WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

МИЛУШЕВА ТАТЬЯНА ВЛАДИМИЮВНА

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА

Специальность 12.00.01 —теория и история права и государства;

история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Саратов - 2001


Диссертация выполнена на кафедре теории права Поволжской академии государственной службы

Научный руководитель — кандидат юридических наук, доцент Цыбулевская Ольга Ивановна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Малько Александр Васильевич

кандидат юридических наук, доцент Рудковский Виктор Анатольевич

Ведущая организация — Саратовский юридический институт МВД России

Зашита состоится 26 июня 2001г. в 16-00 часов на заседании Диссертационного совета Д-212.239.02 при Саратовской государственной академии права по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, аудитория № 2.

С     диссертацией     можно    ознакомиться     в     библиотеке     Саратовской государственной академии права.


«лх »]

Автореферат разослан «Л^ » мая 2001 года.


Ученый секретарь

Диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор                                                                    И.Н.Сенякин


2004-4                   &6S4&6

7000

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Обновление российской государственности вызвало необходимость изменения всех элементов правовой системы. Оптимальное развитие процессов реализации права является непременным условием демократизации российского общества, проведения коренных государственно-правовых преобразований. Поэтому требуется осмысление и взвешенная оценка процессов реализации права и тех явлений, которые препятствуют воплощению в жизнь правовых норм.

Проводимая в стране правовая реформа всколыхнула целый пласт проблем. Одной из них является совершенствование механизма правового регулирования. Его неэффективность вызвана различными причинами: низким качеством законов, множеством коллизий между нормативными актами, нигилистским отношением к закону чиновников и др. Между тем, законы, принимаемые в стране, — это только часть правовой реформы.

В процессе претворения ее в жизнь особое внимание обращается на законодательную деятельность. Меньше внимания уделяется правоприменительной работе, в то время как от нее зависит гораздо больше, чем даже от хороших законов'.

Самое совершенное законодательство нуждается в системе правовых средств обеспечения его надлежащей реализации. Ведь именно на этапе реализации права и происходит достижение целей правового регулирования, обнаруживаются все «сбои», слабые места в его работе.

В механизме правореализации участвует множество субьектов. Они различны по своему положению, назначению, компетенции, форме и специфике деятельности. Особое место в процессе реализации права занимает исполнительная власть, которую справедливо называют властью «правоприменительной». От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения законов, принимаемых в стране. Именно поэтому исполнительная власть выступает активнейшим участником правореализационного процесса. Актуальность предпринятого исследования подтверждается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, где, в частности отмечается: «Мы поставили цель: выстроить четко работающую вертикаль, добиться правовой дисциплины.... И от этой цели не должны отступать. Именно здесь сам механизм реализации государственных решений, эффективность защиты прав наших граждан»2.

1 См.: Конфликт закона н правою» реформа («круглый стол» а ИГЛ РАН) // Государство и право. № 12 1997. -AM-


4

Рассматривая исполнительную власть в качестве субъекта правореализации, следует отметить, что это сравнительно новый для России государственно-правовой институт.

Предыдущая конституционная модель государственной власти оперировала понятием «государственное управление», которое использовалось более 70 лет, давая тем самым основание для выделения соответствующего вида деятельности.

Основной Закон Российской Федерации 1993 года закрепил современные государственно-правовые реалии. Впервые было введено понятие единой системы исполнительной власти, изменен порядок формирования Правительства Российской Федерации, предусмотрено построение системы федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем Конституция изменила положения об ответственности исполнительной власти перед представительной, сузив сферу деятельности исполнительной власти в области государственного управления.

Безуспешные реформы начала 90-х годов ослабили государственно-правовой механизм, посеяли в обществе, хаос, коррупцию, правовой нигилизм, неуверенность в завтрашнем дне. Как справедливо отмечается, «в начале 90-х тоталитарная система плавно переросла в криминальную... Произошло глубокое разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали»'. И как следствие — глубокая пропасть недоверия разделила государство и гражданское общество.

В настоящее время исполнительная власть переживает «второе рождение». Новое руководство страной взяло курс на укрепление государства. Главными направлениями государственно-правовой политики на современном этапе являются совершенствование политико-правовой системы, укрепление принципов федерализма, преодоление регионального сепаратизма, восстановление доверия государства и общества.

Следует отметить, что исследования основ, организации системы исполнительной власти, компетенции ее органов уже начали проводиться в юридической науке2. Вместе с тем, необходимо еще более детальное изучение отдельных аспектов функционирования этого феномена. Должны быть выявлены сущностные признаки, проанализированы взаимодействия внутри исполнительной власти, ее функциональные отношения с другими ветвями власти, механизм реализации ею законов и т.д.

' Матуюв Н И Обши концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000 Ноябрь. С.38.

" См , напр Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф Ноздрачева, Ю А Тихомирова М , 1996, Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Огв ред. ИЛ Бачило. М., 1998: Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв ред. Ю А Тихомиров М , 2000.


5

Представляется важным четкое закрепление правового статуса исполнительной власти и прежде всего в Конституции Российской Федерации. Совершенствование законодательства об организации исполнительной власти, ее органах требует консолидированных усилий Федерации и ее субъектов.

Необходимо   исследование   проблем   форм   и   методов   деятельности

исполнительной власти, решение вопроса о соотношении публичных и частных

интересов,   от   которых   зависит   механизм   воздействия   государства   на

!              общественные отношения и степень их эффективности, установление характера

и пределов государственного управления в экономической, социальной и других сферах.

Проблема реализации права требует исследования комплекса вопросов, тесно с ней связанных. Во-первых, вопросов правотворчества, в частности качества закона. Насколько эффективно законодательство выполняет свои социальные функции, можно судить только на основе реализации права.

Во-вторых, вопросов законности и демократичности государства и общества. Только процессы реализации права служат показателями реальности действия новых демократических институтов.

В-третьих, вопросов, связанных с повышением уровня правового сознания и правовой культуры государственных служащих, преодолением отчужденности государства и общества. Высокий уровень правовой культуры является залогом эффективной реализации правовых предписаний, в то же время надлежащая правореализация повышает уровень правовой культуры субъектов права.

Представляется необходимым оптимизировать отношения между

государством и гражданским обществом. Этому будет способствовать решение

следующих задач: возрождение системы правового просвещения; более тесное

взаимодействие государства со всеми структурами гражданского общества

(партиями, другими общественными объединениями, церковью); налаживание

эффективных отношений исполнительной власти с местным самоуправлением;

•             проведение постоянных исследований отношения населения к исполнительной

1             власти для корректировки курса государственной политики в соответствии с

его результатами.

»                     В-четвертых, вопросов формирования ответственности государственной

власти. Построение правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к демократии и свободному гражданскому обществу обусловливает повышение правовой ответственности государства, его органов и служащих. Ответственность за невыполнение нормативных установлений должна сочетаться с различными видами контроля за деятельностью исполнительной власти.

Таким образом,  в условиях  построения демократического  правового


6

государства и гражданского общества последовательная реализация права представляет собой один из важнейших звеньев укрепления правовых основ общественной н государственной жизни. Акцент в современных структурных преобразованиях сделан на укрепление административно-управленческой вертикали, увеличение в ней доли централизма, восстановление единого правового поля, совершенствование правоприменительной, а «в более широком плане — правореализационной практики»1.

Активным участником правореализации выступает исполнительная власть. Это вызывает необходимость, во-первых, теоретического анализа современного состояния системы исполнительной власти — феномена недостаточно изученного юридической наукой; во-вторых, формирования теории реализации права органами исполнительной власти как составной части общей теории правореализации.

Изучение процессов реализации права предполагает объединение правовых знаний с экономическими, социальными, психологическими и другими видами знаний и способствует комплексному изучению социального механизма действия права.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы являются научное осмысление и анализ деятельности исполнительной власти как субъекта реализации права, интерпретация ее роли в современных условиях, обобщение накопленного опыта функционирования исполнительной власти, выработка научных рекомендаций и предложений по повышению эффективности деятельности данной ветви власти.

Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи:

обобщить и проанализировать накопленные в науке знания о процессах реализации норм права, оценить возможности правореализации на современном этапе, выявить место реализации права в механизме правового регулирования;

определить понятие, природу, специфику и значение исполнительной власти как важного государственно-политического института и одного из особых субъектов правореализации;

выявить роль исполнительной власти в системе разделения властей, показать соотношение ее с государственным управлением;

изучить историю развития, исследовать современное состояние и тенденции развития исполнительной власти;

раскрыть содержание правовых основ исполнительной власти;

подвергнуть анализу функции, принципы, формы и методы деятельности

'См • Матузов H И Обшая концепция я основные приоритеты российской правовой политики IIПравовая политика и правовая жизнь. 2000 Ноябрь С 35


7

исполнительной власти;

дать необходимый теоретический анализ правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти;

показать роль качества законодательства, правовой культуры, ответственности субъектов исполнительной власти как фактора повышения эффективности исполнительной власти.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал известные научные методы познания объективной реальности: исторический, системно-структурный, формальнологический, сравнительно-правовой, статистический, социологический, метод правового прогнозирования.

Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, практика Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретическая основа исследования. Комплексный характер рассматриваемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей работе вопросов, необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Большое значение для раскрытия понятия и основ функционирования исполнительной власти имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.В.Агапова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, М.И.Байтина, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, Т.Д.Зражевской, В.М.Горшенева, В.Т.Кабышева, Н.М.Кейзерова, Ю.М.Козлова, Н.М.Колосовой, Н.М.Конина, М.А.Краснова, В.Н.Кудрявцева, Б.М.Лазарева, О.ЭЛейста, Л.АЛукашева, А.В.Малько, В.М.Манохина, Н.И.Матузова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, С.В.Полениной, Ю.С.Решетова, И.Н.Самощенко, В.А.Сапуна, А.ПСемитко, И.Н.Сенякина, П.П.Сергуна, Ю.Н.Старилова, Б.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и других.

Важную роль сыграло также использование работ, авторы которых специально не занимались означенной проблемой, но разработали положения, имеющие принципиальное значение для юридической науки и посвященные реализации права: Н.Г.Александрова, Э.Б.Атаманова, В.Д.Арсентьева, ЯМ.Брайнина, А.В.Василенко, И.А.Галагана, Ф .А.Григорьева, Б.В.Дрейшева, И.Я.Дюрягина, Ю.Х.Калмыкова, В.ВЛазарева, П.Е.Недбайло, А.С.Пиголкина, П.М.Рабиновича, Ю.С.Решетова, В.А.Юсупова, Л.СЯвича.

Научная новизна работы заключается в современной постановке проблемы, анализе новых тенденций в сфере исполнительной власти, а также выводах и предложениях, направленных на дальнейшее совершенствование


к

функционирования указанной ветви власти. Обращается внимание на

отсутствие четкого нормативного закрепления понятия «исполнительная

власть», что создает определенные трудности в организации и

функционировании системы исполнительной власти. Данное теоретическое

исследование является одним из первых за последние годы, в котором

применительно к новым российским реалиям и условиям рассматривается

понятие, сущность, принципы, методы и функции исполнительной власти, а

также правовые формы ее реализации. В работе предложена обшая теория                i

реализации   права   органами   исполнительной   власти,   которая   развивает           '

теоретические представления о действии права, его закономерностях,

расширяет    научные    представления    о    формах    и    методах    правового            i

регулирования, статус исполнительной власти как особого субъекта правореализации.

Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы. Работа посвящена исследованию наиболее важных вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение. Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому, с более широких позиций подойти к деятельности субъектов исполнительной власти по применению российского законодательства. Им обозначены основные в этой сфере проблемы, намечены пути повышения эффективности функционирования исполнительной власти.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

  1. Анализируется правореализационная деятельность исполнительной власти как целостного института, формы и методы этой деятельности; ответственность исполнительной власти.
  2. Реализация права органами исполнительной власти в виде соблюдения, исполнения, использования и применения рассматривается как совокупность двух элементов: а) саморегуляции государственными служащими

и   должностными   лицами   своего   поведения,   в   рамках   которой   право               |

реализуются  ими в форме соблюдения,  исполнения,  использования  норм                 •

Конституции, законов, подзаконных нормативных актов; б)

правоприменительной    деятельности,     выступающей     основной     формой            i

претворения правовых норм в жизнь государственными органами.

3.        Публичный характер субъектов правореализации придает

своеобразие формам, в которых материализуются юридические нормы.

Соблюдение правовых норм характеризуется не только пассивным, но и активным, всегда осознанным поведением.

Исполнение права предельно точно отражает суть процесса реализации, так как в обязывающих предписаниях заложена конкретная модель поведения


9

субъектов.

Использование правовых норм также характеризуется своеобразием в

правовом опосредовании. Действуя в режиме «можно только то, что прямо

разрешено законом», государственные служащие  используют возможности,

i            вытекающие только из дозволений, в то время как для других субъектов

отсутствие запрета — уже дозволение.

4.        Всесторонне изучается правоприменительная форма реализации

?             исполнительной   власти.   Показана   ее   взаимосвязь   с   правотворческой   и

правоохранительной формами.

  1. Подчеркивается роль исполнительной власти в системе разделения властей, показано соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная» власть». Дана классификация функций исполнительной власти, прослежено их соотношение с функциями государства, взаимосвязь системы органов исполнительной власти, функций исполнительной власти и форм их реализации.
  2. Отмечается значение принципов деятельности исполнительной власти как общих политико-правовых начал, определяющих и выражающих сущность данного института.
  3. Обращается внимание на необходимость внесения корректив в учение о формах деятельности исполнительной власти. В условиях становления рыночных механизмов высказывается мнение о том, что отказ от государственно-правового управления экономикой, переход к рыночным отношениям в хозяйственной и иных сферах жизнедеятельности, закрепление различных форм собственности обусловили разнообразие методов осуществления исполнительной власти.
  4. Ввиду ограничения сферы использования методов непосредственно директивного управления объектами получили широкое применение методы регистрации объектов управления, лицензирования, контроля и надзора, кредитования, налогообложения и др. К современным методам исполнительней власти следует отнести консультирование, координацию, согласование и др.
  5. Исследуются проблемы совершенствования механизма правового регулирования, в частности качества закона, повышения правовой культуры и

k          преодоление ведомственного правового нигилизма государственных служащих

и их влияние на эффективность деятельности органов исполнительной власти.

10.      Обосновывается вывод о необходимости разработки концепции

юридической ответственности должностных лиц, государственных органов и,

что особенно важно, государства в целом за действия своих представителей.

Создание эффективного правового механизма защиты Конституции

невозможно без признания конституционной ответственности в качестве

самостоятельного вида юридической ответственности. В работе указываются


10

виды субъектов, оснований, санкций конституционной ответственности, предложения по ее совершенствованию.

Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной 'разработке проблем функционирования исполнительной власти, в законодательной и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право» и «Административное право».

Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликован ряд статей. Некоторые положения диссертации были изложены на международной конференции «Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Саратов, 1998), на межвузовских и научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавании теории государства и права в Поволжской академии государственной службы.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов и библиографии.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; определяются цель, задачи и методологические основы проводимого исследования; характеризуется эмпирическая база диссертации, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; содержатся сведения об апробации результатов исследования.

Глава 1. «Исполнительная власть как субъект реализации права»

В первом параграфе «Понятие и формы реализации права» автор проводит теоретический анализ процесса реализации права, уточняет соотношение реализации норм права с иными смежными понятиями, такими как правовое воздействие, правовое регулирование.

Под реализацией права в работе понимается итоговая стадия правового регулирования, которая заключается в реальном воплощении закрепленных и гарантированных государством юридических норм в правомерном поведении субъектов общественных отношений.

Анализ юридической литературы показал, что реализация права в науке понимается как в широком, так и в узком смысле. Исходя из широкой трактовки реализации права, ее первичной стадией выступает правотворчество. Причиной широкого понимания процессов реализации права является различение  права и  закона.   По  мнению диссертанта,  указанный   подход


II

препятствует четкому разграничению таких самостоятельных юридических процессов, как правотворчество, правореализация.

Автор полагает, что узкое понимание реализации права более ценно для науки и юридической практики. Отделение реализации от других юридических процессов необходимо, так как каждый из них имеет свои цели: правотворчество — установление норм права, реализация — претворение их в жизнь.

Диссертант    приводит    и    анализирует    классификации    процессов реализации права, исследует формы реализации и приходит к выводу, что публичный    характер    субъекта,    реализующего    правовое    предписание, . обусловливает специфику форм реализации.

Реализация права представляет собой правовое явление, отличное от правового воздействия, действия права хотя тесно с ними связанное.

Реализация права, по мнению автора, правомерно-деятельностный процесс, система активно-волевых правомерных поступков субъектов общественных отношений, посредством которых правовые нормы воплощаются в жизнь. Подобное правомерное поведение выражается в нескольких формах. В зависимости от характера действий субъектов, степени их юридической активности и направленности деятельности выделяют соблюдение, исполнение, использование и применение права. Названные формы ни в коем случае не являются взаимоисключающими, их выделение условно. Они тесно связаны, взаимодействуют, переплетаются друг с другом.

Реализация права выступает частью правового регулирования, его подсистемой. На завершающей стадии правового регулирования процесс реализации права осуществляется при помощи особых, имеющих специфическую природу правовых средств, которые в единстве и взаимодействии составляют механизм реализации права, то есть само правомерное поведение выступает средством правового регулирования.

Механизм правореализации — целостное образование, построенное на основе координационных и субординационных связей. Основные компоненты механизма правореализации (саморегуляция, индивидуально-правовое регулирование и поведение участников индивидуально-регламентационного регулирования) характеризуют его горизонтальное строение. Выделенные компоненты представляют собой различные стороны правомерного правореализуюшего поведения.

Реализация диспозиций и санкций, материальных и процессуальных норм отражает вертикальные, субординационные (структурные и функциональные) связи.

Механизм правореализации состоит из взаимодействующих элементов, закономерно  участвующих   в   приведении  реализуемой   нормы   в   каждом


12

конкретном случае в работающее состояние, в воплощении всего ее содержания в регулируемые общественные отношения, в достижении намеченного результата.

Во втором параграфе «Понятие и место исполнительной власти в

системе разделения властей» автором исследуется исполнительная власть как

субъект правореализации. Разработка стратегического курса нашей страны на

ближайшие годы предполагает четкое определение направлений развития

государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя успешно

решать новые политические, экономические и социальные задачи. Важнейшим

государственным   институтом   является   исполнительная   власть,    которая           \

призвана обеспечивать повседневное, специализированное управление делами -государства,

С функционированием исполнительной власти напрямую связана правореализационная деятельность. От нее в первую очередь зависит эффективность исполнения закона.

Категория исполнительной власти в теоретическом плане недостаточно разработана. В настоящее время отсутствует четкое определение данного института. Проведенный анализ юридической литературы позволяет выявить основные сущностные характеристики исполнительной власти, определить положение исполнительной власти в системе разделения властей, охарактеризовать принципы и функции исполнительной власти, сформулировать ее определение.

  1. Исполнительная власть возникает в качестве самостоятельной ветви единой государственной власти в развитых демократических государствах и носит публичный характер.
  2. Исполнительная   власть   взаимодействует  с   законодательной   и           ' судебной ветвями власти на основе системы «сдержек и противовесов».
  3. Являясь ветвью единой государственной власти, она не может отождествляться   с   видом   государственной  деятельности.   Исполнительно-распорядительная  деятельность  —  не   сама   власть,   а  лишь   форма   ее           1 практической реализации. Как справедливо отмечено в литературе, власть — сущностное   выражение   таковой   деятельности,   ее   функциональной    и                                                                                              I компетенционной определенности. Это категория базового характера. Исходя

из данного положения, исполнительная власть не тождественна государственному управлению. Последнее выступает как вид государственно-властной деятельности.

4.        Исполнительная власть материализуется в деятельности

специальных субъектов, наделенных властными полномочиями и определенной

компетенцией.    В    государственном    механизме    исполнительная    власть


i                                                                                                                                       13

представлена органами, которые образуют систему органов исполнительной

власти.

S.      Деятельность исполнительной власти направлена во внеаппаратную

среду. В качестве объекта этой деятельности главным образом выступает

*?гражданское общество. Исполнительная власть функционирует не для себя

самой, своего внутриаппаратного дела, а для служения этому обществу. Таким

'               образом, роль и значение исполнительной власти видится в создании условий

*                   для общественного саморазвития с применением при необходимости мер

государственного принуждения, правозащитных мер и т.д.

|1                      6.      Организующий характер исполнительной власти раскрывается в

налаживании сложной сети общественных связей в различных сферах общественной жизни. Эта власть действует постоянно, целенаправленно, одна из первых реагирует на изменения в окружающей среде (экстремальной ситуации). Более того, «когда какая-нибудь опасность делает применение закона невозможным или рискованным, вынужденное повеление может приостановить действие закона, на его место временно поставить волю исполнительной власти...»1. Поскольку закон содержит общие правила, для его исполнения необходимы практические, организующие, координирующие и контролирующие действия исполнительной власти.

  1. Динамичный характер исполнительной власти выражается в том, что она является живой, мобильной гибкой системой, которая живо реагирует на всякие изменения в общественной среде и адаптируется к социально-экономическим процессам.
  2. Устойчивый характер исполнительной власти означает, что при всей своей мобильности и адаптируемости она должна сохранять конституционность и стабильность государственности в целом.
  3. Всеобщий характер исполнительной власти выражается в том, что она распространяется на обширные территории и контингенты людей. В ее

*                   ведении    находятся    огромные    ресурсы:    правовые,    информационные,

А               экономические, технические.

10.     Универсальный характер исполнительной власти определяется тем,

2                что она действует во времени и пространстве, то есть осуществляется везде и

*                   непрерывно. Ее универсальность проявляется также в том, что она в

определенных пределах осуществляет и правотворческуто, и юрисдикционную

деятельность.

11.     Правоприменительный характер исполнительной власти

подтверждается положениями ст.ст. 113, 114, 115 Конституции РФ, которые

указывают, что она ориентирована прежде всего на реализацию законов, иных

1 Си.: Штейн Л Учение об управлении и яра» упраменк*. СПб., 1874. С 23


14

нормативных актов. Таким образом, от других ветвей власти исполнительная власть отличается предметом и сферой своей деятельности. Ее основное назначение — организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов.

12. Подзаконный характер исполнительной власти. Деятельность исполнительной власти осуществляется «на основе и во исполнение» закона.

Таким образом, исполнительная власть — самостоятельная ветвь публичной государственной власти, которая имеет организующий, универсальный, всеобщий, динамичный характер и представлена системой органов, призванных выполнять функции государства преимущественно в форме правоприменения.

Диссертантом проводится анализ законодательства об организации и функционировании системы исполнительной власти. В целом положительно оценивая Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», отмечается, что он не отражает полное содержание функций и исполнительный характер государственного управления в России, не определяет систему органов исполнительной власти и их виды.

Одним из важнейших является вопрос взаимодействия между федеральным и региональным уровнем исполнительной власти. Отсутствие четкого разграничения полномочий а также работоспособного механизма сотрудничества между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям. Первоочередная задача, по мнению автора, состоит в определении конкретных четких полномочий центра и субъектов в рамках их совместной компетенции на основе в первую очередь федеральных законов. Потенциальные конфликты в рамках данного правового поля следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации.

Требуется внести ясность в конституционные понятия «система» и «структура» исполнительной власти. По мнению соискателя, система органов исполнительной власти должна быть закреплена законодательно, а их структура (внутреннее строение) может корректироваться по мере необходимости.

Одной из важнейших задач, как справедливо отмечено В.В. Путиным, является наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти: «Сейчас они финансово и организационно слиты, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции»'. На наш взгляд, нецелесообразно учреждать территориальные органы исполнительной власти в

' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская гоэста. 2001 4 апрели.


каждом субъекте Федерации. Такие органы целесообразней создавать на уровне федеральных округов.

В диссертационном исследовании также отмечается, что вопрос о

принципах исполнительной власти не получил должного внимания в

•               юридической литературе как в общетеоретических исследованиях, так и  в

отраслевых.

Недостаток   внимания   к   данной   проблеме,   по   нашему   мнению,

^               обусловлен следующими причинами: отсутствием четко сформулированной

дефиниции «исполнительная власть»; сведением исполнительной власти  к

системе    органов;    недостаточно   четким   нормативным   закреплением    в

Конституции Российской Федерации статуса ее органов.

Характеризуя принципы функционирования исполнительной власти, автор классифицирует их на общие и специальные. Общие принципы пронизывают деятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной. К ним относятся законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гласность, единство системы государственной власти, федерализм и др. К частным — принцип единства системы исполнительной власти; сочетания централизации и децентрализации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий; принцип плановости.

Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности. По данному вопросу нет единой точки зрения среди ученых-правоведов. Можно выделить сторонников «узкого» понимания принципов, считающих таковыми принципы, закрепленные в законе специальной нормой (например, Н.В. Беляев). Сторонники «широкого» их понимания считают, что принципы могут непосредственно закрепляться в специальной норме и косвенно — в нормах права (Н.В. Васильев, А.Н. Тарбагаев, Р.З. Лившиц, В.И. Никитинский).

Поэтому в работе отмечается в качестве позитивного тот факт, что в

Конституции Российской Федерации закреплен ряд принципов деятельности

^исполнительной власти. Например, ст. 3 устанавливает принцип народовластия,

ч. 3   ст. 5   —   принцип   федерализма,   ч. 2   ст. 77   —   принцип   единства *

исполнительной власти и т. д.

По мнению автора, более полное нормативное закрепление принципов исполнительной власти способствовало бы внесению конкретности и устойчивости в управленческую среду, позволило бы более четко представить ее структуру и функции.

Диссертант разделяет мнение, что функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления.


16

Сделанные выводы и высказанные предложения касаются повышения эффективности структуры и функционирования системы исполнительной власти.

Глава 2. «Правореализация как содержание деятельности исполнительной власти» В первом параграфе «Формы н методы деятельности исполнительной власти» автор исследует формы  и  методы  деятельности   исполнительной власти.

Формы деятельности исполнительной власти определяются как постоянное внешнее проявление действий соответствующих органов по реализации функций исполнительной власти.

Особенностью функционирования исполнительной власти является то, что в ней находят проявления все правовые формы деятельности: правотворчество, правоприменение и юрисдикция. В этом смысле исполнительная власть носит универсальный характер.

Методы реализации функций и задач исполнительной власти разнообразны, что дает основу для их классификации. В административно-правовой науке встречаются различные классификации методов управления. Управленческие методы делятся на научные и ненаучные; демократические и диктаторские; гибкие и жесткие; творческие и шаблонные; государственные и общественные. Выделяют также методы общие и специальные (Д.КБахрах).

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Это два взаимосвязанных полюса единого целого, которые взаимно дополняют друг друга. Различают материально-правовые и процессуально-правовые методы, специфика которых заключается в том, что они в качестве непосредственного объекта имеют волю особых субъектов — государственных органов и должностных лиц.

В настоящее время формы и методы осуществления исполнительной власти преобразуются под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов. Формы и методы деятельности этой ветви власти становятся более многообразными и гибкими. В литературе обсуждается актуальная проблема «управления по усмотрению»1.

Сейчас в России происходит оформление новой концепции взаимодействия государства, экономики и общества. Главная трудность создания такой концепции — решение проблемы соотношения публичного и частного начал, от которого зависит содержание новых методов, механизм

См   Манохин В M. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Государство и право 1990 № 1


воздействия государства на общественные отношения и степень его эффективности.

Во втором параграфе «Применение как основная форма реализации права»     описывается     и     раскрывается     понятие     правоприменительной

,                  деятельности    исполнительной    власти,    являющейся    основной     формой

реализации исполнительной власти. Правоприменение представляет собой необходимую    форму    государственно-властного   индивидуально-правового

jj                  регулирования. Государственно-властная природа правоприменения во многом

определяет положение, которое занимает эта деятельность в механизме реализации норм права Правоприменение имеет специальную направленность

'                   на претворение права в жизнь, а правоприменительные органы оказывают

специальную помощь в реализации прав и обязанностей другими субъектами права.

Правоприменительная деятельность справедливо считается основной формой реализации права должностными лицами государства. В условиях расширения частных начал и рамок юридической свободы, провозглашения принципа «не запрещенное законом дозволено» значительно возрастает роль активной саморегулирующей деятельности, и обычные граждане большую часть правовых предписаний осуществляют в формах прямой реализации права. Для властных же субъектов, напротив, должен утвердиться принцип «можно только то, что прямо разрешено законом». Основную часть своей компетенции они реализуют в форме применения права. Прямые формы реализации, особенно соблюдение права способствуют и создают условия основной правоприменительной деятельности, являются организующими началами поведения субъекта власти.

В     диссертационном     исследовании     раскрываются     особенности

правоприменительной деятельности, осуществляемой исполнительной властью.

Во-первых,    это    —    правоорганизующая    властная,    подзаконная

,деятельность государства, которая носит творческий характер, отличается

?повышенной социальной значимостью, оказывает активное воздействие на

общественные   отношения   (в   том   числе   и   воспитательное),   формирует

s                 общественное мнение о работе властных структур.

^                             Во-вторых, в процессе применения права возникают две цепи связей: 1)

между органом издавшим норму права и правоприменителем; 2) правоприменителем и управляемым субъектом. Первая связь осуществляется в рамках общерегулятивных отношений, вторая — в рамках конкретных (правоприменительных) отношений.

В-третьих, общие и конкретные правоотношения имеют общего субъекта — компетентный орган исполнительной власти. Управляемым субъектом могут выступать как граждане, так и нижестоящие органы исполнительной власти.


18

В-четвертых, правоприменительная деятельность осуществляется в рамках правоотношений, имеющих материально-процессуальную правовую природу и специфический круг субъектов. Обязательной стороной таких правоотношений являются органы государственной власти, а основанием для их возникновения, изменения и прекращения являются процедурно-процессуальные и материально-правовые юридические факты.

В-пятых, правоприменение — это сложная форма реализации, поскольку ее осуществление проявляется в сочетании с иными формами реализации и во взаимном проникновении друг в друга. В-щестых, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти носит преимущественно организационно-регулятивный характер.

Обобщая высказанные суждения, диссертант определяет правоприменение как разновидность управленческой деятельности, отличающуюся властным, подзаконным, творческим характером, обладающую повышенной социальной значимостью и оказывающую воспитательное воздействие на субъектов правоотношений, в рамках которой осуществляется индивидуально-правовое регулирование на основе норм права.

Соискатель отмечает, что правоприменительная деятельность органов исполнительной власти — конкретный процесс управления, который зависит от ряда факторов и условий, влияющих на содержание и форму индивидуально-правового регулирования. Это состояние экономического развития общества, направленность государственно-политических процессов, положение органа в системе государственного управления, компетенция органа и др. Основной формой работы органов исполнительной власти является оперативно-исполнительная деятельность. Она носит организационный характер, посредством ее производится непрерывное управленческое воздействие управляющих субъектов на управляемые.

Исполнительная власть не может реализовываться сама по себе, она всегда воплощается в конкретных действиях, которые представляют собой различные формы государственного управления. Речь идет о правовых актах управления. Среди правовых актов управления можно назвать подзаконные нормативные акты, индивидуальные правоприменительные акты, административно-правовые договоры.

В диссертации отмечается, что в настоящее время в науке и практике нет единого подхода к определению форм правовых актов органов исполнительной власти. Министерства и различные ведомства издают и постановления, и приказы, и распоряжения, и инструкции, и указания и т. д. Автор считает, что было бы правильно в законе о федеральных органах исполнительной власти унифицировать формы правовых актов, что послужит не только повышению эффективности деятельности министерств и других органов исполнительной


I

системы власти, но и будет способствовать укреплению законности в стране. Для устранения отмеченных трудностей, по мнению автора, требуется осуществление следующих мер: необходимо точнее формулировать нормы закона,   чтобы   как   можно   реже   возникала   необходимость   подзаконного

§/              регулирования; принять закон «О нормативных правовых актах»; в законах,

положениях, уставах субъектов Федерации четко урегулировать основания принятия подзаконного акта и его форму.

5                      Оптимизация    деятельности    исполнительной    власти    предполагает

решение комплекса проблем, первоочередными из которых являются следующие:     подбор     и     обучение     кадров;     преодоление     коррупции;

Л              информационное, финансовое и организационное обеспечение исполнительной

власти и контроль за ее деятельностью.

Глава 3. «Пути повышения эффективности правоприменительной деятельности исполнительной власти» В первом параграфе «Качество закона и правореализационный процесс» отмечается, что правовое поле России перенасыщено обилием законов. Это создает массу сложностей в процессе законотворчества, а особенно на стадии правоприменения. Диссертант разделяет мнение о том, что размыт критерий предмета законодательного регулирования, который в литературе обозначен категорией «притязание», в связи с чем роль закона как важнейшего регулятора утрачивается. В результате по любому вопросу считается необходимым принимать закон.

Автор обращает внимание и на проблему стабильности закона. К сожалению, часто имеет место ситуация, когда в только что принятый закон вносятся многочисленные изменения. Это подрывает стабильность закона.

Необходимо также обозначить твердые рамки подзаконного правотворчества и решить, наконец, вопрос соотношения закона и подзаконного нормативного акта в пользу первого.

йСоискатель    обращает    внимание    на    проблему    коллизий    между

tнормативными   актами    Нестыковка   нормативных   актов   обнаруживается

*              зачастую на стадии правоприменения и, естественно, осложняет, а порой и

,              делает невозможным реализация нормы права.

„                       Затронутый круг вопросов вызывает необходимость анализа категории

качества закона как важнейшего условия его эффективности Проблема качества законов до сих пор остается недостаточно разработанной в теоретическом плане, хотя в последнее время появился ряд работ посвященных данному вопросу (СВ. Поленина, А.С. Пиголкин, Е.В. Сырых, А.А. Зелепукин и др.). Автор присоединяется к мнению, что качество закона можно представить в виде двух взаимосвязанных аспектов: социального (содержательный аспект) и специально-юридического (формальный аспект).


20

В работе основное внимание уделяется проблемам законодательной техники как одному из важнейших условий обеспечения качественного закона, пригодного для беспрепятственной реализации.

Диссертант анализирует различные примеры ошибок, встречающихся в законодательстве как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации, обращает внимание на такие средства обеспечения качества закона, как экспертиза законопроектов, научное прогнозирование, законодательное планирование, изучение общественного мнения.

Обобщение и анализ нормативного материала позволило автору предложить рекомендации по совершенствованию качества принимаемых законов (введение в юридических вузах спецкурса «Юридическая техника», обучение депутатского корпуса правилам законодательной техники, принятие закона «О нормативных правовых актах» и др.).

Во втором параграфе «Правовая культура государственных служащих как фактор повышения эффективности правореализации» автор исследует влияние правовой культуры на процесс реализации права. Эффективная деятельность органов исполнительной власти по претворению законов в жизнь предполагает наличие высокого уровня правосознания и правовой культуры государственных служащих.

Различные научные подходы к пониманию правовой культуры дают основание трактовать данное социально-правовое явление как в широком, так и в узком смысле. При изучении отдельной категории субъектов (государственных служащих), представляется более ценным узкое понимание правовой культуры, как совокупности качеств личности, которые характеризуют ее правосознание, знание и понимание ею норм права, их уважение, убеждение в правильности и справедливости требований правовых норм, привычное отношение к их соблюдению и способность обеспечивать реализацию их в соответствии со смыслом и целями, для достижения которых они установлены.

Проведя анализ состояния правовой культуры государственных служащих, соискатель пришел к следующим выводам:

  1. правовая культура российских чиновников неоднородна, что объясняется различным уровнем и профилем их образования (преобладают государственные служащие с техническим образованием);
  2. уровень правовой культуры государственных служащих является не достаточно высоким. Он определяет мотивацию, интересы, поведение чиновников, значительная часть которых ценит госслужбу за привилегии, которые она предоставляет;
  3. правовое сознание как часть правовой культуры российских государственных служащих «страдает» различными формами деформаций:

21

правовым инфантилизмом, правовым дилетантизмом, правовым нигилизмом и

т.д. Самым опасным из них, по мнению соискателя, является ведомственный

правовой нигилизм. С изменениями в правосознании связаны такие явления в

'                государственно-правовой  среде,   как  злоупотребление   властью,   коррупция,

'               бюрократизм, вымогательство, волокита, сращивание с криминальной средой,

'               безответственность и т.п.

'                •       нравственная составляющая государственной службы определяет уровень

'                социальности и демократичности государства, его авторитет. Нравственный

фактор играет особую роль в формировании объективной общественной оценки

проводимых   в  России   реформ,  поведения  государственных  служащих  и

1               должностных лиц.   Анализируя результаты социологических  исследований

автор приходит к выводу об обесценивании моральных норм и запретов в

1               сознании    немалой    части    чиновничества.    Нравственность    как    особая

качественная характеристика государственного служащего детерминируется

целым рядом факторов: социально-экономическими условиями; его духовной

1               культурой,  условиями  его жизни и  деятельности;  профессиональными  и

I               личными качествами.

Диссертантом    намечаются   приоритетные    направления    повышения

'                правовой   культуры,  предлагаются  конкретные рекомендации:  тестировать

'                претендентов на государственную службу на знание Конституции Российской

'                Федерации; проводить два раза в год правовую аттестацию государственных

*                   служащих; расширить в программах вузов, которые готовят государственных и

муниципальных служащих, блок гуманитарных и, в частности, юридических

'                дисциплин;    регулярно    повышать    профессиональный    уровень    кадров

государственной    и    муниципальной    службы    через    единую    систему

*                   переподготовки   и   повышения   квалификации;   принять   этический   кодекс

'                 государственного служащего Российской Федерации и др.

Третий     параграф     «Юридическая     ответственность     в     сфере

'               исполнительной    власти»   посвящен   анализу   проблем   ответственности

>государственных органов.

'                        Формирование    правового    государства    в    условиях    перехода    от

тоталитаризма   к  свободному   гражданскому   обществу,   плюралистической

и               демократии обусловливает повышение правовой ответственности государства,

его органов, должностных лиц, служащих в общественной и государственной жизни. Прежде чем исследовать юридическую ответственность в сфере исполнительной власти, автором уточняется, какой смысл вкладывается в эту правовую категорию в юридической науке. Анализ юридической литературы, свидетельствует о том, что длительная дискуссия по проблеме ответственности весьма плодотворна. Она показала, каким многофакторным феноменом является ответственность; позволила выделить характерные черты содержания

i

I


22

различных видов ответственности; привела к выводу о необходимости дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности. Диссертант полагает, что для субъектов властных отношений наиболее важен позитивный аспект юридической ответственности, добровольная форма ее реализации.

В результате анализа законодательства автор приходит к заключению, что российским законодателем в настоящее время не урегулированы некоторые вопросы юридической ответственности должностных лиц и служащих государственного аппарата в целом.

Институт юридической ответственности в сфере управления реализуется во всем многообразии видов ответственности: административной, дисциплинарной, уюловной, гражданской. Привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности продолжает регулироваться нормами трудового законодательства (ст.ст. 136, 137 КЗоТ Российской Федерации), что идет вразрез с утверждающимся административно-правовым статусом государственной службы В диссертации приводится опыт правового регулирования государственной службы в странах Балтии (Эстонии, Латвии), где она рассматривается как публично-правовое отношение между государством и служащим.

В настоящее время достаточно остро стоит вопрос о конституционной ответственности. В работе исследуются основания, субъекты, санкции конституционной ответственности, проводится отграничение ее от политической ответственности.

Резюмируя исследование, автор делает вывод о необходимости разработки эффективной научной концепции правовой ответственности государства, его органов и служащих, в которой определенное место должна занять конституционная ответственность.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

!. Проблемы защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти // Права человека- пути их реализации- Материалы научно-практической конференции. 8-10 октября 1998 г. Саратов, 1999. Ч. 2 (0,3 п.л.).

2 Проблемы становления конституционной ответственности // Актуальные вопросы научных исследований: Гуманитарные науки. Саратов, 1999. Вып. 3. ч. I (0,5 п. л.).

  1. Правореализационная деятельность как содержание исполнительной власти // Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых: Материалы межвузовской научно-практической конференции, Саратов, 14 апреля 2000 г. Саратов. 2000.4.1 (03ал.).
  2. Соотношений понятий «исполнительная власть» и «государственное управление» в свете конституционных реформ IIВестник Волжского ун-та им В.Н Татищева Серия юриспруденция. Тольятти, 2000. Вып. 10 (0.3 п.л).

Милушева Татьяна Владимировна

Исполнительная власть как форма реализации права

Подписано в печать 05.05.2001 г. Печ. л.1,5. Тираж 100 экз. Заказ №0170

Типография ГУЛ «УКЦ», ул. Рабочая, 24


РНБ Русский фонд

2004-4 7000


h

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.