WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (теоретико-правовой аспект)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ЛИМОНОВ Александр Михайлович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(теоретико-правовой аспект)


Специальность 12.00.01 — права и государства; история правовых учений


теория и история


А В Т ОД» Е Ф Е Р А Т диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва — 2000



А2.000

юридический институт мвд России

На правах рукописи

ЛИМОНОВ Александр Михайлович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(теоретико-правовой аспект)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2000


Диссертация   выполнена  на   кафедре   государственно-правовых  дисциплин Юридического института МВД Российской Федерации.

Ндучный руководитель - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Т.Н Радько.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор С.А. Комаров; кандидат юридических наук, доцент СВ. Кабышее.

Ведущая организация - Московский институт МВД России.

Защита состоится "^ 'Й*УЗ^<2000 г. в<4~ час., на заседании диссертационного совета Д 052.06.01 в Юридическом институте МВД России по адресу: 109028, Москва, Малый Ивановский пер., д.2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Юридического института МВД Российской Федерации.

Автореферат разослан "(Р "С?4&Л(20ОО г.


Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор


В.Н. Григорьев


14)С. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург , ft ОЭ   2ОС0 акт^ЗУ


Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Проблема местного самоуправления является одной из актуальнейших ь современной реформируемой России. Ме­стное самоуправление прошло сложный путь, включающий периодм его полно­го отрицания и забвения, возрождения и попыток реального воплощения. Его трудная судьба была обусловлена разными обстоятельствами: меняющимися политическими установками, сменой теоретических взглядов, осмыслением собственного и зарубежного опыта.

Установление Конституцией Российской Федерации 1993 г. основ орга­низации местного самоуправления явилось важной вехой в общественно-политической жизни страны и значительным событием для российской юриди­ческой науки. В самом общем виде политико-правовое значение осуществляе­мой муниципальной реформы связано с переустройством на новых организаци­онных, нормативных и финансово-экономических началах низового звена пуб­личной власти л расширением границ социальной активности граждан, для ко­торых местное самоуправление выступает одной из форм осуществления наро­довластия.

Децентрализация государственного управления, перераспределение госу дарственных полномочий между ветвями и уровнями власти в России сопрово­ждается ослаблением государственной власти, ростом сепаратизма. Трудная за­дача сохранения и упрочения российской государственности при одновремен­ном росте влияния местного самоуправления предполагает научно обоснован­ный анализ природы прав местных коллективов.

Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению еди­ной «-осударственности, к образованию удельных княжеств. И, прежде всего, потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могу­щества всей страны. Не везде в России территориальные сообщества имеют объективные возможности в полном объеме самостоятельно заниматься \teci-ными вопросами, создавать для этого финансовую и материальную бази. 'Эш

3


стандарты жизчи не в силах самостоятельно обеспечить и выделяющийся из федеративного государства регион. Поэтому государство не вправе бросить на произвол судьбы те муниципальные образования, которые сегодня не могут обеспечить свою жизнедеятельность. Однако серьезной взвешенности требует вопрос о 1осударственной поддержке местного самоуправления, поскольку грань между поддержкой государства и вмешательством в решение вопросов местного значения слишком зыбка.

Конечно, конституционная модель местного самоуправления не может быть реализована немедленно, полностью и повсеместно в Российской Федера­ции. Вот почему одной из практических задач должен стать поиск моделей пе­реходного периода для реализации конституционных положений о местном са­моуправлении.

Одной из важных функций органов местного самоуправления является охрана общественного порядка, которая в соответствии с Конституцией Рос­сийской Федерации находится в ведении Российской Федерации и ее субъек­тов. В этой связи актуальной практической задачей является определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области охраны обще­ственного порядка. В числе органов, призванных осуществлять ее особое место отводится милиции. В настоящее время недостаточно разработанной является проблема создания и функционирования местной (муниципальной) милиции, что требует выработки научно обоснованных рекомендаций по упорядочению процесса муниципализации милиции. Но без эффективного местного само­управления нельзя решить эту проблему.

Степень разработанности проблемы. Научную и информационно-теоретическую основу исследования составляют труды российских ученых-юристов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.Л. Гранат, В.Б. Евдокимова, Н.А. Емельянова, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотова, В.М. Корельского, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева

4


Р.З. Лившица, В.И. Леушина, Л.С. Мамута, И.Г. Михайловской, А.В. Мицкеви­ча, А.В. Москалева, B.C. Нерсесянца, В.Д. Перевапова, В.Л. Пертцика, ВТ. Прохорова, Т.Н. Радько, П.И. Савицкого, Ю.А. Тихомирова, М.И. Сизикова, В.И. Фадеева, А.С. Шабурова, К.Ф. Ьдвремета, А.А. Югова и др.

Научному анализу были подвергнуты труды русских и зарубежных фило­

софов, социологов, историков и юристов Н.А. Бердяева, Н.Я. Данилевского,

И.А. Ильина, Н.М. Карамзина, А.Е. Преснякова, B.C. Соловьева, А.В. Василь-

к              чикова, А.Д. Градовского, М.А. Курчинского, Ч.И. Лазаревского, А.Г. Михай-

ловского, П.Н. Подлигайлова, Г.В.Ф. Гегеля, М. Вебера, В.И. Ленина, К.Маркса.

Кроме того, были проанализированы труды таких ученых, как В.Н. Буты-лин, В.П. Зимин, Л.Ф. Кваша, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондрашев, И.Ш. Ки-лясхаиов, B.C. Обидин, Ю.И. Оипов, А.В. Пахомов, Л.Л. Попов, А.Н. Роша, ЮЛ. Соловей, В.В. Черников, Е.Ю. Шихов и др,

При всем богатстве научного материала, касающегося местного само­управления, степень разработанности теоретических аспектов данного институ­та явно недостаточна. Проблема местного самоуправления ясследов^чась в ос­новном в работах по конституционному, муниципальному праву, а также с ис­торической точки зрения.

В своей работе автор с позиций теории государства и* права делает по­пытку глубоко исследовать ее лально-юридическую природу местного само­управления, взаимодействие органов государственной власти и местного само­управления, процесс становления местного самоуправления в России, различ­ные правовые формы и модели осуществления местного самоуправления, а-также роль органов местного самоуправления в осуществлении функции охра­ны общественного порядка.

Целя и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, действующего между­народного и отечественного законодательства раскрыть сущность местного са-

5


моуправления, являющегося формой народовластия, правовые формы и совре­менные модели осуществления местного самоуправления, а также выявить роль органов местного самоуправлении в реализации функции охраны общественно­го порядка.

Для достижения указанной цели автор попытался решить следующие ос­новные задачи:

-   проследить этапы становления местного самоуправления в российском

государстве;

  1. основываясь на действующем законодательстве и теоретических разра­ботках в данной области, выявить социально-юридическую Природу местного самоуправления и, исходя из этого, сформулировать определение местного са­моуправления;
  2. показать взаимодействие государственной власти и органов местного самоуправления, при этом сопоставив характерные признаки государственной власти и органов местного самоуправления;
  3. охарактеризовать современные модели местного самоуправления;
  4. проанализировать правовые формы осуществления российскими граж­данами местного самоуправления;

-   показать роль органов местного самоуправления в осуществлении

функции охраны общественного порядка, акцентируя внимание на деятельно­

сти муниципальной милиции.

Объект исследования представляет собой совокупность общественны" отношений, складывающихся в процессе реализации гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление.

Предметом исследования является сущность местного самоуправления, которое представляет собой форму народовластия.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: исторический, системно  -  структурный,   конкретно   -  социологический,   сравнительно-


правовой, формально-догма"-ический и т.д. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного ис­следования в целостности и всесторонности. Этому также способствовала ис­точниковедческая база исследованн., которая включила в себя широкий норма­тивно-правовой и иной юридический материал.

Источняковую базу исследования составили международно-праворые

акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, поста-

•                новлеяия Конституционного Суда России, а тадже труды ученых - юристов в

области местного самоуправления.

Научная новизна  диссертации состоит в том, что   впервые с позиции 7

теории права я государства в отечественной юриспруденции предпринята по­пытка комплексного анализа социально-юридической природы, современногс состояния и процесса становления местного самоуправления, вопросов взаимо­действия государственной власти и местного самоуправления, правовых *ср ¦ " • современных моделей осуществления местного самоуправления, а также роли органов местного самоуправления в реализации функции охраны общественно­го порядка. Автором уточняются понятия "местное самоуправление" "местный референдум", "муниципальные выборы", что позволяет более глубоко уяснить основные черты, сущность и содержание местного самоуправления. Кроме то­го, автор теоретически обосновывает социальное назначение и направления деятельности муниципальной [илиции и уточняет понятие "муниципальная милиция".

Основные положения и выводы, выносимые на защиту: 1. Местное самоуправпение следует определить как процесс управления, при котором местные жители непосредственно или через избранных ими пред­ставителей имеют право и широкие возможности самостоятельно решат ь соб­ственные и другие, стоящие перед ними вопросы, с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

7


  1. В Российской Федерации муниципальная деятельность строится на со­четании местных и государственных интересов, взаимодействии органов мест­ного самоуправления и органов государственной власти. Конституционное обо­собление муниципальных образований и органов местного самоуправления представлу т собой децентрализацию в собственном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властнее присутствия в муници­пальных образованиях. Самостоятельно решая вопросы местного значения, ор­ганы местного самоуправления действуют в русле единой государственной по­литики, могут наделяться законом отдельными государственными полномо­чиями. Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление в Россий­ской Федерации одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Неблагоприятные последствия неумелости, пассив­ности, иждивенчества в деятельности местного сообщества могут привести к его несостоятельности. Поэтому целесообразно установить специальную про­цедуру объявления и самообъявления этой несостоятельности, а также лишения местного сообщества правосубъектности.
  2. Важной особенностью России в сфере местного самоуправления явля­ется отсутствие низового звена системы - общины как субъекта публично-властных отношений. Кроме того, самоуправление в России на протяжении всей ее истории превносится сверху, а не снизу и является как бы государст­венной программой. Все это не позволяет России за короткий период воспри­нять европейские стандарты.

4.  Система местного самоуправления по Конституции России содержит

многие черты англо - саксонской модели муниципального управления (выбор­

ность представительных органов и некоторых должностных лиц, отсутствие

контроля из центра, судебный контроль), но для современной России более

других подходит иберийская модель, которая включает выборность представи­

тельных н исполнительных органов на местах, утверждение единоличных ис­

полнительных органов центральной властью в качестве ее представителя для

*


осуществления административной опеки за иредетазитепьным органом, что по­зволит обеспечить нужную степень централизации

5.  В законодательстве Российской Федерации в области местного само­

управления местный референдум следует определить как осуществляемое пу­

тем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах

муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов

местного значения, о-песенчых к компетенции местного самоуправления зако-

^нодательством Ро .сийсхой Федерации.

6.  Наличие муниципальной милиции - необходимые признак местного

самоуправления, поскольку его органы становятся основным субъектом, ответ-

ственным за состо .кие общественного порядка перед населением В соответст­

вии с этим они должчы быть наделены достаточным объемом полномочий по

руководству создаваемых за счет средств местного бюджета подразделений

муниципальной милиции. Эффективное функционирование чуннщ-пальноЛ

милиции невозможно без четкой правовой регламентации, которая может быть

осуществлена либо путем принятия специального законодатечьного акта - За

кона Российской Федерации "О муниципальной милиции", либо видением из­

менений и дополнений в действующий Федеральный Закон "О ^^шлиции" При­

чем служащие низового звена муниципальной милиции (непосредственные ис­

полнители - участковые инспектора, милиционеры) уже на первом этапе фор­

мирования и функционирования этих органов должны избираться непосредст­

венно местным населением и нести ответственность перед ним. Только такой

подход позволит обеспечить самостоятельность местного самоуправ 1вни* в

пределах собственных полномочий.

7.  Создание муниципальных органов охраны общественного порядка по­

зволит решить такие проблемы, как отчужденность о г обслуживаемого населе­

ния, информационный вакуум и социальный контроль. При этом решение об­

щих задач охраны общественного порядка муниципальными органами охраны

общественного порядка и органами внутренних дел можсг быть успешным

9


только при актив- ом поиске новых форм и методов взаимодействия и эффек­тивном их осуще гвлении. К таким формам взаимодействия следует, в частно­сти, отнести: совместный анализ и оценку оперативной обстановки на обслу­живаемой территории; наиболее рациональную, комплексную расстановку имеющихся сил ь средств; принятие мер по расширению участия граждан в ох­ране общественн >го порядка и борьбе с его нарушениями (возобновление дея-хельности самодеятельных организаций граждан - добровольных народных дружин, товарищеских судов, советов профилактики правонарушений и т.п.)

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержа­щиеся в диссертации положения, выводы и предложения непосредственно ори­ентированы на их использование при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства в области местного самоуправления, в практи­ке органов государственной власти, муниципальных оргаж,,* и муниципальной милиции.

Основные положения диссертационного исследования могут найти при­менение в научнмх исследованиях по проблемам конституционного и муници­пального права, р учебной литературе, в преподавании курса конституционно! о права Российской Федерации и муниципального права.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выпол­нена в соответствии с основными направлениями научных исследований Юри­дического института МВД России. Содержание и выводы исследования докла­дывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Юриди­ческого института, используются в преподавании курса муниципального права и конституционного права России. Они опубликованы в научных изданиях и использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, со­стоящих из шести параграфов, заключения, а также списка литературы.

ю


Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее разработанности, характеризуется объект, предмет, цс ть, задачи, научная но­визна, практическая значимость исследования, формулируются основные по­ложения и выводы, выносимые на защиту.

Глава I Сущность местного салюуправчения и его становление к Российском государстве состоит из трех параграфов, имеет теоретико-исторический xapairrep и посвящена анализ\' социально-юридической природы местного самоуправления, взаимодействия государственной власти и мес^чого самоуправления, а также истории возникновения и развития местного само­управления в России.

В первом параграфе автор подчеркивает, что местное самоуправление в настоящее время подвергается глубокому теоретическому осмыслению. Дис­сертант обращает внимание на то, что некоторые авторы смешчваку пои яти я ''местное самоуправление" и "самоуправление". По мнению автора, изрядная доля затруднений объясняется многозначностью самого термина "самоуправление", поскольку он может употребляться г рименителы"- \ устрой­ству местной власти и в этом случае "самоуправление" выступа т синонимом "местного самоуправления".

Раскрывая признаки интеграции идей местного самоуправления и само­управления вообще, автор отмечает, что эти идеи развивались ла аллслыю, при этом, костяк идей самоуправления и местного самоуправления < оставляют та­кие признаки, как оби ность субъекта и объекта управления: тра> товка обшины социальной основой самоунравле"ия; принадлежность сообш ству грджцям властных функций. Диссертант полагает, что местное самоупра) те'-че в пере­менной России предстает в виде наиболее развитой формы саадоу фавления.

В связи с тем, что такие системы организации публичной уласти так го­сударство, входящие в него крупные территориальные обоазованпя, и, како1"'ц. местные территориальные единиць в разных масштабах могут быть птногень. к-

п


общему дпя них классу самоуправляемы^ систем, автор считает, что не следует излишне абсолютизировать ргзличие между государственными структурами и органами местного самоуправления. Поскольку автономность общественных систем не бывает и не может быть абсолютной, постольку компетенцию, т.е. границы самосто.чтельчосги л независимости низового территориального со­общества, по мнению автора, нужно четко определить в законодательстве с учетом как местных, так и общегосударственных интересов и обеспечить недо­пустимость выхода данной самоуправляемой системы за пределы соответст­вующих границ. Последнее, по мнению диссертанта, является самым главным в сегодняшних условиях, когда правовые установления безнаказанно игнориру­ются.

Наряду с самостоятельностью деятельности самоуправляющейся системы аатор отмечает такой важный признак самоуправления, как осуществление дея­тельности под свою ответственность. Население отвечает само перед собой и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.

Сущностная характеристика местного самоуправления, по мнению авто­ра, заключается в том, что население самостоятельно управляет собственны­ми делами, иными словами, местное самоуправление - управленческий про­цесс, который предполагает активное функционирование институтов предста­вительства и профессионального управления.

Во втором параграфе автор анализирует научные теории, концепции, идеи, взгляды, объясняющие сущность местного самоуправления и особенно­сти его взаимоотношений с государством.

В диссертации подчеркивается, что все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государст­венным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определял­ся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления са­мостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак %        считался доминирующим.

12


Многолетний опьт развития теорий местного самоуправления д.им акто-ру основание утверждать, что гозведение "китайской стены" мелду \ er нь'ч самоуправлением и госудзрственгым управлением необоснованно Гамо^тоя-тельность органов местного самоуправления зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему органов государственной -пдсш, а от признания за ними собственных властнь х полномочий По мнению еггот, местное самоуправление не может hixжиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от гос- -"аре гса

Анализируя такие способы организации власти и управления, как цпппа-лизация, децентрализация, с также декемпентрация, автор приходит \: выводу, что конституционное обособление муниципальных образований opi анов ме­стного самоуправления в России представляет собой деценгрллизанию в ссб<л-венном смысле слова, при которой государство сохраняет за собой ряд каналов властного присутствия в муниципальных образованиях. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправ-ения тейстзмсr ь русле единой государственной политики, могут наделяться загоном отде.1 ны-ми iосударственными полномочиями. Вс: это, по мнению автора, свидетельст­вует о том, что местное самоуправление з Российской Федерации одновремен­но содержит в себе элементы государственного и общественного инсинугов

В третьем параграфе подчеркивается, что в разных исторических усло­виях самоуправленческие начала российского общества выражались в ~ех или иных формах, среди которых автор выдгляег наиболее устойчивые- вечевую демократию Древней Руси; слободское самоуправление; крестьянское общин­ное самоуправление XVI - XIX вв.; земское и городское самоуправление вто­рой половины XIX в.

Диссертант отмечает, что развитие местного самоуправления на Руси сдерживалось процессом централизации государственной власти, .отя пршна-ки самоуправляемых сообществ проявлялись на протяжении всей истории рос­сийского государства.   Централизация государственной власти в России вре-

13


мен Ивана Г розного, Петра I, Екатерины II, Павла I, Александра I была "со­

вместима с принципами народности И самоуправления. Идеи местного само-

; (равнения как одного из способов социального управления в этот период ог-

pq-цалисъ. Сохранялись лчшь отдельные элементы, превратившиеся в органы

общест ьенного сословного самоупра^ения: губернские и уездные дворячские

собрания, собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан

и купи,-в, сельские сходы, представляющие собой форму крестьянского обще-

ci вешки о самоуправления. Излишняя централизация, бюрократизм в управле

ни.1 местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в

развныи местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей

страны.                                                         »   •

Поворотным пунктом в развитии России, по мнению диссертанта, яви^ лпсь кмекая и городская реформы, проведен. ые Александром II.

Сфера функционирования земской системы в государственном механизме Росс -ш б> -та огррчичена во всех отношениях, и все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли важную роль в подня­тии к>льт) оного уровня деревни, в распространении грамотности, доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности ч средств связи. Земства стали своеобразной политической школой, через чоторую прошли мно-I tie представители либера ьнсго и демократического об' 4ествеиных направле-ниг

Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, по мнению автора, являлось установление судебного порядка рассмот­рения и окончательного разрешения Споров и Коллизий между земскими учре* жжениями н государственными органами.

Автор отмечает, что по хре развития земского и городского обществен­ного управления становилось все б. лее очевидным, что возникла серьезная уг­роза полигич-.кому господству дворянства На рубеже 90-х гт. Александром III были приняты реакционные законы, которые фактически сводили "на нет" ре-

(4


формы самоуправления. Реформа 1890-1892 гг. "отбросила" устройство местной власти в России далеко назад.

Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг. (появление советов - ор­ганов классового представительства трудящихся масс), так и после победы Фепральской революции 1917 г. Временное прачительство предполагало пре­вратить земства в полновластие субъекты управления нэ местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства го­сударственных чиновников в деятельность местного самоуправления. Однако осуществление этой реформы было прервано Октябрьской революцией 1917 г., в ходе которой Временное правительство было низложено и власть в стране пе­решла к советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Советы, изна-чалы'О рассматриваемые большевиками как органы вооруженного восстания и временного революционного правительства, стали органами государственной власти на всех уровнях управления.

Диссертант подчеркивает, что принцип демократического централизма, лежащий в основе построения системы советов и формально допуск-ющий са­мостоятельность мест, на деле проявлялся чрезмерной централизацией и кон­центрацией власти в высших эшелонах аппарата государственного управления. Широко пропагандируемое полновластие советов фактически превратилось в прикрытие всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.

К началу 90-х гг. накопившиеся в обществе противоречия привели к кри­зису государственной власти и обусловили необходимость ее реформирования. Первыми практическими шагами на пути возрождения местного самоуправле­ния стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах мест­ного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закона РСФСР от 6 ию­ля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Эти законы ец^ не меняли СутИ местных советов как органо» государственной власти, но уже расширяли спмоуправленческие начала в их деятельности. Однако попытка вписать само-

15


\>-рп ю-'Г'Р в существующую систе*'у власти кг местах не дала желаемог т ре­зультата.

К'ч:сп.1'гуция России от 12 декабря 1993 г. признала и гарантировала пра-"о г 1гч\"г. и" vcnioe егмэурравление, закрепила его самостоятельность в ре-н"л и" попр->соэ MCJT'ioro значения и обособленность от системы органов госу-.ги.гк..з<чтт:сй втаста, установила основополагающие нормы организации мест-игл о c~vo\ пр тления.

Arirop отмечает такую особенность России в сфере местного самоуправ-т.->ч;о, к 'К отсутствие низового зве-'а системы - общины как субъекта публи»-го-д.'Тллиь'х отношений. Хотя местное самоуправление в России имеет давнюю ист tpi'io, оно всегда создавалось государством, ценфальной государственной b.;,>c.i 'о. И-лс 'но потому местное самоуправление отра.кало сословную струк­тур) '•'lueiTsa, коора! юридически также Слла закреплена государственной вл лью.

По • •iiciiiiK1 дчес.гтантэ, в настоящее время а.^гема местного самоуправ-лонгя г, России находится в хтроиессе становления: формируются органы мест­ного c-ivr р;,ав 1С!1ия, совершенствуются правовые осгоьы их деятельности, гдсол' л ар .сбредает наемки самоуправления, осваивает искусство народо-, lacin;. Л :.ч завер) ння эгто процесса необходимы серьезные политические, opi.ipp гц.юкил' усилия мате дальне-финансовые за .аты, дальнейшее co­tter lciic воваьие законодательной базы.

1 лава И - Местное самоуправление - форма народовластия состоит из трс •; г,ар;,!т>фэЕ к посвящена анализу правовых форм осуществления местного cavoynpc йления, современных моделей местного самоуправление и роли орга-чоь шестого самоуправления в осуществлении функции охраны общественно­го порядка.

В перлим параграфе диссертс.дт анализирует различные правовые формы осуществлен..л местного самоуправления в России

1«

•л


Рассматривая такую форму, как местный референдум, автор еьмсчаег что при определении местного референдума в Федеральном Законе or 28 авгу­ста 1995 г. использована не совсем удачная формулировка: местный референ­дум трактуется как "голосование" граждан. По мнению автора, "голосование" означает способ осуществления референдума, способ принятия реше.-ия на ре­ферендуме. Кроме того, автор полагает, что в этой формулировке отсутствует ключевое слово "важные" по отношению к вопросам местного значения.

Проанализировав существенные признаки местного j .ферендума, 1акие, как: 1) непосредственное осуществление населением муницитгаьных образова­ний прямого волеизъявления путем голосования; 2) участие в референдуме только населения, проживающего на территории муниципалы.ого образова­ния; 3) локальность территории, на которой проводится местный референдум; 4) решение или обсуждение на местных референдумах важных вопросов мест­ного значения; 5) принятие решения путем голосования, автор дает свое опре­деление. Местный референдум - это осуществляемое путем голосования прямое волеизъявление населения, проживающего в границах муниципального образования, по решению или обсуждению важных вопросов местного значе­ния, отнесенных к компетенции местного самоуправления законодательством Российской Федерации.

Диссертант подчеркивает, что важнейшей формой непосредственного во­леизъявления населения муниципальных образований являются выборы орга­нов местного самоуправленчя и должностных лиц местного самоуправления. Рассмотрев мажоритарную и пропорциональную избирательные системы, автор полагает, что в настоящее время в России оптимальным вариантом является применение смешанной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.

Раскрывая совокупность правовых и социально-политпче. .их характе­ристик местных выборов, диссертант выделяет некоторые их тсновные черты. Выборы: 1) один из основных институтов прямой демократии, непосредствен-

17


ного волеизъявления жителей и принятия i ли публичных кадровых реигчий; 2) осущес гвляют связь представительных институтов и институтов прямой де-"жратаи; 3) позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять свои конституцион­ные права, свободы; 4) представляют собой общемуниципальное мероприятие (по сроим масштабам, широте участия разных слоев местного населения).

С учетом изложенного, автор определяет местные выборы как общему­ниципальное мероприятие, в ходе которого жители конкретного муниципаль­ного образования осуществляют конституционное право непосредственно из­бирать представительные органы местного самоуправления, непосредственно или через депутатов избирать главу муниципального образования, иных долж­ностных лиц меетно самоуправления в соответствии с уставом муниципаль­ного образования. Это выборы в широком см теле слова. В узком смысле дис­сертант определяет выборы как совокупность организационно-правовых меро­приятий по избранию депутатского состава представительных органов и долж­ностных лиц местного самоу.-равления.

Следовательно, и в том, и в другом смысле выборы - явление более мас­штабное и содержательное, чем просто акт голосования избирателей в установ­ленный день.

Наряду с вышеназгчшшмк формами осуществи' чйя местного само­управления автор рассматривает такие ^ормы, как собрания (сходы) граждан, правотворческую инициативу, право на обращение в органы власти и к долж­ностным лицам местного самоуправления, митинги, шествия, пикетирование, органы местного самоуправления, а также территориальное общественное самоуправление.

По мнению автора, орга у территориального общественного самоуправ­ления (ТОС) являются формой сам организации граждан по месту их житель­ства, создают ' по инициативе жителей на основе их добровольного волсизъяв-ленчя и по своему статусу близки к органам общественной сам( деятельности -

<»


одной из организационно-правовых форм общественных объединений, по­скольку им присущи такие признаки, как отсутствие членства, общая цель у объединившихся в совместном решении различных социальных проблем граж­дан.

Однако, во-первых, в то время как деятеленость органов общественной самодеятельности регламентируется Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., организационные и функц ональные особен­ности деятельности органов территориального общественного самоуправления регулируются законодательством о местном самоуправлении. Во-вторых, сфе­рой приложения сил органон ТОС являются собственные инициативы в реше­нии вопросов местного значения. В этом смысле органы ТОС - часть системы самоуправленческих отношений на местах. В-третьих, территориальное обще­ственное самоуправление - одна из форм общественного местного самоуправ­ления (ст.27,56 Федерального закона от 28 августа 1995 г.). Поэтому точку зре­ния относительно гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления автор считает несостоятельной.

Таким образом, совокупность форм прямого волеизъявления граждан, ор­ганов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осу­ществления местного самоуправления, посредством которых население муни­ципального образования реализует признаваемую и гарантируемую конститу­цией Российской Федерации власть, решает вопросы местного самоуправления, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных тради­ций образует систему местного самоуправления.

Во втором параграфе автор анализирует два подхода к вопросу о соот­ношении государственной власти и местного самоуправления в современной науке и практике, в соответствии с которыми и с уч(. ом национальных осо­бенностей тех или иных стран в настоящее времь можно выделить четыре ос­новные модели местного самоуправления.

19


В диссертации рассматриваются такие модели как англо - саксо екая (США, Великобритания, Северная Америка, Австралия, Новая Зеландия и др.), ; .штинентальнал (Франция, Ита"чя, Болгария, Венгрия, Польша и др.), система советов (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба и др.) и иберийская (Япония, Египет, Сирия, Испания, Португалия и др.).

Анализ основных черт англо - сахсонскои модели, позволил автору за­ключи ib, что система местного самоуправления по Конституции России содер­жит много черт англо - саксонской модели муниципального управления (вы­борность представительных органов и некоторых должностных лиц, отсутствие контроля из центра, судебный контроль), но для современной России более других подходит иберийская модель, которая включает выборность представи­тельных и исполнительных органов на местах, утверждение единоличных ис­полнительных органов центральной властью л качестве ее представителя для ос 'дествления административной спеки за представительным органом, что по­зволяет о"^спечи-ь нужную степень централизации.

Моделирование как метод познания и организации действительности на­шел широ" эе применение в сфере местного самоуправления в Российской Фе­дерации. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально сультурных и прочих особенностей местной жизни в Российской Федерации предполагает выбор разными iv, .стными сообщества­ми -есовпэдающих моделей организации аппарата местной власги.

Рассматривая такие модели, как сущностная, функциональная, ор­ганизационно-структурная, материально-финансовая, правовая и территори­альная, автор отмечает, что все модели местного самоуправления взаимообу­словлены, а также обусловлены конституционными нормами.

Важным признаком сущностной модели, по мнению автора, является то, чю местное с; моуправление есть форма децентрализации государственной власти. Специфику сущностных моделей диссертант усматривает в том, что они, будучч ог-осрегствовапы современным - гконодательством, предстают в


взде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления.

Анализируя территориальную модепь, автор отмечает, чю законодатель, не дает определение внутригородского муниципального образования. По мне­нию диссертанта, таковым надо считать внутригородскую территорию, обла­дающую теми же признаками, что и самостоятельное муниципальное образова­ние.

В диссертации подчеркивается, что большим разнообразием отличаются организационно-правовые модели самоуправления мест и п^ лводится их клас­сификация по способам формирования органов местного самоуправления, их взаимодействия, некоторым иным органи-> щионным особенностям.

Анализ сущности функциональной модели позволил автору утверждать, что попытка усмотрения в деятельности местного самоуправления каких-то особых целей, расходящихся с целями государственного управления, неконст­руктивна. В диссертации анализируются также материально-финансовая и пра­вовая модели местного самоуправления.

По мнению автора, в настоящее время в России одной из актуальных практических проблем является поиск моделей переходного периода для реали­зации конституционных положений о местном самоуправлении.

В третьем параграфе подчеркивается, что з соответствии с Конституци­ей Российской Федерации функция охраны общественного порядка находится как в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, так и орга­нов местного самоуправления. И в этой связи одной из важных проблем являет­ся определение круга прав и обязанностей органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Автор полагает, что в ведении госу­дарства должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере местного самоуправления - вопросы тактики охраны общественного порядка.

По мнению диссертанта, наличие муниципальной милиции - необходи­мый признак местного самоупрапения, поскольку его органы становятся ос­новным субъектом, ответственным за состояние общественного порядка перед

31


; вселением В соответствии с этим они должны быть наделены достато лым объемом полномочий по руководству создаваемыми за счет средств местного бюджета подразделениями муниципальной милиции.

Проведенное диссертантом в связи с этим изучение проблемы определе­ния задач милиции позволило заклю- 'ть, что курс на децентрализацию управ­ления должен с неизбежностью привести к передаче части "милицейских" фу^ций от центра из сферы ведомствгнного управления региональным и ме­стным органам власти и управления, и, как следствие, - муниципализации ми­лиции.

Анализ законодательства, а также положений, изложенных в юридиче­ской литературе по вопросам организации власти на местном уровне о соотно­шении понятий "милиция общественной безопасности", "местная милиция", "муниципальная милиция", позволяет автору сделать вывод о преждевременно-ст употребления понятия "муниципальная милиция". Те же подразделения, ко-xopi ; им> 1уютс5. таковыми, по существу ими не являются. Диссертант полага­ет, что эю лишь переходные модели к муниципальной милиции. При этом ав-гоп обращ ет внимание на то, что понятия "муниципальная милиция" и "мест­ная милиция" не тождественны - последнее имеет значительно более широкий

''МЫС"

Автор подде} живаеч точку зрения, в соответствии с которой, служашие му. лципальной милиции низового звена (непосредст энные исполнители -участковые инспектора, милиционеры) уже на первом этапе формирования и фу! мшонирования этих органов должны избираться непосредственно местным нас! лением и нести ответственность перед ним. Только такой подход может обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления в пределах собственных полномочий. Вместе с тем, очевидно: эффективное функциониро-яание муниципальной милиции невозможно без четкой правовой регламента­ции Это может быть сделано либо путем принятия специального законода­тельного aivTa - Закона Российской Федерации "О муниципальной милиции",

22


либо внесением изменений и дополнений в действующий Федеральны,! Закон "О милиции".

В диссертации подчеркивается, что создание муниципальных органов ох­раны общественного порядка позволит решить такие милицейские проблемы, как отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль. При этом решение общих задач охраны общественного порядка муниципальными органами о-раны общественного порядка и органами внутренних дел может быть успешным только при акта юм поиске новых форм и методов взаимодействия и их эффективном осуществлении. К таким формам взаимодействия авгор, в части кти, относит: совместный анализ и оценку оперативной обстановки на обслуживаемой территории, наиболее ра­циональную, комплексную расстановку имеющихся сил и средств; принятие мер по расширейию участия граждан в охране общественного порядка и борьбе с его нарушениями (возобновление деятельности самодеятетьных организаций граждан - добровольных народных дружин, товарищеских судов, сосетов про­филактики правонарушений и т.п.). Воссоздание указанных выше и других" со­циальных институтов для осуществления Профилактической работы с правона­рушителями в органах местного самоуправления, по мнению автора, несомнен­но, будет способствовать укреплению правопорядка в стране.

В заключении автором подводятся итоги исследования, делаются выво­ды, а также намечаются дальнейшие направления и перспективы анализа по­ставленной проблемы.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Местное самоуправление в Российской Федерацич: понятие и принципы организации // Проблемы теории и практики прав охранительной деятельности органов внутренних дел: Сборник статей адъюнктов и соискателей, - М.: ЮИ МВД России, 1997. Вып. 8. - 0,4 ,..л.

Функции органов местного самоуправления в Российской Федерации //

23


Деятельность милиции по усилению охраны общественного порядка и бор^ы с преступностью в новых социально-экономических условиях: Сборник статей : .ъюнктов и соискателей - М.: ЮИ МВД России, 1998. Вып. 9. - 0,4 п.л.

Местное самоуправление в Российской Федерации (праровой и организа­ционный аспекты). Лекция - М.: ЮИ МВД России. 1998. - 2,4 п.л.

Лимонов Александр Михайлович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ТЕОРЕТИКО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Автореферат Корректор В.П. Титова

Подписано в печать                                      08.09.2000

Формат 60x84 1Л 6                                                                      Печа- ъ офсетная

Усл. печ. л. 1,2                                                                                   Уч. - изд. л. 1,0

Тираж 75 экз.                                           Заказ ill

Типография Акаде.аим управления МВД России, Москва

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.