WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ МИЛИЦИИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

 

МЕДВЕДЕВА Елена Юрьевна

ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА И ОРГАНИЗАЦИЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ МИЛИЦИИ

Специальность 12 00.01. -теория и история права и государства;

история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидат юридических наук

 

Москва - 2002


Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Малахов Валерий Петрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Оксамытный Виталий Васильевич

кандидат юридических наук, профессор Альхименко Владимир Владимирович

Ведущая организация - Институт законодательства и сравнительного право­ведения при Правительстве Российской Федерации

З

ащита диссертации состоится 21 ноября 2002 года в 12.00 на заседании дис­сертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук Д 203.007.02 в Московской академии МВД России (117437, Москва, ул. Волгина, Д.12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан «18» октября 2002 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, профессор                              А.С. Емелин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Дискуссии и споры, которые активно ведутся вокруг федеративного устройства Российской Федерации, приобрели исключительно важное политическое и практическое значение. Затянувшийся кризис экономики, переизбыток проблем в социальной сфере, трудности в развитии законодательства, определенная ослабленность политической системы, неразвитость институтов гражданского общества, нестабильная международная репутация страны, осложнения в регулировании федеративных отношений, существенные центробежные тенденции в российском государстве, к сожалению, характерные черты жизни в Российской Федерации. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ экономическсой, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности - эти процессы по мере своего развития стали оказывать тормозящее воздействие на общество и государство. В таких условиях становятся весьма затруднительной честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, все это неизбежно приводит к серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже начинает угрожать национальной безопасности страны. Как было отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация   общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности1.

________________

1 Концепция национальной безопасности России. // Российская газета. 18 января 2000


Все вышеперечисленное указывает на то, что федеративное устройство Российской федерации далеко не совершенно. Некоторое время назад в политических кругах стали высказываться мнения о необходимости изменения существующей формы государственного устройства:    преобразования федерации в унитарное государство или конфедерации. Вопрос, насколько реформирование формы государства или последовательное и полное осуществление принципа федерализма может способствовать преодолению указанных проблем, стал необычайно актуальным, злободневным.

В рамках этого вопроса возникает и проблема реформирования правоохранительных органов, в частности милиции. Как известно, начата работа по реструктурированию органов и образованию федеральной полиции и муниципальной милиции. Насколько глубокой должна быть структурная перестройка правоохранительных органов, насколько решительно надо пересмотреть методы и средства их деятельности? Как эти процессы сочетаются с созданием вертикали власти в России? При этом обнаруживается, что богатый  отечественный исторический опыт не всегда достаточен в современной обстановке. В то же время зарубежная практика организации и деятельности полиции может и не отражать те тенденции и направления, в которых будет развиваться ситуация в области охраны правопорядка в России.

Все это свидетельствует о том, что избранная тема исследования весьма актуальна.

Степень научной разработанности темы. В силу того, что проблема государственного устройства по своему существу является одной из центральных и в юридической теории, и в практике государстиенпого строительства, а также потому, что она объективно стала одной из самых актуальных проблем в период реформирования российского государства, эта проблема исследуется достаточно активно, а литература по ней многочисленна. Не меньший интерес для ученых, занимающихся Применением права и организацией органов правоохраны, представляют вопросы совершенствования

их деятельности. Довольно солидна нормативная база правоохранительной деятельности. Собрана и обобщена весьма обширная информация о решении аналогичных вопросов в развитых западных странах. Тем не менее, однозначно утверждать о достаточно глубокой и полной изученности этой области политико-правового знания вряд ли можно. По крайней мере, целый ряд вопросов, с которыми диссертант столкнулся в ходе исследования, не нашли ответа после анализа соответствующих теоретических и нормативных источников. В частности, неудовлетворительным является анализ проблемы в аспекте сравнительного правоведения, явно недостаточное внимание уделяется разграничению политического и организационного аспектов в понимании принципа федерализма,  элементы политической идеологии нередко превалируют над строго научным, последовательно социологическим анализом задач и средств правоохранительной деятельности и т.д.

Объектом   исследования   выступает   федеративное   устройство государства и организация деятельности правоохранительных органов.

Предметом исследования является, во-первых, действие принципа федерализма  в  современных  российских  условиях  и,  во-вторых, закономерности связи данного принципа с принципами организации российской милиции.

Цели и задачи диссертации. Конечной целью исследования является выявление потенциала принципа федерализма в совершенствовании организации и деятельности правоохранительных органов.

В этой связи ставятся задачи оценить существующие концепции и тенденции федеративного устройства в современных государствах и отвечающую ему нормативно-правовую базу, в том числе и деятельности правоохранительных органов, а также выявить элементы зарубежного опыта, которые могли бы оказаться полезными для российских органов внутренних дел.


Методологическую основу диссертационного исследования составляет вся совокупность общенаучных принципов и методов, адекватных организации Исследования социальной практики, разнообразных форм общественной жизни. Большое значение придается применению элементов социальной диалектики, йбшесоциологическому анализу и методам сравнительного правоведения.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и Зарубежных ученых по общей теории и истории государства и права, Конституционному, административному, муниципальному и международному праву по теории управления и другим отраслевым юридическим наукам. Так, содержательные характеристики федерализма и организация деятельности Российской милиции в условиях федеративного государства нашли свое отражение в трудах таких ученых как Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю Ф. Аринин А.Н., Чиркин В.Е., Курицын В. М., Чистяков О.И. и др.1

Целый ряд выводов получен на основе изучения работ зарубежных ученых посвященных вопросам взаимодействия полиции и населения, социальной функции полиции, особенностям организационных структур правоохранительных органов и их нормативному закреплению. Также использованы статистическая информация по тейе, материалы научных симпозиумов и конференций, сведения, полученные в период учебы и стажировки диссертанта в Германии. Были также привлечены материалы

__________

1 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М.,1994., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993 , Аринин А.Н. Становление   Российского   Федеративного   государства:  опыт преодоления национализма// Язык национализма в постсоветских оеспубликах. По материалам международного симпозиума 5-6 марта 1994 года, Чикаго. М., 1994., Лысенко В.И. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы) М., 1996. , Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998, Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997., Федеративный Договор: Документы. Комментарии. М., 1992 , Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995., Курицын В. М. История государства и права России.1929-1940гг. Учебное пособие для высшей школы. – М.: Международные отношения, 1998..Чистяков О.И. Становление Российской Федерации.

периодической печати, электронных средств массовой информации и всемирной компьютерной сети Интернет.

Научная новизна диссертации определяется и самой постановкой ряда узловых для исследования вопросов, и подходом к их анализу и решению. В частности, предпринята попытка изучения полицейских (и милицейских) структур в условиях различных федеративных государств. Деятельность российской милиции рассмотрена с точки зрения конституционных на четком разделении политико-правового и организационно-правового аспектов основ ее существования и функционирования. Исследование строится деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации. Проанализирован и обобщен в контексте выработанных теоретических гипотез опыт организации полицейских структур развитых федеративных государств, предпринята попытка определить реальную эффективность зарубежных федеративных и полицейских систем, выявить их положительные и отрицательные стороны и обозначить приемлемые для российских условий принципы, приёмы и методы организации деятельности милиции (полиции).

Теоретические положения выносимые на защиту связаны с теми направлениями и аспектами исследования основной проблемы, которые составляют новизну диссертации.

1. Принцип федерализма в современных российских условиях осуществляется не вследствие наличия некоторой совокупности объективных условий и факторов, а на административной основе. Унитаризм и федерализм -те основные силы, которые в рамках федеративного государства находятся в диалектической взаимосвязи. Не существует федерализма в чистом виде.

2. Федерализм не может быть отнесен к разряду определяющих признаков современного государства. Ценность и возможности федерализма обнаруживаются лишь при анализе внутренней структуры каждого конкретного федеративного государства.


3.  Федерализм  является  специфической  формой  объединения государственных образований и предпосылкой формирования государства с сильной центральной властью. Основная тенденция в современном мире -движение федеративных государств к унитаризму.

4. Создание жесткой вертикали власти в России неизбежно приводит и к формированию такой же вертикали оперативных служб МВД. Последнее делает перераспределение полномочий между центральными органами внутренних дел и местными органами в области охраны общественного порядка, уголовного розыска, деятельности ГИБДД и т.д. достаточно проблематичным.

5. Полное заимствование моделей наиболее эффективно действующих полицейских структур в США и Германии нецелесообразно, по крайней мере, по трем причинам: 1) оно потребует трансформировать некоторые принципы построения Российской Федерации; 2) экономическое развитие российского государства сегодня и недостаточно, и нестабильно, тогда как государственный бюджет постоянно дефицитен; 3) сепаратистские тенденции и настроения в ряде субъектов Российской Федерации значительны. Однако изучение деятельности полиций зарубежных стран, и, в частности, Германии и США, следует рассматривать как один из способов повышения эффективности деятельности российских органов внутренних дел.

Теоретическая значимость исследования неразрывно связана с решением задач, стоящих перед российской милицией. Ряд выводов и рекомендаций, представленных в диссертационном исследовании, должны способствовать совершенствованию правовых и организационных основ деятельности отечественных правоохранительных органов. Материалы и выводы из данного исследования могут использоваться в ходе преподавания в вузах МВД курсов «Конституционного права зарубежных стран», «Теория государства и права», а также при проведении как фундаментальных, так и прикладных исследований.

8

 

 

 

 

Практическая значимость исследования просматривается, с одной стороны, во влиянии результатов теоретической работы на развитие нормативно-правовой базы правоохранительной деятельности, а с другой стороны, в организации международного сотрудничества российского МВД с полицейскими органами США и Германии.

Апробация    результатов    исследования.    Ряд    положений, рассматриваемых в диссертационном исследовании, нашли отражение в опубликованных автором работах, в отчётах о командировках, представленных в Главное управление кадров учебных заведений МВД России в 1998 г. и 2000 г. Кроме того, отдельные положения диссертации изложены на международных и российских научно-практических конференциях, в ходе лекционных и семинарских занятий со слушателями Московского юридического института МВД России по курсу «Конституционное право России», «Конституционное праьо зарубежных стран», «Теория государства и права».

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор темы и ее актуальность, состояние научной разработанности,  научная новизна,  предмет  исследования, методологические и теоретические основы, цели и задачи диссертации, ее практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава диссертации - «Сущность и историческая конкретность федеративного устройства государства» - состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе - «Федерализм как политический принцип государственного устройства» - дается краткая характеристика понятия

9


федерализма и рассматриваются его основные черты как принципа, режима и формы государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ урегулирования разногласий и объединения людей и общественных образований на государственном уровне; выступая же в качестве режима и формы государственного устройства, он определяет распределение государственной власти    «по вертикали» между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Принципиальное значение имеет различение федерализма как политического принципа и как организационно-управленческого способа формирования тех или иных структур государства.

Современная теория права видит в федеративном устройстве путь к децентрализации государственного управления и к созданию территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие. Сложная диалектика единения субъектов федераций и высокой степени их самостоятельности   составляет   основную   проблему   реформирования государственного устройства современной России.

При этом решается вопрос, можно ли говорить о федерализме вообще, безотносительно к конкретным модификациям и наряду с ними или же речь должна идти о федерализме лишь в отдельности, т.е., например, о российском, американском, югославского или каком-то иного варианте? На взгляд диссертанта, только федерализм в его отдельности (особенности) реален, однако общее понятие федерализма имеет инструментальное значение как в теории, так и в оценке существа государственного устройства отдельных стран.

Федерализм - многомерное явление, имеющее не только статический, но и динамический характер в историческом, политическом, правовом, социальном, культурном, идеологическом и иных аспектах. Федеративные отношения не могут не находиться в зависимости от политической конъюнктуры и деятельности властных структур.

10

Федерализм   подразумевает  существование  различных  уровней организации единой государственной власти (вертикаль) на основе разделения властей или же на основе сложившегося административно-территориального деления (горизонталь).

Важным этапом анализа федерализма как принципа государственного устройства является определение его связанности с иными формами государственного устройства и отличности от них.

Унитаризм и федерализм - основные силы, действующие в пределах союзного государства и определяющие его характеристики в зависимости от преобладания одной из них. В рамках федеративного государства ни одна из указанных сил не теряет своего влияния полностью.

Сложившиеся политико-правовые представления о федерализме и унитаризме как основных формах государственного устройства довольно абстрактны и не в состоянии в полной степени учесть все многообразие форм организации внутригосударственной жизни на современном этапе. Так, в мировой практике можно встретить унитарные государства, достигшие такой степени децентрализации, что по определенным параметрам превосходят некоторых субъектов федеративных государств.

Если рассматривать федерализм в качестве строго юридической концепции, что более характерно для европейской традиции, то его можно отождествить с федеративным правлением, т.е. с федеративным государством как типом государственного устройства, при котором и центральное, и региональные правительства непосредственно управляют народом, причем, каждое правительство действует независимо, но в пределах соответствующей, конституционно установленной сферы распределенных полномочий, и координирует отношения с другими правительствами.

Рассматривая федерализм как политическую концепцию, что фактически имеет место в англо-американской политико-правовой традиции, то его определяют как способ политического устройства, который объединяет


отдельные государства в пределах всеобъемлющей политической системы, в которой полномочия между центральным правительством и правительствами субъектов распределены таким образом, чтобы защитить существование и власть каждого из них.

Несмотря на разные толкования принципа федерализма, обе эти концепции выделяют конституционно установленное политическое равновесие как неотъемлемый элемент федеративной системы. Именно элемент равновесия превращает   федерализм   в   основной  институциональный   принцип вертикального разделения полномочий, направленный на обеспечение взаимного ограничения и контроля между разными уровнями правительства, в частности, и политической системы в целом.

Для уточнения содержания и сущности принципа федерализма в диссертации используется следующий методологический подход: понять сущность федерализма можно на пути выявления его особенностей в сравнении, с одной стороны, с унитарным устройством, а с другой - с конфедеративным устройством. О самом по себе федерализме говорить невозможно, потому что нет федеративных государств в чистом, рафинированном виде. Стремясь в теории освободиться от особенных характеристик федеративного устройства конкретных государств и на этом пути выработать точное определение данному явлению, мы рискуем создать абстракцию, узнаваемую во всем, но мало что говорящую о реальности.

Централизация и децентрализация власти - это два процесса, в своем единстве уравновешивающих сложную систему социально-политических отношений в обществе.

Традиционно федерализм трактовался в качестве антипода унитаризма. Однако вопрос о соотношении федерализма и унитаризма нельзя ставить абстрактно, применительно лишь к структуре и механизму государственной власти. Государственная власть едина по своей политико-правовой сущности, что не опровергается и концепцией разделения властей в наиболее строгом ее

12

понимании. В силу этого унитаризм (т.е. единство) в максимальной степени выражает объективное начало, без которого ни одно государство практически существовать не может и не должно мыслиться теоретически.

Можно прийти к следующему выводу: федерализм и унитаризм - явления не одного порядка. Приоритет, безусловно, принадлежит унитаризму. Именно поэтому все существующие государства фактически являются унитарными, несмотря на то, что некоторые из них обозначаются в качестве федеративных государств. Федерализм не может быть отнесен к разряду определяющих внешних признаков государства и не играет определяющей роли. К федеративным относят государства различного типа, но при этом руководствуются чисто формальными критериями или показателями, не соотносящимися с главным признаком - с единством (унитарностью) государственной власти.

Суть, значение, ценность федерализма обнаруживается при анализе внутренней структуры конкретного федеративного государства. В современных условиях   федерализм   постепенно   начинает   выходить   за  рамки внутригосударственных отношений и становится средством совершенствования отношений между государствами (европейский федерализм).

Анализ проблемы позволяет сделать вывод, что федерализм можно охарактеризовать как наиболее целесообразный вариант внутренней организации государственной власти на основе такого признака унитарного государства, как его административно-территориальное деление, а также четкого распределения и закрепления функций и государственно-властных полномочий между центром и составными элементами государственной (административной) организации.

Таким образом, любое федеративное государство можно представить и как модификацию унитарного государства. С одной стороны, проблемы федерализма - внутреннее дело каждого конкретного федеративного государства, причем, они настолько многообразны, что поиск конкретных


универсальных характеристик невозможен. С другой стороны, проблемы федерализма существуют и в государствах, которые мы с достаточным основанием относим к унитарным. Ценность федерализма - следовательно, надо искать в механизме организации функционирования государственной власти, взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

На основе учета совокупности характерных признаков обычной федерации и классической конфедерации в диссертации изучаются процессы, связанные с трансформациями в ряде исторических ситуаций федеративных устройств в конфедеративные. Такая эволюция должна быть учтена не только как теоретическая гипотеза, но и обобщение солидного эмпирического материала. В конце концов, не так важно название государственного устройства, как то, какие именно социально-политические процессы лучше всего обеспечивают осуществление конечных целей деятельности государства Каждая форма государственного устройства имеет свои преимущества и недостатки. Задача политика, государственного деятеля - определить применительно к конкретным условиям наиболее точную меру сочетаемости характеристик разных форм государственного устройства.

В свете сказанного возникает вопрос: можнсг^ли говорить о некой оптимальной модели или варианте федеративного устройства? Если мы ищем ответ на пути теоретического анализа сходств и различий реальных федеративных систем, тогда оптимальным, скорее всего, будет то, что сходно во всех этих системах Если же исходить из поиска наиболее эффективно функционирующей реальной федеративной системы, тогда мы должны проанализировать те идейные и организационные основы, с осуществлением которых связана выбранная нами «наилучшая» система. Диссертант приходит к выводу, что федерализм как теория и практика наиболее полно продемонстрировал себя в политико-государственной жизни США.

Во втором параграфе - «Принципы федеративного устройства

14

 

 

 

государства» - дается анализ принципов федеративного устройства государства.

Структурно-функциональную специфику федеративного государства составляют особые конституционные институты, принципы и процедуры федеральная конституция, законодательно определяющая сферы полномочий двух уровней власти, особый порядок разрешения конституционных споров между федерацией и субъектами относительно предоставленной им компетенции, принцип верховенства в спорных случаях федерального закона, учреждение федеральных органов, призванных выносить окончательное решение по всем вопросам, касающимся разграничения компетенции союза и его членов и др.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы, формирующие модель федерализма, идеологию разделения государственной власти  по вертикали на общенациональном уровне.

Основные начала (принципы) федерализма до сих пор являются результатом многочисленных споров.

В системе принципов любого государства можно выделить принципы, определяющие основу общественного и политического строя (общие конституционные  принципы)  и  основу  федеративного  устройства (конституционные принципы федерализма).

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, с позиций которых следует рассматривать и оценивать любую федеративную систему, необходимо считать, прежде всего, следующие целостность государственного суверенитета, верховенства федерального права, единство экономической и социальной систем, равноправие субъектов, разграничение предметов ведения между федерацией  и ее субъектами, добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию; плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов


федерации между собой; принцип законности и конституционности,      ' означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами законов, принцип разделения властей. Одним из важных принципов федеративного государства является также принцип субсидиарности. В диссертации смысл каждого из этих принципов выявлен, а взаимосвязь их в необходимой степени определена.

В третьем параграфе - «Тенденции развития федеративных отношений в современном государстве» - анализируется различные точки зрения, выработанные современной теорией по вопросу о закономерностях и доминирующих процессах развития федерализма. С одной стороны, федерализм рассматривается как шаг к объединению государственных образований, с другой, он рассматривается как предпосылка формирования государства с сильной центральной властью.

Международная политическая реальность такова, что в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции, все заметнее рост общенационального самосознания. Господствующая тенденция в мире - это движение федеративных государств к унитаризму. Так, несмотря на то, что традиции и Основной закон ФРГ  основаны на идее кооперативного федерализма (на что указывает презумпция компетенции земель), в современных условиях общепризнано, что федерация в Германии постепенно «дрейфует» к унитарному государству. Аналогичная ситуация, по сути дела, и в США. При этом исследователи приходят к выводу, что общая тенденция к централизации в системе американского федерализма органично сочетается с формами, закрепляющими традиции федерализма. И американская федерация еще вполне жизнеспособна.

Целым  рядом  политиков  и ученых  процесс  федерализации рассматривается как процесс демократизации. Диссертант полагает, что в подобных утверждениях больше политических установок, нежели констатации действительных связей форм устройства и правления в государстве.

16

Существует также позиция, правда, пока не подкрепленная устойчивым международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. Существующие тенденции относятся к государствам, входящим в Европейский Союз - прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции разве что с Россией. Представляется, что этот опыт должен рассматриваться скорее как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.

В международном опыте нет аналогов практики так называемого "бюджетного сепаратизма ряда субъектов Российской Федерации - республик Башкортостан, Татарстан, Карелия, Чечня, Саха-Якутия, - которые фактически не участвовали в 1992-1993 годах в финансировании депрессивных регионов, общесоциальных программ, вооруженных сил, фундаментальной науки и целого ряда иных федеральных программ. Фактически существующая "асимметрия" в отношениях центра и субъектов Российской Федерации развивается за счет умышленного искажения смысла федеральных законов.

Стратегической тенденцией современного федерализма является интеграционная политика в экономике, политике, праве при сохранении прав и полномочий субъектов. Во многих областях происходит усиление центральной власти, хотя в ряде других областей просматриваются признаки ее ослабления. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений -задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

В четвертом параграфе «Развитие федеративных отношений в современной России» - дается анализ особенностей федеративных отношений в современной России и факторов, обусловливающих их изменения.

Диссертант    подробно анализирует одно из наиболее ясно просматриваемых  на  современном  этапе явлений,  непосредственно сказывающихся на общей характеристике действия принципа федерализма в


России. Это явление - сепаратизм. Одним из проявлений сепаратизма со стороны ряда субъектов Российской Федерации стало принятие своих нормативных правовых актов, игнорирующих Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Субъекты Федерации вторгаются в сферу ведения центральной власти, пытаясь контролировать региональные и местные правоохранительные органы (в том числе, и органы внутренних дел). В этой связи, особого внимания требуют договоры о разграничении предметов ведения, являющиеся одним из инструментов развития федеративных отношений, согласования интересов Федерации и ее субъектов. С 1994 по 1997 год было заключено 26 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий   между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. В целом эти договоры нельзя признать совершенными с точки зрения соответствия их Конституции РФ. Анализ конституционно-правового законодательства показывает, что на сегодняшний день многие субъекты, в нарушение Конституции РФ, значительно превысили свою компетенцию. Это может привести, в частности, к прямой зависимости правоохранительных органов, в том числе, МВД, суда и прокуратуры от глав исполнительной власти на местах.               

В семи столицах федеральных округов сегодня сосредоточились практически  все органы государственной власти (за исключением представительной). Получилось как бы семь мини-государств в составе Российского государства. Это, как показывает мировой опыт, таит угрозу распада государства на самодостаточные части в случае кризисных ситуаций.

Многие попытки федеральных органов государственной власти в прежние годы навести порядок в этой области и заставить субъекты Российской Федерации  привести  свои  акты  в  соответствие  с  федеральным законодательством пока не имели должного успеха.

Целью  выработанного в настоящее время комплекса     мер организационного, кадрового, финансово-экономического характера является

18

укрепление вертикали исполнительной власти и выведение региональных органов внутренних дел из-под влияния местных властных структур. Поворотным пунктом в этой работе стал Указ Президента Российской Федерации №  1415, связанный с реализацией идеи «вертикали» исполнительной власти  в Российской Федерации и преодолением сепаратистских тенденций в регионах. При этом приоритетами являются «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами ... предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления,... потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации». Одним из наиболее важных решений было  создание   федеральных  округов.   Деятельность   полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам.

Возникает вопрос: федеральный округа - это институт демократической, либеральной модернизации, ведущий к свободному рынку, правовому государству и демократии, или это институт авторитарной модернизации, основанный на политической целесообразности, а не праве, внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии? Из этого ключевого вопроса вытекает и второй важнейший вопрос: институт полномочного представителя президента в федеральном округе стимулирует путь к федеративному или унитарному устройству России?

Фактически   принятие   указа   Президента   означало   создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления. В целом инициативы Президента по реформированию вертикали власти следует оценивать как начальный этап структурирования всей политической системы общества. В частности, при помощи института полномочных представителей делается попытка решить следующие основные задачи: 1) привести

19


законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством; 2) провести через полномочных представителей необходимых антикризисных мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы; 3) провести в регионах назревшие, но не всегда популярные социально-экономические реформы; 4) произвести «чистку» региональных органов власти, противодействовать срастанию власти и криминала, росту коррупции; 5) в перспективе укрупнить субъекты Федерации на базе федеральных округов; 6) развивать межрегиональную интеграцию.

Важно отметить, что большинство мероприятий прямо или косвенно связано с восстановлением единого правового пространства Российской Федерации.

Вторая глава диссертации «Характерные черты организации милиции (полиции) в условиях федеративного государства» строится на основе выявления характеристик организации деятельности милиции (полиции) в условиях развитых федеративных государств, с одной стороны, и федерации в России.

В первом параграфе - «Становление и функционирование полицейских систем развитых федеративных государств (на примере США и Германии)» -рассматривается структура полицейских (милицейских) органов, выявляются их особенности, а главное - осуществляется оценки эффективности деятельности этих органов в условиях сложившейся системы взаимосвязей подразделений разных уровней.

Структура полицейских (милицейских) органов неразрывно связана с государственным устройством и политическим режимом, которые производны от задач, стоящих перед государством на каждом историческом этапе его развития.

Проблема последовательного проведения принципа федерализма  в организации и деятельности милиции, наиболее адекватного распределения

20

компетенции между федеральным центром и субъектами федерации, в деятельности правоохранительных органов и обеспечения правопорядка -является одной из наиболее актуальных в настоящее время.

Недостатки системы органов внутренних дел очевидны и поэтому начаты и   проводятся   глобальные   многолетние   преобразования,   реформы правоохранительных органов, одним из направлений которых является оптимизация системы управления ими. При этом учитывается опыт развитых европейских стран с федеративной формой государственного устройства, которые успешно решили вопрос организации системы управления полиции.

Показателен опыт таких развитых демократических государств с устоявшейся экономикой, как США и Германия.

В диссертации рассматривается становление и развитие федераций в США и Германии, дается анализ ряду принципиальных отличий, которые повлияли на функционирование государственных органов, в том числе, и полиции.

Особенностью федерации в США было то, что оно было образовано «снизу вверх». В Европе же, в частности, в Германии, государственность строилась другим способом: «сверху вниз».

Проанализировав в рамках данного вопроса основы федеративного устройства США и Германии — как основы построения деятельности полиции этих государств, - диссертант делает вывод о неэффективности полного заимствования этих моделей для России. В частности, в США и Германии нет противостояния между центральной властью и региональными элитами, как это часто встречается в России. В этих странах федерализм никогда не рассматривался   и не рассматривается сейчас как форма решения так называемого национального вопроса.

Во втором параграфе - «Политико-правовые основы организации милиции в Российской Федерации» - анализируется существо и особенные

21


черты современной российской системы организации органов внутренних дел.

Ряд субъектов РФ в своих конституциях и уставах регулируют деятельность правоохранительных и судебных органов и вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать местные правоохранительные органы (в том числе и органы внутренних дел). В частности, наблюдается опасная тенденция контроля за   назначением руководящих   кадров правоохранительных органов; появляется реальная возможность расставлять руководителей силовых подразделений на местах не с позиций их деловых качеств и интересов дела, а с целью поддержания интересов местной элиты.

Приходится     констатировать     структурное     несовершенство правоохранительных    органов,    недостаточную    профессиональную подготовленность   прокурорско-следственного   состава   в   борьбе   с организованной преступностью и коррупцией, низкий уровень организации оперативно-розыскной работы и предварительного следствия по делам этой категории.   Это   подтверждает   необходимость   реформирования   и целесообразность усиления контроля федеральным центром решения кадровых вопросов,

Далее, возникла необходимость перераспределения части полномочий между центральными органами внутренних дел и ОВД на местах. В частности, такие важные функции, как охрана общественного порядка, подразделения уголовного розыска по борьбе с общеуголовной преступностью, деятельность ГИБДД и т.д. целесообразно оставить в компетенции соответствующего руководства региональных органов с передачей   им соответствующих полномочий.

Одновременно с этим следует обратить внимание на создание жесткой вертикали оперативных служб ОВД в рамках страны.

Задачи обеспечения надежной защиты прав и свобод граждан, обеспечения  общегосударственных  интересов  на  фоне  разрастания преступности объективно требовали усиления централизованных начал в

22

управлении теми милицейскими подразделениями, которые занимаются оперативно-розыскной работой, ведут борьбу с тяжкими преступлениями и преступлениями,   совершёнными   должностными   лицами   органов государственной власти. «Местное» влияние в этих вопросах отрицательно сказывается на результатах деятельности милиции, на наступательном характере борьбы с наиболее серьезными преступлениями.

Построению модели организационной структуры милиции, указанной выше, предшествовал долгий процесс анализа законодательных и нормативных актов, который выявил отсутствие четкой вертикали федерального подчинения руководителей криминальной милиции на местах.

На  современном  этапе  может  быть  предложено  несколько принципиальных концептуальных идей, определяющих преобразования в криминальной милиции. Каждая из них имеет свои сильные стороны, которые нельзя обойти вниманием и не проанализировать.

Решение задач реорганизации    подразделений по борьбе с организованной преступностью по федеральным округам позволит повысить эффективность деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Но при этом строго и в полной мере следует проводить в жизнь принципиальную   установку   на   разграничение   задач   собственно организационно-управленческого плана и задач политического характера. Наблюдающаяся   пока  тенденция   к  смешению   политического   и организационного аспектов в укреплении федерализма в организации российской милиции должна быть преодолена в ближайшее время. В противном случае политизация правоохранительной деятельности милиции может стать необратимым процессом. И тогда по-новому предстанет уже проблема реализации принципа и требования законности в действиях власти.

В заключении содержатся выводы по работе в целом, приводятся рекомендации по использованию результатов проведенного диссертантом исследования.

23


В приложении приводится таблица несоответствий в процедуре согласования назначения на должность и освобождения от должности руководящих кадров милиции субъектов Российской Федерации.

Диссертация завершается списком  используемой литературы теоретических   источников,   нормативно-правовых   актов   и   иных государственных документов.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в следующих работах:

1. «О некоторых проблемах развития современной федерации» //Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности ОВД, М., 1999г.(0,1п.л.);

2. «Принцип   федерализма   в   организации   и   деятельности правоохранительных органов на современном этапе» //Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности ОВД, М:, 2001 г. (О, 25 п.л.);

3. «Проблема совершенствования системы управления ОВД в условиях укрепления   вертикали   власти»   //Педагогический   поиск. Информационно-методический дайджест, № 12., М., Московская академия МВД России, М:, 2002 г. (О, 2 п.л.);

4. «К вопросу о некоторых политико-правовых основах организации милиции в Российской Федерации» (в печати) (0, 25 п.л.).

Подписано к печати 18 10.2002 г  Объём 1пл. Заказ X» 595гираж 80 эю УОП Московского университета МВД России

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.