образовательные антикоррупционные программы;

– в недостаточной степени законодательно обеспечена открытость формирования и исполнения государственного бюджета;

– не в полной степени обеспечены гарантии свободных и честных выборов;

– не в полной степени применяется система раскрытия финансового положения должностных лиц высшего звена;

– отсутствуют эффективные парламентские средства контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

В этой связи диссертант считает не вполне оправданным состоявшееся в России повышение заработной платы только верхнему «эшелону» федеральных чиновников и сохранение прежнего материального положения рядового («низового») чиновничества. Коррупция порождена не только низкими доходами бюрократии, но и раздутым уровнем государственного контроля.

Тем не менее, при всех недостатках в России сформировалась определенная система антикоррупционного законодательства. Однако она настолько неэффективна, что по индексу восприятия коррупции Транспаренси Интернешнл 2003 года Россия поделила малопочетное 86-е место с Мозамбиком.

Основной причиной отечественной коррупции является не столько отсутствие законодательных инструментов борьбы с ней, сколько недостаток политической воли на деле противодействовать этому социальному злу, а также отсутствие четкого представления о приоритетах в механизме такого противодействия.

Во втором параграфе «Антикоррупционные законопроекты» исследуются динамика и результаты работы над проектами базовых антикоррупционных законопроектов: «О противодействии коррупции» (последний вариант первой законодательной инициативы Комитета по безопасности); «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (в первоначальном наименовании – «Основы антикоррупционной политики»); «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством».

В результате анализа законопроекта «О противодействии коррупции» диссертант приходит к выводу: поскольку законопроект не предусматривает новые и эффективные средства борьбы с коррупцией в сравнении с теми, которые содержатся в уже действующем законодательстве, необходимость в принятии такого рода закона отсутствует.

Суть диссертационной оценки законопроекта «Основы антикоррупционной политики»: законопроект представляет собой своеобразную, в технико-юридическом плане несовершенную и не полную кодификацию теоретических идей в сфере противодействия коррупции, а потому в целом вряд ли соответствует целям и задачам антикоррупционной политики, провозглашенным разработчиками.

Законопроект «О предупреждении злоупотребления властью или служебными полномочиями на верхнем уровне управления государством» оценивается как наиболее проработанный в технико-юридическом плане и имеющий первоочередное значение в стратегии противодействия отечественной коррупции.

В заключении формулируются обобщающие выводы, главные из которых воспроизведены в списке основных положений, выносимых на защиту.

Ждет своего исследователя целая серия проблем, которые не получили отражения в диссертации.

Значительную методологическую ценность представляет постановка и решение вопроса об определении и соотношении стратегических и тактических задач российского государства в системе профилактики и противодействия коррупции.

Обнародование приоритетов в борьбе с коррупцией позволит поднять доверие населения и бизнеса к политике государства, обрести понимание соответствия тактических действий стратегическим антикоррупционным целям.

Остро стоит проблема дифференциации мер противодействия коррупции в зависимости от правового статуса государственного служащего, от количества и значимости выполняемых им функций. К примеру, «депутатская коррупция» кардинально отличается от чиновничьей и, по всей видимости, требуется особый «набор» государственных средств для ее ограничения и сокращения вредных последствий.

При этом требуется проведение математически обоснованных исследований о реальной зависимости уровня коррупции того или иного «слоя» чиновников от объема его компетенции и возможности качественного управления вверенными ему процессами.

Необходимо объединение усилий представителей практически всех отраслевых наук в решении проблемы организации парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти; разработки методики финансового контроля за перемещением средств, полученных в результате коррупции; координации деятельности специализированных антикоррупционных органов иностранных государств (в контексте проблем, существующих в России). Не менее важна работа по внедрению этических норм и антикоррупционных стандартов поведения в повседневную жизнь российских граждан.

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

1. Нурутдинов А.З. Коррупциогенность юридических норм: реальное явление или идейно-психологический фантом // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. В.М. Баранова и М.А. Пшеничнова. – Н. Новгород, 2003. – Вып. 9. – Ч. 1. – С. 172–181.

2. Нурутдинов А.З. Феномен коррупции (к вопросу о методологии исследования) // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов / Под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика, А.В. Никитина. – Н. Новгород, 2003. – Вып. 3. – С. 73–80.

3. Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен: Монография. – Н. Новгород, 2003. – 67 с.

Общий объем опубликованных работ – 4,41 п. л.

Тираж 100 экз. Заказ

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии

Нижегородской академии МВД России.

603600, Н. Новгород, Анкудиновское шоссе, 3. This text was converted by Txt2Html.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.