WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ

На правах рукописи

МАТРОСОВ Сергей Николаевич

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Специальность 12.00.01. - теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

 

Москва – 2002

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Юридического института МВД России

Научный руководитель -   доктор юридических наук,

профессор Ляхов Евгений Григорьевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Баранов Павел Петрович

доктор юридических наук,

профессор Чинчиков Александр Александрович

Ведущая организация -     Волгоградская академия МВД России

Защита состоится «30» октября 2002 с. на заседании диссертационного совета Д - 203.014.01 в Юридическом институте МВД России по адресу: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д. 2, ауд. 103.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Юридического института МВД России

Автореферат разослан  

Ученый секретарь диссертационного

совета кандидат юридических наук2002 г.                                    А.А. Шишков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы, исследования. Происходящие в последние годы в Российской Федерации изменения выражаются в переходе от одного состояния экономики, политики и права к другому. В процессе этого сложного периода обновляется и совершенствуется законодательство, включая и нормы, предусматривающие юридическую ответственность.

Государство, выступая социально-политической формой человеческого общежития, не может обходиться без установленных общеобязательных и охраняемых правил поведения. Последние же поддерживаются либо общественным признанием, либо, в случаях полного или частичного отрицания, -принуждением. Иными словами, без института юридической ответственности не было, нет и не будет государства. Без него невозможно вести речь о правопорядке, обеспечении законности, прав и свобод человека и гражданина, постепенной трансформации демократически развитого государственно-организованного общества в правовое государство и гражданские формы жизни. Поэтому принудительная правореализация нормативных предписаний упирается в разработку особой системы мер принуждения властных субъектов к соблюдению и исполнению норм Конституции Российской Федерации а законов путем возложения определенных обязанностей или ограничений личного, организационного, политического характера.

Таким образом, движение мирового сообщества к ценностям правового государства немыслимо без теоретического осмысления такого ключевого института в публичном праве, как институт конституционной ответственности. Верховенство закона, естественных прав и свобод человека на всех уровнях политической системы, в том числе и в высших эшелонах государственной власти, не оставляющее "зон вне закона", служит своеобразным краеугольным камнем, фундаментом правового государства.

В настоящее время созданы определенные научные подходы для дальнейшего развития института конституционной ответственности за конституционные правонарушения. Большую роль в этом процессе сыграли постановления и правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1, позиции действующего Президента Российской Федерации. Вместе с тем анализ возможности использования института конституционной ответственности в сфере публичной власти, а также определение механизма формирования прочной единой системы правовых норм, обеспечивающих юридическую ответственность органов государственной власти и высших должностных лиц, законность их деятельности, является одной из актуальных задач современной правовой науки. Последнее осо-

1 Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205.

бенно важно в условиях такого уникального государства, как Россия, где проблема обеспечения верховенства Конституции, абсолютная нерешенность вопроса о конституционно-правовых санкциях в отношении правонарушителей и т.п. выступают не просто актуальной задачей, но условием самого его существования и развития.

Научная разработанность темы. В российской и зарубежной о6щетеоретической и отраслевой литературе относительно недавно стали выделять особый вид юридической ответственности - конституционную. Заслуга в обосновании природы и роли конституционной ответственности принадлежит С.А.Авакьяну, Г. В. Барабашеву, В. М. Баранову, Н. А. Бобровой, Е. Братошевскому, Е.Д. Виатру, Н.В.Витруку, Ю.П.Еременко, Т.Д.Зражевской, Н.М.Колосовой, М.А. Краснову, О.Е.Кутафину, Б.М.Лазареву, A.H. Лебедеву, О.В. Лучину, А.С. Мордовцу, М.И. Пискотину, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинскому, Ф. Шеменскому, М.Д. Шиндяпиной, Д.Т. Шону, Б.С. Эбзееву и другим.

Проблема конституционной ответственности за нарушение Конституции Российской Федерации и конституционного законодательства в тех или иных аспектах рассматривались в работах И.Н. Барциц, Ю.А.Дмитриева, Ф.Ш. Измайловой, М.Н.Карасева, А.А.Кондрашова, C.B. Нарутто, И.А.У мновой. Высказанные в них соображения представляют огромный научный интерес. Однако вне поля зрения ученых остались многие сущностные моменты, касающиеся юридической природы к содержания данного правового института с учетом современных реалий. Недостаточность теоретической разработанности данной проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с конституционной ответственностью органов государственной власти и высших, должностных лиц, и обусловили необходимость разработки указанной темы диссертации.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является теоретико-правовая характеристика института конституционной ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц с позиций современной теории права и определение на его основе путей совершенствования правового регулирования вопросов, связанных с обеспечением ответственности указанных субъектов.

Для достижения поставленной цели предстояло решить следующие задачи:

- проследить возникновение идеи конституционной ответственности и практику ее становления в зарубежных странах мира, проанализировать ее особенности в России;

- выявить общие и специфические признаки конституционной ответственности, на основании проведенного анализа сформулировать понятие конституционной ответственности;

- исследовать конституционную ответственность с точки зрения ее

соотношения с другими видами юридической ответственности;

- на базе системного подхода выявить специфику конституционной ответственности; доказать, что она является самостоятельным видом юридической ответственности.

- проанализировать современное состояние федерального законодательства, законодательств субъектов Российской Федерации и выработать предложения по их усовершенствованию с целью повышения эффективности правоприменительной практики;

- охарактеризовать основания конституционной ответственности, ее субъекты и на этой основе дать определение конституционного правонарушения, субъекта конституционной ответственности и понятие высшего должностного лица;

- уточнить процессуальную форму, в рамках которой происходит применение конституционной ответственности.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом данной работы является юридическая ответственность как социально-правовое явление. Предметом исследования конституционная ответственность как основной вид юридической ответственности и ее законодательное закрепление.

Методологической базой послужил системный, комплексный подход к анализу правовых проблем конституционной ответственности в их динамической взаимосвязи с современным этапом развития конституционного законодательства. В основу диссертации положены общенаучные методы изучения и анализа состава конституционного правонарушения, рассматриваемые в плане современного политико-правового мышления (дедукция, индукция, синтез, программно-целевой характер), а также частные методы познания (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, логический, социологический и др.), с позиций которых выявляются закономерности и особенности правовой природы конституционной ответственности за нарушение конституционного законодательства.

Теоретическую базу исследования составили прежде всего достижения в области истории права, общей теории права и государства, отраслевых юридических наук. В ходе работы были использованы научные положения к оды, содержащиеся в трудах по философии, социологии, политологии, юриспруденции, а также постановления и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, способствующие формированию института конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята одна из первых попыток комплексного анализа конституционной ответственности как особого вида юридической ответственности. Понятие "конституционная ответственность" формируется через изучение таких взаимосвязан-

ных явлений, как "основание наступления конституционной ответственности - конституционное правонарушение", "субъект конституционной ответственности"' и "процессуальные формы реализации". В процессе работы проведен историко-правовой сравнительный анализ российского и зарубежного опыта становления института конституционной ответственности. Данное исследование осуществлено с позиций приоритета прав человека в условиях построения правового государства и формирования гражданского общества. В диссертации формулируются и выносятся на защиту следующие положения:

- конституционная ответственность как мера конституционного принуждения применяется в рамках особого (конституционного) правового режима к специальным субъектам права за нарушение ими конституционно-правовых норм;

- основаниями конституционной ответственности выступают правовые (нормативные) и фактические основания. Правовым (нормативным) основанием является наличие конституционной нормы, устанавливающий механизм привлечения к конституционной ответственности за совершенное деяние, а фактическим основанием пони мается совершение конституционного правонарушения, определяемое диссертантом как посягающее на установленные конституцией и конституционным законодательством основы конституционного строя и правопорядок, права и свободы человека и гражданина противоправное виновное (умышленное или неосторожное) общественно опасное деяние (действие или бездействие), за которое законодательством предусмотрена мера, конституционной ответственности;

- конституционные правонарушения могут совершаться только специальными субъектами (государство, государственные органы, высшие должностные лица государства и общественные объединения). Конституционная ответственность налагается на них в особой процессуальной форме - судебными органами, государственными органами или высшими должностными лицами. Субъект конституционной ответственности - это лицо (физическое, юридическое), являющееся участником особых (конституционно-правовых) отношений и наделенное специальными правами и обязанностями, предусмотренными, нормами конституционного права, нарушение которых влечет наступление конституционной ответственности.

- на основе исследования теоретической стороны конституционной ответственности предложено зафиксировать в проекте Федерального закона "'О конституционной ответственности" определение понятия "высшее должностное лицо", под которым следует понимать "специальный субъект конституционной ответственности (занимающий государственную должность категории «A»), наделенный государственно-властными полномочиями организационно-правового и публично-политического характера";

- конституционная ответственность выступает основным видом юри-

дической ответственности, целиком и полностью зависящим от целей, которые преследует конституция и конституционное законодательство. Значение этой ответственности в системе юридической ответственности государства обусловлено ведущей ролью Конституции в правовой системе современного демократического общества;

- конституционная ответственность теснейшим образом связана с политической ответственностью. Политика и право призваны находиться в неразрывном органическом единстве, и недопустимо противопоставление их друг другу. Браво облекает политику правового государства, в юридические нормы и с помощью правовых механизмов проводит ее в жизнь. Но политика, тем не менее выступает своеобразным "дирижером" развития права. Именно от политики и политиков во многом зависит качество и реализация законов. Наконец, политика, опираясь (в идеале) на право, одновременно опирается на нравственность, обычаи, нормы общественных организаций. Основанием для наступления конституционной ответственности может стать нарушение специальным субъектом права конституционного законодательства, тогда как политическая ответственность означает только, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки;

- конституционная ответственность содержит не только меры политико-правого, нравственного, карательного (штрафного), но и восстановительного характера. Последние состоят в устранении конституционного нарушения (отмена или признание неконституционными нормативно-правовых актов или их отдельных положений) и принятии эффективных мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, деятельности высших должностных лиц государства, конституционных прав и свобод человека и гражданина;

-для конституционной ответственности не существует едя но и процедурной формы реализации. Почти каждой мере конституционной ответственности соответствует особый порядок ее назначения и исполнения. Реализация иных видов юридической ответственности не исключает возможности последующего применения конституционной ответственности, а в ряде случаев, напротив, предполагает наступление этой ответственности.

Теоретическая и практическая значимость диссертации. Практическая ценность работы определяется ее актуальностью, научной новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. В ней содержатся рекомендации, теоретические выводы и предложения, которые могут быть использованы для научных подходов в выстраивании системы и института конституционной ответственности в праве. Без теоретического обоснования нового понимания института конституционной ответственности невозможны законодательное оформление функций, а также внедрение в правовую реальность нашего общества одного из важнейших механизмов защиты

конституционного строя и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования нашли отражение в опубликованных статьях, использованы в учебном процессе юридического института МВД России, Чебоксарского филиала Нижегородской Академии МВД России. Теоретические выводы были использованы при разработке законодательства Чувашской Республики.

Структура диссертационного исследования включает введение (две главы, шесть параграфов), заключение и библиографический список использовали литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования определяются его цель и задачи, объект и предмет, методология, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Глава I - "Конституционная ответственность как вид юридической ответственности" - состоит из трех параграфов.

Первый параграф "Возникновение и развитие идеи конституционном ответственности, и ее закрепление в конституционном законодательстве» посвящен историко-правовому анализу зарождения и развития института конституционной ответственности в зарубежных странах и в России,

Теория ответственности органов государственной власти и их должностных лиц и мест историческое прошлое. Впервые идея и реальный институт ответственности власти зародились в Древней Греции и Древнем Риме - в государствах с развитой политической и правовой культурой, где уровень правовых знаний, функционирующих правовых норм и действий свободных граждан был относительно высоким. В этих государствах можно видеть все элементы, из которых складывается механизм ответственности власти и благодаря которым он действует. Функционируют специальные государственные учреждения (народное собрание и ареопаг в Афинах, сенат и народные трибун в Риме), обладающие правом контролировать (спрашивать и оценивать) любых высших должностных лиц, если их действия касаются важнейших интересов государства.. Так, законодательством Древних Афин предусматривалось, чтобы реализация властных полномочий должностных лиц сопровождалась их обязанностью по окончании срока деятельности отчитываться о проделанной работе (от этой обязанности не был освобожден и великий Перикл).

Диссертант отмечает, что Д.Локк и Ш.Монтескье, обобщив исторический опыт государственного строительства древних Афин и Рима, а в новое время и опыт Великобритании, пришли к выводу, что власть следует

разделить на ветви для взаимного контроля, чтобы не допустить произвола со стороны тех, кто ее реализует. Контроль парламента за исполнительной властью, обязанность высших должностных лиц отвечать за свою работу перед депутатами, право последних ставить вопрос, об отрешении неспособных министров и руководителей ведомств создали основу для функционирования института конституционной ответственности. В течение Х1Х-ХХ столетий почти все европейские страны перестроили свои политические системы в соответствии с теорией разделения властей и ответственности высших должностных лиц государства.

Подробно процесс развития института конституционной ответственности рассмотрен в работе на примере Великобритании, США и Польши, Великобритания - первая страна, в которой на практике была осуществлена доктрина разделения властей. Здесь институт конституционной ответственности зародился на основе недоверия парламента к исполнительной власти,

Специальной формой конституционной ответственности министров стая так называемый импичмент. Конституция США 1787 г. четко сформулировала порядок разделения властей, что и повлияло на основополагающие принципы конституционной ответственности, где был  предусмотрен такой вид конституционной ответственности, как импичмент, - судебная процедура отстранения от должности федеральных должностных лиц, если последние будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках. В Польше с 1921 г. действует специальный конституционный орган - Государственный трибунал (упраздненный в 1952 г., восстановленный вновь в 1982 г.), привлекающий к конституционной ответственности с отстранением от должности высших должностных лиц государства за

нарушение Конституции и законов. При этом предусматривается отчет указанных лиц за свои действия даже после того, как они оставили государственный пост.

В России институт ответственности власти развивался своеобразно. Первые контуры ответственности высших должностных лиц перед представительными органами проявились в государственно-правовом укладе Московского государства в виде трех изначальных основ ответственности, трансформировавшихся при конституционной монархии (начало XX в.) в особый вид должностной ответственности, которую условно можно назвать конституционной. Первый из них связывал царя с боярской Думой и устанавливал коллективную ответственность за принятые решения; второй - обязывал высших должностных лиц отвечать за проделанную работу и должностные упущения перед боярской Думой; третий - создавал предпосылки для ответственности правительства перед Земским Собором. К сожалению, процесс становления государственных учреждении в России прекратился в последней четверти XVII в. в результате проводимых Петром I реформ., основанных на идеологии абсолютизма власти. С тех пор в течение двух столетий в стране

существовала неконтролируемая монархия.

После Октябрьской резолюции 1917 г. Россия не прошла всех этапов эволюционного развития института конституционной ответственности государства, его органов и должностных лиц, характерных для многих демократических государств. Правда, первоначально Советы народных комиссаров и сами народные комиссары в соответствии с первыми советскими конституциями несли ответственность перед представительными органами государственной власти - съездами Советов и ЦИК. В этот период даже существовала практика привлечения к коллективной судебной ответственности работников губисполкомов, наркоматов и других органов исполнительной власти. Однако к середине 30-х годов XX столетия институт конституционной ответственности по Конституции 1936 г. был исключен из правовой системы, поскольку принцип ответственности государства был признан опасным ввиду возможного ущемления авторитета государственной власти и предполагаемых значительных финансовых расходов. Вопрос об ответственности советских представительных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился, в то время, как полагалось, социалистический строй исключает нарушение прав граждан народной властью.

В 1977 г. впервые в Конституцию СССР была включена специальная норма об ответственности за ущерб, причиненный незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Государство же признали субъектом юридической ответственности лишь в 1981 г., после принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" от 18 мая 1981 г., который также практически не мог быть реализован и не соответствовал финансовой системе государства.

Анализ действующего законодательства об ответственности государства, его органов и должностных лиц, проведенный диссертантом, свидетельствует, что в настоящее время гражданин имеет возможность получить компенсацию за причиненный ущерб в случаях незаконных действий (бездействий) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), а также издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 1069 ГК РФ). В последнем случае в отношении государства наступает не только гражданско-правовая, но и конституционная ответственность как обязанность государства восстановить права, нарушенные публичными актами государственной власти.

Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину, должна наступать вне зависимости от вины государственных органов и их должностных лиц во всех случаях неправомерных решений и деяний в области публично-правовых отношений, Однако, возмещение государством пост-

11

радавшему лицу ущерба из казны за неправомерные действия и решения государственных органов и их должностных лиц не означает освобождения данных субъектов от других видов юридической ответственности.

Во втором параграфе "Конституционная ответственность: понятие, признаки и соотношение с другими видами юридической ответственности" диссертант анализирует основные признаки юридической ответственности, характерные для всех видов ответственности, в том числе и конституционной; как-то: юридическая ответственность опирается на государственное принуждение, на специальный аппарат; эта конкретная форма реализации санкций, предусмотренных нормами права; она наступает за совершенное правонарушение и выражается в определенных отрицательных последствиях личностного, имущественного, организационного характера; воплощается в процессуальной форме. Указанные признаки юридической ответственности являются обязательными и для конституционной ответственности: отсутствие хотя бы одного из них свидетельствует об отсутствии юридической (конституционной) ответственности и позволят отграничить ее от других правовых и неправовых категорий.

Наряду с перечисленным и общим и признаками конституционная ответственность имеет специфические отличительные черты, в частности она тесно соприкасается с политической ответственностью. Так, отставка правительства может быть мерой конституционной ответственности (в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей) и мерой политической ответственности (уходит в отставку с целью разрешения сложившегося в стране политического кризиса).

Право облекает политику правового государства в юридические нормы и с помощью правовых механизмов проводит ее в жизнь, И в этом аспекте политика и право призванья находиться в неразрывном органическом единстве и противопоставление их друг другу недопустимо.

Без права государственная политика способна превратиться в произвол, стать выразителем частных, антиобщественных интересов. Поэтому задача права - играть роль эффективного стабилизатора политической жизни, выражать и защищать справедливость, стать надежной преградой на пути волюнтаристских поползновений лидеров и чиновников всех рангов.

Конституционная ответственность - это юридическая ответственность, и ее основанием может быть нарушение органом государственной власти, высшим должностным лицом, политическим руководителем государства при исполнении ими своих должностных обязанностей норм конституции и законов, норм морали, общечеловеческой нравственности, тогда как политическая ответственность означает то, что занимающее высшую государственную должность может лишиться политической поддержки.

Исторически в теории права и законодательстве сложились два подхода к пониманию юридической ответственности. Исходя из этого различа

11

ют два вида юридической ответственности - правовосстановительную и карательную (штрафную), каждая из которых соответствует характеру правонарушения и содержанию санкций за его совершение. Основными разновидностями штрафной, карательной юридической ответственности выступают конституционная, уголовная, административная, дисциплинарная.

Отличительной чертой конституционной ответственности является то, что она содержит не только меры политико-правового, нравственного, карательного (штрафного) характера, но и меры восстановительного характера. Последнее выражается в устранении конституционного нарушения (отмена или признание неконституционными нормативно-правовых актов или их отдельных положений) и принятии эффективных мер по обеспечению нормального функционирования государственного аппарата, деятельности высших должностных лиц государства, обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина. Особенность правовосстановительной ответственности заключается в том, что в ряде случаев правонарушитель может сам, без вмешательства государственных органов и должностных лиц, выполнить свои обязанности, восстановить нарушенные права, прекратить противоправное состояние. Так, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вправе отменить изданный им незаконный правовой акт. Правовосстановительная ответственность возникает с момента совершения правонарушения и завершается восстановлением (в установленных законом пределах) нарушенного правопорядка.

Диссертант разделяет мнение ряда авторов о том, что отмена незаконных правовых актов является санкцией конституционной ответственности. В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них, Виновное лицо может быть освобождено от занимаемой должности, а нарушающие законодательство законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации - распущены в случае невыполнения решения суда, признавшего их акты незаконными. Наконец, виновный орган вынужден затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение и принять новое, отвечающее действующему законодательству. Кроме того, отмена незаконного акта наносит ущерб авторитету органа государственной власти и должностных лиц, нарушивших закон, поскольку связана с отрицательной оценкой их деятельности в сфере правотворчества и правоприменения.

Санкции норм конституционного права не однородны. Одни из них относятся к мерам ответственности, другие могут быть названы мерами защиты.

Наличие или отсутствие состава конституционного правонарушения устанавливается специальными уполномоченными органами и должност-

12

ными лицами после применения мер защиты. Вина не входит в ее фактическое основание. В зависимости отрешения этого вопроса лицо или орган, к которому были применены меры защиты, может быть подвергнуто или освобождено от конституционной ответственности.

К мерам защиты, известным конституционному законодательству относятся: приостановление действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта; временное отстранение высшего должностного лица государства от должности; восстановление на государственной должности неправильно освобожденного высшего должностного лица; отклонение федерального закона Президентом России и др.

Основанием для конституционной ответственности могут быть аморальные, профессиональные проступки высших должностных лиц. От имени народа они осуществляют важные властные полномочия, их поведение контролируется общественностью, авторитет и моральные устои воспринимаются как символ достоинства и авторитета самой власти. В некоторых случаях это основание получает закрепление в законодательных формулировках ("совершение действия, порочащего высокое звание", "не оправдал доверия" и др.), а иногда в конституционных обычаях.

В качестве особенности конституционной ответственности выделяется то, что основное ее предназначение состоите защите Конституции РФ и конституционного законодательства, при этом нельзя недооценивать роль и других видов юридической ответственности. Так, защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность. В данном случае ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя наступает за нарушение конституционно-правовых норм.

Основным видом юридической ответственности целиком и полностью зависящим от целей, которые преследует Конституция и конституционное законодательство России, выступает конституционная ответственность. Значение последней в системе юридической ответственности государства обусловлено ролью Конституции в правовой системе современного российского общества. Ее постулаты являются первичными, и все остальные правовые акты должны им соответствовать. Она выступает как юридическая база для развития всех отраслей права, составляющих российскую правовую систему. Все это и обусловливает особую роль ответственности за нарушение конституционных норм, закрепленных в конституциях государств.

Таким образом, конституционной ответственности свойственны как общие признаки, характерные для всех видов юридической ответственности, так и специфические, что позволяет говорить о существовании конституционной ответственности в качестве основного вида юридической ответственности. Под последней понимают меры конституционного принуждения, при-

13

меняемые в рамках особого (конституционного) правового режима к специальным субъектам права за нарушение ими. конституционно-правовых норм.

Автор диссертации подробно анализирует соотношение конституционной ответственности с иными видами юридической ответственности, акцентируя внимание на том, что реализация иных видов юридической ответственности не исключает последующего применения конституционной ответственности, а в раде случаев, напротив, предполагает наступление этой ответственности. Так, в связи с обвинительным приговором в отношении лица, являющегося депутатом, законодательный (представительный) орган должен принять решение о прекращении его депутатских полномочий. В других случаях применение конституционной ответственности может исключить необходимость использования какой-либо иной ответственности, Например, отставка министра в связи с его плохой работой, как правило, снимает вопрос о применении к нему мер дисциплинарной ответственности.

Уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые и другие меры юридической ответственности за нарушение конституционных норм не утрачивают своей отраслевой принадлежности и не могут быть включены в структуру конституционной ответственности. Здесь иное соотношение, основанное на специализации в системе права и отражающее особенности функциональных связей различных видов юридических норм.

В третьем параграфе «Юридическая природа конституционной ответственности» исследованы юридическая природа конституционной ответственности как вида юридической ответственности, ее специфика, место и функции среди других правовых явлений, обосновывается применение системного подхода.

Юридическая ответственность как система состоит из отдельных элементов (видов). Каждый вид ответственности, будучи подсистемой в системе юридической ответственности, выступает в качестве самостоятельной системы. Ее компоненты - нормы, закрепляющие ответственность в отдельных институтах права. Данная система, в свою очередь, представляет сложную структуру, обусловленную системным характером самого права. Соответственно возникают новые нормы и их системные взаимосвязи, закрепляющие ответственность за нарушение Конституции и других законодательных актов.

Таким образом, юридическая ответственность имеет собственную структуру, в которой проявляются четыре уровня: первый представляет собой урегулированные правом все виды ответственности; второй - ответственность на уровне отрасли права; третий - ответственность на уровне правового института; четвертый - ответственность на уровне нормы права.

Подробное рассмотрение системообразующих элементов позволило диссертанту говорить о существовании ответственности как за нарушение отдельных правовых норм (отзыв депутата), так и норм на уровне института

14

права (отрешение президента от должности), которая не входит ни в одни из общепризнанных видов юридической ответственности. Свойство системности юридической ответственности позволяет говорить о существовании высшего уровня в данной вертикальной связи ~ ответственности в конституционном праве.

В настоящее время специалисты по общей теории и отраслевым юридическим наукам предлагают конструировать юридическую ответственность в широком плане, выходящем за рамки рассмотрения ее лишь как последствия правонарушения, то есть учитывая и другой аспект юридической ответственности - позитивный. Оба аспекта в диалектическом единстве являются сторонами целостного правового явления.

Важнейшая черта конституционной ответственности - это перенесение центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный. Ее позитивный смысл возникает из обязанностей специальных субъектов права осуществлять положительные действия в точном соответствии с нормами Конституции и законов, регулирующих конституционное правоотношение. Особенно зримо специфика позитивной ответственности выступает в непосредственных взаимоотношениях государства и личности. Государство посредством права само ставит себя в правовое положение по отношению к личности. В результате государство и личность становятся носителями взаимных прав и обязанностей. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных правовых последствий в случае нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих публичных функций.

Вторая глава "Реализация конституционной ответственности в Российской Федерации" - состоящая из трех параграфов, посвящена реализации конституционной ответственности в России.

В первом параграфе "Основания конституционной ответственности" определяется понятие конституционного правонарушения и анализируется ее состав.

Правовым (нормативным) основанием конституционной ответственности в сфере осуществления публичной власти являются конституционные нормы, то есть нормы, непосредственно закрепленные в Конституции и конституционных законодательствах. Для того чтобы конституционная ответственность стала действительностью, необходимо наличие фактических обстоятельств - так называемых юридических фактов. Фактическим основанием является как конституционное правонарушение, так и грубое нарушение общепризнанных норм морали, общечеловеческой нравственности.

Конституционное правонарушение содержит все признаки, которые свойственны любому правонарушению, а также имеет специфические особенности, С этой точки зрения состав конституционного правонарушения определяется основными, обязательными признаками (элементами): объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

15

Под объектом конституционного правонарушения понимают определенные разновидности конституционных отношений, урегулированные нормами правам охраняемые мерами конституционной ответственности. Особенность конституционно-правовых правонарушений состоит в том, что их объект находится в сфере реализации наиболее важных общественных отношений, которые являются базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни страны. Эти правонарушения, как правило, связаны с посягательством на отношения, возникающие в сфере ненадлежащего осуществления публичной власти.

Объективной стороной конституционного правонарушения являются противоправное деяние (действие или бездействие), вред, причиненный деянием, причинная связь между деянием и наступившим вредом, а также недостижение необходимых и эффективных результатов, которые противоречат целям и принципам действующего законодательства. Объективная сторона конституционного правонарушения может выражаться в таких деяниях, как принятие органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Большое количество конституционных правонарушений в исследуемой сфере совершаются путем бездействия, то есть невыполнения той или иной юридической обязанности, причем меры государственного принуждения применяются только в том случае, если лицо имело реальную возможность выполнить эту обязанность. Так, Президент РФ, не подписавший федеральный конституционный закон, совершает чисто конституционное правонарушение, а именно нарушает п. 2 ст. 108 Конституции. Данное деяние будет иметь характер правонарушения лишь в случае причинения существенного вреда.

Субъективную сторону конституционного правонарушения составляет вина. Понятие вины в конституционной ответственности отличается от общераспространенного, но наличие ее является необходимым условием для наступления ответственности. Вина, как обязательный признак субъективной стороны конституционного правонарушения, проявляется в форме умысла и неосторожности. В подавляющем большинстве вина высших должностных лиц, назначаемых и избираемых на свою должность, выступает в форме неосторожности. Занимая определенный государственный пост, они должны знать и соблюдать законы, правильно их применять и не вправе ссылаться на незнание того или иного нормативного акта - это их. конституционная обязанность. Если руководитель не выполняет свои функциональные обязанности либо выполняет их небрежно или частично, превратно пользуется властью, принимает неэффективные решения, - все это расценивается как проявление его вины.

Политический характер вины размывает границы состава конститу-

16

ционного правонарушения в том плане, что не только деятельность, выходящая за рамки, но и деятельность {включая бездействие, нераспорядительность), повлекшая неблагоприятные последствия, в политико-правовом плане может быть вменена в вину. Самым необычным основанием для конституционной ответственности с точки зрения субъективной стороны является вина добросовестно работающего высшего должностного лица, но не справляющегося со своими обязанностями. Однако это не исключает его вины. Отличительная черта конституционной ответственности состоит в том, что она предполагает наличие вины даже в условиях, когда формально какие-либо правонарушения отсутствуют.

Под конституционным правонарушением следует понимать посягающее на установленные конституцией и конституционным законодательством основы конституционного строя и правопорядок, права и свободы человека и гражданина противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) общественно опасное деяние (действие или бездействие), за которое законодательством предусмотрена мера конституционной ответственности.

Диссертант особо рассматривает проблему установления субъективной вины правонарушителя - коллектива, предусмотренную конституционным законодательством. Вина коллегиального органа не всегда может быть четко выражена в форме умысла или неосторожности. К одному и тому же противоправному деянию, например, принятию незаконного акта законодательным (коллегиальным) органом, психическое отношение членов парламента может быть различным. В данном случае вину органа через вину отдельных лиц определить проще, так как свою позицию они выразили в ходе голосования. Гораздо сложнее, когда вина конкретных лиц исключается или не может быть доказана. В этих случаях вину коллегиального органа следует искать в общей неорганизованности, недисциплинированности, неспособности коллектива справиться с возложенными на него обязанностями. Здесь вина коллегиального органа проявляется в неправильном поведении его членов, хотя у них была возможность выбора. Поэтому законодатель, как правило, предусматривает вину коллегиального органа в случае причинении им того или иного ущерба.

Во втором параграфе «Субъекты конституционной ответственности» отмечается, что среди ученых нет единого мнения о том, кого следует считать субъектами конституционной ответственности. В юридической литературе высказывается мнение, что субъектный состав конституционной ответственности весьма широк1. С такой позицией справедливо не соглашаются некоторые авторы, так как круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, должностные лица высокого уровня, то есть

_____________________

1Колосова Н.М.  Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Гос. и право. 1997. № 2. С.88.

17

структуры и люди, которые принимают важные решения1. На гражданина, если он не является высшим должностным лицом государства, эта ответственность не распространяется2. Круг субъектов конституционной ответственности намного уже круга субъектов любых других видов юридической ответственности, к которым относятся государство, органы государственной власти и их руководители, высшие должностные лица категории "А" как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации, а также общественные объединения.

Субъектами конституционного правонарушения являются как индивидуальные лица, так и коллективы. Их характерный признак - конституционная деликтоспособность, рассматриваемая в качестве элемента конституционной правосубъектности. Деликтоспособность означает, что субъект обладает способностью приобретать своими действиями соответствующие конституционные права и нести обязанности за свои поступки, возможные меры ответственности. Деликтоспособность устанавливается в нормах конституционного права и определяется различными факторами. Так, применительно к индивидуальным субъектам она характеризуется наличием гражданства, 21 -летнего возраста, соответствующего образования, способностью отдавать отчет за свои действия и поступки и руководить ими.

Во всех случаях для того, чтобы граждане России несли конституционную ответственность, они должны быть наделены специальной правосубъектностью признаков (депутата, судьи, высшего должностного лица), которая, во-первых, присуща лишь субъектам, выполняющим специфические обязанности. Нарушение или невыполнение этих обязанностей и составляет конституционное правонарушение. Например, к конституционной ответственности за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъектов Федерации подлежат только высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта). Во-вторых, некоторые правонарушения достигают той степени общественной вредности, которая вызывает необходимость повышенная конституционной ответственности лиц, обладающих признаками специального субъекта. Такие нарушения приобретают повышенную опасность тогда, когда совершаются высшими должностными лицами, ибо своими неправомерными действиями последние могут в ряде случаев причинить значительно больший вред, чем "рядовой" гражданин. В-третьих, специальные признаки характеризуют особый статус субъектов, который возникает на основе правовых актов (как правило, законодательных и подзаконных). Так, обязанности и полномочия члена правительства возникают на основании указа президента о назначении на должность. Таким образом, в случае нару-

_____________________________________

1Шон Д.Т.  Конституционная ответственность // Гос. и право. 1995. № 1. С. 35.

2 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 295-296.

18

шения своих специальных обязанностей высшие должностные лица будут нести конституционную ответственность как специальные субъекты.

Диссертант определяет, что субъект конституционной ответственности - это лицо (физическое, юридическое), являющееся участником особых (конституционно-правовых) отношений и наделенное специальными правами и обязанностями, предусмотренными нормами конституционного права, нарушение которых влечет наступление конституционной ответственности.

Проблема ответственности государства неизменно сопряжена с конституционной ответственностью. Такой вывод следует из анализа ст. 53 Конституции РФ, в которой указывается, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Вопрос о возмещении государством ущерба не является вопросом конституционной ответственности. Однако это однозначно свидетельствует о деликтоспособности государства. Кроме того, незаконные действия (или бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц вполне можно отнести к вопросу конституционной ответственности.

Особым видом реализации конституционной ответственности государства является его обязанность отвечать перед международным сообществом за принятие на себя обязательств перед гражданами, если исчерпаны все национальные средства правовой защиты. Так, в случае невыполнения решений Европейского суда по правам человека России грозит такая санкция, как исключение из международной организации. В этом случае речь идет о международно-правовой ответственности государства, поскольку отношения возникают между государством и международной организацией. На этой основе возникает другой вид ответственности государства перед гражданином, чьи права были нарушены. Санкцией такой ответственности признается обязанность государства: возместить причиненный ущерб; отменить все неправомерные акты публичной власти, приведшие к нарушению его международных обязательств; привлечь к ответственности должностных лиц, подозреваемых в совершении противоправных деяний, и наказать виновных в соответствии с внутренним правом. Данный вид ответственности государства следует признать конституционным, так как основанием для ее наступления считается нарушение конституционных норм.

Установление конституционной ответственности относится к компетенции высших органов государственной власти. Так, Президент России является одновременно субъектом конституционной ответственности и субъектом, привлекающим к этой ответственности.

В Конституции РФ отчетливо обозначена ответственность Президента: он может быть отрешен от должности, но лишь в случае обвинения в государственной измене или совершении иного особого тяжкого преступления. За совершение неправомерных действий, не влекущих уголовно-правовую

19

ответственность, за неисполнение своих конституционных обязанностей он практически никакой ответственности не несет. Совершение преступлений, не указанных в ст. 15 УК РФ, также не является основанием для отрешения его от должности; Такое положение не согласуется с провозглашенным ст. 19 Конституции РФ равенством всех перед законом и судом независимо от должностного положения и кроме того, нарушает принцип неотвратимости ответственности за совершенное преступление. При этом предусмотренная Конституцией РФ процедура отстранения Президента от должности настолько сложна, что фактически делает нереальным применение к нему импичмента.

В российском законодательстве отсутствует правовая норма, обеспечивающая явку на заседания Специальной комиссии и Государственной думы приглашаемых ими лиц, что мешает всестороннему рассмотрению выдвинутых против Президента РФ обвинений.

Отставку правительства по решению Президента РФ, роспуск Государственной думы Федерального Собрания следует расценивать как вид конституционной ответственности за неспособность справиться с возложенными функциональными обязанностями, Представляется, что Президент РФ должен иметь право отправить правительство в отставку только в двух случаях: I) по просьбе премьер-министра и 2) после парламентского вотума недоверия правительству. Таким образом, общество будет гарантировано от возможных злоупотреблений со стороны президента в части узурпации всей исполнительной власти.

Отмеченные недостатки и пробелы должны устраняться путем внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, а также издания правовых актов, развивающих и конкретизирующих содержащиеся в ней положения.

В юридической науке до настоящего времени законодательного определения понятия высшего должностного лица не существует. Официальное определение данного понятития сформулировано лишь в уголовном законодательстве, однако неприменимость его ко всем отраслям права очевидна. Высшим должностным лицом, по нашему мнению, следует считать специального субъекта конституционной ответственности (занимающего государственную должность категории "А"), наделенного государственно-властными полномочиями организационно-правового и публично-политического характера. Руководствуясь приведенным определением, можно более четко применять нормы об ответственности высших должностных лиц.

В диссертации подробно рассмотрена проблема конституционной (устазно-правовой) ответственности органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации за нарушение Конституции и федерального законодательства и порядок применения этого института в мировой практике.

В третьем параграфе "Процессуальные формы реализации консти-

20

туционной ответственности" отмечается, что процессуальная форма в конституционно-правовой сфере не является единой, типизированной для разных мер конституционной, ответственности, порядок применения которых специфичен для каждой санкции.

Соблюдение процессуальной формы в конституционной ответственности необходимо для реализации охранительной функции. Принуждение без процессуальной регламентации привело бы к нарушению прав личности, злоупотреблению со стороны отдельных должностных лиц и к нарушению законности. В рамках правоохранительного отношения юридическая (конституционная) ответственность проходит три стадии: возникновение, конкретизация и реализация ответственности. Так, согласно законам о порядке отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) эта процедура разделена на стадии возбуждения избирателями дела об отзыве, назначения голосования об отзыве и на голосование.

Первая стадия юридической (конституционной) ответственности начинается с момента совершения правонарушения и длится до обнаружения его компетентными органами государства или должностными лицами. Данная стадия определяется как возникновение юридической (конституционной) ответственности.

Следующая стадия, заключающаяся в конкретизации юридической ответственности, охватывает период от обнаружения правонарушения до вступления в законную силу акта применения права. Содержанием данной стадии служит квалификация совершенного правонарушения, то есть получение и оценка фактов, доказывающих или отрицающих совершение деяния конкретным лицом или органом. Конкретизация такого вида конституционной ответственности, как отрешение Президента РФ, может быть логически подразделена натри этапа: предварительная, последующая (промежуточная) и окончательная конкретизация.

Первому этапу соответствуют установление Государственной думой фактических обстоятельств дела, предварительная квалификация правонарушения, предложение о выдвижении обвинения против президента и возражения против этого, имеющие значение для вынесения объективного заключения по делу. На данном этапе предварительная конкретизация конституционной ответственности облекается в процессуальную форму и соответствует начальным стадиям  юрисдикционного процесса.

Второй этап - оценка правильности предварительной квалификации, исследование фактических обстоятельств дела на основе избранной нормы, проверка установленного порядка, выдвижения обвинения, то есть последующая конкретизация. В ст. 93 Конституции РФ устанавливается, что после выдвижения Государственной думой обвинения против Президента РФ Верховный суд России должен дать заключение, подтверждающее наличие в дей-

21

ствиях президента признаков преступления, а Конституционный суд РФ - заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Третьему этапу предшествует вынесение решения по делу об отрешении от должности, то есть окончательная конкретизация, На этом этапе Совет Федерации самостоятельно дает оценку всем материалам дела, самостоятельно толкует их правовое положение, и выносит соответствующее постановление.

Движение правоотношения конституционной ответственности может прекратиться на любой из указанных стадий (этапов).

В процессе познания конституционного правонарушения составляются многочисленные процессуальные документы, которые должны состоять из вводной, мотивировочной, резолютивной частей. В вводной части указываются время и место принятия заключения Специальной комиссией, состав, имя, отчество и фамилии сторон и других лиц, участвующих в деле, В мотивировочной части содержатся доводы, доказательства обоснованности (необоснованности) по каждому из преступлений, в которых предлагается обвинить президента. В резолютивной части - вывод об обоснованности (необоснованности) предложения о выдвижении обвинения и о наличии (отсутствии) для этого конституционных оснований.

Конституционное законодательство зарубежных стран допускает возможность конституционной ответственности без реализации наказания, если правонарушение является малозначительным. Однако критерии отнесения правонарушения к малозначительным в процессуальных документах о прекращении производства по делу, как правило, не указываются, поскольку они отсутствуют и в законодательстве. Диссертант предлагает выделить два таких критерия, а именно: не значительное отступление высшего должностного лица от установленных норм и правил, не представляющее какой-либо опасности для личности, общества и государства; нарушение высшим должностным лицом не существенных норм и правил, не могущее повлечь причинение какого-либо реального вреда.

Со вступлением в законную силу акта окончательной конкретизации юридической ответственности завершается и вторая стадия материального отношения ответственности.

Третья стадия юридической ответственности начинается с момента вступления правоприменительного акта в законную силу, признающего факт совершения правонарушения, и заканчивается тогда, когда назначенное наказание будет полностью реализовано.

Диссертант выделяет ряд специфических черт, свойственных правовому статусу лица, совершившего конституционное правонарушение

22

Заключение содержит краткие выводы проведенного исследования

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

1. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности // Проблемы укрепления законности и ее влияние на эффективность работы органов внутренних дел в современных условиях: Сб. статей адъюнктов и соискателей. Вып. 10.- М.: Юридический институт МВД России, 2000 (0,20 п.л.).

2. Социальная природа конституционной ответственности // Уголов-но-правовые, оперативно-розыскные и криминологические аспекты преступлений в сфере экономики: Материалы научно-практической конференции.-Москва; Чебоксары: Юридический институт МВД России,, 2000 (0,13 п.л.).

3. Основания конституционной ответственности //Деятельность органов внутренних дел по укреплению правопорядка к общественной безопасности: Сб. статей адъюнктов и соискателей. Вып. I!.- М.: Юридический институт МВД России, 2000 (0,25 п.л.).

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.