WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

На правах рукописи

НЕХВЯДОВИЧ

*                                            Эдуард Антонович

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:

ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ И

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ

Специальность 12.00.01 -

теория права и государства;

история права и государства;

история политических и правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2000


Работа выполнена на кафедре государственного права Северо-Западной академии государственной службы

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Л.И.Антонова

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор В.М.Боер; кандидат юридических наук, доцент С.В.Васильев

Ведущая организация -

Санкт-Петербургский государственный университет

Защита состоится 26 июня 2000 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета К 151.02.03 по защите диссертаций на соискание степени кандидата наук в Северо-Западной академии государственной службы (199178, Санкт-Петербург, В.О, Средний пр., д. 57).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы (199178, Саню-Петербург, В.О., Средний пр., д. 57).

Автореферат разослан 25 мая 2000 года.


Ученый секретарь

Диссертационного совета К 151.02.0.1

канд. юрид. наук, доцент               (J\~^T^/~        Ю.А.Дмитриев


к


3



ДО


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ


Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Этот уровень власти наиболее приближен к населению, им формируется, ему непосредственно подконтролен. Именно на этом уровне решаются важнейшие вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Реально осуществляемое местное самоуправление является неотъемлемым элементом демократического государства. Однако в современных условиях отчетливо наметилось несколько противоречивых тенденций. В одних субъектах Российской Федерации наблюдается тенденция поглощения местного самоуправления государственными структурами с установлением на уровне районов, городов органов государственной власти, в других - местное самоуправление наделяется столь широкими государственными полномочиями, что практически становится государственным управлением, в третьих - полностью обособляется от решения значимых государственных проблем и становится безвластным органом общественной самодеятельности, лишенным необходимой материальной и финансовой основы, а следовательно, и реальной власти.

В этой связи становится актуальной задача теоретической разработки вопроса о том месте, которое должно занимать местное самоуправление в механизме современного российского государства, разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Это одна из важнейших проблем организации власти в Российской Федерации, от решения которой во многом зависит успех экономических, социальных и политических преобразований в стране.

I   1'ОС   Н/,(ИОНиЧЬЫАЯ

j          Г И« ЧИСТИКА

{            С. Петербург        g


4

Конституция Российской Федерации 1993 года создала правовые основы для яоссозданич гражданского общества в России, гарантировала гражданам право на участие в народовластии через формы непосредственной демократии, а также через органы государственной власти м местного самоуправления. Впервые местные сообщества получили конституционно гарантированное право самостоятелы- о и под свою ответственность решать вопросDi местного значения - всопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городских м сельских поселений, иных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Недостаточная правовая урегулированность взаимоотношений органов государственно й власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем формирования государственною устройств! Российскск Федерации, соответствующего требованиям действующей Констч гуции Российской Федерац w. В рамках эгой проблемы одним из самых серьезных и актуальных вопрос™ является вопрос о реализации гзрганами местного самоуправления переданных им отдельных государе венных полномочий, которые, наряду с вопросами местного значения и составляют предметы ведения муниципальной власти.

Проблема взаимодействия органов государеi венной власш, как федерального, так и регионального уровней, с органами мест ною самоуправлен ия настоятельно требует специальной научной разработки На сегодня это не столько вопрос, связанный с формированием местного с амоуправления как института публичного права, сколько проблема ] /порядочения всей системы государственного управления в стране.

Проблема    оптимального    соотношения    полномочий    органов государст зенной власти субъектов Российской Федерации и органов


5

местного самоуправления сложна и много планова. Ее решение требует комплексного подхода.

Отмеченные обстоятельства определяют актуальность темы диссертационного исследования, об} гловливают ее теоретическое и практическое значение.

Состояние научной разработки проблемы. Вопросы государственного механизма и местного самоуправления получили отражение в трудах выдающих гя деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в о эласти государствоведения и права: Н.Н.Алексеева, А.Васильчикоь а, С.В.Витте, В.М.Гессена, Л.Дашкевича, Н.М.Коркунова, А.Михайловского, А Новикова, М.Свешникова, М.М.Сперанского, Б Н.Чичерина, А СЯщеико и др Значение их трудов определяется прежде всего тем, что сложные 1еоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства, что прчдает им непреходящую ценность.

Правовая природа местного самоуправления специально исследовалась в трудах И.Андреевского, Н.И.Арефа, Л.В.Велихова, Б.Б.Веселовского, \.Д.Градовского, А.А.Клопова, С.А.Корфа, Н.И.Лазаревского, Г.Новоторжского, О.К.Нотовича и других отечественных государство ведов

В процессе noiror -вки диссертации автор опирался на работы

современных ученых: С А.Авакьяна, Н.Т.Агафонова, И.А.Азовкина,

С С.Алексеева, JVM Антоновой, Г.В.Атаманч} ка, М.В.Баглая,

Г.В.Барабашева,        Д.Н.Бахраха,       И.Л.Бачило,        А.А.Белкина,

Л.Ф.Болтенковой, МИ.Брагинского, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричилзе, В.Г Графского, М.А.Гусакова, О.А.Жидкова, С.Э.Жилинско'Х), А.В.Зиновьева, С.Л.Зивса, Н.В. Витрука, В.П.Казимирчука, Д.А.керпмова, А.Е.Когута, Б.И.Кожохина, И.Ю.Козлихина, А.И.Королева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафинл, Б.М.Лазарева, Л Г Лаптева, И.Д.Левька, Е.А Лукашевой,


6

Г.В.Мальцева, А.В.Мицкевича, А.А.Мишина, Л.А.Морозовой, Л.А.Николаевой, В.В.Оксамытного, В.А.Пертцика, Р.А.Ромашова, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, Б.А.Страшуна, В.М.Сырых, Л.Б.Тиуновой, Ю.А.Тихомирова, В.А.Туманова, В.И.Фадеева, А.Г.Федорова, Л.В.Четвериковой, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.НЛЦендригнна, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, Л.С.Явича и др. Отдельные вопросы местного самуправления на уровне субъектов Федерации рассматриваются в работах Л.А.Андреевой, Т.Д.Зражевской, С.А.Комарова, Б.С.Крылова, Н.А.Михалевой, И.А.Умновой и др.

Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, являются малоизученными и до настоящего времени практически не получили в отечественной научной литературе комплексной разработки. Несмотря на то, что вопросы организации и правового регулирования достаточно широко представлены в современной юридической литературе, вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти субъекюв Российской Федерации и органами местного самоуправления, принципы, формы и механизм установления этих взаимоотношений, их правовой режим и т.п. являются практически не исследованными.


7

Объектом исследования является проблема соотношения и взаимодействия государственного механизма и местного самоуправления на примере ряда субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования - механизм разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Целью диссертационного исследования является анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению деятельности последних, а также разработка на этой основе механизма их взаимодействия.

Основные задачи, решаемые в процессе исследования, - создание оптимальной модели распределения управленческих функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления; разработка правового механизма обеспечения органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов об организации государственной власти и местного самоуправления; выработка предложений по созданию нормативно-правовой базы, регулирующей процессы взаимодействия органов государственного управления и местного сгмоуправления; разработка мер по оказанию методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в со5дании собственной нормативно-правовой базы.

Хронологические рамки исследования в основном охватывают период с 1993 года, когда была принята Конституция Российской Федерации, до настоящего времени.

Методологической базой исследования является струю урно-функциональный,    институциональный    и    диалектический    методы


g

исследования функционирования социально-праиовых систем При анализе законодательства, изучении правоприменительной практики, выработке предложений и выводов использова; ись метод системного анализа, логический, сравнительно-правовом, историко-правовой, юридический, социологический методы познан и ч.

Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых работ, посвященных рассмотрению статуса местного самоуправления в механизме современного Российского государства и анализу правового регулирования вчаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местмою самоуправления. В ней предпринят анализ правовых отношений, возникающих в процессе взаимодейстгшя между различными уровнями публичной власти, сформулированы конкретные предложения, направленные на сформирование единого правового пространства, в рамках которого осуществляется чравовое регулирование властных отношений, в том числе и межуровп евого характера.

Автор преодолевает характерное для работ последнего времени положение, когда вопросы о рп.низации и деятельности органов государственной власти рассматривались, как правило, в отрыве от проблем организации и деятел ^ности органов местного самоуправления и наоборот. При этом нарушался единый подход к государственному управлению страной в цепок

В диссертации ^а основе изучения многочисленных актов местного самоуправления и законодательства различных субъекгов Российской Федерации формулируются конкретные рекомендации по организации государственного управления и местного самоуправления, вносятся предложения по совершенствованию региональных законов об организации государственной власти и местного самоуправления, созданию необходимой нормативно-правовой базы, регулирующей процессы   взаимодействия   органов   государственного   управления   и


9

местного самоуправления в рамках субъектов Российской Федерации, оказание методической помощи органам местного самоуправления в разрабо!ке собственной нормативно-правовой базы по организации публичной власти, составлению модельных правовых ачтов.

Практическая значимость исследования. Выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанны:: с совершенствованием нормативно-правопой базы местного самоупр? вления.   Они  направлены   на  обеспечение  конституционной

законно; ти    в    процессе    нормотворчества    с>б^ектов    Российской

»

Федераи чи.

М сериалы исследования могут представлять интерес в процессе

»                  преподавания курсов теории государства и права, конституционного

права, муниципального права и др., чтении cnt цкурсов в юридических

вузах и вузах системы подготовки государства чных и муниципальных

служащих.

На защиту выносятся следующие положения.

1.  Органы местного самоуправления не только самостоятельно

реализуют широкий круг социальных и хозяйственных функций, но и

являются  объектом  социально-экономической  политики   государства,

'                   что интегрирует местное самоуправление в государственный механизм

2.  Будучи выведены из системы оргаг ов государственной власти,

органы местного самоуправления вмеое с гом занимают важное месю в

системе государственно-властных отношений. Организационно

отделенные от государственной власти, они связаны с ней

функционально. Сам механизм создания и важнейшие полномочия

органов местного самоуправления определены актами органов

государственной власти — Российской Федерации и ее субъектов. Они

действуют в русле общегосударственной политики — экономической,

социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться


10

отдельными государственными полномочиями, участвуют в реализ.чтии общегосударственных программ.

  1. Развитие муниципальной демократии, создание оптимальной и эффективной системы местного самоуправления - необходимое условие обретения Россией качеств демократического правового государства. В местном самоуправлении наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообщес/в при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и государственные интересы на уровне субъектов Российской Федерации.
  2. В целях оптимизации системы государственного управления и местного самоуправления представляется целесообразным создать территориальные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основой для их организации в большинстве субъектов Российской Федерации могут стать административные районы, хотя в ряде случаев возможны как более крупные, «кустовые» (в границах нескольких районов), так и более мелкие административно-территориальные образования.
  3. Локализация исполнительной власти субъектов Российской Федерации будет способствовать упорядочению opiannjanini управления в регионе, а также повышению действенности и оперативности государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Предла1аемые преобразования не противореча! федеральному законодательству и могут быть осуществлены на уровне субъекта Российской Федерации. Они позволят сформировать эффективную систему управления, более пригодную для обеспечения

11

интересов местного населения с учетом исторических, этнических и иных традиций, создадут условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих в стране социально-политических преобразований.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, раскрываются его теоретические и методологические основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость.

В первой главе «Институт местного самоуправления как структурный элемент государственного механизма» выделены параграфы: «Понятие и структура механизма современного Российского государства»; «Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и институты местного самоуправления как составные элементы государственного механизма»; «Принципы и гарантии местного самоуправления в современной России».

В первом параграфе автор обращается к проблеме общей характеристики государственного механизма с точки зрения его структуры и содержания.

Рассмотрение государства как специфической социально-политической организации, возникающей на определенном этапе общественного развития в целях защиты прав и интересов членов сообщества, обеспечения условий, способствующих стабильному, поступательному развитию человеческой цивилизации, позволяет говорить о том, что гос>дарственная деятельность носит не стихийный,


12

а целенаправленный характер. При этом различные направления государственной деятельности (функции государства) реализуются многочисленными государственными и негосударственными органами, в совокупности образующими государственный механизм.

В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на многообразные толкования понятия механизма государства Выделяются три наиболее значительные концепци л понимания механизма государства (Л.Л. Григорян). Первая из них  - концепция

широкого   и  узкого   толкования   механизма   государства,   когда   под

» механизмом    государства    в    узком    смысле    понимается    аппарат

государственной власти, а в широком - политическая система общества.

Вторая концепция сводится к отождествлению механизма государства с               \

аппаратом государственной  власти.  Третья концепция характеризует

механизм   государства  как  систему  всех   государственных  органов,

организаций, предприятий и учреждений. По мнению диссертанта, все

рассматриваемые подходы к пониманию механизма государства вряд ли

отвечают как современным условиям российской государственности,

так и действительному положению дел.

Новые тенденции в развитии государственного механизма и подходы к его пониманию предопределяют актуальность проблем федерализма и конституционализма. Наряду с федеральными органами публичной власти в качестве структурных элементов механизма государства следует рассматривать и аналогичные по функциональному назначению структуры регионального и местного уровней.

Анализ особенностей формирования государственно-властных структур на уровне субъектов Федерации показывает, что организация государственной власти субъектов Российской Федерации имеет свою логику, заданную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (выделяются отрасли, их комплексы и т.д.). В су*уьп.та>. Российской Федерации действуют государственные органы


13

общгй, отраслевой, межотраслевой компетенции. К сожалению, вплоть до настоящего времени их формы и структурные элементы не унифицированы. Зачастую они определяются с учетом исторических, нг.циональных традиций. Нередко они связаны со стремлением преодолеть стереотипы недавнего прошлого и, не в последнюю очередь, определяются субъективными представлениями, желанием заимствовать зарубежный опыт без учета отечественной специфики, научного обоснования и исторического опыта России.

Наряду с региональной составляющей, важную роль в механизме современного государства играют различные негосударственные структуры, оказывающие существенное влияние на процессы реализации государственных функций.

С учетом этих обстоятельств в диссертации предлагается

следующее         определение         государственного         механизма:

«Государственный механизм - это совокупность государственных и негосударственных органов, реализующих от имени государства властные полномочия, направленные на выполнение функций государства». При таком подходе в качестве структурных элементов государственного механизма, наряду с органами государственной власти и материальными придатками государственного аппарата, рассматриваются органы, которые в формально-юридическом смысле государственными не являются. К таким органам с полным основанием можно отнести органы местного самоуправления.

Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они связаны с ней функционально. Сам механизм создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики —


14

экономической, социальной, экологической, в области культуры и др, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения, а это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами, - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не оппонент, а соратник государственной власти Развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления в целом.

Во втором параграфе анализируются проблемы, связанные с определением места и роли органов местного самоуправления в государственном механизме. Автор показывает, что система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Деятельность органов государственной власти субъектов Федерации основывается- на разделении компетенции между л ими органами. Они функционируют самостоятельно, взаимодействуют в пределах своих полномочий между собой, с федеральными органами государственной власти и местного самоуправления ни основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции (Устава), законов и иных нормативных правоных амои субъектов Федерации, обеспечивая исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов на своей территории.


15

Расширение масштабов государственного регулирования на уровне субъектов Российской Федерации, усиление межотраслевого характера решаемых ими чадам при одновременном усложнении, дифференциации и специализации системы функционально-отраслевых органов требует усиления децентрализованного воздействия на все звенья аппарата управления субъектов Российской Федерации и принятия специальных организационных мер по повышению скоординированности проводимых ими программ и мероприятий в регионах.

В этой связи вносится предложение о создании территориальных

opiaHOB государственной власти на уровне районов, а также о

,                реализации комплекса мер, направленных на повышение реальной роли

и возможностей местного самоуправления, на органы которого возложены сложи,ле задачи, связанные с практическим осуществлением значительной части социально-экономических мероприятий государства.

Органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают

деятельность широкого диапазона хозяйственных и социальных служб.

Они широко используются в качестве проводника социально-

t                экономической политики федерального правительства и администрации

регионов, что интегрирует органы местное управление в государстр.енный механизм. В целом в настоящее время в Российской Федерации на долю местных органов власти приходится основная часи, расходов государства, направляемых на удовлетворение непосредственных потребностей населения.

Рэль местного самоуправления весьма значи1ельна и в силу выполнения ими основного объема практической деятельное ж по охра те правопорядка. Они представляют собой самый разветвленный и многочисленный по составу выборных должностей эшелон власти в системе:   народ   -   народное   представительство,   используемый   для


16

создания в стране определенного политического и идеологического климата и формирования у широких масс населения представлений о демократических правах и свободах.

С конституционной точки зрения, местное самоуправление составляет часть органов управления субъектов Российской Федерации, поскольку их полномочия исходят от регионов. Взаимоотношения между органами местного самоуправления и органами субъектов Российской Федерации определяются тем, что местные органы черпают свои полномочия у законодательного собрания субъекта, так как они создаются на основе законодательства субъекта и обладают правами, определяемыми этим законодательством. Тем не менее органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью.

Другая характерная черта местного самоуправления - это чрезвычайное разнообразие его организационных форм, отсутствие каких-либо единых для всей страны, строго установленных принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Это во многом объясняется тем, что вопросы организации местного самоуправления находятся в компетенции регионов и каждый из них самостоятельно и без какого-либо согласования с другими субъектами определяет правовой статус, формы, полномочия и территориальные границы органов местного самоуправления.

В    третьем     параграфе    уделяется     внимание    рассмотрению          *

основополагающих принципов и гарантий местного самоуправления в Российской Федерации.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, а также формируемых местным сообществом органов, самостоятельно осуществляющих управление  местными  делами.  Общепринятой  (по   крайней   мере,   fj


17

теоретическом плане) является точка зрения, основанная на изучении европейских моделей, согласно которой местное самоуправление в демократическом обществе должно базироваться на трех основополагающих принципах: праве населения на местное самоуправление, закреплении за последним власти общей компетенции, принципе субсидиарности, который предполагает наделение управленческими полномочиями именно низового уровню управления, максимально приближенного к населению.

Не вызывает сомнений тот факт, что эффективность местного

самоуправления, реализация его основных принципов и целевых

установок предполагают наличие действенной системы гарантий в

данной сфере. Представляется, что гарантии местного самоуправления

охватывают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих

реализацию местным сообществом регулятивно-охранительных

функций. К гарантиям подобного рода можно отнести общие

(экономические, политические, духовные) и специальные (собственно

юридические) гарантии.                            .

К числу основополагающих гарантий в сфере деятельности муниципальных институтов власти прежде всего относится нормативное закрепление права на самостоятельность в решении вопросов собственной компетенции. Конституция Российской Федерации (п.1 ст. 132) определяет основной круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны. К их числу относятся вопросы управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; осуществления охраны общественного порядка; определения структуры органов местного самоуправления.

В целях защиты прав местного самоуправления от неправомерных действий   органов   государственной   власти   и   должностях    м >   -


18

представителей государственной власти, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления fi Российской Федерации» (ст.46) предоставляет гражданам, проучивающим на территории муниципального образования, оргачам местного самоуправления и должностным лицам местного самоу правления право на обращение в суд с исками о признании недействительными, нарушающими права местного самоуправления актов органов государственной власти и должностных лиц - представителей государственной власти.

Обеспечивая организационную самостоя! пльность местного самоуправления, Конституция России закрепляет территориальную целостность муниципальных образований. При этом изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131).

Не вызывает сомнений то, чго само*, гоятельность местного

самоуправления возможна лишь при наличии материально-финансовых

ресурсов, которые должны соответствовать тем функциям и

полномочиям,        которые        законодатель^ во        закрепляет        за

муниципалитетами.

Проблема гарантий местного самоуп давления предполагает в качестве «оборотной стороны» обязанность муниципалитетов отвечать за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля за их деятельностью. Блок вопросов, касающихся механизма реализации юридической ответегвенпости, имеет непосредственное отношение ь гарантиям прав местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления за принимаемые властные решения позволяет, в частности, обеспечить социализацию деятельности местных органов власти, подчинить ее интересам как отдельных граждан, так и общества в целом.


19

Во второй главе «Организационно-правовые особенности региональной политики в сфере местного самоуправления» выделены параграфы: «Обеспечение формирования и функционирования органов местного самоуправления на региональном уровне»; «Проблемы разграничения властной компетенции между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов»; «Пути оптимизации взаимодействия муниципальных и государственных структур на уровне «объектов Российской Федерации».

В первом параграфе диссертант на основании сравнительного анализа опыта целого ряда субъектов Федерации (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Республик Карелия и Коми, Магаданской, Свердловской, Орловской областей) предпринимает попытку изучить организационные и норма швно-правовые основы формирования и функционирования оргачив местного самоуправления.

Складывающуюся в систему нормативно-правовых актов, которые регламентируют деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время в каждом из перечисленных уровней возможно выделить подуровни, образуемые актами различной юридической силы

Основным источником муниципального права Российской Федерации является ее Конституция, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения и являющаяся «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок-государства...»1.

Кроме   того,   важнейшим   источником   муниципального   права,

Румянцев О Г Основы конституционною строя' понятие, содержание, отражение в конституции //Государство и право. 1993. №10. С 3-15.


20

правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской .Федерации». Этот закон определяет организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации. Местное самоуправление осуществляется в соответствии с конституциями (уставами), иными законодательными актами субъектов Российской Федерации

В ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется круг вопросов, которые регулируются нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации. Среди них вопросы, связанные с установлением организационных основ деятельности населения по осуществлению местного самоуправления: принятие и изменение законов о местном самоуправлении; наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий; принятие региональных программ развития местного самоуправления; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; регулирование особенностей    организации    местного    самоуправления    с    учетом


21

исторических и иных местных традиций; принятие законодательных актов о муниципальной службе и законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Субъекты Российской Федерации призваны также решать вопросы, связанные с обеспечением прав населения на осуществление местного самоуправления, такие как: защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, обеспечение гарантий самостоятельности местного самоуправления, обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п.2 ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимаемые субъектами Российской Федерации нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Нормативно-правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в региональных актах органов государственной власти осуществляется на двух подуровнях: учредительными актами (уставами и конституциями субъектов Федерации) и текущим законодательством. При этом прослеживаются две тенденции в подходах к решению данного вопроса: первая -максимально подробно регламентировать деятельность местного самоуправления актами органов государственной власти; вторая - дать максимальную свободу инициативе граждан в вопросах организации местного самоуправления в соответствии с положениями Констит)Ции


22

Российской Федерации.

Во втором параграфе, рассматривая проблему взаимодействия региональных органов государственной власти с управленческими структурами, действующими на местном уровне, диссертант анализирует возможные пути ее разрешения: во-первых, создание на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия, поскольку к настоящему времени вертикаль исполнительной государственной власти обрывается на уровне субъекта Федерации; во-вторых, — наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки Очевидный недостаток первого пути — это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет множество коллизий. Недостаток второго пути — это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиту того, что органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, и поэтому возможности давать указания органам местного самоуправления у государственной власти (в том числе и на уровне субъекта Федерации) ограничены.

По мнению диссертанта, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями представляет собой сложный процесс, включающий в себя следующие стадии:

  1. передача части полномочий со стороны органов гос) дарственной власти органам местного самоуправления;
  2. содействие органам местного самоуправления в осуществлении ими отдельных государственных полномочий;

23

  1. взаимный контроль и взаимная ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере реализации переданных полномочий;
  2. отзыв отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления.

Следует отметить, что законодатель, закрепляя принципиальную возможность передачи отдельных государственных полномочий, вместе с тем не конкретизирует их перечень, вследствие чего субъекты Российской Федерации вынуждены самостоятельно определять какие полномочия и в каком объеме могут быть делегированы органам местного самоуправления. Как правило, органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления полномочия, реализация которых имеет непосредственное отношение к интересам местного сообщества. Это полномочия в социально-бытовой, образовательной, медицинской, правоохранительной сферах.

В третьем параграфе, отмечая, что традиции самоуправления формировались в течение длительного времени под влиянием целого ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного характера, диссертант говорит о необходимости использования исторического опыта адаптированного к современным условиям, в целях определения перспективных путей совершенствования местного самоуправления в обозримом будущем.

Формирование местного самоуправления в Российской Федерации является одной из настоятельных потребностей и приоритетных задач политической реформы. Это длительный и сложный процесс, требующий преодоления целого ряда трудностей политического, экономического, юридического характера. Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти с тем, чтобы локальные вопросы решались


24

местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это позволит превратить систему управления в наиболее пригодную для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих в стране социально-политических перемен.

Исторический опыт местного самоуправления в России может быть особенно ценен при научной разработке вопросов управления муниципальной собственностью, формирования бюджетов муниципальных образований, наделения органов местного самоуправления ресурсами, обеспечивающими выполнение их функцн'л и др.

Следует предусмотреть в федеральном бюджете закрепление в

отдельной статье расходов, связанных с финансированием бюджетных

мероприятий,         научно-исследовательских,        информационных,

издательских работ, связанных с разработкой законодательских, нормативных, методических документов по местному самоупр!Влению.

В связи с этим представляется целесообразным разработать унифицированную систему показателей, характеризующую социально-экономическое развитие муниципальных образований, подготовить и по возможности внедрить единую систему классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации в систему сбора и обработки информации органов местного самоуправление.

Как показывает опыт, накопленный в ряде субъектов Российской Федерации, ученые-юристы могли бы внести весомый вклад в становление системы местного самоуправлеьия, разработав методические материалы и рекомендации по совершенствованию учета и отчетности, автоматизированного сбора и обработки информации по вопросам местного самоуправления, подготовив конкретные, с учетом специфики    местных    условий,    предложения     по    техническому,


25

программно-технологическому и информационному обеспечению поддержки органов местного самоуправления, разработав базы данных длг. информационного обеспечения органов местного самоуправления и др.

Создание эффективного местного самоуправления в России -необходимое условие построения демократического правового государства. В процессе реализации этой задачи следует ориентироваться на исторический опыт и особенности российского общества (правовую культуру, традиции, менталитет и т.д.), используя при этом и мировой опыт организации местного самоуправления.

Основные положения диссертационного исследования отражены автором в следующих публикациях:

  1. Управление персоналом.-СПб., 1996,9 п.л. (в соавт);
  2. Система государственной и политической власти в эпоху реформ Петра Великого // Государственные учреждения: управление и кадровая политика (история и современность): Сборник научно-методических статей. Выпуск 1.-СП6., 1997, 0,4 п.л. (в соавт.);
  3. Управление персоналом в системе государственной службы.-СПб., 1997, 10,4 п.л. (в соавт.);
  4. История и современные проблемы управления персоналом.-СПб.: Изд-во СЗАГС, 1999, 12,5 п.л. (в соавт.).

Подписано в печать 18. 05. 2000. Формат 60x84 1/16.

Бумага офсетная. Печать офсетная.

Усл. печ. л. 1,61. Тираж 100 экз. Заказ № 164.

ЦОП типографии Издательства СПбГУ. 199034, С-Петербург, наб. Макарова, 6.



дао


5

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.