WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО РОСCИИ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

 

На правах рукописи

АЛЕКСАНДРОВА

Любовь Борисовна

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО РОСCИИ:

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ

Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства;

история  учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Волгоград 2005


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Волгоградского института экономики, социологии и права

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

 профессор

Братановский Сергей Николаевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук,

 профессор

Сенякин Иван Николаевич

кандидат юридических наук,

доцент

Кузнецов Игорь Андреевич

Ведущая организация: Саратовский юридический институт

МВД России

Защита состоится 16 июня 2005 года в 14.00 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01

при Волгоградской академии МВД России

по адресу: 400089, г. Волгоград, ул. Историческая, 130,

зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.

Автореферат разослан 14 мая 2005 года.

Ученый секретарь

регионального

диссертационного

совета

 

кандидат

юридических наук, доцент

Рудковский

Виктор

Анатольевич



Общая характеристика работы

Актуальность темы. Социально-экономические и политические процессы, происходящие в России, оказали и продолжают оказывать существенное влияние на российское образование. Адаптации российского образования к принципиально новым условиям жизни способствовало разработанное и принятое за последние десять лет законодательство об образовании. За это время появилось множество образовательных учреждений, развился негосударственный сектор, утвердилась автономия высших учебных заведений, сформировались функционирующие государственно-общественные формы управления.

В настоящее время активно развиваются образовательная политика России; ее общие принципы определены в законах об образовании, о высшем послевузовском профессиональном образовании. Эти принципы раскрыты в национальной Доктрине образования Российской Федерации, охватывающей период до 2025 года, в федеральной Программе развития образования на 2000-2005 годы, в Концепции модернизации российского образования, одобренной Государственным советом при Президенте России.

Изучая ситуацию в сфере образования, можно отметить, что в последние годы появились некоторые обнадеживающие тенденции в развитии образования в России, которые носят, однако, достаточно противоречивый характер. С одной стороны, можно отметить, что начиная с 1999 года наблюдается некоторый рост расходов на образование в бюджетах всех уровней; с другой – российскую общественность не может не беспокоить состояние экономики образования в целом, обострение проблем в ее правовом регулировании, противоречие реальной практики действующему законодательству.

Из года в год не выполняются нормы Закона Российской Федерации «Об образовании», определяющие объемы финансирования, налоговые льготы и освобождение от них. Неоднократно были предприняты попытки пересмотреть, приостановить и даже отменить законодательные нормы о гарантиях финансирования образования. Тревогу вызывает стремление некоторых радикальных политиков и экономистов пересмотреть принципы всеобщности и обязательности общего образования.

Не решены вопросы оплаты труда работников образования; в тяжелейшем материальном положении находится значительная часть российского студенчества, особенно из малообеспеченных семей. Недостаточно выделяется бюджетных средств на финансирование вузовской науки, несмотря на ее высокий потенциал. Это противоречит требованиям Федерального закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании.

До настоящего времени не разработаны и не утверждены федеральным законом государственные нормативы финансирования образовательных учреждений; не отработана система социального образовательного процесса.

Более того, сложилась странная правотворческая практика, когда одни законы имеют как бы большую юридическую силу относительно других законов того же вида. Так, главенство Налогового кодекса РФ над Законом РФ «Об образовании» продолжает абсолютизироваться руководителями налогового ведомства.

Все это происходит в обстановке отсутствия единого взгляда на роль и значение образовательного права в регулировании реально существующих образовательных отношений.

Как верно отмечает один из ведущих ученых в области образовательного права профессор В.М. Сырых, тезис об образовательном законодательстве как самостоятельной отрасли права не является общепризнанным в юридической литературе. Значительная часть российских правоведов по традиции, идущей еще от советских времен, рассматривает массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права – собственного оригинального предмета и метода правового регулирования .

Поэтому актуальным в этих условиях является дальнейшее развитие положений об образовательном праве как особой отрасли российского права, заложенных в трудах таких ученых, как В.М. Сырых, В.И. Шкатулла и др. Предстоит четко дифференцировать два вида системных целостных образований – отрасль законодательства об образовании и отрасль образовательного права; показать и раскрыть содержание специфических институтов образовательного права; проанализировать правовую природу его источников и наметить пути их совершенствования.

Степень научной разработанности. Проблемы, связанные с теоретико-правовым анализом сферы образования, рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философских, политических, экономических, социологических, педагогических наук Ю.С. Алферыевым, С.И. Барзиловым, Л.Е. Блежер,                           М.Т. Гаруновым, Б.С. Гершунским, Э.Д. Днепровым, В.И. Ерошиным,           В.М. Жураковским, Г.И. Ильиным, Л.П. Кураковым, М.В. Рыжаковым,           Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, А.Г. Чернышовым, И.Ф. Яругиным.

Не остались в стороне от исследования различных сторон правового регулирования образования и ученые-юристы:

С.В. Барабанова, Н.С. Бачило, С.Н. Братановский, П.М. Видавский,          Е.И. Войленко, В.Л. Гойхман, Г.А. Дорохова, Л.А. Дольникова,                       А.Г. Коспржак, Е.М. Ковешников, Н.В. Левин, А.А. Меншиков,                   Т.П. Митиль,  Ф.Т. Нагиев, С.М. Немцов, А.В. Рубцов, Н.Г. Салищева,               Г.С. Сапаргалиев, Л.А. Стешенко, В.А. Северцев, О.Н. Смолин,              В.М. Сырых, М.Ф. Тучков, В.М. Утенков, В.И. Шабайлов,                         С.М. Широбоков,   В.И. Шкатулла, В.В. Штыков.

Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практике его реализации; они послужили также базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.

Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с правовым регулированием сферы образования, развитием образовательного права как отрасли российского права необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что значительная часть работ, посвященных интересующей нас проблеме, была написана и издана в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражения многие новые аспекты теории образовательного права.

Естественно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование данной проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.

Степень разработанности проблемы определила цель данной работы.

Целью исследования является постановка и разрешение на базе теоретического осмысления действующего законодательства и практики его осуществления таких проблем, как сущность, содержание и форма образовательного права, определение его места в системе права России.

Для достижения поставленной цели диссертант решает следующие задачи:

- анализ понятия «образование» и проявление его специфических черт в Российской Федерации;

- изучение правовых основ организации и деятельности системы образования в России;

- выявление особенностей предмета образовательного права;

-изучение специфических особенностей метода образовательного права;

- разработка предложений по совершенствованию образовательного законодательства.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в образовательной сфере.

Предметом исследования выступает формирование и дальнейшее развитие образовательного права в качестве самостоятельной отрасли национального права.

Методологической основой работы служат диалектико-материалистический метод, а также совокупность различных методологических приемов и средств познания.

В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, комплексный, методы анализа и синтеза и др.

Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, философов, психологов, политологов, социологов. В частности использовались работы отечественных ученых: С.С. Алексеева, В.И. Бабаева, Н.И. Байтина,                         В.М. Баранова, В.Н. Карташова, В.В. Лазарева, А.В. Малько,                         Н.М. Марченко, А.С. Мордовца, Н.И. Матузова, А.А. Петрова,                  В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В. М. Сырых. В диссертационной работе нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем правового регулирования сферы образования.

При проведении диссертационного исследования применялись методологические подходы, изложенные В.М. Сырых в монографии «Образовательное право как отрасль российского права».

Нормативно-источниковую базу исследования составляет Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон РФ «Об образовании» (от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ), Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативные акты.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное общетеоретическое, правовое исследование процесса становления и развития образовательного права, основанное на изучении вопросов правотворчества и правоприменения в сфере образования.

В работе предпринята, одна из числа первых, попытка рассмотреть особенности образовательного права как отрасли права с учетом обозначения его индивидуализации и места в российской правовой системе.

Научная новизна работы проявляется и в том, что диссертантом в результате анализа предложений и доводов многих современных ученых- теоретиков о сущности и содержании образовательного права сформулированы весомые аргументы, доказывающие самостоятельность отрасли образовательного права.

На основе обобщения накопленного теоретического и практического опыта реализации образовательно-правовых норм диссертантом выделены основные проблемы и «болевые точки» в образовательном законодательстве и предложены конструктивные способы их решения.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государственных образовательных уровней (образовательных цензов).

Образование должно рассматриваться и как определенное социальное явление, и как социальный институт, и как система социальных связей. Возможен подход к образованию как к объекту экономических отношений и как к психолого-педагогическому феномену.

Одной из центральных задач образования как социального явления является формирование, воспитание человека как субъекта жизнедеятельности, а сама система образования в правовом аспекте включает в себя следующие взаимосвязанные, взаимодействующие элементы: преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности; сеть реализующих их образовательных учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органы управления образованем и подведомственные им учреждения и организации.

2. Понятие «образовательный уровень», имеющееся в нормативных актах, нуждается в уточнении. Его следует понимать в объективном и субъективном смыслах. В объективном смысле «образовательный уровень» выступает как некоторые нормативные требования, критерии, которым должно соответствовать образование отдельного субъекта – обучающегося (выпускника), чтобы быть отнесенным к некоторому заранее установленному классу, группе. В этом аспекте соответствующие требования задает конкретная образовательная программа определенного уровня, направленности. Все подобные образовательные программы, принадлежащие к одному образовательному уровню, методически объединяются едиными педагогическими требованиями, критериями, позволяющими отнести их к одной группе          (уровню).

В субъективном смысле «образовательный уровень» следует рассматривать как те конкретные знания, умения, навыки, которые принадлежат конкретному субъекту и которые устанавливаются в ходе итоговой аттестации как результат оценки (сравнения) в соответствии с установленными требованиями. Наличие у лица определенного образовательного уровня (ценза) подтверждается документом установленной формы и содержания.

3. Правовой статус гражданина в области образования включает в себя: право на поступление в образовательное учреждение; право на бесплатное образование и материальную поддержку со стороны государства (право на социальную защиту); права обучающихся и воспитанников в рамках образовательного процесса; права обучающихся и воспитанников, закончивших обучение; право гражданина на участие в управлении образовательным учреждением.

Основной конституционной обязанностью всех граждан является получение основного общего образования. Среди общих обязанностей, охватывающих все этапы учебной деятельности, можно выделить учебные и дисциплинарные.

4. Образовательные отношения формируются с учетом специфики образовательной сферы и представляют собой самостоятельный вид правоотношений, которые существенно отличаются от правоотношений других отраслей права. Специфика образовательных отношений проявляется во всех их компонентах: объекте, субъекте, содержании, основании возникновения, изменения или прекращения.

5. Императивный и диспозитивный методы, применяемые в регулировании образовательных отношений в форме сочетания централизованного правотворчества с локальным, создают наиболее благоприятные условия для формирования такого правового режима, при котором удается органически сочетать общие, единые в пределах Российской Федерации нормы права с локальными нормами, позволяющими улучшать правовой статус участников образовательных отношений, приспосабливать общие нормы применительно к специфике отдельного региона и даже отдельного образовательного учреждения.

6. Во избежание дублирования процедур и в целях оптимизации процесса регламентации в оценке деятельности образовательных учреждений может быть предложен комплексный подход, который предполагает проведение процедур очередного (повторного) лицензирования, аттестации и аккредитации в едином блоке при сохранении содержания экспертизы каждой из процедур.

7. Насущной потребностью для развития механизма правового регулирования образования в стране является принятие Кодекса Российской Федерации об образовании. Предполагаемая содержательная структура может включать: Преамбулу. Общую часть – Раздел I. Система образования и основа государственной политики в сфере образования; Раздел II. Образовательные отношения; Раздел III. Основные институты образовательного права; Раздел IV. Правонарушения и юридическая ответственность в сфере образования; Раздел VI Правовое регулирование экономических отношений в сфере образования; Раздел VI. Международно-правовые основы функционирования системы образования. Особенную часть – Раздел VII. Дошкольное образование; Раздел VIII. Общее образование; Раздел IХ. Начальное профессиональное образование; Раздел Х. Среднее профессиональное образование; Раздел ХI. Высшее профессиональное образование; Раздел XII. Послевузовское профессиональное образование; Раздел XIII. Дополнительное образование; Раздел ХIV. Повышение квалификации специалистов и их переподготовка.

Заключительные положения.

Теоретическая и практическая значимость работы. Обозначенные в диссертации положения, касающиеся совершенствования образовательного законодательства, регламентирующие отношения в сфере образования, существенно дополняют имеющиеся научные знания. Исследуемые в диссертации проблемы правового регулирования образовательных отношений относятся к числу фундаментальных проблем в российской юридической науке. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность данной работы.

Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, а также рекомендации практического характера могут иметь значение при разработке и принятии нормативно-правовых актов, определяющих концепцию реформирования образования в Российской Федерации.

Материалы диссертации могут быть использованы органами управления образованием, образовательными организациями и учреждениями, а также в правотворческой деятельности и работе по совершенствованию образовательной законодательной базы.

Апробация результатов исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в монографии и других опубликованных работах автора диссертации, используемых в учебном процессе при проведении занятий по теории государства и права в Волгоградском институте экономики, социологии и права. Результаты исследований докладывались на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 13-16 ноября 2001 г.; VII Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 12-15 ноября 2002 года.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы; показывается степень её научной разработанности; определяется цель и задачи, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования; формулируются положения, выносимые на защиту.

В первой главе диссертации «Система образования в России» рассматривается понятие образования, исследуются правовые предпосылки формирования структуры и развития системы образования в России.

В педагогической науке под образованием понимается единый процесс физического и духовного формирования личности, процесс социализации, сознательно ориентированный на определенные идеальные исторически обусловленные образы, на зафиксированные в общественном сознании социальные эталоны. Результатом образовательного процесса является определенный опыт как совокупность сформированных интеллектуальных и поведенческих качеств, знаний и умений, которые позволяют личности действовать на основе этих знаний в любой ситуации.

Раскрывая содержательную характеристику понятия «образование», необходимо обратить внимание на его существенную деидеологизацию в современных условиях. Российский закон «Об образовании», в отличие от Основ законодательства 1973 г., не определяет назначением образования пропаганду какой-либо идеологии. Деидеологизация системы образования закреплена в ст. 14 Закона: «Содержание образования должно содействовать взаимопониманию между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности, учитывать разнообразие мировоззренческих подходов, способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений». Ст. 50 вышеуказанного закона гарантирует обучающимся (воспитанникам) запрет на принуждение к вступлению в общественно-политические организации (объединения), движения и партии; запрещает принудительное привлечение обучающихся (воспитанников) к деятельности общественных, общественно-политических организаций, к участию в агитационных и политических акциях.

Но не только идеологические образовательные отношения претерпели изменения в сфере образования, но и экономические. Сегодня на всех ступенях образования, расширяя и изменяя педагогические общественные отношения в образовании, отражается резкое имущественное расслоение населения. При реализации в рамках института социально-экономических прав двух внутренне противоречивых принципов – рыночной свободы и социальной справедливости – появляются новые слои и группы общества; - рождаются новые ценности, меняются ценностные ориентиры, в свою очередь оказывающие влияние на педагогические и управленческие отношения в образовании.

Образовательный процесс является одним из вариантов взаимодействия людей, их совместного поведения, которое характеризуется активностью, сложностью, осознанностью, целеустремленностью. В подобном взаимодействии непосредственно и опосредованно участвуют образовательные учреждения (организации), обучающиеся, их законные представители, педагогические работники, государство, соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления. Совокупность названных взаимодействий образует при определенных условиях систему общественных отношений, возникающих в связи и по поводу обучения и воспитания.

Системно-конституционный анализ в области образования позволяет обозначить и последовательно рассмотреть основные элементы системы образования. В неё следует включить: 1) природу объекта; 2) цели системы образования; 3) функции системы образования; 4) структуру системы образования; 5) процесс функционирования системы образования; 6) принципы функционирования системы образования.

Природа объекта. Образование несет, прежде всего, социальную направленность, обусловленную потребностями, интересами как отдельной личности, так и общества, государства в целом. Образование выступает основой духовного, социального, культурного развития отдельной личности и через нее - всего общества и государства. В этом смысле образование предстает как социальная ценность.

Цели образования как объекта правового регулирования определены конституционными положениями, провозглашающими человека, его права и свободы высшей ценностью, а Российскую Федерацию – демократическим федеративным правовым, социальным, светским государством с республиканской формой правления.

Закон РФ «Об образовании» (ст. 14) прямо не определяет целевую направленность образования, а лишь устанавливает общие требования к его содержанию. На сегодняшний день цели образования сформулированы в другом акте – Национальной Доктрине образования в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства России от 4 октября 2000 года № 751.

Функции (задачи) образования. Среди функций образования можно выделить социальную, коммуникативную, культурно-гуманистическую, экономическую, познавательную, мировоззренческую, обеспечение безопасности. На основе этих функций можно определить фактическое положение личности в системе образования и выделить ряд показателей, которые характеризуют условие проявления правового статуса гражданина как субъекта сферы образования в настоящее время:

1) место, которое занимает образование в ценностной ориентации субъекта: 2) уровень возможностей для реализации образовательно-правового статуса; 3) степень доступности образования для всех граждан, с различным уровнем финансовых возможностей; 4) степень и уровень образования на основе бюджетного финансирования; 5) качество обучения в образовательном учреждении на основе бюджетного финансирования; 6) создание инновационных муниципальных образовательных учреждений для реализации субъектом права выбора дополнительных образовательных программ, форм и методов обучения .

Структура. Этот элемент относится к интеграции образования как системы. Закон РФ «Об образовании» (ст. 8) включает в состав системы российского образования преемственность, то есть реализуемые последовательно образовательные программы различного образовательного уровня и направленности; соответствующие им государственные стандарты; образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, типов, видов, реализующие образовательные программы и стандарты; органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации (за исключением образовательных).

Подобное положение вызывает критику, так как за рамками системы остались те субъекты, ради которых и из-за которых эта система и создаётся – обучающиеся, их законные представители, педагогические, научные и научно-технические работники.

По мнению ряда учёных , которое мы разделяем, в состав системы образования, помимо названных её элементов – участников образования, необходимо включить и образовательные объединения – образовательные организации, отдельных граждан, в том числе педагогов, научных, научно-педагогических работников и т. п.

Так, известный учёный в области правовых проблем образования         Т.Н. Матюшева, поддерживая указанную точку зрения, отмечает, что «безусловно важнейшим элементом системы образования являются субъекты сферы образования – физические лица. Кроме того, так как граждане как субъекты образовательных отношений – обучающиеся, воспитанники, студенты, родители (законные представители), педагогические работники – по массовости, в совокупности составляют значительную часть народа, то можно сделать вывод, что права граждан в области образования – это проекция народного суверенитета на личность – первичный субъект сферы образования, для которой образование является областью проявления её правового статуса. Поэтому система образования играет ведущую роль в формировании человека, именно в ней в большей степени гражданин реализует право на образование» .

Процесс. В педагогике выделяют процессуальный характер образования, а образовательный процесс представляется как педагогическая система, под которой понимается множество взаимосвязанных структурных компонентов, объединённых образовательной целью развития личности и функционирующих в целостном педагогическом процессе. Сам же педагогический процесс есть специально организованное взаимодействие педагогов и воспитанников, обучающихся по поводу содержания образования с использованием средств обучения и воспитания с целью решения задач образования, направленных на удовлетворение как потребностей общества, так и самой личности в её развитии и самореализации.

Гуманистическая педагогика в противовес авторитарной признает обучающегося не объектом педагогического процесса, а его субъектом.

Таким образом, образование можно представить на макроуровне как процесс последовательной реализации системы образовательных программ разных уровней, имеющих разные цели, и на микроуровне - как процесс реализации отдельно взятой образовательной программы. Тем самым обуславливается и разделение управляющих воздействий в зависимости от уровня процесса, цели реализуемых образовательных программ, определяющих содержание, которое, в свою очередь, наряду со средствами образования является в педагогике одним из компонентов педагогического процесса и педагогической системы.

Принципы. Под принципами образования следует понимать отдельные нормативно-правовые и иные сложившиеся в области образования в педагогике положения, отражающие объективную и социально-политическую реальность, выражающие закономерности развития отношений по поводу воспитания и обучения, в соответствии с которыми регламентируется поведение участников этой сферы.

Принципы функционирования российской системы образования обозначены в п. 1, 2 ст. 3; п. 3 ст. 17; ст. 13, 26, 28, 29, 30, 43, 44 Конституции РФ; в Законе РФ «Об образовании», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка».

Кроме общепризнанного разделения на общие и специальные (отраслевые). Г. А. Дорохова, например, предлагает деление принципов на две группы:, «... первая из которых непосредственно определяет содержание правового статуса (правовое равенство граждан в получении образования, обязательность обучения всех детей и подростков, свободу выбора языка обучения, бесплатность образования и некоторые другие), а вторая, касающаяся организации системы народного образования, опосредует и положение личности (единство системы образования и преемственность всех типов учебных заведений, единство и коммунистического воспитания и др.) », с чем вполне можно согласиться.

Другим основанием классификации принципов права на образование, на наш взгляд, является сфера их действия. Для системы образования в этом плане можно определить принципы, характеризующие образовательно-правовой статус гражданина РФ, не преломленные специально для системы образования, но являющиеся основополагающими идеями взаимодействия личности и государства, без которых решение задач, поставленных образованием, невозможно (это, к примеру, принцип неотъемлемости прав и свобод человека и гражданина, недопустимости их ограничения (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ) .

Данный принцип имеет особенности: он характеризует правовой статус личности в общем; не является отраслевым ни для одной из отрослей общественной деятельности.

Принципы, преломленные в законах об образовании, имеющие иную форму выражения в международных правовых актах и Конституции РФ, к примеру, сформулированы в ст. 2 Закона «Об образовании»: воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье; приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; гуманистический характер образования; защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании; демократический характер управления образованием. Некоторые из указанных принципов имеют определённую сферу действия – систему образования, но могут определять функционирование и других отраслей, например здравоохранения.

Третий вид принципов – это принципы, определяющие только право на образование: единства федерального культурного и образовательного пространства; общедоступности образования; адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; возможности получения образования без отрыва от работы; обеспечения непрерывности образования; обязательности изучения русского языка; принцип возможности выбора формы образования и т.д.

Во второй главе диссертации «Сущность и особенности функционирования образовательного права в России» анализируется содержательная сущность образовательного права, исследуются особенности его функционирования в современной России.

Образовательное право, будучи, как любая отрасль, органически целостным образованием, обладает следующими признаками:

1)   имеет собственный предмет правового регулирования;

2)   характеризуется своеобразным юридическим режимом, который наиболее ярко воплощается в методе правового регулирования;

3)   имеет основной институт, который закрепляет общеотраслевые принципы права, определяет предмет и задачи отрасли, содержит иные общие положения; нормативные положения такого института как бы цементируют, объединяют в целостное образование нормы и институты отрасли, определяют их необходимые свойства как компонентов данной, а не иной отрасли права;

4)   имеет развитую систему источников права, обеспечивающих полное и последовательное регулирование всех, без какого-либо исключения, отношений, образующих содержание предмета этой отрасли; как правило, в основе источников права отрасли лежит кодифицированный акт, содержащий её основополагающие, исходные нормы .

Чтобы раскрыть содержание и пределы предмета правового регулирования образовательного права, представляется необходимым, во-первых, дать понятие образовательного отношения; во-вторых, определить содержание и структуру образовательного отношения, уделив первостепенное внимание характеристике его специфических черт, признаков, отличающих этот вид отношений от иных правовых отношений.

В результате проведенного в диссертации исследования установлено следующее.

Во-первых, круг граждан, являющихся субъектами общественных отношений в области образования, можно очертить следующим образом: граждане, получающие образование в Российской Федерации; родители (законные представители) обучающихся; работники системы образования; спонсоры; иные представители общественности в данной системе.

Во-вторых, субъекты общественных отношений в области образования подчиняют свои действия целям получения знаний, их передаче или организации обозначенного процесса, а сами указанные общественные отношения существовать вне деятельности по образованию не могут.

В-третьих, механизм действия общественного отношения имеет два варианта: первый – способ опеки, состоящий в том, что сторонам всегда стремятся указать, навязать, подсказать способ действия; второй – когда отношения складываются не по подсказке, а на основе самостоятельного усмотрения сторон .

В-четвёртых, в образовательном процессе субъекты сферы образования вступают в различные отношения – трудовые, связанные с членством в какой-либо организации, и др.

В-пятых, взаимный контроль сторон за порядком взаимодействия, характерный для общественных отношений в целом, в исследуемом нами виде общественных отношений не является главным. Наряду с ним (и намного чаще) общественные отношения по образованию реализуются на основе взаимного согласования способов достижения поставленных перед системой образования целей, что вызвано в большей степени государственно-общественным характером управления системой образования.

В-шестых, отношения по образованию в обществе хотя и складываются в целях осуществления субъектом (обучающимся, воспитанником) конституционного права на образование – совместную деятельность по передаче педагогами знаний обучающимся (воспитанникам) и обучению их навыкам и правилам поведения, но, кроме того, выполняя функцию подготовки кадров, они входят в сферу социально-экономических.

Таким образом, общественные отношения по образованию – явление сложное и многогранное .

Специфика образовательных отношений наиболее ярко проявляется в их объекте, субъекте и содержании.

Под объектами правоотношений большая часть российских правоведов понимает совокупность материальных и духовных благ, потребность в которых заставляет граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотношения. В сфере образования объектом выступают такие духовные блага, как знания, умения и навыки. В современных условиях образование должно давать и необходимый уровень воспитания. В конечном итоге личность, получившая образование, должна быть адаптированной к социальной среде, в которой она живёт и действует.

Исследуя содержание объектов образовательных правоотношений, следует сделать вывод о недостаточности правового регулирования отдельных аспектов в этих объектах (при условии подхода к ним как к правовой абстракции).

Во-первых, представляется необходимой более обстоятельная регламентация в образовательном законодательстве порядка установления эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации и нострификации документов об образовании иностранных государств. В частности следует воспроизвести положение Гаагской конвенции, отменяющее требование легализации иностранных официальных документов, в том числе и документов об образовании государственного образца.

Во-вторых, в готовящемся в настоящее время проекте Кодекса (Закона) об образовании должны найти отражение положения, в которых:

  1. даётся понятие и перечень объектов образовательных отношений;
  2. устанавливаются требования, которым должен удовлетворять документ о получении лицом образования соответствующего уровня;
  3. закрепляются основания и порядок получения выпускниками образовательных учреждений документов о соответствующем образовании;
  4. излагаются положения о порядке установления эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации и нострификации документов об образовании иностранных государств.

Также целесообразно определить содержание понятий «знания», «умения» и «навыки», других понятий, с помощью которых закрепляется состав объекта образовательных отношений. Подобные предписания имеют принципиальное значение в образовательной сфере. Их чёткое понимание и применение необходимо для определения структуры и содержания государственных образовательных стандартов, оценки качества образования, целей и порядка аттестации выпускников образовательных отношений.

Необходимо снять противоречия между Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части применения терминов «уровень образования» и «ступень образования» и возможности выдачи диплома о неполном высшем профессиональном образовании.

Следует более чётко закрепить статус документа о соответствующем образовании, выдаваемого выпускникам образовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации.

Исследуя особенности правового статуса субъекта образовательных отношений, нужно отметить, что их круг определяется ст. 43 Конституции РФ, ст. 8 Закона РФ «Об образовании», ст. 9 гл. III ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», типовыми положениями об образовательных учреждениях. Субъектами сферы образования являются обучающиеся, студенты, аспиранты, осуществляющие реализацию образовательно-правового статуса в пределах конкретных правоотношений по образованию; родители; работники образовательных учреждений всех типов и видов образовательных учреждений; органы управления образованием всех уровней.

По общепринятой классификации субъекты могут быть представлены как физические лица (граждане, иностранцы, лица без гражданства) и юридические лица (учреждения, объединения, органы управления).

При определении образовательно-правового статуса физического лица следует учитывать, что его право на образование может быть ограничено в данный момент в связи с наличием заключения медико-психолого-педагогической комиссии: о невозможности обучения в общеобразовательном учреждении, интернате; об обучении в классе коррекции; об обучении в интернате (для детей с ослабленным интеллектом). Основанием ограничения права на обучение могут также являться: отсутствие определённых способностей к отдельным видам спорта или объема знаний для обучения в соответствующих учреждениях, возрастом, со сроком пребывания (в спецучреждениях закрытого типа он ограничен тремя годами).

Некоторые субъекты имеют особый правовой статус: это дети-сироты, дети-инвалиды и т. д.

Определяющими для субъекта Российской Федерации являются его граждане. При этом важнейшими элементами правового статуса гражданина как субъекта образовательных правоотношений является правоспособность и дееспособность человека, комплекс его прав и обязанностей. В юридической литературе различается общая и специальная (отраслевая) правоспособность. Под общей правоспособностью понимается юридически закреплённая возможность правообладания как принцип, абстрактная способность лица (человека, организации) быть носителем прав и обязанностей. По вопросу о дееспособности граждан в сфере образования нет единой точки зрения.

Интересно отношение учёных-юристов, специализирующихся на изучении проблем образовательного права, к рассматриваемому вопросу. Так, В.И. Шкатулла полагает, что дети, не достигшие восемнадцатилетнего возраста, как субъекты образовательных отношений обладают ограниченной дееспособностью, которое постоянно возрастает, изменяется . По мнению В.М. Сырых, подобное суждение является неточным. Признание несовершеннолетних обучающихся субъектами, имеющими ограниченную дееспособность в образовательных отношениях, означало бы, что их недостающая правоспособность должна восполняться родителями или законными представителями, как это имеет место в гражданском праве .

Высказывая свою точку зрения по этому вопросу, отметим, что не считаем, что полная дееспособность в сфере образования наступает с восемнадцати лет. Если обратиться к нормам, регулирующим прием в учреждения начального и среднего профессионального образования, то можно увидеть, что они не содержат положений о согласии родителей и иных законных представителей на поступление в эти учреждения выпускников общеобразовательных учреждений, получивших основное общее образование. То есть, современное законодательство предоставляет 14-15-летним подросткам, получившим основное общее образование, возможность самостоятельно решать вопрос о выборе образовательного учреждения, формах получения дальнейшего образования. Таким образом, следует говорить о том, что полная дееспособность, которая характеризуется не только способностью своими действиями реализовывать право на образование, но и создавать по своему усмотрению новые права и обязанности, наступает в области образования ранее наступления совершеннолетия, а именно с 14-15 лет.

Третьим элементом образовательных правоотношений является их содержание – совокупность нрав и обязанностей субъектов этих правоотношений.

Правовой статус человека в области образования (пользователя правами) включает в себя следующие права: а) право на поступление в образовательное учреждение; б) право на бесплатное образование и материальную поддержку со стороны государства (право на социальную защиту); в) права обучающихся и воспитанников в рамках образовательного процесса; г) права обучающихся и воспитанников, заканчивающих обучение; д) право гражданина на участие в управлении образовательным процессом.

Важнейшими компонентами правового статуса граждан в области образования являются их юридические обязанности и ответственность.

Следует констатировать, что в современном законодательстве об образовании недостаточно полно очерчены соответствующие обязанности граждан и особенно ? их ответственность за исполнение/неисполнение этих обязанностей. Между тем, определённость и чёткость в решении вопросов об обязанностях и ответственности является важнейшим условием сознательного и добровольного их исполнения гражданином.

Обязанности граждан в области образования представляют собой единую систему, в которой выделяются конституционные обязанности и вытекающие из них обязанности, установленные современным законодательством об образовании.

Основной конституционной обязанностью всех граждан является получение основного общего образования. При кажущейся безусловности этого положения особого внимания заслуживает вопрос о том, может ли эта обязанность быть реализованной против воли гражданина, который в силу религиозных убеждений, каких-либо других соображений отказывается от её исполнения. Как эта обязанность соотносится с другими конституционными правами граждан? В образовательном законодательстве следует определить, на каких лиц распространяется эта обязанность: возраст, дееспособность, состояние здоровья и т. п.

Кроме того, различаются обязанности отдельных групп граждан как субъектов образовательных отношений. В первую очередь, конечно, речь идёт об обязанностях обучающихся и воспитанников, их родителей и иных законных представителей.

Обязанности обучающихся, воспитанников устанавливаются как дифференцированно – для каждой из групп (учащиеся, студенты и т. д.), так и в целом для всех групп.

В настоящее время эти институты регулируются, главным образом, такими подзаконными актами, как типовые положения об образовательных учреждениях различных типов и видов. По нашему мнению, законодательно закреплённым правам граждан в области образования должны корреспондировать соответствующим образом установленные обязанности. Более того, законодательное установление обязанностей обучающихся, воспитанников имеет большое значение для признания их правосубъектности, повышения их роли как субъектов образовательного процесса (образовательных отношений).

Подводя итог анализу природы образовательных отношений, можно сказать, что указанные отношения формируются с учётом специфики образовательной сферы и представляют собой самостоятельный вид правоотношений, который существенно отличается от правоотношений, образующих предмет гражданского, трудового, административного и остальных отраслей права. Специфика образовательных отношений проявляется во всех их компонентах: объекте, субъекте, содержании, основании возникновения, изменения или прекращения. Всё это даёт основание для вывода, что образовательное право обладает необходимым признаком отрасли права – имеет собственный оригинальный предмет правового регулирования.

Юридическая закономерность, согласно которой каждая отрасль права имеет особый, присущий ей метод правового регулирования, в полной мере проявляется и в образовательном праве. Действующее законодательство об образовании достаточно последовательно и полно закрепляет целостную и достаточно развитую совокупность юридических средств, способов, используемых в процессе регулирования и применения образовательных отношений.

В число наиболее характерных черт метода правового регулирования данной отрасли права В. М. Сырых включает:

1) общедоступность и бесплатность начального и основного общего образования, а также среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования;

2) применение императивного и императивно-диспозитивного метода регулирования образовательных отношений;

3) сочетание нормативно-правового регулирования образовательных отношений на уровне Федерации с нормативно-правовым регулированием субъектами Российской Федерации и локальным регулированием образовательными учреждениями;

4) единство и дифференциацию нормативно-правового регулирования образовательных отношений;

  1. сочетание государственного контроля качества образования с автономностью образовательных учреждений, свободой и плюрализмом в образовании;
  2. специфику правоприменительной деятельности в процессе текущей и итоговой аттестации обучающихся;
  3. особенности применения юридической ответственности за противоправные посягательства на образовательные отношения, на порядок в образовательной сфере .

В Российской Федерации образование на уровне начального и основного общего является не только общедоступным, фактически равным, но и обязательным. Согласно ч. 3 и 4 ст. 19 Закона РФ «Об образовании» основное общее образование и государственная (итоговая) аттестация являются обязательными для каждого обучающегося, не достигшего пятнадцатилетнего возраста.

Всеобщность и обязательность основного общего образования в Российской Федерации гарантируется как экономически, так и юридически, с помощью специальных правовых средств.

Останавливаясь на рассмотрении второй особенности метода правового регулирования в сфере образования, нужно сказать, что императивный метод регулирования образовательных отношений, которые возникают и существуют на уровне усвоения обучающимися образовательных программ начального общего и среднего общего образования, присущ не только образовательному праву - это основной метод и административного права. И всё же метод образовательного права отличается от метода административного права тем, что для образовательного права он не является всеобщим.

Права Т.Н. Матюшева, считающая, что административно-правовой метод не находит применения в «чистом» виде в сфере образования .

При этом характерным для обозначенной сферы является особое правовое равенство субъектов. Использование педагогом элемента властвования носит не правовой, а скорее моральный характер. Когда преподавателем совершаются юридически значимые действия контролирующего характера (это выставление оценок текущей успеваемости и, особенно, итогового контроля), то исследуемые отношения уже носят правовой характер. Нарушение той или иной стороной педагогических правовых отношений прав другой стороны (обязанности со своей стороны) приводит к юридически значимому факту. Результат работ может быть признан недействительным, не имеющим последствий, если организаторы образовательного процесса нарушили права обучающихся, не выполнили свои обязанности. Но, на наш взгляд, нельзя согласиться с тем, что гражданин как субъект образовательных отношений, обучающийся «подчинён» органу, как считает Г.И. Петров . Оспаривая высказанную Г.И. Петровым точку зрения, Ю.М. Козлов предлагает толкование административно-правовых отношений как имеющих более широкое значение, чем прямая связь между вышестоящими и нижестоящими органами, когда правовая связь равнообязанных субъектов переводится в разряд своеобразного подчинения .

Утверждая, что отношения между органами и государством должны быть определены адекватно их содержанию, Г.А. Дорохова справедливо, на наш взгляд, отмечает, что «намерение включить этот вид отношений в «прокрустово ложе» концепции административно-правовых отношений как отношений (власти — подчинения), властеотношений означает стремление удержаться в рамках традиций, отказаться от признания того, что а) административно-правовые отношения более разнообразны, чем это принято было считать, то есть они регулируют не только отношения соподчинения субъектов и даже не только управленческие отношения, но и иные общественные процессы, в частности процесс обучения и воспитания; б) административно-правовой метод регулирования не сводится к прямым предписаниям, велениям, обеспечиваемым мерами принуждения, а имеет более богатое содержание» . Следует согласиться, что использование властных полномочий не всегда направлено на подчинение, навязывание воли управляющего управляемому, а в отношениях, когда гражданин выступает как правообладающий субъект, а орган государства – как правообязанный субъект, различие в правах (право органа издавать акт, отсутствие этого права у гражданина) не имеет существенного значения.

Диспозитивный характер метода образовательного права выражается в праве граждан Российской Федерации по своему желанию решать вопросы о продолжении образования после освоения программы основного общего образования, об уровне и формах образования. По окончании девяти классов большая часть обучающихся продолжает обучение в старших классах с целью получения среднего (полного) общего образования. В то же время 10-15% выпускников поступают в профессионально-технические училища, техникумы либо идут работать. Свободный выбор уровня и формы обучения сохраняется и для обучающихся, успешно освоивших программу среднего (полного) общего образования, чему во многом способствует общедоступность среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Сочетание императивного и диспозитивного методов регулирования образовательных отношений составляет одну из характерных черт метода образовательного права, отличает его от метода правового регулирования административного, финансового права, применяющих императивный метод, а также от метода гражданского права, основанного на диспозитивном методе. Именно несходство, нетождественность методов  правового регулирования образовательного права и других отраслей права не позволяет использовать нормы других отраслей права для регулирования образовательных отношений, имеющих особый, только им присущий правовой режим .

Важнейшей чертой метода правового регулирования образовательного права является сочетание единства и дифференциации нормативно-правового регулирования образовательных отношений.

Единство регулирования выражается в подготовке и принятии общих положений, норм, принципов, действующих при регулировании любых образовательных отношений. Такие нормы содержатся в Конституции РФ, Законе РФ «Об образовании», иных федеральных законах и нормативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти. С учётом общих, единых норм осуществляется дифференциация нормативно-правового регулирования, то есть специальных норм, регулирующих лишь отдельные виды общественных отношений и учитывающих их специфику. В результате создается система норм, которые учитывают все многообразие общего и особенного в регулируемых ими отношениях и обеспечивают эффективное действие отрасли права в целом.

В образовательном праве дифференциация правового регулирования осуществляется прежде всего по уровням образования, которые характеризуются качественной спецификой в содержании образовательного процесса соответственно спецификой образовательных отношений, присущих этому уровню образования. В числе основных компонентов массива действующего законодательства выделяются пять относительно самостоятельных разделов: 1) о дошкольном и общем образовании; 2) о начальном профессиональном образовании; 3) о среднем профессиональном образовании; 4) о высшем и послевузовском профессиональном образовании; 5) о дополнительном образовании .

Следующей основополагающей чертой метода правового регулирования образовательного права является специфика правового статуса субъектов образовательных отношений. По мнению С.С. Алексеева, эта черта отраслевого метода правового регулирования является «решающей». Если в рамках данной общности норм субъекты обретают своеобразный юридический статус – перед нами специфический метод регулирования и, значит, самостоятельная отрасль права .

В плане исследования особенностей правового положения субъектов образовательного права в диссертации проанализирован статус студентов; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; приемной семьи; воспитанников школ-интернатов; детей, имеющих отклонения в развитии.

Правовой статус участников образовательных отношений характеризуется и такой чертой, как их автономность, относительная самостоятельность при исполнении возложенных обязанностей, что прямо и непосредственно вытекает из сути образования как обучения личности правильному и самостоятельному пользованию личной свободой.

Пределы автономности статуса образовательных учреждений закреплены ст. 32 Закона РФ «Об образовании». За образовательным учреждением признаётся самостоятельность в осуществлении образовательного процесса; подборе и расстановке кадров; научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующего типа и вида, а также уставом образовательного учреждения. В числе наиболее важных правомочий, характеризующих автономность правового статуса образовательных учреждений, можно назвать право разработки и утверждения образовательных программ и учебных планов, рабочих программ учебных курсов и дисциплин, самостоятельное формирование контингента обучающихся, самостоятельное осуществление образовательного процесса, принятие устава образовательного учреждения и других локальных актов.

Говоря об автономии вуза, следует отметить, что данный принцип имеет законодательное закрепление, в частности, в п. 5 ст. 14; п. 1 ст.15; ст.23 Закона об образовании; в ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Правовой статус субъектов образовательных отношений и, прежде всего, принцип автономности, свободы их деятельности непосредственно воздействует на следующую черту метода регулирования образовательного права – государственный контроль за деятельностью образовательных учреждений, осуществляемый органами управления образования. В качестве средств контроля в диссертационной работе анализируются процедуры лицензирования отдельных видов образовательной деятельности, государственная аттестация и государственная аккредитация образовательных учредителей. Эти меры позволяют создать и обеспечить в общегосударственном масштабе единую систему оценки и контроля за деятельностью образовательных учреждений. Анализ недостатков в проведении указанных процедур привел нас к выводу о необходимости проведения комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения, модель организации которого предлагается в диссертации.

В качестве важнейшей составной части метода нормативно-правового регулирования отрасли образовательного права в диссертации рассмотрена система мер юридической ответственности, применяемых к правонарушителям.

В дополнение к предмету и методу образовательное право в полной мере обладает еще одним признаком отрасли права – наличием основного института, представляющего собой комплекс нормативных предписаний, посвященных определенному предмету отрасли, ее задачам, отраслевым принципам. Данный институт выступает в роли координирующего центра отрасли, которая обеспечивает единство норм в пределах отрасли, объединяет их в целостную систему. Особенно велика здесь роль отраслевых принципов.

Однако анализ содержания принципов образовательного права усложняется ввиду отсутствия их законодательного закрепления. Принципы образовательного права остаются неизвестными действующему законодательству. Вместо них в ст. 12 Закона РФ «Об образовании» закреплены принципы государственной политики. Поэтому перед автором в диссертационной работе стояла задача проанализировать указанные признаки и определить, какие из них могут быть непосредственно в образовательном праве. Итогом анализа является определение следующей совокупности принципов образовательного права:

  1. общедоступность образования;
  2. обязательность основного общего образования;
  3. бесплатность общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования;
  4. свобода и плюрализм в образовании (право обучающегося на выбор образовательного учреждения и формы получения образования, академические свободы для педагогических работников и автономия образовательных учреждений;
  5. светский характер образования;
  6. уважение к правам и свободам человека.

В третьей главе «Источники образовательного права» дается их общая характеристика и анализируются пути совершенствования образовательного законодательства.

Применяемые в сфере образовательного права нормативно-правовые акты подразделяются на законные и подзаконные нормативно правовые акты.

Согласно ст. 3 Закона РФ «Об образовании», данная отрасль права включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и

иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере образования является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ, а также федеральные законы, то есть нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» в редакции от 13 января 1996  является связующим звеном между Конституцией РФ и остальным массивом законодательства, регулирующего образовательные отношения. Этот Закон устанавливает вопросы исключительной компетенции Российской Федерации в области образования (п. «е» ст. 72 Конституции РФ). В этой части Закон об образовании, а также другие федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации. Этот Закон вводит также общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.

Законом «Об образовании» урегулированы основные вопросы, связанные с организацией образовательных учреждений всех типов, порядком их учреждения; установлены обязательные компоненты устава, который должно иметь каждое образовательное учреждение; определены требования к содержанию образования; установлены общие требования к приему граждан в образовательные учреждения.

Значительное внимание Закон уделил регулированию компетенции и ответственности образовательных учреждений, организации управления ими; он определил роль и виды органов управления образованием в стране, порядок осуществления государственного контроля за качеством образования. Урегулированы и отношения собственности в системе образования, порядок финансирования образовательных учреждений, их права на пользование финансовыми и материальными средствами, порядок осуществления ими предпринимательской деятельности.

В Законе нашли разрешение принципиальные вопросы организации и оплаты труда работников образовательных учреждений, предоставляемые им государством социальные гарантии и льготы.

В настоящее время принципом законодательства об образовании на федеральном уровне и уровне субъектов РФ на практике становится правило: все другие законы об образовании не должны противоречить этому базовому Закону, регулирующему отношения во всей сфере образования. Закон об образовании принадлежит к категории кодифицированных актов, иерархический приоритет которых по отношению к актам текущего законодательства обусловлен структурно-содержательными признаками, присущими первым. Видимо, в дальнейшем этот принцип целесообразно было бы включить в текст Закона об образовании, как это сделано, например, в Гражданском кодексе РФ.

Заметная роль в деле регулирования образовательных отношений принадлежит подзаконным актам: указам Президента РФ, органов исполнительно-распорядительной власти. Достаточно интенсивным представляется (хотя и не без издержек) процесс нормотворчества в субъектах Российской Федерации.

Образовательные отношения регулируются не только российским образовательным законодательством, но и международным образовательным правом – одной из отраслей международного права, насчитывающей более 30 крупных актов.

Международное образовательное право, в отличие от внутригосударственного, не носит всеобщего, обязательного характера. Оно состоит из различных конвенций и пактов, подписывая которые, отдельные государства берут на себя обязательства следовать установкам этих документов. Для государств-подписантов они становятся юридическими документами, которые необходимо выполнять и с которыми следует соотнести собственное законодательство.

В международном образовательном праве основополагающим документом является Всеобщая Декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Вопросы образования выделены в ней отдельной статьей 26, состоящей из трех принципиальных положений . Во-первых, формулируются образовательные права человека и особо подчеркиваются положения о бесплатности начального и общего образования, об обязательности начального образования, об общедоступности технического и профессионального образования. Во-вторых, определяется позитивное предназначение образования в развитии личности, взаимоотношений между людьми, в обеспечении общественного прогресса и мира. В-третьих, обозначается приоритет родителей в выборе вида образования для своих детей.

Не менее важным международно-правовым документом в области образования является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, в ст. 13 которого подчеркивается, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и сознание ее достоинства; укреплять уважение к правам человека и основным свободам; способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами .

В числе источников международного права особое значение имеет Конвенция о правах ребенка и Рекомендации о положении родителей.

Значительное место в диссертации занимает анализ проблем совершенствования образовательного законодательства.

Постсоветская нормативная база России в области образования заметно отличается от ранее действовавшей. Это требует не только сопоставительного анализа, выявления достигнутых преимуществ и отступлений, но также и осмысления таких проблем, как ее соответствие конституционным правам граждан, международным актам о правах человека и гражданина. Такой анализ необходим и для выявления внутренних противоречий в действующем законодательстве неизбежных при коренной ломке законодательной базы в период трансформации политической и экономической систем общества. Это позволит в свою очередь, создать необходимые предпосылки для совершенствования законодательной базы, регламентирующей образовательную деятельность в стране, гармонизировать законодательство в этой чрезвычайно важной сфере жизни общества, затрагивающей коренные интересы каждого гражданина страны.

В целом существующее положение дел в области образовательного права нельзя признать удовлетворительным. Существуют противоречия между региональными нормативными актами в области образования и федеральными. Отсутствуют разработанные нормативы финансирования учебных заведений по типам и видам. В настоящее время проводится ревизия Закона об образовании. Его захлестнула волна изменений и поправок. До сих пор не приняты федеральные законы о государственном стандарте общего и дошкольного образования. Законодательные коллизии мешают нормальному функционированию законов. Многие нормативные акты не отвечают интересам образования.

В этих условиях требуется проведение активной законодательной деятельности в сфере образования. В частности, на федеральном уровне, необходимо срочное принятие законов, регламентирующих среднее профессиональное образование, а также законов, регламентирующих оказание платных образовательных услуг, «О дошкольном образовании», «Об общем образовании», «О дополнительном образовании», «О социальном образовании», «О государственных образовательных стандартах».

На уровне субъектов Федерации, на наш взгляд, необходимо принятие законов о дошкольном, общем и начальном профессиональном образовании. Финансирование образовательных учреждений этих типов и видов осуществляется из местного бюджета и бюджета субъекта (в процентном отношении региональное финансирование невелико). Указанные законы необходимо принять с учетом реальной возможности регулирования отношений в области образования на территориях субъектов Федерации, особенностей развития экономики и своеобразия областной культуры субъекта, с учетом конкретной образовательной ситуации. Таким образом, будет сделан шаг вперед в формировании отрасли законодательства об образовании.

Значительная аналитическая работа предстоит в систематизации нормативно-правовых актов, регулирующих образовательные отношения. С одной стороны, их совокупность характеризуется множественностью и объемностью норм и нормативных актов, а с другой, существенными пробелами, отсутствием регламентации по важнейшим вопросам образования. В целом, в настоящее время только на федеральном уровне имеется около 250 действующих нормативных актов, определяющих условия функционирования системы образования, которые оказываются нередко не согласованными с основополагающими законодательными актами, с одной стороны, и не всегда исполняются на практике – с другой.

Закон РФ «Об образовании», несмотря на его важность и значение, не позволяет решить все обозначенные проблемы. После его принятия образовался определенный правовой вакуум, так как был отменен целый блок устаревших нормативно-правовых актов и перестали применяться акты бывшего Союза ССР. Указанный закон предполагал принятие значительного числа новых нормативных актов, эта работа только начата. Выявлены противоречия и определенные несоответствия Закона РФ «Об образовании», других законодательных и нормативных актов об образовании Гражданскому кодексу РФ, Налоговому кодексу РФ (впрочем, эти акты противоречат друг другу) и даже Трудовому кодексу.

Следовательно, новый, кодифицированный по всем правилам юридической техники акт образовательного законодательства может повлечь за собой изменения в законодательных актах других отраслей права – но только в том случае, если это будет акт надлежащей юридической силы, занимающий позицию кодексов в иерархии нормативных правовых актов. Необходимо также добиться единообразия терминологии, используемой в различных отраслях и нормативных актах применительно к одним и тем же явлениям и объектам правового регулирования (нас, конечно, интересует система образовательных отношений).

По латыни «кодекс» - кипа. В строго юридическом смысле кодекс есть систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует сферу общественных отношений. Кодекс выступает как основной законодательный акт в той или иной сфере, С ним находятся в своеобразном соотношении другие акты данной отрасли права, законодательства. Нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами смежных отраслей . Кодексы принимаются либо в условиях, когда необходимо создать или конкретным образом изменить правовое регулирование в той или иной сфере либо при накоплении громадного нормативного массива, требующего новых способов структурирования. В данном случае обе причины налицо. Кодексы отличаются от других законов более сложной структурой. В настоящее время уже представлены структуры кодексов разными авторами, высококвалифицированными юристами В.М. Сырых, Е.Д. Волоховой, B.C. Толстым. Все авторы представляют кодекс состоящим из двух частей: общей и особенной - в одной книге.

Другой точки зрения придерживается В.И. Шкатулла. Он считает, что законотворческая практика последнего десятилетия показывает необходимость создания при достаточно сложной сфере правового регулирования кодекса, состоящего из разных частей в разных книгах: это, например, Гражданский кодекс, состоящий из двух частей. Стороннику данной позиции представляется, что кодекс законов об образовании в большей степени соответствует сложной сфере правового регулирования при наличии более сложной структуры, поэтому в книге первой следует изложить общую часть, а равнозначные особенные части (дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование и т.д.) должны найти место в различных книгах.

На наш взгляд, вторая точка зрения более адекватно отражает существующие правовые реалии в системе образования, так как каждая отрасль образования достаточно замкнута и пользуется своим массивом законодательства, то есть используется общая часть кодекса и, например, книга о правовом регулировании дошкольного образования.

В диссертационной работе предлагается авторская версия содержательной структуры проекта Кодекса РФ об образовании.

В заключении излагаются итоги проведенного исследования, делаются обобщения и выводы, а также формулируются предложения по совершенствованию образовательного законодательства.


 

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Александрова Л.Б. Система образования в России: социально-правовые аспекты организации и деятельности: Научное издание. - Саратов: Изд-во СГУ, 2005. 2,5 п.л.

2. Юсупов В.А., Братановский С.Н., Александрова Л.Б. Теоретико-правовые проблемы образовательного права в России: Монография. - Волгоград: Изд-во ВИЭСП, 2005. 9,5 п.л. (соавторство не разделено).

3. Александрова Л. Б. Принципы образовательного права // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 50. - Тольятти: ВУиТ, 2005. 0,5 п.л.

4. Александрова Л.Б. Проблемы совершенствования образовательного законодательства // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 50. - Тольятти: ВУиТ, 2005. 0,5 п.л.




 

 

 

 

 

 

 

 

 

Подписано в печать  13.05.2005. Бумага офсетная.

Формат 60х90 / 16. Гарнитура Times

Усл.печ.л. 1,5

Тираж 100 экз.

 

Издательство Волгоградского института

экономики, социологии и права

400011, Волгоград, пр-т. Университетский, 64.

См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. - М., 2000. - С. 4.

См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1999. - С. 16.

См.: Братановский С. Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. - Саратов, 2002; Вердиев Д. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социокультурной и этнокультурной среды. Дисс. ... д-ра пед. наук. - Ростов-на-Дону, 1999;        Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дисс. …  канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1999 и др.

См.: Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1999. - С. 16.

См.: Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании. Автореф. дисс. … д-ра. юрид. наук. – М., 1982.- С.19-20.

См.: Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1995.   -С. 115-116.

См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права.     – М., 2000. – С.9-10.

Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. – СПб., 1996.

См.: Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1999. - С. 32-35.

См.: Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. – М., 1996.- С.62.

См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. – М., 2000. – С.15-16.

См.: Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права.          - М., 2000. - С. 34.

См.: Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999. - С. 39.

См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1972. - С. 52.

См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976. - С. 97.

См.: Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. М.: Наука, 1985. - С. 15.

См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. – М., 2000. – С. 38-39.

См.: Сырых Е. М. Образовательное право как отрасль российского права. - М., 2000. - С. 43-44.

См.: Алексеев С.С. Теория права. – М. 1984. – С.179.

См.: Всеобщая Декларация прав человека // Декларация прав и свобод человека и гражданина. - М.,1993 – С.38.

Конституция Российской Федерации: Научно-практический Комментарий / Под ред. Б.Н.Топорнина. - М.,1997. - С.301.

См.: Тихомиров Ю. А. Правовые акты. - М., 1999. - С. 62.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.