WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

РАЗВИТИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОЕ САМОУПРВЛЕНИЕ В МОСКВЕ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

МОЛЧАНОВА Людмила Александровна

РАЗВИТИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОЕ

САМОУПРВЛЕНИЕ В МОСКВЕ:

ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Специальность 12.00.01 - теория права и государства; история права и государства; история политических и правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук


Москва - 2000


Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Васильев Анатолий Васильевич

Научный консультант - доктор политических наук, профессор

Бакушев Валерий Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Попов Александр Иванович; кандидат юридических наук Саяпина Ирина Геннадьевна

Ведущая организация: Московский государственный университет коммерции, Институт коммерческого права.

Защита состоится 23 июня 2000 года в 1200 часов на заседании диссертационного Совета Д-151.04.05 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, пр.Вернадского, 84, ауд.2297.

С диссертацией можно ознакомиться в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 23 мая 2000 г.

Ученый секретарь                         Qu^?

диссертационного Совета        '(Д. -  v-'u              И.С.Яценко


Л


А-2.000

г-з&г.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что современная Россия переживает период реформ, связанный с переходом к новой системе общественных отношений и политико-государственного устройства. Идет процесс формирования нового типа взаимодействия основных субъектов власти, в том числе и, пожалуй, прежде всего, местных органов государственной власти и местного самоуправления. Реформирование российского общества, его экономической, социальной и политической систем поставило множество проблем, среди которых особое место занимают вопросы становления правового государства, организации государственной и муниципальной службы, деятельности всех ветвей власти и управленческих структур.

Коренные изменения, происходящие в последние десятилетия в российском обществе, вызвали острую необходимость во всестороннем изучении его богатого исторического опыта. Правоведы, историки, философы, экономисты, политологи, специалисты других отраслей общественных наук, практики и общественные деятели пытаются найти в прошлом России и истории других государств сходные аналоги, чтобы учесть и творчески использовать их в новых экономических и политических условиях Российской Федерации в конце XX века. Особое место в этом поиске занимает проблема власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

Среди многообразных объектов регулирования особенно возрастает необходимость широкого использования современных научных форм и методов управления (организации, регулирования, информатики, математических методов, вычислительной техники, профессионализации кадров и т.п.) в решении проблем жизнедеятельности столичного города. Среди факторов оптимизации местного самоуправления в российских условиях правовой фактор становится определяющим. Тем более, что правовое поле в городе Москве формируется как бы в четырех измерениях: столица России; самостоятельный субъект Федерации; муниципальное образование и реальный мегаполис1.

Опыт показывает, что сформировать оптимальное сочетание местной государственной власти и местного самоуправления в таком мегаполисе, как Москва, в названных четырех измерениях чрезвычайно сложно, поскольку в дело вступают различные субъекты правотворчества. Задача состоит, разумеется, не в противопоставлении одних форм другим, а в гра-

1 См. например: монографии Попова А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. - М., 1998; Мегаполис как объект управления. Анализ московского законодательства. - М., Изд-во РАГС, 1998 и др.

..^ilA.;'1>1,Л>|

l,1.: .потека

С Ьстерб^рг -

оэ  гоо^ащр^с)


4

мотном использовании преимуществ и возможностей каждого уровня управления. В этой связи возрастает значение ситуативно-диагностического подхода в государственном управлении и местном самоуправлении. Ключевое положение такого подхода - рассмотрение управленческой ситуации как уникального сочетания проблем экономического, социального, экологического и другого свойства, возникающих в различных сферах городской жизни, на разных уровнях управления.

Право как явление типологического характера постоянно сталкивается с конкретикой, огромным многообразием явлений и процессов, из-за чего, логично, возникают противоречия, коллизии, желание выйти за пределы правового регулирования. Поэтому правотворчество в сфере управления городом должно опираться на прогнозные оценки, мониторинговые исследования, широкое использование достижений правовой информатики и средств вычислительной техники, основываться на концептуальном освоении условий городской жизни, опираться на жизненный опыт.

Роль концептуального, системного подхода в решении проблем города федерального значения нынче неизмеримо возрастает. Ведь этот подход основывается на сочетании многих сфер научного знания, практических наработок, эвристических способностей и включает в себя не только намерения, но и углубленную систему научных принципов и методов исследования и действия.

Большой интерес "вызывает про&лема уточнения правовой моделйТга оптимизации управления социально-экономическими процессами в городе, призванной отражать состояние управляемых объектов, с учетом их специфики в конкретной ситуации - в условиях переходного периода и формирования, по сути, нового законодательства. На уровне Московского мегаполиса эта правовая модель еще не представляет целостной, завершенной системы. Ее концептуальному осмыслению и выработке путей дальнейшего развития недостает комплексного, сравнительно-правового подхода. Основное противоречие заключается в рассогласованности достаточно развитых потребностей населения города и ограниченных возможностях субъектов управления в их удовлетворении, в отсталости правового фактора и медлительности в создании современной законодательной базы Российской Федерации и ее субъектов.

Однако, предпринятые до настоящего времени шаги в теоретических изысканиях и отработке на практике системы управления пока еще не дали нужных результатов. Серьезным тормозом на этом пути оказались значительные социальные и политические издержки, более того, глубокий кризис, охвативший не только Россию, но и Другие независимые страны, ранее входившие в состав СССР.


5

Такое положение обусловлено, в основном, тем, что в стороне от этих процессов стоят широкие народные массы; они, в большинстве своем, безучастны и заняты, прежде всего, поиском источников удовлетворения своих первоочередных жизненных потребностей-продуктов питания, одежды, обуви, жилья и т.п. А между тем, «обустройство» России и становление в ней гражданского общества и правового государства невозможно без активного участия в этих процессах самого населения, местных органов власти.

Одной из форм такого участия, помогающего преодолению отчужденности народа от властных полномочий, традиционно является местное самоуправление, становление которого идет в стране весьма медленно и робко. Несколько оживился этот процесс в столичном мегаполисе, когда в 1997 г. прошли выборы советников районных Управ и началась практическая отработка механизма их взаимодействия с властными структурами города и населением, развивается система местных органов власти.

В Москве заметен интерес городской администрации к изучению различных аспектов исторического опыта, связанного с вопросами управления городом в прошлом. 12 июля 1993 г. вышло распоряжение мэра Москвы «О первоочередных мерах по изучению истории Московской администрации». На эту тему появилось несколько юбилейных изданий'. Подготовка к 850-летнему юбилею столицы стимулировала издание ряда публикаций, касающихся вопросов организации городского хозяйства, темпов его роста, участия жителей Москвы в общественной жизни города2. Достоянием общественности становятся имена тех, кому город, во многом, обязан своим обликом, благосостоянием, уникальными объектами и коллекциями, кто стоял в прошлом у руля городского самоуправления.

Таким образом, практические потребности развития столичного города, крупнейшего мегаполиса, с богатейшими историческими традициями, подталкивают к дальнейшему осмыслению исторического опыта по его управлению. И, судя по облику Москвы, по темпам ее развития, можно рассчитывать на положительные результаты этого процесса в будущем.

' См. например, Москва. Городское управление / 300 лет истории управления городом / Под ред. МВ.Бельдовой. - М., 1997; Московская власть: городские головы (1782-1997); Тверская, 13. Резиденция московских властей. - М.: Мосгорархив, 1996; От губернатора до мэра / Главы московской власти, 1708-1995 гг. / Сост. С.Д.Гарнюк, М.М.Горинов, С.Р.Долгова. - М.: Могорархив, 1996; Балязин В.Н. Московские градоначальники. - М., 1997. 2 См. например, Писарькова Л.Ф. В кругу коммунальных забот // Былое. - 1997. - № 8.

  1. С.7; Потапова Н. Да будет свет! Из истории московских улиц // Былое. - 1997. - № 8.
  2. С.4-5; Поткина И. Чего изволите, господа? // Былое. - 1997. - № 8. - С.5; Черник Д Г. Бюджет дореволюционной Москвы /1890-1913 //Финансы СССР. - 1991. - № 2. - С.53-59.

6

Уровень научной разработанности темы. Исследование темы показывает, что многие современные проблемы и трудности города, в той или иной мере, остро стояли и в прошлом. И, хотя масштабы их, во многом, несоизмеримы, да и условия ныне, скажем, далеко не те, что были в конце прошлого столетия, тем не менее, изучение различных аспектов городского самоуправления в Москве в прошлом веке представляет значительный интерес и в хозяйственном, и в организационном, и в социально-бытовом аспектах, при моделировании современных процессов в данной сфере, их законодательном регулировании.

Комплексное исследование данной проблемы диктуется также тем, что двойной статус Москвы, как субъекта Российской Федерации и муниципального образования определяет весьма специфическое проявление полномочий местных органов власти, выступающих, одновременно, и как органы государственной власти, и как органы местного самоуправления, которые, соответственно, решают, в первом случае, вопросы государственного значения и, во втором, - вопросы местного значения. Поскольку на местном уровне наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику - народу, особый интерес представляет деятельность районных Управ, которые обеспечивают решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Таким образом, системное, научное осмысление особенностей исторического развития и становления городского самоуправления в Москве, характеристика его конституционно-правового статуса, с предлагаемым диссертантом собственным теоретическим и практическим видением проблем, связанных с организацией и правовым регулированием взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в столице, способствует своевременному преодолению существующих противоречий в становлении эффективного городского самоуправления в России, в целом.

Следует отметить, что вопросы становления и развития местных органов государственной власти и местного самоуправления за рубежом и в России разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших концепции различных теорий местного самоуправления. Самого пристального внимания заслуживают работы выдающихся российских ученых: А.К.Дживелегова, В.О.Ключевского, А.И.Герцена, М.А.Бакунина, Н.Г.Чернышевского, П.Л.Лаврова, Н.К.Михайловского, П.В.Струве и других.

Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются также произведения видных государственных деятелей России: С.Ю.Витте, А.И.Гучкова, П.Н.Милюкова, В.В.Шульгина,


7

М.В.Родзянко, П.А.Столыпина и др. Следует отметить, что в период реформирования Российской государственности возрос интерес специалистов к трудам Н.М.Коркунова, Г.Ф.Шершеневича, Л.И.Петражицкого, И.А.Ильина, Н.И.Палиенко, А.С.Ященко, в которых содержится анализ развития Российской государственности и предпринимавшихся в период их деятельности управленческих преобразований.

Непосредственное отношение к исследуемым в диссертации пробле

мам имеют теоретические работы современных ученых: С.А.Авакьяна,

Г.В.Атаманчука,      И.Л.Бачилло,         Д.Н.Бахраха,      А.В.Васильева,

Р.Ф.Васильева, Л.А.Велихова, Б.Н.Габричидзе, Н.Н.Грацианского,

С.Э.Жилинского, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, И.П.Ильинского,

Л.М.Карапетяна, М.Н.Кузнецова, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо,

Г.В.Мальцева,          В.А.Михайлова,          В.С.Прониной,       В.С.Репина,

С.В.Соловьевой, В.И.Фадеева, Т.М.Шамба, И.С.Яценко, В.Ф.Яковлева и других. В работах названных авторов рассматриваются вопросы становления местного самоуправления, процесс изменения его сущности, наполнения соответствующими полномочиями.

Становлению городского самоуправления в Москве, к сожалению, в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Этот вопрос рассматривался в работах В.В.Бакушева, А.М.Брячихина, В.И.Голованова, В.П.Горбунова, Ю.А.Ермолова, А.И.Попова, В.В.Таболина и др.

Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, связанные с деятельностью институтов городского самоуправления в Москве, исторический процесс их становления, а также опыт, правовых форм регулирования общественных отношений в этой сфере, их тесная связь с государственным управлением, в целом.

Предметом анализа выступают публично-правовые основы формирования деятельности местных органов государственной власти и местного самоуправления в г.Москве как территории государственного и местного самоуправления, субъекта Российской Федерации, столицы и мегаполиса, исторический процесс их становления и развития.

Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы отразить теоретическое понимание и историческую практику деятельности местного самоуправления в крупном российском городе и с этих позиций дать анализ и характеристику основных форм городского, местного управления и самоуправления в Москве.

В этом плане, выявлен объективный характер взаимосвязи государственного и местного самоуправления, проанализированы основные правовые теории и, на этой основе, исследована специфика институционального становления местных органов государственной власти и органов ме-


8

стного самоуправления в Москве; правовой статус последнего анализируется с позиций, во-первых, нормативно-правового регулирования и территории; во-вторых, экономических основ; в-третьих, системы органов местного самоуправления и форм прямой демократии и т.д.

Проведенный в диссертации правовой анализ теоретических, исторических и практических предпосылок формирования концепции местного самоуправления становится своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе формирования муниципального права Москвы, правовых отношений в области осуществления права москвичей на местное самоуправление. Не менее важно все это и для разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственно-правовой практики в этой сфере; для дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; практики его применения с учетом современных тенденций в России. В основу рассмотрения местного самоуправления в Москве также положены современные представления и идеи построения гражданского общества на принципах демократии, постепенной децентрализации и деконцентрации государственной власти.

Теоретико-методологическая база исследования исходит из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового статуса местного самоуправления, но и научной литературы по общей теории и истории права и государства, отечественному и зарубежному государст-воведению, иных отраслей права, философии, политологии и социологии.

В самом общем плане, методологической основой исследования служат общенаучные и частнонаучные методы исследования: системно-структурный, конкретно-юридический метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социальных явлений и процессов, в особенности, диалектика общего и особенного содержания и формы. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, более всесторонне и объективно.

Комплексный характер предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.

Источниками диссертационного исследования являются труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, Устав г.Москвы, Договор о разграничении предметов ведения и полномо-


9

чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, Устав и текущее законодательство Москвы и других субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.

Научная новизна диссертации состоит в проведении с позиций теории и истории муниципального права комплексного исследования формирующегося в Москве местного самоуправления в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского местного самоуправления сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, прежде всего, его тесную связь с государственным управлением, в целом, развитие городского самоуправления в Москве с учетом специфики ее правового статуса и законодательного регулирования; смоделировать применительно к Москве, причем, как на данном этапе, так и в перспективе, конституционные основы местного самоуправления, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в городах Российской Федерации.

В работе предпринята попытка расширить понятийный аппарат теории местного самоуправления и связанных с ней теорий власти, социального действия, социального управления, государства, гражданского общества в рамках современного юридического знания. В частности, представлена уточненная и конкретизированная автором российская конституционная модель местного самоуправления, согласно которой данный феномен имеет двойственную, а именно - государственно-общественную природу.

Двойственность природы местного самоуправления, по мнению автора, означает зависимость социального механизма формирования этого института, во-первых, от поддержки со стороны государства, во-вторых, от развитости структур гражданского общества. Причем, процесс институ-циализации местного самоуправления станет успешным только при условии, что оба способа формирования местного самоуправления - государственный ("сверху") и общественный ("снизу") - приобретут равную силу и будут проявляться в единстве и взаимодополняемости.

Обосновано, что в соответствии с современной российской моделью, институт местного самоуправления сущностно выступает, одновременно, как:

- элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека, его праве участвовать в делах местного сообщества;


10

  1. принцип организации (децентрализации) власти в городе-мегаполисе, да и в государстве;
  2. форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве;
  3. деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.

Доказано, что институт местного самоуправления еще не приобрел характера целостности в России, хотя ряд его элементов уже сложился. Основными причинами этой задержки являются два фактора: 1) большинство граждан слабо представляют суть местного самоуправления, а также свою роль и ответственность как первичных субъектов самоуправления; 2) многие представители публичной власти, включая государственных и муниципальных служащих, обладают низким уровнем организационной культуры и находятся в плену устаревших традиций управления, что мешает в должной мере осознать те преимущества, которые может внести в их управленческую деятельность реализация конституционной модели местного самоуправления в России.

Делается вывод об укреплении вертикали государственной власти на муниципальном уровне, разработку и обоснование предложений по совершенствованию механизма контроля за выполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; в связи с этим рассмотрена возможность введения института специального представителя руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в каждом крупном муниципальном образовании, с соответствующими полномочиями.

Проведено обоснование предложения о том, чтобы предусмотреть в российском законодательстве возможное существование в Российской Федерации критериев самоокупаемости и специфические формы предотвращения банкротства.

В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства города Москвы в сфере организации и деятельности местных органов государственной власти и местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем.

  1. диссертация содержит обобщающий правовой анализ системы управления городом, начиная с конца XVII века и по настоящее время, что, собственно, предпринято в управленческой науке впервые;
  2. анализ нормативно-правовых материалов, позволяющих проследить, как изменилась правительственная политика в отношении города и, в зависимости от этого, - система городских учреждений: от появления первых органов городского самоуправления, в соответствии с Грамотой на

и

права и выгоды городам Российской империи (1785 г.), до Устава города Москвы (1995 г.), закрепившего статус Москвы как субъекта Российской Федерации;

  1. положения об эволюции, с позиций именно публично-правовых характеристик, органов управления городом и учреждений, входящих в систему городского управления, начиная с первого общегородского учреждения - Приказа земских дел и первых выборных городских учреждений - Городового магистрата, Ратуши и заканчивая современными органами управления городом - Мэрией Москвы, Правительством Москвы, их департаментами, управлениями, комитетами;
  2. показано, что огромную роль в деятельности органов городского управления играют их руководители и другие должностные лица, наделенные властью в системе городского управления. Именно поэтому осуществлен юридический анализ полномочий, определяющих статус ведущей должности в системе городского управления и круг соответствующих обязанностей (городской голова, градоначальник, Мэр Москвы, Вице-мэр Москвы, префект, Глава районной управы и Советники управы);
  3. показано, что деятельность органов городской власти и управления получает свое закрепление и выражение в законодательных и нормативных правовых актах. Этим и объясняется частое обращение к основным актам, регламентировавшим деятельность органов городского управления в дореволюционный период, в советское время, а также к нормативным правовым актам, издаваемым Мэром Москвы, Московской городской Думой, Правительством Москвы, Премьером Правительства, другими органами городской власти и управления;
  4. положение о том, что непосредственное отношение к структуре органов городского управления имеет его административно-территориальное деление; в связи с этим исследовано положение административно-территориальных единиц Москвы с XVIII века и по настоящее время (полицейская часть, полицейский участок, квартал, околоток, район, муниципальный округ, административный округ и др.), что позволило проследить, как с изменением границ города и расширением его территории менялось его административное деление;
  5. анализ, подтверждающий вывод о преемственности идеи органического сочетания двух начал при формировании местного самоуправления -общественного и государственного. Автор считает сформированное в Москве в переходный период местное самоуправление дуалистической моделью, при которой городские органы государственной власти, одновременно, являются и органами местного самоуправления, о чем убедительно свидетельствует такая распространенная форма, как районная Управа;

12

  1. рассмотрено формирующееся административно-территориальное явление, имеющее непосредственное отношение к становлению городского самоуправления в Москве - мегаполис. Показано, что это явление принадлежит будущему России; сегодняшний московский прототип является, скорее всего, незрелой и противоречивой формой мегаполиса, не имеющего ни строго правового статуса, ни четких административных границ. Вместе с тем, выявлен целый ряд негативных моментов и противоречий, разрешение которых позволило бы, по мнению диссертанта, существенно оптимизировать развитие местных органов власти и органов местного самоуправления в Москве;
  2. выявлено, что сложившаяся в Москве система финансирования органов местного самоуправления в полной мере не соответствует новому финансовому законодательству, принятому на федеральном уровне. Формально эти противоречия устраняются, исходя из дуалистической модели московского самоуправления, однако, по существу, в целях обеспечения верховенства норм Конституции Российской Федерации ^необходим пересмотр и изменение форм правового регулирования организации власти в Москве и ее финансовой сферы. Это, собственно говоря, и инициируется сегодня Московской городской Думой. Исходя из анализа реальных полномочий органов местного самоуправления Москвы в сфере управления собственностью и финансами, сделан вывод об известной декларативности Устава города Москва в части местного самоуправления. В последнее время предпринимаются реальные шаги в ее преодолении;
  3. районные Управы можно рассматривать как структуры переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. В этом плане уже сегодня Устав Москвы нуждается в существенной доработке, прямом введении в него положений о местном самоуправлении в районах и устранении противоречий с Конституцией Российской Федерации. В него уже внесены изменения в части совершенствования выборов. Вместе с тем, недопустим и волюнтаризм категоричных решений. Как отмечается в диссертации, требуется некоторое время для объективного вызревания необходимых условий. В этом плане, отмечается в целом, недостаточное регулирование принципа народовластия при осуществлении властных полномочий в сфере местного самоуправления; предложено законодательным путем внести дополнения в действующее муниципальное право, а также принять некоторые акты, сбалансировать и устранить пробелы, а в дальнейшем своевременно юридически оформлять новые изменения в сфере самоуправления Московы;
  4. показано, что такую форму объединения в кондоминиумах, как товарищества собственников жилья, нельзя полностью относить только к органам территориального общественного самоуправления. Однако, в общем

13

плане, элементы самоуправления свойственны всем общественным организациям, связанным с решением местных нужд и забот населения. В этом плане товарищества собственников жилья не составляют исключения. Но, в соответствии с законодательством, товарищества собственников жилья в кондоминиумах не могут по своей природе приравниваться и, тем более, заменять собой территориальное общественное самоуправление;

  1. исходя из сегодняшних условий, проведен анализ полномочий властных структур города, результат которого показывает, что предусмотренный ст.6 Устава Москвы двойной статус представительных и исполнительных органов власти не позволяет достаточно четко разделить их компетенцию. Проанализировав положения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемому вопросу, законодательство стран Содружества Независимых Государств, автор диссертации приходит к выводу, что, само по себе, включение вышестоящих представительных органов власти в систему местного самоуправления допустимо лишь при условии четкого определения их полномочий, соответствия их функций природе муниципальной власти. Таким образом, речь идет о согласовании решений местных сообществ, принятых без вмешательства органов государственной власти. Именно с учетом данного понимания внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Москвы, определяющего статус в нем местного самоуправления;
  2. далее обоснована необходимость совершенствования районных Управ как органов местного самоуправления, наиболее приближенных к нуждам и потребностям населения и контролируемых им. Проанализирована структура районных Управ, выявлены факторы, определяющие ее специфику: номенклатура различных органов власти, способ их назначения или отбора, их ответственность и взаимоотношения в процессе управления; исследована роль районных Собраний в системе районного управления, высказаны предложения по повышению эффективности работы комиссий и комитетов районных Управ, их организации не только по основным направлениям деятельности, но и по функциональному признаку (консультационные, совещательные и т.д.), по рационализации действий советников;
  3. выявлены проблемы, требующие особого внимания в деятельности районных Управ: это, во-первых, социальная направленность их политики, создание наиболее благоприятных материальных, организационных и духовных условий для жизнедеятельности населения; во-вторых, переход к системе самостоятельных бюджетов для каждого уровня власти, что потребует не только активного реформирования соответствующей финансо-

14

вой системы, расширения местной налоговой базы, но и ломки психологии работников органов власти и финансистов; в-третьих, совершенствование работы с кадрами, повышение действенности и результативности управленческого труда.

Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане вопросов сущности и содержания местного самоуправления в России, и, в частности, в Москве.

Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего, столицы, являющейся огромным мегаполисом - государством.

Материалы диссертации имеют прикладное значение для многих отраслей юридической науки. Они могут быть применены в научно-педагогической работе по изучению конституционного и муниципального права, теории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования осуществлена в процессе рецензирования и обсуждения на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, рассматривались в докладах автора на научно-практических конференциях; некоторые выводы диссертанта использованы при подготовке ряда законодательных актов Московской городской Думы, в нормотворческой деятельности Мэрии, Правительства и, в частности, Восточной префектуры г.Москвы.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, две главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных правовых актов, а также приложения.


15

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во Введении обосновывается выбор и актуальность темы, раскрывается состояние ее научной разработанности, определены объект, цели и задачи исследования, подчеркнута научная новизна и практическая значимость работы, отмечены результаты апробации проведенного исследования.

В первой главе- "Местное самоуправление и местные органы государственной власти в Москве: исторический анализ" - показано, что зачатки негосударственного, местного и общественного управления в Москве начали складываться еще во времена великого князя Московского Ивана III Великого и утвердились в своей основе при царе Иване IV Грозном. Собственно, городское самоуправление имеет своим началом годы царствования Петра I. Так, 30 января 1699 г. в двух своих указах он даровал городскому сообществу Москвы и других городов России некоторую автономию и защиту от произвола административной власти, учредив Бурмистерскую палату, а на местах - Земские избы.

Особой страницей в истории города являлась деятельность городской Думы, которая была создана в эпоху императрицы Екатерины Великой. В соответствии с ее Указом от 21 апреля 1785 г. «Грамотой на права и выгоды городов Российской империи», московское купечество, русские и иностранные предприниматели, ремесленники и банкиры, избранные в Думу, активно участвовали в становлении первых общественных учреждений. Их роль была особенно существенной в восстановлении Москвы после нашествия Наполеона, в преобразовании патриархальной столицы в современный, по тем временам, город. В создании городского хозяйства большой вклад внесли известные в России заводчики, купцы - городские головы М.И.Титов, А.А и В.А.Куманины, К.К.Шапошников, Е.Ф.Гучков, МЛ.Королев, А.П.Шестов и другие.

В диссертации анализируется история создания в 1699 г. Бурмистер-ской палаты, прообраза Ратуши, когда из ведения Приказа были изъяты функции городского управления и гражданского судопроизводства. Ликвидирован приказ около 1720 г.

Ратуша функционировала с 1699 г. по 1720 г. как Центральное финансовое и местное сословное учреждение. Начала функционировать после выборов бурмистров осенью того же года. Указом от 17 ноября 1699 г. была переименована в Ратушу. В своей деятельности руководствовалась именными указами. Она имела печать с изображением весов в руке, являющейся из облака, располагалась в Кремле. Для хранения собранной наличности использовались погреба Приказа Большой казны.


16

В диссертации выявлено, что с позиции демократичности местного управления и по закону Бурмистры избирались посадским населением путем 2-ступенчатых выборов: сначала от каждой корпорации торговых и ремесленных людей (сотни и слободы) выбиралось по одному человеку, а затем из выбранных кандидатов избирались 12 Бурмистров. Список избранных заверялся подписями наиболее уважаемых горожан и направлялся на утверждение царю, с 1710 г. - губернатору. На практике ход выборов обычно нарушался в пользу наиболее могущественных корпораций («гостей» и «гостиной сотни», т.е. купцов), к которым и принадлежало большинство бурмистров. Примечательно, что как выборные представители населения бурмистры имели статус неприкосновенности до 1743 г., когда губернатору было дано право их ареста.

В 1863 г. управление Москвой уже было основано на новых законо

дательных актах. Было принято Положение об общественном управлении.

Были созданы институты: Общая городская Дума, городской глава и рас

порядительная Дума. Она приводит в исполнение ее приговоры, издает

распоряжения по делам общего управления и вопросам городского хозяй-        4

ства, наблюдает за подчиненными думе местами и лицами. При Распорядительной думе состоят: городская торговая полиция, городская хозяйственная полиция и аукционная камера (для продажи с публичного торга описанного движимого имущества).

Особой страницей истории управления Москвой является то, что Го-

родовое положение 1870 г. изменило статус Городской думы, предоставив

ей большую самостоятельность от губернской администрации. В Москве

новое Городовое положение было введено в действие в соответствии с

Правилами о применении в городах С.-Петербурге, Москве и Одессе Горо

дового положения 16 июня 1870 г., утвержденными 20 июня 1872 г. Выбо

ры в Городскую думу по новому Городовому положению прошли в конце         f

1872 г. С этого времени полномочия органов местного управления значи

тельно расширились.

Вместе с тем, представляется целесообразным остановиться и на анализе такого важного института местного управления Москвой, как Распорядительная Дума (1862-1876 гг.). Это - исполнительный орган московского городского общественного управления. Создана Положением об общественном управлении Москвы, высочайше утвержденном 20 марта 1862 г., вместо Шестигласной думы. Распорядительная дума состояла под председательством городского головы из 10 членов, избираемых по 2 человека от каждого из 5 собраний выборных (потомственных дворян, купцов, мещан, ремесленников, личных дворян).

В диссертации показанно, что после Октяборьской революции 1917 года организация власти в городе претерпела коренные изменения. Так, 9


17

(22) ноября 1917 г. состоялся объединенный Пленум Московского Совета рабочих депутатов и Московского Совета солдатских депутатов. На нем был избран временный президиум Совета рабочих и солдатских депутатов в количестве 17 человек. Окончательно вопрос о слиянии двух Советов и организации единого органа власти в Москве был решен на пленарном заседании Московского Совета рабочих депутатов и Московского Совета солдатских депутатов 14 (27) ноября 1917 г. На этом заседании был избран объединенный Исполком из 90 человек (60 - от Совета рабочих депутатов, 30 - от Совета солдатских депутатов). Председателем Исполкома был избран М.Н.Покровский. В Президиум нового Совета вошло 27 человек (15 членов, 12 заместителей). В Исполкоме были организовано две секции со своими президиумами: рабочая и солдатская. Председателем президиума рабочей секции был избран П. Г. Смидович, солдатской -С.Я.Будзыньский.

Помимо истории деятельности Моссовета, в диссертационном исследовании проанализированы и такие институты, как районные Советы города. После принятия новой Конституции в октябре 1977 г., районные Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. Изменился качественный состав и названия постоянных комиссий районных Советов. В этот период функционировали следующие постоянные комиссии: благоустройства, бюджетная, бытового и коммунального обслуживания, жилищного и культурно-бытового строительства, жилищного хозяйства, здравоохранения, культуры, народного образования, общественного питания, по делам молодежи, промышленности, транспорта и связи, законности, социального обеспечения, торговли, физической культуры и спорта.

На первых сессиях районных Советов XXI созыва, состоявшихся в апреле 1990 г., было определено более четкое распределение обязанностей райсовета и его исполнительного комитета. Для организации работы райсовета был образован его аппарат, состоявший из Президиума, орготдела и 17 постоянных депутатских комиссий: планово-бюджетной; по охране окружающей среды и экологии; по благоустройству и жилищному хозяйству; по законности, защите прав человека и охране порядка; по вопросам семьи, охране детства и делам молодежи; по здравоохранению; по народному образованию; по торговле, общественному питанию; мандатно-контрольной; по учету распределения жилья и нежилых помещений; по транспорту, связи и информатике; по градостроительству; по изучению общественного мнения, гласности, взаимодействию с общественными и политическими организациями; по вопросам развития местного самоуправления; по культуре, организации досуга и спортивной работе; по социальной защите; организационная. В названиях постоянных комиссиях при районных Советах


18

в последние годы их существования существовали разночтения. Например, при Ленинском райсовете функционировали следующие постоянные комиссии: финансово-экономическая, организационно-кадровая, мандатная, по законности, по возрождению, по милосердию, по культуре, религии и спорту; по жилью, нежилым помещениям и благоустройству; по науке и образованию и др.

Во второй главе - "Характеристика системы органов государст

венной власти и развитие местного самоуправления в Москве" - анали

зируется современная управленческая ситуация в городе, что позволило

выявить следующие наиболее дискуссионные проблемы. Так, очевидно,

что искусственное разделение государственного управления и местного

самоуправления необоснованно. При наличии некоторой части местных

дел, которые не становятся делами государственными, в остальном все так     »

называемые вопросы местного значения являются лишь продолжением на территории муниципального образования государственной политики в соответствующих сферах (образование, социальные дела, культура, здравоохранение и т.д.) Самостоятельность местного самоуправления должна, конечно, существовать, но не в гипертрофированном виде. Как показывает исторический опыт, самостоятельность органов самоуправления зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему государственного управления и отрицания в связи с этим необходимости всякого государственного контроля (что в любом государстве невозможно), а от признания за ними собственных властных полномочий в условиях контроля государства лишь за законностью их действий.

Вызывает опасение и другая крайность - попытка превратить мест

ное самоуправление в своеобразное «акционерное общество открытого ти

па», некий хозяйствующий субъект. Муниципальная собственность кое-где

становится предметом торга, поспешной приватизации.                                             '

В диссертации подчеркивается, что необходимо ускорить разработку первоочередных федеральных законов, в том числе устанавливающих гарантии прав местного самоуправления и принципы его судебной защиты. Следует создать Федеральный экспертно-консультационный центр с сетью филиалов для оказания помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в подготовке правовых и нормативных актов, для проведения экспертизы их проектов.

Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с государственной властью. Но на муниципальном уровне она приобретает новые существенные черты, связанные, прежде всего, с возможностью ее осуществления непосредственно, за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Причем, только в этих условиях и возможно превращение населения в территориально самоуправляющееся


19

сообщество и создание демократических институтов, связывающих общество с государством.

Складывающаяся в Москве система городского управления, в основном, отвечает задачам обеспечения жизнедеятельности города. Продолжается процесс децентрализации управленческих функций, окрепли территориальные органы управления, расширены их возможности в самостоятельном решении местных вопросов. Оправдывает себя общая тенденция смещения «центра тяжести» управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития города на уровень административных и муниципальных формирований. Несмотря на имеющиеся критические оценки, новая система городского управления, включая и ее вертикальные звенья, в целом, воспринимается москвичами как легитимная властная структура. В общественном мнении обнаруживается тенденция к признанию ее потенциальной эффективности, но при условии некоторой корректировки внутри самой системы. Анализ моделей управления в Париже, Лондоне, Берлине, Москве показывает, что ряд особенностей присущ местным органам власти в столичных городах. Специфика всех столиц мира, в основном, одинакова. Образуется огромная территория со сложной социальной и инженерной инфраструктурой, трудно управляемая в градостроительном аспекте. Как правило, именно в столичных городах разыгрываются всевозможные коллизии, связанные со сменой власти. Поэтому первые лица государства, все здравые политики пристально наблюдают за жизнью и состоянием дел в столице, за деятельностью ее органов власти. В отличие от других регионов страны, городской район в столице имеет ряд присущих только ему характерных черт: высокая концентрация жителей на каждой единице территории, как правило, большая удаленность работы от места жительства, перегруженность транспорта, что вызывает дополнительные стрессовые нагрузки, зависимость от значительных объемов ежедневного привоза сырья, топлива, продовольствия, сосредоточение учреждений науки, культуры, образования.

Поэтому система управления должна быть ориентирована на оптимальную организацию жизнедеятельности города. В диссертации отмечено, что управленческая цепь «мэрия - правительство - департамент -префектура - районная Управа» сформирована, но еще полностью не отлажена, требует дальнейшего совершенствования и оптимизации. На всех уровнях управления должно быть четкое распределение полномочий и ответственности. Требует более тесной координации деятельность районных Управ и префектур, советников районных Собраний и депутатов Московской городской Думы, представляющих данный округ.


20

Успешное выполнение советниками своих полномочий, во многом, зависит от отношения к их деятельности префектуры; советники в праве рассчитывать на более высокую степень поддержки с ее стороны. Это тем более важно в условиях становления районного Собрания, когда советники еще не имеют достаточного опыта в решении актуальных проблем. Низок уровень взаимодействия советников с депутатами Московской городской Думы, хотя очевидно, что недостаточное соединение их усилий снижает эффективность деятельности тех и других. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении районным Собраниям права законодательной инициативы в Московской городской Думе.

Главным содержанием реформирования городского управления становится децентрализация - передача всех возможных полномочий для решения вопросов местного значения на уровень районов. Децентрализация предполагает не перераспределение волевых методов управления на разные уровни, а создание финансово-экономических условий, заинтересованности в осуществлении присущих полномочий.

Делается вывод о том, что с избранием в декабре 1999 г. на новый четырехлетний срок советников районных Собраний в Москве завершено реформирование властных структур районов. Районные Управы, состоящие из районного Собрания и администрации района, возглавляемых главой Управы, проработали два года. Советники районных Собраний осуществляют свои обязанности непосредственно на территории своего округа, в котором они живут или работают. Они хорошо известны своим избирателям. В сочетании с незначительным сроком полномочий, это делает выборных представителей в значительной степени подконтрольными избирателям. По своему профессиональному составу советники районных Собраний представляют интересы основных социальных групп районов. Должностное положение советников обеспечивает им предметное знание проблем города и способствует их успешному решению. Советники районных Собраний, как избранники населения, представляют интересы жителей. Учет общественных интересов невозможен без получения информации, существующей за пределами районной Управы.

Важнейшим направлением деятельности советников является прием граждан, встречи с избирателями, взаимодействие с различными общественными организациями, «группами интересов», представляющих союзы предпринимателей, рабочие профсоюзы, женские, ветеранские, молодежные и другие организации. Благодаря этим контактам появляется возможность верной оценки расклада общественных сил и учета предлагаемых обществом альтернативных вариантов решения актуальных социально-экономических проблем районов. За это время во всех районных Собраниях среди советников произошло распределение обязанностей, сфер кури-


21

рования - капитальное строительство, транспорт, землепользование, медицина, образование, поддержка малоимущих, экология и т.д. Составлены планы первоочередных заседаний, в том числе с заслушиванием руководителей районных служб. Определены приоритетные направления их деятельности. В целом, советники реализуют свои права, связанные с внутренней организацией деятельности районных Собраний и взаимодействием с администрациями Управ.

Работа Управ имеет отчетливое функциональное построение, в первую очередь, по сферам жизнедеятельности населения города с конкретным распределением обязанностей между советниками. Созданы хорошие организационные предпосылки для эффективной деятельности районных Собраний. Изменение структуры районных Управ внесло существенные коррективы в работу районных администраций. Исполнительным органам приходится работать по-новому, согласовывать свои действия с советниками, прислушиваться к их мнению, вырабатывать по основным вопросам жизнедеятельности территории совместные решения. В этом суть единства районной власти. В связи с этим возрастают требования к управленческим кадрам, уровню их подготовки, методам работы, инструментарию их деятельности.

Важнейшей задачей, как показано в исследовании, является повышение профессионализма сотрудников, их управленческой квалификации и культуры. Положительно зарекомендовали себя краткосрочные месячные курсы повышения управленческой квалификации глав районных Управ, начальников управлений. Организовано несколько постоянно действующих семинаров для различных категорий руководителей муниципальных округов: школа социальных работников, постоянно действующий семинар для педагогов-организаторов, учеба секретарей комиссий по делам несовершеннолетних, семинар по обмену опытом работы руководителей детских, семейных клубов и других. Тем не менее, в аппарате Управ не достает юристов, психологов, управленцев, специалистов по работе с персоналом. Недостаточный профессионализм ведет к неадекватной реакции муниципальных служащих на многие современные реалии, размытости их отношения к новым формам собственности, к изменениям социальной структуры общества, к трансформации его политических и духовно-нравственных ориентиров.

Кадровая ситуация в системе муниципальной службы столицы еще далека от расчетно-оптимальной. Она ждет своего совершенствования и большей адаптированное™ к новым условиям. Особую значимость приобретают такие качества, как способность анализировать, обрабатывать поступающую информацию и принимать оптимальные решения в сложных условиях.


22

Кадровый потенциал управления городским районом призван создать и поддерживать благоприятные условия для эффективной жизнедеятельности жителей данного района. Основной характер его деятельности -организационные услуги, регулирующие отношения между населением и размещенными на данной территории структурами и товаропроизводителями, поддерживающими общий порядок и безопасность на территории района, создающие благоприятные условия для жизнедеятельности жителей.

Выполнение разнообразных и сложных социальных функций возможно только на прочной материально-технической базе. Поэтому районные Управы каждодневно занимаются вопросами нормального функционирования, сохранения, ремонта и строительства объектов так называемой социальной инфраструктуры, обеспечивающих реализацию коллективных и личных потребностей жителей в сфере медицины, народного образования, жилья, социального обеспечения, коммунальных и транспортных услуг.

Удовлетворительное состояние городской инфраструктуры и дорог, наличие развитой экономической базы способствуют успеху при проведении в жизнь того или иного политического мероприятия. Более того, характер политического процесса в районах в значительной степени определяется успехами в преодолении различных институциональных препятствий, интенсивным использованием собственных и привлеченных экономических и политических ресурсов.

Как видно из этого краткого, далеко не полного перечня функций аппарата управления в районе, жизнь предъявляет к нему весьма разнообразные и постоянно усложняющиеся требования.

Для качественной оценки деятельности окружных и районных органов местной власти выработана конкретная система критериев в различных сферах - в управлении финансовыми ресурсами, землей и имуществом, в ведении жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории, в строительстве и реконструкции жилого фонда, в потребительском рынке, в социальной сфере, в жилищной политике, в содействии малому предпринимательству, в работе по улучшению экологической обстановки, в содействии занятости населения, в оформлении округа, в состоянии системы информирования населения и эффективности работы по рассмотрению обращений и жалоб граждан1. Они позволяют характеризовать с разных сторон наиболее существенные общественно полезные результа-

1 См. Перечень критериев оценки социальной эффективности деятельности префектур и администраций районов // Мэрия Москвы, Вып. 4. - М., 1996, февраль. - С.339-343.


23

ты регулирующего воздействия властных структур на социально-экономические процессы в районе.

В кризисной ситуации, подчеркивается в диссертации, главная забота местной власти - это социальная стабильность. Однако при этом часто одерживают верх упрощенные представления о способах поддержания равновесия в обществе, например, целевая, адресная помощь социально незащищенным слоям населения и т.п. Между тем, сохранение социальной устойчивости в условиях снижения жизненного уровня - системный процесс, где решающую роль играет взаимодействие ряда факторов: социального сравнения, динамики безработицы и стоимости жизни, накопления социального нетерпения, политических (идеологических) факторов.

Особое значение имеют политические факторы: степень политического участия населения в решении социально-экономических проблем, уровень конфликтности в обществе (несогласие в целях, в средствах достижения цели, несогласие по приоритетам), степень доверия населения властным структурам, роль социального согласия, консенсуса различных социальных групп и слоев, общественных объединений.

Оптимальной платформой для достижения стабильности и согласия могла бы стать идеология равных стартовых условий, помноженная на деловитость и компетентность.

Понятно, что система критериев, в зависимости от конкретной ситуации, интересов и запросов жителей, может изменяться, уточняться. Однако для органов муниципального управления неизменной остается социальная направленность их политики. Социальная политика является предметом особой заботы районных властей, так как она в значительной степени формирует социально-психологический климат в столице, определяет социальную стабильность и степень управляемости Московским социумом. Отношение населения к социальным проблемам характеризует степень адаптации граждан к новым условиям жизни общества.

Районные Управы проводят большую работу по реализации городских и окружных социальных программ, охватывающих все стороны социальной защиты населения, проявляют оригинальные подходы в решении социальных проблем с учетом специфики района. Вместе с тем, учитывая нынешнее кризисное состояние российского общества, необходимо провести научную социальную экспертизу пройденного пути с выходом на новые социальные приоритеты и механизмы реформ. Необходимо осуществлять «капиталовложения в человека», создать возможности для трудоустройства жителей городских районов. Нужна целостная программа, предусматривающая создание соответствующих заведений и финансовую помощь отдельным людям.


24

В диссертационном исследовании показано, что одной из особенностей взаимодействия органов местного самоуправления с населением выступает то обстоятельство, что потребности проявляются через субъективные интересы и ожидания людей, через их платежеспособный спрос, Приобретая разные, иногда неожиданные оттенки и формы, новая модель местного, районного самоуправления в Москве позволяет максимально использовать методы взаимодействия на формирование общественного мнения различных слоев населения. Обратная связь - от населения к советникам, их знание общественного мнения являются недостаточными, что создает у них завышенное представление по поводу информированности населения о деятельности районных Собраний и уровне собственной известности. Необходимо существенно повысить уровень информированности населения о деятельности районных Управ. Для оптимизации этой работы было бы целесообразно создание в районных Управах служб по связям с общественностью как средства оптимизации принятия политических решений, позволяющих органам власти преодолевать критические ситуации.

Для повышения эффективности деятельности советников, активизации их взаимодействия с населением необходимо сформировать организационные структуры низового самоуправления, находящиеся между советниками и населением и обеспечивающие их тесную связь, - институт старших по подъездам, комитеты общественного самоуправления, товарищества собственников жилья и другие. Необходимо широкое включение жителей в механизмы выработки решений на основе проведения собраний, опросов общественного мнения, местных референдумов.

В диссертации отмечается, что сложилось явное несоответствие между той ролью, тем масштабом задач, которые решаются на уровне местного самоуправления, и реальными финансовыми и имущественными возможностями. Несерьезно говорить о местном самоуправлении, если оно не опирается на реальную финансовую базу.

Важнейшим вопросом функционирования районных органов власти является обеспечение их финансовыми ресурсами. Прежде всего, нужны стабильные нормативы формирования бюджета. Одним из путей к увеличению их финансового потенциала выступает реорганизация налоговой системы в двух направлениях: во-первых, повышение её надежности за счет укрепления и стабилизации самой системы; во-вторых, увеличение доли косвенных налогов, снижение или даже отмена налогов на прибыль, направляемую на инвестиции, увеличение налогов на имущество и т.д.

Подводя итог, следует отметить, что система управления в городе Москве позволяет без каких-либо потрясений, с опорой на профессионалов и с учетом реальных условий жизнедеятельности города, осуществить пе-


25

реход к децентрализации управления, к подлинному самоуправлению на районном уровне.

В Заключении сформулированы обобщения, выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

* *        *

Основные положения и выводы диссертационной работы нашли отражение в следующих научных публикациях автора:

Политико-административный менеджмент: институты, технологии // Германский и российский опыт. - М., 1997. - 17,6 п.л. (в соавторстве, авторство - 1,05 п.л.).

Приоритеты политики инвестирования (Москва и Московская область). В кн.: Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт. - М., 1997. - 0,5 п.л. (в соавторстве).

Земельный рыночный оборот в городе: когда возможен? - В кн. Выбор пути. Дискуссии на полях Земельного кодекса России. - М., 1998. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998. - 14,0 п.л. (в соавторстве, авторство - 4,0 п.л.).

Правовую поддержку местному самоуправлению. - В кн.: Учиться государственной службе. - М., 1999. - 0,2 п.л.

Историко-правовые аспекты формирования местных органов власти в городе Москве. - В сб. "Осуществление политической и правовой реформ в Российской Федерации". Выпуск 6-й. - М., 1999. - 0,8 п.л.

Уроки через призму веков: к 300-летию самоуправления в столице. Тезисы научной конференции. - 0,5 п.л. - Ростов, 2000. - 0,45 п.л.


Зак Nt2<i?    Тир JO___ экэ

ПМБ РАГС 117606 Москва, пр.Вернадсжого, 64


ь

\

i


8982

Д-2000

^

< 

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.