WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

Мазуренко Андрей Петрович

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Специальность 12.00.01—теория и история   права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

Ростов-на-Дону 2004

кандидата юридических наук


Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета

Научный руководитель:      доктор юридических наук, профессор

Малько Александр Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Власенко Николай Александрович

кандидат юридических наук, профессор Беляев Валерий Петрович

Ведущая организация:      Кубанский государственный университет

Защита состоится «ef% декабря 2004 года i/ftасов на заседании диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук Северо-Кавказской академии государственной службы по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 512.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Кавказской академии государственной службы

Автореферат разослан «rfноября 2004 г.


3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена интересами обновляющегося Российского государства и происходящими на всех уровнях социальной организации процессами реформирования государственно-правовых отношений.

В настоящее время идет активный процесс формирования России как федерации нового типа, суверенного демократического государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей. С одной стороны, происходит повышение уровня самостоятельности регионов . и муниципальных образований, а с другой - активное строительство общей вертикали федеральных органов власти, основанное на конституционном принципе единства российской государственности. И здесь, в первую очередь, речь должна идти о необходимости выстраивания этой деятельности в русле единой правовой политики.

Правовая политика - сложное, многоуровневое явление, имеющее свою структуру, принципы и приоритеты. Ее проблемы уже нашли отражение в научных исследованиях как специалистов в области теории права, так и представителей отраслевых наук, прежде всего, уголовного права1. В свою очередь, исследование проблем правотворческой политики является одним из новых и перспективных направлений в теории государства и права. Но на сегодняшний день мы можем говорить о правотворческой политике лишь в плане постановки проблемы.

Актуальность исследования института правотворческой политики определяется также тем обстоятельством, что сформулированные в Конституции страны принципы российского федерализма предоставили широкое поле для правотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне. Это положение породило весьма многообразную и противоречивую практику правотворческого процесса в центре и в субъектах Федерации, что свидетельствует об отсутствии скоординированной политики государства на столь важном направлении его общей правовой политики.

Такое состояние дел диктует необходимость исследования особенностей, выявления сущности и разработки основных направлений правотворческой политики в Российской Федерации. Без этого невозможно ни    эффективное    правотворчество,    ни    последовательная    реализация


4

принимаемых правовых актов, в то время как практика государственного реформирования последних лет наглядно показала, что решение проблем правотворчества является важным условием успешного строительства демократического правового государства.

Степень научной разработанности темы необходимо оценивать с позиций комплексного подхода к исследованию проблем правотворческой политики. В первую очередь, это общетеоретическая проблема науки теории государства и права, но ее всесторонний анализ невозможен без обращения к работам специалистов в области конституционного и уголовного права, политологии, трудам социологов, философов и представителей других отраслей научного знания.

Проблемам правовой политики и особенно проблемам правотворчества в научной литературе уделено достаточно большое внимание. Среди авторов, чьи работы были использованы в качестве теоретической основы настоящего исследования необходимо назвать таких как С.С. Алексеев, В.М. Баранов, М.И. Байтин, Н.А. Беляев, Н.А. Власенко, О.А. Гаврилов, Н.В. Исаков, А.И. Коробеев, А.П. Коробова, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, И.С. Морозова, А. Напгац, B.C. Нерсесянц, Ю.Е. Пермяков, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, О.Ю. Рыбаков, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев и др.

Отдельным вопросам правовой политики и правотворчества субъектов Федерации и муниципальных образований посвящены работы С.А. Авакьян, СМ. Бекетовой, И.А. Иванникова, Ю.И. Колесова, А.В. Кочеткова, П.М. Курдюка, И.В. Мухачева, М.А. Поличка, В.А. Рудковского, С.Л. Сергевнина, В.В. Соловьева, В.М. Сырыха, Л.В. Четвериковой, Д.Ю. Шапсугова, О.В. Яковенко и др.

Однако, учитывая актуальность, общетеоретическую значимость и комплексный характер рассматриваемой в настоящем исследовании проблемы, следует отметить, что данная тема в части ее специальной проблематики еще не нашла своего должного освещения в отечественной правовой науке. И хотя термин «правотворческая политика» можно встретить в юридической литературе и даже в стандарте научной специальности, по которой защищается настоящая диссертация, используется он подчас как сам собой разумеющийся, без глубокого теоретического обоснования его природы, особенностей и структуры. Достаточно сказать, что в науке до сих пор не выработано сколько-нибудь устойчивого определения интересующего нас понятия.

Потребность комплексного изучения правотворческой политики как самостоятельного явления правовой действительности и недостаточная разработанность этой проблемы в научной литературе обусловили выбор автором темы настоящего исследования.

Объектом диссертационного исследования является правовая политика, как базовая основа правотворческой политики.


5

Предмет             диссертационного               исследования        составляет

правотворческая политика в Российской Федерации как особая разновидность правовой политики.

Здесь необходимо отметить, что определенные шаги в направлении разработки некоторых проблем правотворческой политики, касающиеся, в частности, ее объектов, принципов, форм и методов в научной литературе уже предпринимались2. Однако решение вопросов, составляющих предмет настоящей диссертации требует выявления природы данного феномена, обобщенного теоретического исследования его структурных элементов, а также рассмотрения проблем практической реализации правотворческой политики в свете современных подходов к отношениям центра и регионов.

Цель и задачи исследования. Исходя из определения предмета исследования, основной целью настоящей диссертации является комплексная разработка понятия правотворческой политики как общетеоретической категории, выявление проблем и выработка рекомендаций по ее практической реализации. Достижению поставленной цели должно служить решение следующих конкретных задач:

  1. дать общую характеристику и собственную трактовку понятия правовой политики, ее основных видов, места и роли в российской правовой действительности;
  2. раскрыть природу и проанализировать сущность правотворческой политики как особой разновидности правовой политики Российского государства;
  3. обосновать авторское понимание системы принципов и приоритетов правотворческой политики;
  4. показать соотношение целей, средств и результатов правотворческой политики;
  5. рассмотреть основные формы выражения и научно обоснованные методы осуществления правотворческой политики;
  6. выделить основные виды и обозначить субъектный состав правотворческой политики;
  7. выявить проблемы общефедеральной и региональной правотворческой политики и предложить конкретные пути их решения;
  8. оценить роль юридической техники в развитии правотворческой политики.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные методы познания. Применение данных методов продиктовано тем, что проблемы правотворческой политики должны рассматриваться в тесной связи с другими общетеоретическими проблемами, изучаемыми наукой государства и права. Среди общенаучных методов использованы: диалектический, анализа и синтеза, структурно-2 См., например: Поленина С.В. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 180-204; Савельева Е.М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999 и др.


6

системный и функциональный методы. Специальные или частно-научные методы представлены историко-правовым, технико-юридическим, сравнительно-правовым, и формально-логическим методами. Применение всех указанных методов позволило целостно и всесторонне исследовать объект и предмет настоящей диссертации в их взаимосвязи и взаимозависимости.

Информационно-источниковую                  базу              диссертационного

исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, законодательство краев и областей РФ, судебная практика, научные труды отечественных и зарубежных ученых (юристов, философов, политологов, социологов), материалы периодических изданий, «круглых столов» и научно-практических конференций.

Научная новизна настоящего исследования заключается, прежде всего, в том, что впервые на диссертационном уровне в отечественной юридической науке обобщены различные подходы к пониманию правотворческой политики, сформулированы ее теоретические основы, а также предложены конкретные пути решения практических проблем этого своеобразного феномена современной российской правовой действительности.

К наиболее существенным результатам исследования можно отнести следующие выведенные в диссертации положения, обладающие качеством новизны в данной области научного знания:

  1. дана общая характеристика и предложено авторское понимание феномена правовой политики;
  2. сформулировано понятие правотворческой политики как особой разновидности правовой политики;
  3. предложена система специфических принципов и основных приоритетов российской правотворческой политики;
  4. показано соотношение целей, средств и результатов правотворческой политики;
  5. продемонстрированы существующие формы и методы современной российской правотворческой политики;
  6. проведена комплексная классификация правотворческой политики, выявлен ее субъектный состав;
  7. проанализированы проблемы федеральной и региональной правотворческой политики и продемонстрирована роль в ней юридической (законодательной) техники.

В диссертации на основе комплексного исследования теоретических основ и практических проблем общефедеральной и региональной правотворческой политики, предложены конкретные научно обоснованные пути и способы ее совершенствования.

Новизна    диссертационного     исследования     конкретизируется     в

положениях, выносимых на защиту:

1. Важным средством демократических преобразований в России служит ее  правовая  политика.   Она представляет  собой  научно  обоснованную,


7

последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на создание необходимых условий для выработки и реализации стратегии и тактики правового развития страны. Правовая политика выступает в качестве базовой основы для формирования политики правотворческой.

  1. Правотворческая политика призвана служить решению проблем правового регулирования. Она является важнейшим видом правовой политики и выражается в научно обоснованной, планомерной и системной деятельности государственных органов и негосударственных структур, направленной на определение стратегии и тактики правотворчества. Правотворческая политика создает необходимые условия для эффективной правотворческой деятельности.
  2. Для того чтобы успешно решать стоящие перед ней задачи правотворческая политика должна базироваться на системе определенных принципов, к числу которых относятся: научная обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность. В свою очередь, к числу основных приоритетов этой политики следует отнести: создание эффективного механизма правового регулирования; обеспечение необходимых правовых условий для реального, всестороннего развития личности, строительства демократического правового государства и развития институтов гражданского общества; выстраивание системы цивилизованного, основанного на праве, взаимодействия между обществом и государством.
  3. Основными целями правотворческой политики являются: поддержание динамизма права; научно обоснованное определение предмета и уровня правового регулирования; создание необходимых условий для преодоления пробелов в законодательстве, обеспечения его системности, целостности и непротиворечивости. В качестве универсальных средств, для достижения указанных целей правотворческая политика использует присущие ей основные принципы, системный подход, информационное обеспечение правотворческой деятельности, юридическую технику, правовые акты и пр.
  4. В ходе реализации правотворческой политики используются специфические формы ее выражения: общественные слушания, всенародные обсуждения, референдумы, работа постоянно действующих научных и общественных организаций и т.д. В качестве методов, применяемых для достижения целей этой политики можно назвать: планирование и прогнозирование законодательства, социально-правовое моделирование, сравнительно-правовые, статистические, социологические и историко-правовые исследования, а также иные научно-правовые методы.
  5. Правотворческая политика отличается многосубъектностью. В ее формировании и реализации принимают участие не только центральные и региональные органы государственной власти, но и негосударственные, в том числе муниципальные органы, народ Российской Федерации путем непосредственного правотворчества, а также многочисленные институты гражданского общества.

8

  1. Правотворческая политика Российского государства имеет два основных уровня реализации: общефедеральный и региональный (на уровне субъектов Федерации), в рамках которых существуют свои проблемы и используются специфические пути их решения. Наиболее динамичным уровнем правотворческой политики в современных условиях является уровень субъектов Федерации. Проблемы, возникающие на этом уровне, требуют активного использования различных форм и методов правотворческой политики с опорой на научный потенциал регионов и взаимодействие парламентов субъектов Федерации.
  2. Совершенствование федеральной правотворческой политики предполагает соблюдение определенных требований в процессе разработки и принятия законов, суть которых заключается в следующем: научно обоснованной оценке необходимости соответствующего закона; глубоком детальном исследовании и учете общественного мнения на всех этапах законодательного процесса; определении связи и взаимодействия проектируемого закона с другими законодательными нормами; обязательном проведении     экспертизы            всех        выносимых           законопроектов; совершенствовании практики прогнозирования и планирования законодательства.
  3. Эффективная реализация правотворческой политики тесно связана с грамотным использованием правил и приемов юридической (законодательной) техники. Данная работа должна вестись, начиная с этапа прогнозирования законодательства, охватывать все стадии законодательного процесса и заканчиваться контролем за соответствием регионального законодательства федеральному, а также за соблюдением и исполнением законов самих субъектов Федерации. Основными мерами здесь должны быть: организация правосистематизирующей деятельности, позволяющей устранять несогласованности, противоречия и пробелы в законодательстве; закрепление общеобязательного механизма создания и реализации законов; установление ответственности за неисполнение законов, а также за нарушение в них норм Конституции РФ, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации и др. меры.

Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленной проблемы, так и тем, что уточненные и впервые сформулированные в ней определения, выводы и обобщения развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права и вносят свой вклад в развитие политико-правовых теорий.

Выработанное в диссертации определение правотворческой политики, характеристика ее форм и методов, предложенная система принципов и приоритетов правотворческой политики и другие положения могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований, направленных на выявление специфических закономерностей развития правотворческой политики на соответствующих уровнях ее реализации.

Практическое значение диссертации заключается в разработке рекомендаций    по    совершенствованию    правовых    и    научных    основ


9

практической деятельности субъектов правотворческой политики. Проведенный в диссертации анализ различных взглядов и подходов к проблемам правотворчества и правотворческой политики позволяет использовать полученные в результате выводы и предложения в научной и учебной юридической литературе, а также в преподавании курсов «Проблемы теории государства и права», «Проблемы законотворческой деятельности» и специальных курсов для депутатов и работников аппаратов представительных органов власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в одиннадцати публикациях автора, представленных в центральных, региональных и вузовских журналах и сборниках. Результаты исследования применялись автором в ходе преподавания курсов «Теория государства и права» и «Проблемы законотворческой деятельности» на юридическом факультете Пятигорского государственного технологического университета, а также в работе Научно-исследовательского института региональных проблем Российской государственности и Научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.

Представленное диссертационное исследование прошло обсуждение на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета. Положения и выводы диссертации были доложены автором на Региональной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы государственно-правовой политики и правотворчества в регионе Кавказских Минеральных Вод», состоявшейся И марта 2003 года в Пятигорском государственном технологическом университете, на Научно-практической конференции, посвященной десятилетию образования Законодательного Собрания Ростовской области, состоявшейся 24 марта 2004 года в Северо-Кавказской академии государственной службы, а также на заседании «Круглого стола» по проблемам современной российской правовой политики, состоявшегося 3 июня 2004 года в Саратовском филиале Института государства и права Российской Академии Наук.

Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, две главы, состоящие из девяти параграфов, заключение, библиографию и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, указываются объект и предмет, цели и задачи исследования, степень разработанности проблемы, описываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов.


10

Первая глава «Правотворческая политика как общетеоретическая категория» состоит из шести параграфов.

В первом параграфе «Правовая политика как базовая основа формирования понятия правотворческой политики» раскрываются теоретические аспекты развития представлений о понятии правовой политики, ее необходимости, признаках и основных формах реализации. Отмечается, что правовая политика - сложное и уникальное государственно-правовое явление, исключительность которого состоит в объективной одновременной принадлежности и к праву и к политике3.

Необходимость правовой политики в современных условиях продиктована тем, что без нее невозможно цивилизованно и гарантированно реализовать все остальные виды политики. Она служит способом аккумуляции и проводником самых разнообразных взглядов, потребностей, интересов, является средоточием различных сфер человеческой деятельности, синтезирует их в нормах и институтах, оказывая на них стабилизирующее влияние. Если обобщить юридическую и социально-политическую реальность современной России, то потребность правовой политики в главном видится в том, что она должна предстать в качестве средства, без которого дальнейшее осуществление демократических реформ становится невозможным.

Диссертантом предлагается авторское определение, в соответствии с которым правовая политика является научно обоснованной, последовательной и системной деятельностью государственных и негосударственных структур, направленной на создание необходимых условий для выработки и реализации стратегии и тактики правового развития страны.

В работе отмечается, что универсальными формами реализации правовой политики являются правотворчество и правоприменение. Эти основные направления, как наиболее значимые и емкие по содержанию, необходимо признать самостоятельными видами правовой политики: правотворческой и правоприменительной. Исходной, а следовательно важнейшей их них, с точки зрения автора, является правотворческая политика. Это подтверждается высказываемым в литературе мнением о том, что правовая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе в первую очередь как политика правотворческая. Такое положение не случайно, поскольку, будучи закрепленной в преамбулах, определениях и статьях законов и иных нормативных правовых актов, правовая политика приобретает наиболее ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления населением форму4.

3 См.: Коробова А.П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России:

Дис. ... канд. юрид. наук, Самара, 2000. С. 45.

4См.: Поленина СВ. Правотворческая политика // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред.

Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 180.


11

Правовая политика является базовой (сущностной) основой для формирования правотворческой политики. Это объясняется единством их природы и основных определяющих признаков. Правовая политика выступает общей, родовой категорией по отношению к политике правотворческой. Она включает в себя последнюю в качестве особой разновидности. Иначе говоря, они соотносятся между собой как часть и целое.

Во втором параграфе «Понятие правотворческой политики» отмечается, что между правотворческой политикой и законодательной (правотворческой) деятельностью существует тесная связь и взаимозависимость. Правотворческая политика выступает как единый политико-правовой фактор (движущая сила) правотворческой деятельности, направленный на ее всестороннее совершенствование и развитие.

В литературе указывается, что правотворчество является одновременно и частью процесса правообразования, и частью деятельности государства по политическому руководству обществом. Правообразование (формирование права) означает весь процесс генезиса, складывания права, который на своих ранних стадиях протекает без участия государства и независимо от государства. Правотворчество же — это завершающая, субъективная стадия формирования права, когда к объективному процессу образования права подключается государство, трансформируя его в государственную деятельность по созданию правовых норм.

В процессе правотворчества происходит и правопознание. Познание, осуществляемое в ходе правотворчества, представляет собой процесс отражения социальной действительности, изучение как настоящего положения вещей, так и прогнозирования состояния общества в будущем. А здесь уже можно говорить о сфере действия правотворческой политики, поскольку именно она обогащает правотворчество такими научными методами как планирование, прогнозирование, систематизация законодательства и т.д.

Правотворческая политика, как один из основных видов правовой политики, призвана создавать условия для эффективной правотворческой (в т.ч. законотворческой) деятельности, участвовать в определении ее стратегических целей и решении тактических задач. В связи с этим, в диссертации показано соотношение правотворческой политики и правотворческой стратегии, в результате чего сделан вывод том, что правотворческая политика включает в себя последнюю как составной элемент наряду с тактикой правотворчества.

В конце параграфа предлагается авторское определение, в соответствии с которым, под правотворческой политикой следует понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и негосударственных структур, направленную на определение стратегии и тактики правотворчества. Правотворческая политика призвана создавать необходимые условия для эффективной правотворческой деятельности.


12

В третьем параграфе «Принципы и приоритеты правотворческой политики» подчеркивается, что для выполнения присущих ей задач, правотворческая политика должна строиться на системе определенных принципов.

В качестве основополагающих принципов этой политики автором выделяются научная обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность. Данные принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Только применяемые в комплексе они дают эффект, обеспечивают принятие целесообразных, легитимных, обоснованных законов и иных правовых актов.

Говоря о приоритетах правотворческой политики в современных российских условиях, в диссертации отмечается, что в настоящий момент на передний план выходит необходимость осознания того, что эффективное правовое регулирование невозможно без ясного и глубокого понимания приоритетов такой политики. В то же время нужно стремиться к тому, чтобы отдельные направления этой политики были увязаны воедино, подчинялись бы общим целям и задачам, ориентировались на одни и те же социальные ценности. Из этого следует, что в качестве приоритетов правотворческой политики должны выступать только такие ориентиры, которые в равной мере были бы важны одновременно как для права в целом, так и для любой его отрасли, для каждого вида государственной политики и любой сферы правового регулирования.

Исходя из сказанного, к числу основных приоритетов правотворческой политики следует отнести: создание эффективного механизма правового регулирования; обеспечение необходимых правовых условий для реального и всестороннего развития личности, строительства демократического правового государства и развития институтов гражданского общества; выстраивание системы цивилизованного, основанного на праве, взаимодействия между обществом и государством.

В четвертом параграфе «Цели, средства и результаты правотворческой политики» указывается, что в рамках обозначенных выше приоритетов правотворческой политики может быть выделено множество целей. Однако необходимо иметь в виду, что система этих целей должна быть построена таким образом, чтобы частные цели не противоречили друг другу и, в конечном счете, соответствовали общим целям, поскольку противоречивость, разногласия в целевой политике - путь к дестабилизации работы всего правового механизма.

В качестве одной из таких общих целей выступает создание необходимых условий для поддержания динамизма права. Речь в данном случае идет о приведении системы правовых норм в состояние, соответствующее потребностям правового регулирования на современном этапе развития общества, об обеспечении властного упорядочения социальной действительности через выработку новых норм права.

Вместе с тем, в диссертации подчеркивается, что сфера общественных отношений, подлежащих правовой регламентации, складывается объективно.   Поэтому  главная  задача законодателя  заключается  в  том,


13

чтобы уловить эти объективные тенденции развития общества и адекватно отразить их в правовых нормах. Причем, отразить таким образом, чтобы, во-первых, существовала необходимость и возможность последующей реализации правовых норм на практике, а во-вторых, такая деятельность приводила бы к наступлению правовых последствий. В этой связи, в числе основных общих целей правотворческой политики выступают: выбор уровня правового регулирования, научно обоснованное определение предмета будущего закона, создание условий для преодоления пробелов в законодательстве, обеспечение его системности, целостности и непротиворечивости.

В работе обращается внимание на то, что при формировании общих целей законодатель должен последовательно конкретизировать их в частных, специфических ориентирах на уровне конкретных правовых средств. Причем «эта конкретизация должна быть доведена до такого уровня, чтобы данная специфическая цель могла выступать в качестве непосредственной цели деятельности»5. Отсюда следует, что правотворческая политика как особая форма социальной практики, немыслима не только без постановки целей, но и без использования для их достижения соответствующих юридических средств.

По мнению автора, к специфическим средствам правотворческой политики, следует отнести присущие ей основные принципы, системный подход, правотворческий процесс, информационную обеспеченность правотворческой деятельности, юридическую технику и правовые акты.

Последним в работе уделено особое внимание, поскольку они выступают наиболее распространенной разновидностью юридических инструментов, устанавливающих правовые режимы деятельности различных субъектов. Значимость правовых актов как одного из важнейших средств реализации правотворческой политики объясняется тем, что в условиях правового государства правотворческая деятельность строится на основе принципа законности, который находит свое выражение в совершенно определенных актах - законах, регламентирующих ту или иную сферу общественных отношений.

Упорядочение законов и иных нормативных правовых актов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое является одним из основных путей повышения эффективности правотворческой политики современного Российского государства.

Системный подход как средство и элемент правотворческой политики должен включать в себя, прежде всего, работу по подготовке и принятию пакетов законов, касающихся наиболее важных крупных сфер общественных отношений, а также предусматривать конкретный механизм реализации подобных комплексных правовых актов. Это обусловлено тем, что целесообразнее планировать, вносить и рассматривать пакеты законопроектов,     взаимосвязанных     по     предмету     законодательного

Экимов А.И. Политические интересы и юридическая наука // Государство и право. 1996. № 12. С. 9-10.


14

регулирования, чем в дальнейшем преодолевать коллизии между отдельными законами и с помощью дополнительного правотворчества увязывать их между собой.

Говоря о результатах правотворческой политики, в диссертации подчеркивается, что результаты правотворческой деятельности и правотворческой политики не одно и то же. Результат последней — это последствия использования юридических средств в целях создания условий для внесения необходимых изменений в систему правовых норм, а не сами новые или «превращенные» нормы права.

В связи с этим, особое значение в деле выстраивания целесообразной и взвешенной правотворческой политики имеет своевременная разработка концептуальных, стратегических программ развития законодательства, долгосрочное планирование и прогнозирование в правотворческой сфере, предвидение последствий и конкретных результатов использования различных юридических средств.

В пятом параграфе «Формы и методы правотворческой политики» отмечается, что бурная динамика общественных отношений требует постоянного развития и совершенствования правовых форм и методов, все более полного использования права в решении стоящих перед обществом проблем, в том числе в сфере правотворчества.

Формы правотворческой политики весьма разнообразны. Это и отдельные статьи российской Конституции, и отраслевые принципы, и международные договоры, и многочисленные концепции и программы, и т.п. Одним из перспективных направлений формирования правотворческой политики и тем самым правотворческой (законодательной) деятельности является повышение внимания разрабатывающих политику государственных органов и, в первую очередь законодателя, к общественному мнению, в том числе к активному участию населения в законотворчестве.

Здесь важную роль призваны играть такие формы выражения правотворческой политики, как общественные слушания, всенародные обсуждения, референдумы, работа постоянно действующих научных и общественных организаций, например, научно-методических и экспертно-консультативных советов, общественных палат и комитетов, и т.д. В идеале именно общественное мнение должно служить источником создания конкретных норм принимаемых законов. При этом правосознание граждан, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации призвано выполнять связующую роль между общественным мнением и правом, поскольку без этого невозможно создание эффективных законов, т.к. все экономические и социальные факторы должны принимать форму «юридического мотива» правовых требований6.

В качестве важнейших методов правотворческой политики в диссертации выделяются планирование и прогнозирование законодательства.

См.: Поленина С.В. Указ. соч. С. 191.


15

Как показывает практика, последовательное создание эффективной правовой системы невозможно без научно обоснованного перспективного планирования. При этом стратегия планирования должна ориентироваться на поиск основных параметров, главных направлений развития российской правовой системы. Планирование законопроектных работ самым тесным образом связано с созданием стабильной, целостной научно обоснованной системы законодательства, эффективного механизма координации правотворческой деятельности и правотворческой политики.

Прогнозирование в правотворческой политике должно осуществляться на основе применения специальных научных методов и средств для получения прогностической информации об основных тенденциях развития законодательства и о его будущем состоянии. Целью такого прогнозирования является выявление и учет потребностей в законодательном урегулировании общественных отношений, научное предвидение ближайших и отдаленных последствий законодательных актов, их эффективности, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования7.

Роль прогнозирования и планирования законодательства, как основных методов правотворческой политики, состоит в формировании научной основы будущего закона, в выявлении социальных проблем и задач, требующих законодательного регулирования, в подготовке и обосновании вариантов законов и их возможных последствий, в отборе предмета законов и определении порядка их разработки.

Планирование и прогнозирование повышают уровень взаимодействия субъектов правотворческой политики, позволяют законодательному органу оптимально использовать имеющиеся ресурсы (кадровые, временные, материальные), вносят в правотворческую деятельность организующее начало, придают ей системность.

Среди методов, используемых в целях выстраивания научно обоснованной правотворческой политики, в диссертации выделяются и другие: социально-правового моделирования, сравнительно-правовых исследований, анализа и синтеза результатов правотворческой деятельности, статистических, конкретно-социологических и историко-правовых исследований, а также иные научно-правовые методы.

В параграфе шестом «Виды и субъекты правотворческой политики» предлагаются основные подходы к классификации правотворческой политики современной России.

Среди видов правотворческой политики выделяются законотворческая и подзаконная (нормотворческая) политика, текущая и перспективная, позитивная и негативная правотворческая политика. Можно говорить также

06   отраслевой правотворческой политике и о правотворческой политике

применительно к различным сферам деятельности или в отношении тех или

иных категорий граждан. Важным основанием классификации

правотворческой  политики является  видовое деление  в соответствии с

7  См.: Юрина Т.С. О роли юридического прогнозирования // Вестник Волжского университета им.

Татищева 2001. № 14. С. 292-295.


16

уровнями ее организации, где можно выделить федеральную, региональную и муниципальную правотворческую политику.

В зависимости от субъектного состава она может быть подразделена на правотворческую политику органов государства, санкционированную (делегированную) правотворческую политику и правотворческую политику, осуществляемую с непосредственным участием населения.

В диссертации отмечается, что система субъектов правотворческой политики включает в себя большой круг участников, перечень которых можно считать открытым. Это объясняется тем, что в новых российских условиях, влиять на формирование данной политики могут и любые иные субъекты, помимо перечисленных выше.

Вместе с тем, очевидно, что основными субъектами правотворческой политики в современной России (как по количеству принимаемых правовых актов, так и по их правовому статусу) являются профессиональные парламенты, в том числе представительные (законодательные) органы субъектов Федерации.

Вторая глава «Проблемы реализации правотворческой политики» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правотворческая политика и ее роль в повышении эффективности федерального законодательного процесса» отмечается, что важная роль правотворческой политики, осуществляемой на федеральном уровне объясняется ее непосредственным воздействием на процесс создания актов, имеющих «верховенство на всей территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ).

В работе указывается, что эффективность правотворческой деятельности, как главного показателя успешности правотворческой политики, необходимо оценивать с позиций соответствия законодательного регулирования общественным интересам и потребностям. При этом должны использоваться следующие критерии: 1) качество законодательного регулирования; 2) своевременность конкретных изменений законодательства; 3) согласованность законодательного регулирования с иными действиями государственной власти, направленными на его исполнение.

К сожалению, в настоящее время существенные недостатки выявляются по всем вышеназванным критериям. Наряду с отсутствием полноценной правотворческой политики на федеральном уровне они приводят к тому, что российское законодательство нередко отличается неполнотой   и    в   то   же    время    избыточностью8,    нестабильностью9,

8 Отсутствует ряд законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ и иными федеральными законами; в

то же время отдельные федеральные законодательные акты не являются законами в строгом смысле слова

(это скорее индивидуальные акты и разовые решения распорядительного характера).

9 В среднем каждый шестой из принятых с 1994 года федеральных законов претерпел изменения. При этом в

большинстве случаев необходимость изменений обосновывается их инициаторами тем, что действующим

законом не учитываются значимые особенности регулируемой ситуации.


17

многочисленными противоречиями и несогласованностями10, дублированием нормативного материала.

В рамках научно обоснованной правотворческой политики вполне возможно решить задачу создания необходимых условий для полноценной законодательной работы федерального парламента. В первую очередь это относится к обеспечению участников законодательного процесса информацией, необходимой для подготовки и рассмотрения законопроектов, выделения достаточного времени на оценку возможных вариантов, выработку и принятие решений.

В целях обеспечения условий для плодотворной законотворческой деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации необходимо решить вопросы совершенствования экспертной и аналитической поддержки их работы. В существенном упорядочении нуждается и планирование законоподготовительной работы Государственной Думы и Совета Федерации.

В параграфе отмечается также, что в формирование федеральной правотворческой политики вносит свой вклад Правительство РФ путем использования права законодательной инициативы. Бесспорно, что в правовом государстве Правительство должно быть основным субъектом такого права. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, в первую очередь, с тем, что Правительство будет исполнителем основной массы будущих законов11. Однако существенной проблемой на сегодняшний день является как раз недостаточно высокая активность Правительства в разработке законопроектов и внесении их на рассмотрение парламента, а также проблема «внезаконного» (инициативного) нормотворчества органов исполнительной власти.

Значительным является и вопрос об обязательности рассмотрения Государственной Думой всех внесенных на ее рассмотрение законопроектов. Принять корректное решение по каждому внесенному законопроекту и выделить силы и время на работу с потенциальными законами возможно только при условии введения системы отбора законопроектов.

Но принципиально эффективность правотворческой политики может повыситься только тогда, когда сформируются и реально заработают институты гражданского общества. Наиболее близко с его становлением связана открытость законодательного процесса - высвечивание, проявление позиций политических объединений по всем вопросам регулирования общественных отношений.

Во втором параграфе «Особенности развития региональной правотворческой  политики  (по материалам  Ставропольского  края)»

10 В ряде законов прямо указано на несоответствие иным законодательным актам. Формула «Впредь до

приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в

соответствии с... (настоящим законом) законы и иные нормативные правовые акты... применяются

постольку поскольку они не противоречат (настоящему закону)» стала обычной.

11  См.: Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., 2001. С. 9.


18

отмечается, что региональная правотворческая политика достаточно новое понятие в российской правовой действительности. Она включает в себя, с одной стороны, научно обоснованную, системную и планомерную деятельность, прежде всего государственных органов (парламентов) субъектов Федерации, направленную на создание необходимых условий для эффективного правотворчества. С другой стороны, она выступает важнейшим средством управления территориями, с помощью которого формируется стратегия и тактика их правового развития.

Законодательные (представительные) органы областей (краев) как субъектов РФ осуществляют народное представительство и реализуют законодательные функции, принимая Уставы, законы и другие нормативные акты, являясь при этом главными носителями законодательной компетенции области (края)12, а также основными субъектами региональной правотворческой политики.

В диссертации объем компетенции этих субъектов рассматривается на примере Государственной Думы Ставропольского края, которая, в соответствии с краевым законодательством, является постоянно действующим высшим и единственным коллегиальным, однопалатным законодательным и представительным органом государственной власти на его территории.

Десять лет работы Думы характеризуются постепенно возрастающей эффективностью и системностью в подготовке и принятии законодательных и иных нормативных правовых актов. Депутатами накоплен опыт, сделаны наработки на перспективу. В деятельности краевого парламента используются научно обоснованные формы и методы правотворческой политики, к участию в законодательном процессе начинают привлекаться ведущие научные силы края, представители общественных организаций и образовательных учреждений.

В этой связи, в диссертации выделена деятельность Научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края, усилия которого направлены на подготовку и экспертизу законопроектов по регулированию наиболее значимых и сложных сфер его жизнедеятельности.

В стадии внедрения находятся новые подходы в организации работы по осуществлению контрольных полномочий Думы, что является одним из важнейших направлений правотворческой политики, призванной не только обеспечивать процессы подготовки и принятия законов, но и доводить их до реального воплощения на практике путем контроля за их исполнением.

Принимаются меры по расширению гласности путем привлечения общественности к участию в законотворческой деятельности. В этих целях практикуется публикация проектов законов в краевой газете «Ставропольская правда» для их широкого обсуждения. Активно используются социологические методы (опросы, анкетирование и т.п.). В

12 Казанцев Н.Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 14.


19

практику вошло проведение встреч депутатов и различных экспертных групп по вопросам текущей деятельности Думы.

Депутаты краевого парламента принимают активное участие в общественно-политической жизни России, развитии межпарламентского взаимодействия. Представители ГДСК постоянно участвуют в парламентских слушаниях, работе комитетов и комиссий Федерального Собрания, во всероссийских научно-практических конференциях, заседаниях «круглых столов» по проблемам федерального и регионального законотворчества, в деятельности Совета законодателей России и ЮжноРоссийской Парламентской Ассоциации. Активизируется изучение опыта законодательных органов других регионов, ведется работа по систематизации и формализации собственной практики.

Вместе с тем, в диссертации выделяются имеющиеся у региональных парламентов проблемы: нерешенность вопросов ответственности депутатов за качество своей работы, отсутствие перспективного планирования и системности регионального законодательства, «мелкотемье», все еще недостаточное внимание к использованию научного потенциала в работе над законопроектами, низкий профессионализм депутатов и слабая информационная обеспеченность законотворческой деятельности, а также многие другие, общие для большинства субъектов Российской Федерации, недостатки.

В результате проведенного анализа автором делается вывод о необходимости привлечения инструментов правотворческой политики к региональному законодательному процессу. Это, в первую очередь, более активное участие ученых в работе по подготовке законопроектов. Такая работа должна заключаться в разработке проектов региональных законодательных актов, проведении научного анализа и комплексной научной экспертизы проектов нормативных правовых актов субъекта Федерации, организации научной экспертизы проектов федеральных законов, направляемых для обсуждения в региональные парламенты, проведении научного аналитического мониторинга и оценке эффективности реализации действующего законодательства субъекта Федерации, подготовке предложений по дальнейшему совершенствованию регионального законодательства и приоритетным направлениям правотворческого процесса, разработке научно-аналитических и методических материалов по вопросам законотворчества.

Важными направлениями этой деятельности являются также повышение информационной и технической оснащенности региональных парламентов, глубокое и детальное исследование и учет общественного мнения и общественных интересов путем вынесения проектов региональных законов на всеобщее обсуждение, усиление межпарламентского сотрудничества и проведение сравнительных исследований правового регулирования сходных проблем в других регионах, совершенствование практики планирования и прогнозирования регионального законодательства,


20

а также обеспечение действенного парламентского контроля за его соблюдением.

В третьем параграфе «Правотворческая политика и юридическая (законодательная) техника» отмечается, что поскольку динамичное развитие федерального и регионального законодательства ведет к резкому увеличению объема нормативно-правового массива, сегодня на первый план выходит необходимость повышения уровня технического качества правовых актов. Это важное направление юридической деятельности также должно протекать в рамках научно обоснованной правотворческой политики. Научной базой в данном случае должна служить разработанная теорией права система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, называемая юридической техникой.

Грамотное            использование            инструментария              юридической

(законодательной) техники, является, по мнению автора, одним из важнейших направлений такой политики, которое находит свое внешнее выражение в совершенных с юридико-технической точки зрения, законах и иных нормативных правовых актах.

Назрела необходимость обобщить опыт использования различных приемов и правил юридической техники, накопившийся в сфере правотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровне, путем закрепления его в соответствующем нормативно-правовом акте. Обобщение и закрепление данного опыта во многом помогло бы законотворческим органам избегать совершения ошибок в своей деятельности.

В связи с этим, в диссертации поддерживаются высказываемые в литературе предложения о необходимости создания стандарта регионального закона1 . Под таким стандартом понимается совокупность требований, которым должен отвечать закон надлежащего качества. Эти требования связаны с соответствием федеральной Конституции, федеральным законам, конституции или уставу и законам субъекта Федерации. Кроме того, существуют определенные требования к концепции и содержанию такого закона, к внешней - словесно-документальной - форме изложения его содержания.

Форма изложения содержания закона — это его текст, для которого характерны реквизиты, определенный порядок рубрикации и нумерации фрагментов, официально-деловой стиль. Форма изложения содержания закона демонстрирует его официальный характер и должна обеспечить точность и ясность выражения его содержания, удобство в использовании закона как юридического документа.

В работе особо выделяется сфера законодательной техники, связанная с публикацией и систематизацией законов. Это объясняется тем, что, являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование правового  акта  оказывает  непосредственное  влияние  на  механизм  его

См.: Козулин А.И. Качество регионального закона // Вестник ГУ. Серия: Право. 2000. № 1(2). С. 215-216.


21

реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом.

Анализируя коллизии между федеральным и региональным законодательством, в параграфе рассматривается конституционное (уставное) правотворчество соответствующих субъектов как наиболее характерный пример нарушения (в ряде случаев) обязательных правил юридической техники. В качестве основных мер по решению указанных проблем, в диссертации предлагается следующее:

1)Совершенствование практики обязательного и постоянного обучения депутатов и других субъектов законодательной инициативы основным средствам и методам юридической техники путем проведения специальных семинаров и курсов повышения квалификации, издания методических рекомендаций и сборников с образцами оформления нормативно-правовых актов;

  1. Скорейшее принятие федерального закона «О нормативно-правовых актах» и соответствующих законов в субъектах Федерации;
  2. Законодательное установление ответственности конкретных лиц, разрабатывающих законопроекты, за нарушение в них норм Конституции и федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации;
  3. Детальное законодательное закрепление правил опубликования различных видов нормативных правовых актов, с указанием органов и сроков обязательного официального опубликования и вступления в силу по каждому виду таких актов;

5) Организация правосистематизирующей деятельности, позволяющей устранять несогласованности, противоречия, пробелы и другие погрешности в федеральных и региональных законах. Активное использование в ходе этой деятельности всех известных и разработка новых форм и методов правотворческой политики.

В конце параграфа отмечается, что создание сбалансированного, непротиворечивого и эффективного законодательства возможно только при условии грамотного использования правил и приемов законодательной техники в рамках научно обоснованной правотворческой политики. Данная работа должна начинаться с этапа прогнозирования законодательства, охватывать все стадии законодательного процесса, в том числе стадию опубликования нормативных правовых актов и заканчиваться контролем за соответствием регионального законодательства федеральному, а также за соблюдением и исполнением законов самих субъектов Федерации.

В заключении формулируются основные выводы по содержанию диссертационного исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы (общим объемом 5,1 п.л.):


22

  1. Мазуренко А.П. Правотворческая компетенция регионального парламента // НАУЧНЫЕ ТРУДЫ № 19 / Под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск: Технологический университет, 2002. (0,3 п.л.).
  2. Мазуренко А.П. Историко-правовые аспекты развития местного и регионального правотворчества в России // Актуальные проблемы правоведения. Научно-теоретический журнал. Самара: Самарская государственная экономическая академия, 2003. № 1-2 (4-5). (0,3 п.л.).
  3. Мазуренко А.П. Проблемы развития правотворческой политики в регионе Кавказских Минеральных Вод // НАУЧНЫЕ ТРУДЫ № 26 / Под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск: Технологический университет, 2003. (0,3 п.л.).
  4. Мазуренко А.П. Формы и методы правотворческой политики // Труды юридического факультета СГУ. Выпуск 6. Ставрополь: Ставрополь-сервисшкола, 2004. (0,5 п.л.).
  5. Мазуренко А.П. Правовая политика в сфере правотворчества: региональный аспект (по материалам КМВ Ставропольского края) // Теория и практика законотворчества: Сборник научных статей членов Научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края. Ч. 2. / Под ред. И.В. Мухачева. Ставрополь: СтГАУ «АГРУС», 2004. (0,8 п.л.).
  6. Мазуренко А.П. Сущность, основные черты и принципы правотворческой политики // Актуальные проблемы правоведения. Научно-теоретический журнал. Самара: Самарская государственная экономическая академия, 2004. № 2 (8). (1,2 п.л.).
  7. Мазуренко А.П. Истоки регионального правотворчества // Актуальные проблемы истории Северного Кавказа: Сборник научных трудов НИИ региональных проблем российской государственности / Под ред. В.А. Казначеева. Пятигорск: Технологический университет, 2004. (0,3 п.л.).
  8. Мазуренко А.П. Виды и субъекты правотворческой политики // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Выпуск сорок второй. Тольятти: ВУиТ, 2004. (0,6 п.л.).
  9. Мазуренко А.П. Краевые и областные парламенты как основные субъекты региональной правотворческой политики // Региональное законодательство: практика и пути совершенствования. Материалы научно-практической конференции, посвященной 10-летию Законодательного Собрания Ростовской области. Март 2004 / Отв. редактор Е.М. Шепелев. Ростов-н/Д.: Феникс, 2004. (0,2 п.л.).
  10. Мазуренко АЛ. Субъекты правотворческой политики // ПРАВО: теория и практика. Москва: Фонд научных публикаций, 2004. № 11 (44) Август. (0,1 п.л.).
  11. Мазуренко А.П. Правовая политика: понятие и необходимость // Северо-Кавказский юридический вестник. Ростов-н/Д.: Ростовский юридический институт СКАГС, 2004. № 3. (0,5 п.л.)

Подписано к п е ч а т и 15.11.04. Объем 1 , 2 п.л.

Тираж 100 экз. Заказ № 51/11 344002, Ростов н/Д, Пушкинская, 70, СКАГС


 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.