WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ПРОЦЕССЕ ИХ СИСТЕМАТИЗАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

МИХАЙЛОВ Олег Владимирович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

В ПРОЦЕССЕ ИХ СИСТЕМАТИЗАЦИИ:

ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ

Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

У

Москва - 2003 г.


2

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор

Шамба Тарас Миронович.

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Ковешников Евгений Михайлович;

I— кандидат юридических наук, доцент

Стешенко Людмила Алексеевна.

\ Ведущая организация — Ростовский государственный университет, юридический факультет.

Защита состоится 3 июля 2003 г., в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д-502-006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, дом 84, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 3 июня 2003 года.


Ученый секретарь диссертационного Совета


"Ц | SU^MAI^qЯценко И.С.


fioo?-A

" \JZC9з

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективности законодательства способствует его упорядоченность, которая достигается посредством систематизации и обеспечивает приведение нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему, повышая, тем самым, качественный уровень законодательства. "Правовые нормы, - пишет Г.В.Мальцев, - устанавливаются для того, чтобы государственные органы в определенной ситуации действовали определенным образом, их действие основано на множестве психологических условий, основывающих влияние на поведение индивидов. Правопорядок и правовые нормы -

«          пустые слова, если они абстрагируются от фактического поведения госу-

дарственных органов"1. Систематизация необходима для нормального функционирования механизма правового регулирования и является, в свя-

/.           зи с этим, одним из важнейших направлений осуществляемой в нашей

стране правовой реформы.

Систематизация устраняет противоречия в содержании правовых норм, исключает устаревшие и создает новые нормы права, соответствующие потребностям общественного развития.

При систематизации законодательства выявляются пробелы и неполнота правового регулирования общественных отношений, создаются предпосылки для использования в текущем правотворчестве ранее изданного нормативного материала, для своевременного изменения и признания утратившими силу тех нормативных правовых актов, которые противоречат новым нормативным решениям. Систематизация облегчает также деятельность органов, применяющих законодательство, обеспечивает для них и всех граждан доступность нормативного материала, помогает пропаганде

(           права и росту правосознания народа. В целом, такой принцип повышает

действенность правового регулирования общественных отношений, содействует укреплению демократии и законности.

i                   В результате систематизации, своевременного изменения и призна-

ния утратившими силу устаревших правовых норм законодательство становится действенным, обозримым и непротиворечивым, приобретает стройный и согласованный порядок, облегчая доступ к правовой информа-

См. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М: Прометей, 1999. -С. 189.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург,-?/ ОЭ   НХ$ »«*,4jl,


4

ции, создаются предпосылки для повышения эффективности правового регулирования.

В нынешних условиях развития Российского государства и общества задача упорядочения законодательства стала особенно актуальной, ее значимость существенно возросла. Радикальная реформа общественно-экономического строя России привела к коренным изменениям в законодательстве, поменялось его содержание, возросло количество, а вместе с ним и противоречивость нормативных правовых актов; в связи с этим, актуальной стала задача ревизии законодательства, приведения нормативных правовых актов в согласованную систему.

Решение этой задачи является сложным, связано со многими трудно

стями; ведь правотворческий процесс осуществляется хаотично, норматив-         |

ные правовые акты принимаются бессистемно, без анализа и оценки по

следствий их воздействия на состояние и развитие общественных отноше

ний в экономической, политической и социальной сферах. Как убедитель- V

но отмечается в юридической литературе, характерными чертами отечест

венного законодательства стали отсутствие единой научно обоснованной

системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, их

громоздкость, наложение одного нормативного правового акта на другой,

противоречия и пробелы в правовом регулировании.

Российская правовая наука вносит свой вклад в решение многочисленных проблем, имеющихся в области систематизации законодательства, ею осмысливаются с позиций правоведения происходящие в обществе экономические, политические и социальные процессы, вырабатываются и предлагаются правотворческим органам рекомендации по совершенствованию нормативных правовых актов, в том числе и посредством их систематизации. Поскольку названные выше проблемы далеки от решения, их исследование является важной теоретической и прикладной задачей. Именно актуальностью проблемы систематизации нормативных правовых актов и обусловлен выбор темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертационного ис-             ,

следования. Проблемы систематизации нормативных правовых актов широко исследуются в научной литературе. Изданы монографии, научно-практические работы, систематически осуществляются публикации в периодических изданиях, в которых анализируются различные аспекты этой деятельности. Диссертантом изучены труды российских правоведов по общей теории права и государства, отраслевым правовым наукам и при-


5

кладных исследований, в частности, работы СА.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, С.Н.Братуся, Р.Ф.Васильева, А.В.Васильева, А.Н.Иодковского, Д.А.Керимова, Г.М.Комаровского, Н.Н.Литягина, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевича, А.Е.Мушкина, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, В.М.Платонова, И.Ф.Покровского, С.В.Полениной, Е.С.Полоцкого, Л.Д.Пушкова, Т.Н.Рахманиной, И.С.Самощенко, ВА.Си-вицкого, А.С.Соминского, З.А.Ткача, А.А.Ушакова, Т.М.Шамбы, Г.И.Шат-кова, А.Ф.Шебанова, Б.С.Эбзеева, Л.СЯвича, В.Ф.Яковлева, И.СЯценко и др.

Вышеназванные монографические источники и опыт собственной практической работы диссертанта позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время имеются необходимые объективные предпосылки для успешного проведения систематизации законодательства; однако отсутствие должного внимания к этой сфере правовой деятельности привело к созданию огромного неупорядоченного массива нормативных правовых актов. Законодательство превратилось в собрание нормативных положений, не объединенных ни единством системы, ни единством цели. Федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Федерации, ведомственные и иные нормативные правовые акты действуют разрозненно и часто несогласованно, негативно воздействуя на правовое регулирование общественных отношений.

Нормативный правовой массив стал необозримым, пробельным и противоречивым. Нормативные правовые акты все в большей степени становятся известными лишь узкому кругу специалистов.

Цель и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том чтобы на основе комплексного анализа имеющихся в научной литературе взглядов и представлений, обобщения практического опыта систематизации законодательства уточнить и конкретизировать понятие, сущность и содержание, цели и задачи систематизации современного российского законодательства, формы ее осуществления в новых условиях развития Российского государства и общества.

Исходя из целей исследования, диссертант поставил перед собой следующие задачи:

  1. проанализировать теоретические концепции, взгляды и представления о систематизации законодательства;
  2. определить роль и значение систематизации как способа совершенствования нормативных правовых актов;

6

  1. определить общие условия и рациональные формы упорядочения законов и подзаконных нормативных правовых актов;
  2. выявить соотношение систематизации законодательства и правовой информатизации;
  3. исследовать методику и организацию работы по систематизации нормативных правовых актов и внести предложения по их совершенствованию.

Теоретическую, методологическую и нормативно-правовую базу исследования составили современные правовые учения и методология научного познания. Динамичное развитие нашего общества, переплетения материальных и духовных, экономических и социальных, политических и правовых факторов, предполагает с исключительной строгостью и осторожностью подходить к изучению правотворческого процесса, обладать методологическими навыками в целях четкого направления научного поиска. В процессе работы над диссертацией использованы общенаучные методы системного анализа, обобщения нормативных правовых актов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем.

В диссертационном исследовании применялись также сравнительно-правовой, функционально-структурный и формально-юридический методы научного исследования.

При подготовке данной работы предпринята попытка выявить позитивные и негативные факторы, влияющие на систематизацию нормативных правовых актов в условиях создаваемого в России нового правопорядка.

Специфика объекта и предмета исследования потребовали обращения к теории права и государства, отраслевым правовым наукам и прикладным исследованиям.

Нормативно-правовой базой диссертационного исследования явились Конституция РФ, текущее законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, в частности, Краснодарского края, подзаконные нормативные правовые акты.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что с позиций теории права и государства, отраслевых правовых наук, анализа практического опыта проведено комплексное исследование современных теоретических и практических проблем систематизации законодательства в Российской Федерации и ее субъектах.


7

Проведенное исследование позволило диссертанту сформулировать ряд самостоятельных выводов и положений, содержащих, по его мнению, элементы научной новизны, которые и выносятся на защиту:

  1. понятие "систематизация законодательства" является широким и многогранным по своему содержанию; в юридической литературе, правотворческой и правоприменительной практике в него вкладывают различный смысл, систематизация отождествляется со справочной работой по законодательству, правовой информатизацией. Конкретизация этого понятия, уяснение его сущности и содержания имеет большое практическое значение для надлежащей организации данного вида деятельности. Поскольку систематизация оказывает существенное влияние на состояние действующего законодательства, изменяет содержание нормативных правовых актов, в диссертации делается вывод о том, что она является разновидностью правотворческой деятельности;
  2. осуществляемые в нашей стране демократические преобразования оказали существенное влияние на правотворческий процесс, обусловили его демократизацию. Являясь позитивной в своей основе, существующая правотворческая практика содержит в себе и некоторые негативные свойства, заключающиеся в легковесном восприятии этого вида деятельности, некачественной, порой, откровенно поверхностной разработке проектов нормативных правовых актов. Для упорядочения действующего законодательства необходим более взвешенный подход к правотворчеству, нормативные правовые акты следует принимать, когда в этом имеется объективная потребность.

Диссертантом обосновывается положение о том, что подготовка законопроектов - профессиональный, требующий высокой квалификации вид деятельности, заниматься которым должны специалисты. Разработке проектов нормативных правовых актов должен предшествовать глубокий и всесторонний анализ действующего законодательства по предмету нормативного правового акта. Только на основе такого подхода может быть сделан вывод о необходимости принятия нового нормативного правового акта. Несоблюдение этого условия приводит к дублированию, ко множественности нормативных правовых актов;

-   необходимым условием эффективного правового регулирования

является своевременное принятие решения о приведении нормативных

правовых актов в соответствие с новыми законодательными актами и про

водить данную работу следует надлежащим образом. Эта задача может


8

быть решена посредством разработки и внедрения в практику систематизации законодательства оптимальных организационно-правовых процедур, предусматривающих участие в подготовке проектов перечней актов, подлежащих изменению, дополнению и признанию утратившими силу заинтересованными организациями, в сфере деятельности которых осуществляется изменение правового регулирования, и обеспечивающих согласованную деятельность всех специалистов и организаций, участвующих в указанной работе;

  1. в непосредственной взаимосвязи с систематизацией законодательства находится официальное опубликование нормативных правовых актов, что является необходимым условием введения их в действие. Как показывает практика, в этой деятельности имеются существенные недостатки, нормативные правовые акты вводятся в действие с нарушением установленных правил. В целях устранения этого негативного явления автором диссертации вносятся предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, определяющей порядок обнародования, в том числе официального опубликования нормативных правовых актов;
  2. упорядочение нормативных правовых актов находится в органической взаимосвязи с правовой информатизацией. Решаемая средствами систематизации задача повышения качества нормативных правовых актов способствует правовой информатизации. В диссертации обосновывается положение о необходимости комплексного, сбалансированного осуществления и развития этих видов деятельности. Акцентируя внимание на их взаимосвязи, автор диссертации отмечает, что правовая информатизация вторична по отношению к систематизации законодательства.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентацией на решение актуальных правовых проблем в области систематизации законодательства в концептуально обновленном плане. В диссертации исследованы: понятие, роль и значение систематизации нормативных правовых актов в новых условиях развития российского общества, обоснована объективная необходимость этого вида деятельности, содержится анализ процессов систематизации с учетом особенностей отдельных видов нормативных правовых актов.

Основанные на выводах научного рассмотрения положения могут быть использованы при осуществлении официальной и неофициальной систематизации законодательства, в деятельности правотворческих органов, в частности, при подготовке проектов нормативных правовых актов.


9

Как подчеркивается в диссертации, эта деятельность изначально должна быть ориентирована на решение задач систематизации законодательства. Разработка законопроектов должны ставить перед собою и эту задачу, видеть и эту цель.

Научные положения диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ, а также использованы автором при разработке программы учебного курса "Систематизация российского законодательства", предлагаемого для включения в учебный процесс в юридических вузах.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух

глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использован-

(ных нормативных правовых актов и научной литературы.

И. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО

<'ИССЛЕДОВАНИЯ

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, теоретическая, методологическая и нормативно-правовая база исследования, его научная новизна и практическая значимость.

Глава I - "Теоретические основы систематизации нормативных правовых актов" - включает параграфы: понятие и виды нормативных правовых актов; определение, трансформация и проблемы систематизации современного российского законодательства.

Под нормативным правовым актом понимается изданный уполномо

ченным на то органом или принятый путем референдума и содержащий

}правовые нормы документ, содержащий предписания постоянного дейст-

вия, рассчитанные на многократное применение.

Понятие "нормативные правовые акты" включает широкий комплекс

tактов правотворчества, издаваемых органами законодательной, исполни-

тельной, а нередко и судебной власти. По существу, данное понятие является синонимом понятия "законодательство" в широком смысле слова. Нормативные правовые акты являются основным источником права, имеют важное значение в правовом регулировании, обусловленное рядом их существенных преимуществ в сравнении с другими источниками права:


10

это, в частности, общий характер содержащихся в них предписаний, возможность охвата правовым регулированием широких сфер общественной жизни, высокая техника систематизации и т.д.

Нормативными правовыми актами являются: законы, декреты, указы, постановления правительства, акты министерств и ведомств, решения и постановления местных органов власти.

Система нормативных правовых актов определяется в каждой стране Конституцией, а также изданными на ее основе специальными законами, положениями о государственных органах, правительственными постановлениями. Законодательством устанавливается также порядок изменения, дополнения и признания утратившими силу нормативных правовых актов.

Осуществление многообразной деятельности государства неизбежно связано с изданием различных правовых актов нормативного и ненормативного характера, в связи с чем большое практическое значение приобретает вопрос об их разграничении. Такое разграничение особенно важно для правильного уяснения правовой системы, в целом, и различной юридической силы отдельных актов, их обработки приемами законодательной техники, а также для удобства пользования ими, для проведения научно обоснованной и практически целесообразной систематизации нормативных правовых актов.

Критерии разграничения правовых актов на нормативные и ненормативные могут быть различными, их разграничение возможно не только по основаниям издания и применения, но и по срокам действия, кругу лиц, на которых они распространяются, по способу доведения до сведения исполнителей и т.д. При оценке нормативности правовых актов должны приниматься в расчет следующие обстоятельства. Нормативный правовой акт -это правовой акт, изданный управомоченным на то органом и содержащий правовые нормы. Под правовой нормой понимается не конкретное решение, а общее правило, рассчитанное на многократное применение. Правовая норма устанавливает вариант поведения и действует каждый раз, когда возникают предусмотренные ею обстоятельства. Характерной чертой правовой нормы является неперсонифицированность адресата.

Отграничение нормативных правовых актов от ненормативных имеет принципиальное значение; стирание различий между ними, смешение этих понятий, фактически, означало бы признание правомочий на нормо-творческую деятельность за каждым государственным органом, что несовместимо с принципом законности и правопорядка. Такое смешение при-


11

Не менее важное значение имеет и вопрос о качестве нормативных правовых актов, который приобрел громадную значимость особенно в настоящее время.

Как отмечается в юридической литературе, радикальная реформа экономического и политического строя России привела к существенным изменениям в законодательстве, оно находится в постоянном развитии, изменилось его содержание, значительно возросло количество, а вместе с ним и противоречивость нормативных правовых актов.

Наряду с объективными причинами, вызванными переходным состоянием законодательства, влияющими на качество нормативных правовых актов, имеются и субъективные: неупорядоченность правотворческого процесса, его хаотичность, отсутствие в нем системности. Проекты нормативных правовых актов, в том числе и федеральных законов, готовятся порой наспех, предлагаемые законопроекты детально не продумываются, не обеспечивают необходимой полноты и комплексности правового регулирования. Следствием этого является множественность законодательных актов.

Законотворчество стало таким же поспешным, торопливым, как и правоприменительная деятельность.

Обращает на себя внимание легковесность многих законов. Федеральные законы состоят порой из двух-трех статей, что несвойственно нормативным правовым актам такого уровня.

Коренные политические и социально-экономические преобразования в стране обусловливают необходимость, предопределяют повышение требований к качеству и эффективности нормативных правовых актов, их соответствию назревшим объективным потребностям развития современного российского общества, оперативной и квалифицированной организации их подготовки на новой концептуальной основе. Необходимым условием и важным фактором повышения качества нормативных правовых актов является и систематизация законодательства, под которой понимается упорядочение нормативных правовых актов, приведение их во внутренне не противоречивую согласованную систему в целях устранения множественности и противоречивости правовых актов, обеспечения доступности пользования ими.

Диссертант рассматривает систематизацию законодательства как разновидность правотворчества, как важное средство совершенствования правового регулирования и создания условий для эффективной правоприменительной деятельности.


12

Диссертант рассматривает систематизацию законодательства как разновидность правотворчества, как важное средство совершенствования правового регулирования и создания условий для эффективной правоприменительной деятельности.

В условиях осуществляемого в настоящее время интенсивного правотворчества, связанного с коренным обновлением законодательства, его трансформацией, систематизация законодательства также претерпела значительные изменения, стала одной из актуальнейших задач. Ее необходимость обусловлена многими факторами, в том числе и негативными, в частности, отсутствием системности в самом правотворчестве. Нормативный массив перегружен сейчас "неработающими" и противоречивыми актами и, в то же время, оно имеет множество пробелов.

Множественность нормативных правовых актов, их рассредоточен-ность по разным, часто малоизвестным источникам, затруднили возможность обозрения законодательства. Нормативные документы все в большей мере становятся вследствие этого известными лишь узкому кругу специалистов.

Существенное влияние на систематизацию законодательства, на ее качественный уровень оказало развитие информационных технологий. Систематизация законодательства, как информационно-правовая деятельность, стала осуществляться на электронных носителях.

В диссертации рассматривается органическая взаимосвязь систематизации законодательства с правовой информатизацией, обнародованием нормативных правовых актов, их официальным опубликованием.

Вопросы обнародования законодательных актов и, прежде всего, официального их опубликования, приобрели в настоящее время особую значимость.

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Официальное опубликование нормативных правовых актов признано, таким образом, необходимым условием их легитимности.

Для упорядочения этой деятельности необходимо ускорить принятие федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации и консолидировать в нем разрозненные и рассредоточенные по многим


13

источникам нормативные положения, определяющие порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.

В вышеназванном законодательном акте следовало бы раскрыть понятие и содержание обнародования, признать ее одной из важных государственных задач; закрепить требования, предъявляемые к официальному опубликованию законодательных актов (оперативность, полнота, достоверность и т.д.).

В условиях построения демократического правового государства в России существенно возрастает роль и значение правовой информатизации. Информационно-правовые ресурсы играют все более важную роль в развитии личности, общества и государства.

Систематизация законодательства способствует этому процессу, создает предпосылки для его развития.

Решаемая средствами систематизации задача повышения качества нормативных правовых актов способствует информационному обмену, правовой информатизации общества, удовлетворению информационно-правовых потребностей участников правоотношений.

Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 года № 966 Концепция правовой информатизации России связывает эффективность функционирования информационно-правовой системы с полнотой и достоверностью правовой информации, оптимальным ее структурированием, а это предполагает необходимость совершенствования деятельности по систематизации законодательства, приведению нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми.законодательными актами.

Создание качественной и эффективной информационно-правовой системы возможно лишь на основе комплексного и сбалансированного развития систематизации законодательства и правовой информатизации.

При этом необходимо учитывать особенности осуществляемых ими функций, их соотношение, роль и значение каждого из вышеназванных видов деятельности. Первичным звеном в этой связке является систематизация законодательства, правовая информатизация - вторична, ее функции являются обеспечительными по отношению к систематизации законодательства, производными от нее.

Глава II - "Объекты и методика систематизации нормативных правовых актов в Российской Федерации" - состоит из трех параграфов: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации как


14

объекты систематизации; систематизация подзаконных нормативных правовых актов; методика систематизации нормативных правовых актов.

Система нормативных правовых актов охватывает все их разновидности - от Конституции и законов до актов министерств и ведомств, местных органов власти. Но как обосновано отмечает А.С.Пиголкин, эта система представляет собою не простой механический конгломерат правовых актов, а целью, внутренне согласованную систему, состоящую из связанных и взаимообусловленных частей, которые объединены в единый и слаженный механизм правового регулирования. При этом главенствующее положение закона в правовой системе обусловлено тем, что он является нормативным юридическим актом высшего государственного (представительного) органа или непосредственно народа, обладает высшей юридической силой и содержит первичные (изначальные) правовые нормы страны. Уровень развития правовой системы, ее эффективность зависят, прежде всего, от качества этих основополагающих нормативных правовых актов. В диссертации отмечается, что в настоящее время оно является неудовлетворительным.

Работа по подготовке и принятию нормативных правовых актов проводится сейчас хаотично, проекты федеральных законов и законов субъектов Федерации не продумываются, готовятся некачественно, фрагментарно, регулируют лишь отдельные общественные отношения, нередко издаются по одним и тем же вопросам. Характерной чертой действующего законодательства является сейчас его пробельность и противоречивость, отсутствие взаимосвязи между структурными частями актов, беспорядочное размещение статей и т.д. Эти и другие недостатки, обусловленные несовершенством нормотворчества и низким уровнем систематизации законодательства, неопределенностью и разнородностью ее начал, превратили законодательство в собрание нормативных положений, не объединенных ни единством системы, ни единством законодательной цели.

К недостаткам законотворчества следует отнести и нечеткое разграничение этой деятельности по предмету и уровням правового регулирования. В частности, недостаточно конкретизирован круг общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами. Конституция РФ определяет их в общей форме, указывая, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, а по предметам совмест-


15

ного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы.

Однако такой общей констатации недостаточно. Четкого ответа на этот вопрос нет и в научной литературе. Как отмечает в этой связи В.М.Платонов, в большинстве случаев теоретики права, обобщив практику, на основе ее анализа, перечисляют положения, которые согласно сложившейся практике регулируются действующими законами, указывают, в частности, что закон Российской Федерации регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения и принимается в соответствии с Конституцией Российской Федерации законодательным органом либо путем референдума. При этом остаются открытыми вопросы о разграничении сфер правового регулирования между законами и подзаконными актами, об установлении пределов законодательного регулирования.

Законотворческую практику следует скорректировать. Законодательное регулирование общественных отношений должно быть более взвешенным, глубоким и комплексным, законопроекты следует разрабатывать и принимать, когда в этом имеется объективная необходимость. Их разработке должен предшествовать анализ действующего законодательства; только на основе изучения нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, являющиеся предметом законопроекта, может быть сделан вывод о необходимости принятия нового законодательного акта. В законопроектной деятельности следует учитывать системный характер законодательства; готовя законопроект, необходимо внести вместе с ним проекты перечней нормативных правовых актов, подлежащих изменению и признанию утратившими силу, в случае если законопроект будет принят. Такой порядок предусмотрен Регламентом Государственной Думы, однако он не соблюдается, тогда как его реализация могла бы способствовать устранению множественности и противоречивости нормативных правовых актов, приведению их в согласованную систему, позволила бы существенно повысить качественный уровень законодательства.

Как было отмечено выше, одним из принципиальных вопросов теории и практики правотворчества является вопрос о предмете закона, о круге общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию.

Разграничение сферы законодательного и иного правового регулирования должно осуществляться на основе четких критериев. Как отмечает


16

С.В.Поленина, только законами должны регулироваться правовой статус граждан и средств массовой информации; условия создания и деятельности общественных организаций; определение порядка формирования и работы органов законодательной, исполнительной и судебной власти; вопросы конституционного порядка; установление, отмена и изменение всех видов налогов; отношения, возникающие в сферах регулирования семейного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, гражданско-процессуального, административно-процессуального права, а также вопросы судопроизводства, деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов.

Совершенствование законодательства, во многом, связано с подго

товкой Свода законов Российской Федерации, являющегося высшей фор

мой систематизации законодательства. Такая задача поставлена, подготов-         i

ка Свода осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской

Федерации № 94 от 6 февраля 1996 г. В качестве первого этапа признано

необходимым провести инвентаризацию всех действующих, формально не <

отмененных, федеральных законов и иных правовых актов в целях форми

рования их хронологического собрания на машиночитаемых носителях,

создать эталонный банк правовой информации, в который должны войти

Фонд законодательных и других актов бывшего Союза ССР, принятых с

момента его образования, актов Российской Федерации, ретроспективные

Фонды актов России с середины прошлого века.

Поставлена также задача определить схему и принципы формирования Свода законов, его основные разделы.

В целях активизации начатой работы по подготовке Свода законов,

повышения ее эффективности издан также Указ Президента Российской

Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170, которым Министерству юстиции

РФ, Главному государственно-правовому управлению Президента Россий

ской Федерации предложено приступить к формированию нормативного             \

корпуса Свода законов. Однако, как показывает практика, работа по подго

товке Свода идет вяло и, несмотря на то, что длится она более семи лет,

никаких реальных, осязаемых результатов не принесла, и видимо даже не t

все юристы знают, что такая работа осуществляется. В этой связи в литера

туре высказывалось опасение как бы "гора не родила мышь".

Считаем, что решение такой крупномасштабной задачи, как издание Свода законов в настоящее время, когда законодательство находится в переходном состоянии, вряд ли целесообразно, и, как указывается в юриди-


17

ческой литературе, в этом нет необходимости. Если нормативные правовые акты представляют собой целостную упорядоченную систему, принцип удобства пользования ими не требует собирать их в некий многотом-ник типа Свода. Достаточно регулярно выпускать предметный "Реестр действующих нормативных правовых актов", с указанием места их опубликования; он может выходить чаще, чем Свод, и большим количеством экземпляров. В Реестре, чтобы было понятно содержание акта, можно приводить его оглавление. Удобство пользования нормативными правовыми актами в значительной степени могли бы обеспечить указатели, грамотная группировка нормативного материала по элементам структуры нормативного правового акта, четкая и продуманная система внутренних ссылок.

Как отмечено выше, нормативные правовые акты подразделяются на два вида — на законы и подзаконные акты. Основание их классификации -юридическая сила, определяемая положением органа, издавшего тот или иной нормативный правовой акт, в общей системе правотворческих органов, а также его компетенция и, соответственно, характер самих издавав- • мых актов.

В зависимости от этих критериев, в каждой правовой системе устанавливается строгая иерархия, система соподчиненности нормативных правовых актов. Важное значение приобретает в этой связи вопрос о законах субъектов Российской Федерации, об их месте в правовой системе. Осуществляемые в Российской Федерации глубокие экономические и политические преобразования коренным образом изменили правовой статус бывших территориальных и национально-государственных образований (республик в составе России, автономных образований, краев и областей). В рамках расширившихся полномочий нынешние субъекты Российской Федерации осуществляют активную правотворческую деятельность, региональное правотворчество стало реальным и значимым фактором правовой действительности. В настоящее время в субъектах Российской Федерации приняты основополагающие законы и подзаконные акты. Динамично развивается региональное законодательство, регулирующее экономические отношения, определяющее организацию и компетенцию региональных и местных органов власти.

Акцентируя внимание на положительных аспектах законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, диссертант, вместе с тем, отмечает и анализирует имеющиеся в ней проблемы. До недавнего времени ни один из Уставов и ни одна из Конституций субъектов Федерации не


18

соответствовали Конституции РФ и федеральному законодательству. Субъекты Федерации приняли множество региональных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам ведения федеральных органов власти, которыми игнорируются решения федерального Центра. Противостояние субъектов Российской Федерации и федерального Центра в сфере правотворчества ведет к растаптыванию основ федеративного устройства, деформации Российской государственности.

Другой источник подрыва единого правового пространства страны -противоречащие федеральному законодательству положения Договоров и Соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами власти ее субъектов. Практика заключения таких Договоров возникла еще до принятия Конституции Российской Федерации в декабре 1993 года, при их заключении был нарушен принцип верховенства федеральных законов.

Проблема обеспечения законности в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации приобрела большую значимость. Правовые предпосылки для ее решения имеются, ст. 4 Конституции РФ содержит положение о том, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Предоставляя субъектам Федерации широкие полномочия в сфере законотворчества, Конституция РФ устанавливает, вместе с тем, принципиальное требование - законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 76 Конституции РФ).

Однако работа по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, проводимая в последнее время с помощью института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, оказалась крайне сложной и потребовала значительных усилий государственных органов всех рангов и серьезной систематизационной деятельности на протяжении длительного времени.

В диссертации эта деятельность анализируется на примере Южного федерального округа РФ. Автор диссертации исследует практику приведения нормативных правовых актов Законодательного Собрания Краснодарского края в соответствие с федеральным законодательством. Научному


19

анализу при этом подвергается и работа по систематизации актов Законодательного Собрания, выразившаяся в подготовке и издании путеводителя по законодательству Краснодарского края.

В данной связи актуальным является также вопрос о влиянии федерального Центра на процесс систематизации регионального законодательства. Набирающие силу в субъектах Российской Федерации процессы правотворчества развиваются, во многом, стихийно и требуют упорядочения, создания механизмов накопления, учета, систематизации нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, оказания субъектам Российской Федерации методической, организационной и другой помощи в реализации их нормотворче-ских программ.

В диссертации предлагается создать единую для всех субъектов Федерации распределенную информационную сеть, равнодоступную для всех абонентов.

Федеральные органы власти и управления также должны иметь открытый доступ к этой совокупной информационно-правовой базе.

Ответственность за системность и актуализацию нормативно-правового массива должна возлагаться при этом на субъекты Федерации, правотворческими органами которых приняты данные правовые акты. Общее методическое руководство по созданию и обеспечению функционирования единой распределенной информационной сети должно быть возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.

Одной из актуальнейших задач является сейчас систематизация подзаконных нормативных правовых актов, и, в частности, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. Этими актами регулируется широкий круг вопросов и их удельный вес в нормативном массиве весьма значителен и продолжает увеличиваться. Для этого имеются предпосылки. В Конституции РФ прямо не указаны случаи, когда Президент Российской Федерации издает указы, в ней содержится лишь положение о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам; имеющаяся в Конституции Российской Федерации конструкция "не должны противоречить" позволяет Президенту РФ издавать любые указы и распоряжения, положения которых не противоречат положениям Конституции РФ и федеральным законам. В отсутствие законодательного регулирования определенных общественных отношений, требующих согласно Конституции РФ такого


20

регулирования, Президент РФ может издавать указы и по этим вопросам. Такая позиция была выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года № 11-Н по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом1.

Правовое регулирование общественных отношений в значительной мере осуществляется и другими подзаконными актами. Сейчас в этой деятельности имеются существенные недостатки, на них обращалось внимание в юридической литературе, и в диссертационном исследовании они также анализируются. В нем отмечается, в частности, отсутствие четкого разграничения между нормативными правовыми актами и актами применения права, низкий уровень юридической техники и т.д.

В диссертации обосновывается необходимость глубокой ревизии подзаконных правовых актов, приведения их в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Систематизация законодательства является широкой и многогранной по своему содержанию деятельностью. В ее осуществлении участвуют многочисленные государственные органы и научно-исследовательские организации, технологическая схема систематизации предусматривает участие в ней смежных министерств и ведомств. Это обусловливает необходимость надлежащего методического обеспечения этой разновидности правотворческой деятельности, проведения ее по единым правилам.

Диссертантом изучен практический опыт систематизации законодательства, а также имеющиеся в научной литературе рекомендации и на этой основе сформулированы предложения по совершенствованию методики ее проведения.

Учитывая особенности нынешнего этапа правотворчества, связанные с низким качественным уровнем законодательства, его нестабильностью, в диссертации акцентируется внимание на необходимости подготовки актов систематизации законодательства как наиболее приемлемой в настоящее

Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 19. - Ст. 2320.


21

время формы его совершенствования, рассматривается технология этой работы.

В Заключении подводятся итоги исследования, сделан вывод о необходимости создания модели систематизации законодательства, отвечающей нынешним условиям развития отечественного законодательства.

ххх

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих опубликованных научных работах автора:

  1. Михайлов О.В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования. - М.: РГТЭУ, 2003. - С. 110-114. - 0,3 п.л.
  2. Михайлов О.В. Федеральные законы как объекты систематизации. "Государственное строительство и право". Вып. 2, 2003 г. / Под общ. ред. Г.В.Мальцева / Отв. ред. Догодайло Е.Ю. М.: Изд-во МГСА, 2003. -С. 162-182. - 1 п.л.
  3. Михайлов О.В. О совершенствовании работы по систематизации российского законодательства (к проблеме издания нового Свода законов). - Ростов-на-Дону, Северо-Кавказский юридический вестник. - 2002. -С. 12-18.-0,5 п.л.

I


22 АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МИХАЙЛОВЫМ Олегом Владимировичем

Тема диссертационного исследования:

"Совершенствование нормативных правовых актов

в процессе их систематизации: проблемы методологии"

Научный руководитель -Шамба Тарас Миронович

Изготовление оригинал-макета Т.А.Файзуллина

Подписано в печать &&. ?>5~.2003 г. Тираж        экз.

Усл. п.л.    .¦/ О

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации                                 \

i Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №255

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84



13269 У


[*

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.