WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 
На правах рукописи Ж 340.1

Леонтенков Андрей Викторович

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ

РОССИЙСКОГО ПРАВА

Специальность: 12.00.01 -теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Нижний Новгород - 2005

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации Баранов Владимир Михайлович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки Российской Федерации Бабаев Владимир Константинович; доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Власенко Николай Александрович

Ведущая организация: Нижегородский государственный

университет им. Н.И. Лобачевского

Защита состоится 16 ноября 2005 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, 3. Зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Автореферат разослан 21 сентября 2005 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент /7 .^^Миловидова М.А.

2-№5б ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Будучи низовым и институционально наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти местное самоуправление «производит» и наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных. Вместе с тем, в новых исторических реалиях (с момента принятия Конституции РФ 1993 тда и до настоящего времени) не имеет адекватного теоретического осмысления целый ряд как концептуальных, так и сугубо практических вопросов «жизнедеятельности» таких актов. В их числе: юридическая природа муниципальных правовых актов, их место и роль системе российского законодательства, особенности иерархического построения источников, принимаемых на уровне местного самоуправления, разграничение нормотворческих полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти, проблемы и механизмы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству.

Успешное теоретическое осмысление указанных проблем предполагает прежде всего наличие прочной методологической основы. Ныне эта основа имеет серьезные изъяны. Речь идет о неверном представлении социальной и юридической сущности самого местного самоуправления, его реальном соотношении с государственным управлением. В условиях перестроечной эйфории в Конституции РФ были закреплены положения, в которых желаемое (с научной точки зрения - утопичное) выдавалось и продолжает выдаваться за действительное. Формально юридически управление на местах оказалось оторванным от государственного управления. В результате эффективность управленческого воздействия институтов публичной власти на социум была существенно снижена. Не случайными в этих условиях являются попытки перманентного реформирования местного самоуправления, которые не будут до конца успешными до тех пор, пока система управления обществом не будет построена на принципах, адекватных ее социальной и юридической природе.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ФедеващшЪЛи&^т^ря 20рЗ года № 131-

4 ФЗ по значимости для населения страны (как и по масштабам возможных последствий) сравнивают с печально знаменитым Федеральным законом № 122. Федеральный закон № 131 подвергался жестким нападкам еще на стадии подготовки. При его прохождении через Государственную Думу бьши рассмотрены более шести тысяч поправок, а после его принятия потребовалось внести около 200 изменений в различные федеральные законы. Практика правоприменения потребовала внести изменения и в сам базовый закон.

По новому закону общее число муниципальных образований возрастет вдвое - до 25 тысяч. Например, в Нижегородской области с будушего i ода их станет на 39 больше, в Самарском регионе число муниципальных образований увеличится с 37 до 3001. Реализация нового закона приведет к колоссальному росту чиновников. Скоро к 355 тысячам ныне работающих муниципальных служащих добавятся еще как минимум 150-200 тысяч2.

Выявление политической и юридической природы местного самоуправления является непременным условием для познания юридической сущности муниципальных правовых актов и их места в системе источников российского права.

Являясь относительно самостоятельной подсистемой, муниципальные правовые акты имеют сложное иерархическое построение. Понятно, что огромное количество муниципалитетов, объективно предопределенная специфика в вопросах их структурной организации в каждом конкретном случае будут приводить к весьма существенному своеобразию в вопросе иерархического построения. Вместе с тем, такое построение не может и не должно быть оторвано от общих закономерностей, существующих в данной сфере. Как следствие - возникает потребность в создании базовой модели иерархии муниципальных правовых актов, опираясь на которые каждый отдельный муниципалитет сможет построить свою собственную систему муниципальных правовых актов, которая органично «впишется» в единую систему правового регулирования общественных отношений.

1 См.: 25 тысяч одних мэров. Каждая поселковая администрация получит право формиро

вать и расходовать собственный бюджет // Российская газета. - 2005 - 2 июня.

2 См.: На грани муниципального срыва // Российская газета. - 2005. 16 июня

5

Одной из ключевых проблем современного этапа развития российской государственности является проблема разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти. И если в системе «федеральные органы государственной власти - органы государственной власти субъектов Федерации» наметились достаточно четкие контуры, то в системе «органы государственной власти - органы местного самоуправления» предстоит немало сделать, в первую очередь в области теоретического обоснования принципов и порядка такого разграничения.

Самостоятельное значение имеет проблема обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству. На сегодняшний день вследствие целого ряда объективных и субъективных причин наибольшее количество незаконных правовых актов принимается именно на уровне местного самоуправления. В докладе Генерального прокурора РФ В.В. Устинова «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2004 году» отмечается, что «с 2000 года прокурорами опротестовано более 14,5 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти и 163 тыс. органов местного самоуправления»1.

Сказанным обусловлены актуальность темы диссертационного исследования и ее выбор автором.

Степень научной разработанности темы. В общей теории государства и права муниципальные правовые акты на монографическом уровне не исследовались. Как правило, о них упоминается попутно в связи с рассмотрением общих вопросов форм (источников) права, теории правотворчества, теории системы законодательства, типологии нормативных правовых актов и иных близких к ним вопросов. В этой связи следует указать на работы: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, С.Н. Братуся, Т.А. Васильевой, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Н.А. Власенко, B.C. Жеребина, С.Л. Зивса, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, В.Я. Кикотя, Д.А. Ковачева, Е.А. Козлова, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, В.М. Левченко, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, Н.А. Михалевой, Л.А. Морозовой, А. Нашиц, B.C. Нсрсссянца, А.С. Пи-

' http://www.nuclearpolicy.ru/publications/analytic/doklad2005 shtrn]

6

голкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, Т.Н. Рахманиной, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, Н.В. Сильченко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.В. Черникова, Г.Т. Чернобеля, А.Ф. Шебанова и др.

Отдельные аспекты проблематики муниципальных правовых актов затрагивались в отраслевых исследованиях, посвященных природе местного самоуправления, правовым основам местного самоуправления, муниципальному правотворчеству, режиму законности в муниципальной сфере и другим вопросам. Наиболее существенный вклад в разработку указанных проблем внесли представители наук конституционного и муниципального права (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, Д.А. Барипоп, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, О.В. Кудрякова, А.К. Куранов, С.Н. Лопатина, Т.С. Масловская, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, А.А. Петров, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.З. Фахрисламова, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.).

Вопросы правовых актов местных органов власти достаточно активно разрабатывались в советский период1. Однако в новых исторических реалиях целый ряд положений, сформулированных в гот период, тгуждается в основательном переосмыслении.

Объект исследования - общественные отношения, регламентируемые на уровне местного самоуправления.

Предмет исследования - муниципальные правовые акты.

Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе юридической природы муниципальных правовых актов и их места в современной системе источников российского права.

1 См.: Васильев Р.Ф Правовые акты местных Советов: Очерки о правовой природе. - М, 1975; Вороной HTJ Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся: Автореф. дис... канд. юрид. наук. -Харьков, 1970; Денисов ВМ Правоприменительные акты местных Совечон. Дис... канд. юрид. наук. - М., 1989; Копеичиков В В Правовые акты местных органов государственной власти и управления. - М., 1956; Шабанов МР Акты сельских и поселковых Советов. - М, 1971.

7 Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:

- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;

- выявить социальную и юридическую природу местного самоуправления;

- исследовать юридическую природу муниципальных правовых актов;

- сформулировать авторское определение понятия «муниципальный

правовой акт»;

- классифицировать муниципальные правовые акты;

- осуществить иерархическое построение муниципальных правовых актов; обосновать рациональные варианты разграничения нормотворческих

полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти;

- предложить механизмы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству;

- сформулировать выводы и рекомендации, направленные на повышение законности и эффективности муниципальных правовых актов.

Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования.

Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов, социологов, философов. При этом автор широко использовал не только исследования по общей теории государства и нрава, но и отраслевые источники, в которых рассматривались в том или ином аспекте вопросы публичной власти, местного самоуправления, му-

8 ниципальных правовых актов или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.

Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) муниципальные правовые акты; з) законодательство зарубежных стран.

Научная новизна исследования состоит в том, что насюящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического рассмотрения муниципальных правовых актов и их места в системе источников российского права.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Подход, в соответствии с которым самоуправление рассматривается как альтернатива государственному управлению, с одной стороны, противоречит сути явления, а с другой - на практике порождает немало искусственных трудностей, приводит к возникновению ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума.

2. К проблеме соотношения публичной власти и государственной власти необходимо подходить с позиций соотношения категорий власти и управления. Публичная власть - это территориальная власть, которая осуществляется в двух формах: самоуправления и управления (государственного управления). Самоуправление на всей территории Российской Федерации осуществляется ее многонациональным народом; на территории субт.екта Федерации - населением субъекта Федерации; на местном уровне населением соответствующего административно-территориального образования. Соответственно, и государственное управление осуществляется на указанных трех уровнях: на федеральном уровне — органами государственной власти Федерации; на уровне субъекта Федерации - органами государственной вла-

9 ста субъекта Федерации; на местном уровне - местными органами государственной власти.

3. Муниципальный правовой акт - письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.

4. Для комплексной характеристики муниципальных правовых актов существенное значение имеет их классификация по следующим основаниям: характер правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах; отраслевая принадлежность; содержание (тематический признак); признак первичности правового регулирования; функциональное назначение; наименование; форма нормотворчества; инициатор принятия; предметы ведения; порядок принятия; действие во времени, в пространстве и по кругу лиц.

5. Объективно существующее в Российской Федерации многообразие муниципальных образований предопределяет существование в каждом из них относительно самостоятельных систем муниципальных нормативных правовых актов. В подобных условиях неизбежно наличие и относительной специфики иерархического построения каждой отдельной из рассматриваемых систем. Однако это обстоятельно отнюдь не препятствует выявлению общих закономерностей их иерархическою построения и созданию на этой основе некой рамочной модели, которая будет выступать надежным методологическим основанием для построения иерархии муниципальных правовых актов в любом муниципальном образовании.

6. Принципиально неверным является противопоставление и тем более разрыв предметов ведения и полномочий. Наличие предметов ведения (вопросов местного значения) предполагает существование определенного объема властных полномочий. В свете отмеченного позиция законодателя, на-

10 шедшая сражение в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 6 октября 2003 года, когда в ст. 14—16 перечислены вопросы местного значения (предметы ведения) различных видов муниципальных образований, а ст. 17 содержится перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов, перечисленных в ст. 14-16, представляется некорректной. Очевидно, что объем полномочий не только неосновательно оторван от предметов ведения, не только не дифференцирован применительно к различным видам муниципальных образований, но и содержательно неадекватен им.

7. Эффективное функционирование любого, в том числе муниципального, уровня власти возможно только в том случае, когда полномочия органов местного самоуправления имеют надлежащее финансовое и иное ресурсное обеспечение. К сожалению, это аксиоматичное требование нередко откровенно игнорируется.

8. Для эффективного решения проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству могут и должны использоваться четыре основных правовых института: регистрации муниципальных правовых актов; прокурорского надзора; судебного контроля; юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике источников российского права, муниципальных правовых актов как наиболее объемного в количественном отношении компонента нормативной системы. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о юридической природе муниципальных правовых актов.

Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций но теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей раз-

11 работке фундаментальных вопросов осуществления публичной власти, политической и юридической природе местного самоуправления, наметить перспективы повышения качества муниципальных правовых актов, оптимизировать проблему разграничения полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в четырех научных публикациях автора общим объемом 4,5 п. л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих тесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются методолопгческая, теоретическая и эмпирическая основы, раскрывается научная новизна и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации и внедрении результатов работы.

Первая глава «Методологические предпосылки исследования юридической природы муниципальных правовых актов» содержит два параграфа.

В первом параграфе «Политическая и юридическая природа местного самоуправления» предпринята попытка выявить социальную и юридическую природу местного самоуправления.

На основе анализа юридической литературы, действующего внутригосударственного и международного права диссертант приходит к выводу о том, что существующий понятийный аппарат, в котором отражается природа местного самоуправления, в значительной степени запутан, целый ряд кате-

12 горий наделен смысловым значением, во многом не соответствующим их социальной природе.

Речь идет о таких категориях, как: «управление», «самоуправление», «государственное управление», «власть», «публичная власть», «государственная власть». Разнопланово трактуется соотношение между этими феноменами.

Социальное управление как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития в зависимости от особенностей соотношения субъекта и объекта управления подразделяется на две разновидности: самоуправление и управление (в узком смысле).

Правильное определение соотношения понятий «самоуправление» и «управление» имеет принципиальное значение.

Самоуправление в науке рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают . По мнению диссертанта, именно момент тождества, совпадения субъекта и объекта управления, управляющего и управляемого позволяет говорить о наличии самоуправления. Если этого нет - нет и самоуправления, а есть управление.

При этом, несмотря на категоричность утверждения о совпадении субъекта и объекта управления, его не следует абсолютизировать.

Управление (в узком смысле) в отличие от самоуправления можно определить как тип управления, при котором объект и субъект управления не совпадают. Такое управление осуществляется с помощью какой-либо управленческой структуры (системы органов).

Таким образом, основным критерием, позволяющим проводить различие между управлением и самоуправлением, является наличие специального органа управления в первом случае и его отсутствие во втором.

Вместе с гем, термин «самоуправление» нередко наделяется иным отличным от своего буквального смысла значением.

См.: Протасов В Н Теория государства и права Проблемы теории государства и права.-М., 1999. С. 137.

13

Самоуправление рассматривается либо как альтернатива государственному управлению, либо как автономия, т. е. право самостоятельного осуществления государственной власти или управления, предоставленное конституцией какой-либо части государства1.

Указанные подходы не столь безобидны, как может показаться па первый взгляд. И дело не только в том, что они противоречат сути явления. На практике они порождают немало искусственных трудностей, приводят к возникновению ничем не оправданных конфликтов в системе институтов власти, что отнюдь не способствует удовлетворению интересов соответствующего социума.

В контексте проводимого исследования немаловажное значение имеет ответ на вопрос, в чем принципиальное отличие государственного управления от любого иного (негосударственного) управления?

Разумеется, различий существует немало. Однако особый интерес представляет то отличие, которое является сущностным, ключевым, определяющим природу соответствующего явления.

Для ответа на поставленный вопрос следует учитывать специфику власти, существующей в различных социальных институтах.

Власть можно классифицировать по различным основаниям, например, с точки зрения ее социального уровня можно различать: а) власть в масттабе всего общества; б) власть внутри того или иного коллектива (организации); в) власть в отношении между двумя индивидами.

Особое значение имеет дихотомическое деление власти в зависимости от круга лиц, на которых она распространяется. По этому критерию можно выделить: а) власть, распространяющуюся на всех физических и юридических лиц в пределах соответствующей территории (территориальная власть); б) власть, распространяющуюся только на членов того или иного общественного института (власть в семье, коммерческой или некоммерческой организации). Между двумя этими разновидностями существуют принципиальные различия.

1 См.: Ковешников ЕМ. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. Дис д-ра юрид. наук. - М . 2001; Ожегов СИ Толковый словарь русского яшка / С И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. М, 1999 - С 695.

14

В целом можно сказать, что специфика территориальной власти отражается в следующих особенностях: выступает от имени всего населения, а не того или иного общественного института; выполняет функцию общих дел; осуществляет сбор налогов; обеспечивается мерами государственного принуждения.

Отмеченные особенности дают основание указать на весьма существенное сходство между территориальной властью и государственной властью. Однако эти понятия не тождественны.

Для того чтобы в этом убедиться, следует выяснить соотношение категорий «территориальная власть», «публичная власть» и «государственная власть».

Как известно, территория - это неотъемлемый признак государства. В зависимости от той или иной формы государственного устройства в государстве существует определенное деление (федеративное и (или) административно-территориальное).

Применительно к территориальной характеристике Российской Федерации можно выделить три территориальных уровня: федеральный, субъектов и местный.

Следовательно, можно говорить о власти, которая распространяется на всю территорию государства, на территорию субъектов и на территорию административно-территориальных образований (муниципальных образований). Это и есть публичная власть, осуществляемая на различных уровнях. При этом она (публичная власть) может осуществляться как в форме самоуправления, так и форме управления (государственного управления).

Самоуправление на всей территории Российской Федерации осуществляется ее многонациональным народом. На территории субъекта Федерации - населением субъекта Федерации. На местном уровне - населением соответствующего административно-территориального образования. Понятно, что на указанных уровнях существуют как общие формы, в которых осуществляется самоуправление, так и специфичные для каждого уровня и соответствующей территориальной единицы в отдельности.

15

Соответственно, и государственное управление, как было отмечено, осуществляется на указанных трех уровнях: на федеральном уровне - органами государственной власти Федерации; на уровне субъекта Федерации -органами государственной власти субъекта Федерации; на местном уровне -местными органами государственной власти.

Таким образом, понятия «публичная власть» и «государственная власть» соотносятся как целое и часть. Публичная власть включает в себя и власть, которая осуществляется в форме самоуправления (всем народом или населением того или иного территориального уровня), и государственное управление, которое осуществляется посредством соответствующих органов государственной власти.

С учетом сказанного можно сделать вывод и том. что публичная власть -это территориальная власть, которая осуществляется в двух формах: самоуправления и управления (государственного управления).

Такой подход в равной степени применим к публичной власти, осуществляемой на различных уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местном.

Прямо указывающими на государственную природу местного самоуправления являются положения преамбулы Ьвропейской хартии местного самоуправления, в которой говорится: «...считая, что право граждан участ вовать в ведении государственных дел (выделено нами. А.Л.) относшея к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами - членами Совета Европы, полагая, что эго право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне...»'.

С позиций выявленной природы публичной (территориальной) власти диссертант предлагает дать оценку и внести коррективы в положения действующей Конституции России, касающиеся местного самоуправления.

Во втором параграфе «Юридическая природа муниципальных правовых актов» на основе выявленной социальной и юридической природы местного самоуправления анализируются сущность и понятие муниципальных правовых актов.

1 СЗ РФ. 1998. - № 36. - Ст 4466.

16

Лошка познания юридической природы муниципальных правовых актов предполагает анализ явления в системе «акт - правовой акт - нормативный правовой акт - нормативтгый правовой акт местного самоуправления».

Диссертант обращается к проблеме, которую большинство исследователей оставляют без внимания. Что делает акт правовым? Чем правовой акт отличается от неправового?

Понятно, что ответы на поставленные вопросы следует искать применительно к правовым актам в целом, включая три основные их разновидности (нормативные, правоприменительные и интерпретационные).

«Правовое» указанным актам сообщается их неразрывной связью с правом и государством. Однако правовая природа каждой отдельной разновидности правовых актов различна. Правоприменительные и, как полагают отдельные ученые, интерпретационные акты вправе принимать любые уполномоченные субъекты, в том числе негосударственные. Представления о том, что правоприменение это государственно-властная деятельность и, следовательно, ей могут заниматься исключительно государственные органы, должностью лица государства и специально уполномоченные общественные организации1, в значительной степени преодолены. Сегодня субъектами правоприменения могут быть не только государственные органы и должностные лица государства, но и огромное количество должностных лиц иных организаций (коммерческих и некоммерческих), которые в пределах своей компетенции также являются субъектами правоприменительной деятельности. Причем соответствующее полномочие не есть следствие, как это было в советский период, специального распоряжения со стороны государства. Оно обусловлено природой правового регулирования.

Более обстоятельная аргументация позиции автора содержится там, где выявляется «правовое» в нормативном акте.

Во-первых, «правовыми» нормативные акты становятся исключительно в силу их производное™ от публичной власти.

Во-вторых, в соответствии с двумя основными формами осуществления народовластия нормативные правовые акты могут создаваться как вслед-

См.- Теория государства и права /Под ред. С.С. Алексеева. -М., 1985. С 370.

17 ствие непосредственного правотворчества па различных территориальных уровнях публичной власти (самоуправленческой деятельности), так и быть производными в той или иной форме от государственной власти.

В-третьих, собственно государственное начало в свою очередь может проявляться в трех случаях (формах). Прежде всего, это, разумеется, правотворческая деятельность уполномоченных государственных органов и должностных лиц государства. Несомненно, что данный вид правотворчества является основным.

Второй случай (форма) состоит в санкционировании государством тех нормативных актов, которые разработаны негосударственными организациями (коммерческими и некоммерческими). В своей совокупности такие акты составляют основу корпоративного права.

Наконец, третья форма придания правового характера актам посредством государственной власти состоит в наделении государством определенных субъектов правом издавать правовые акты. Такое наделение может быть осуществлено либо применительно к конкретному субъекту права, либо в общей форме, применительно к относительно определенному кругу лиц.

Следовательно, «правовое» нормативным актам, принимаемым на уровне местного самоуправления, в отличие, например, от коллективных договоров, сообщается не в силу факта предоставления государством возможности принимать нормативные правовые акты, а в силу особой природы публичной территориальной власти, осуществляемой на местном уровне, причем как в форме самоуправления (принятие актов непосредственно на местном референдуме), так и в форме управления (принятие актов посредством органов и должностных лиц).

Выяснив природу «правового» в муниципальном правовом акте, диссертант далее рассматривает их признаки.

По мнению диссертанта, признаки муниципальных правовых актов должны отражать: родовое понятие; субъект принятия; предмет регулирования; содержание; порядок принятия; пределы действия (время, пространс гво, круг лиц); способ обеспечения.

18 С учетом отмеченного существенные признаки муниципальных правовых актов можно выразить в следующих семи тезисах:

- муниципальный правовой акт - это разновидность юридического до

кумента;

- муниципальные правовые акты принимаются уполномоченными

субъектами права;

- муниципальные правовые акты имеют особый предмет правового регулирования;

- содержанием муниципального правового акта являются нормативные, индивидуальные и интерпретационные правовые предписания;

- муниципальные правовые акты издаются в определенном процедурном порядке;

- муниципальные правовые акты характеризуются особенностями действия во времени, в пространстве и по кругу лиц;

- муниципальные правовые акгы обеспечиваются мерами государственного принуждения. На основе анализа вышеприведенных признаков предлагается следующая авторская дефиниция рассматриваемого феномена.

Муниципальный правовой акт - письменный документ, принятый населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (ичи) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязательный для исполнения всеми субъектами права на территории мунщи-папьного образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.

Вторая глава «Система муниципальных правовых актов» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Виды муниципальных правовых актов» проведена развернутая классификация муниципальных правовых актов.

Классификация муниципальных правовых актов необходима для комплексного, всесторонней) изучения анализируемого явления, она позволяет, с

19 одной стороны, углубить, обогатить обшее понятие «муниципальный правовой акт», проникнуть в его сущность, с другой - определить месю и роль в общей системе источников российского права.

По характеру правовых предписаний, содержащихся в муниципальных правовых актах, следует выделить:

- нормативные правовые муниципальные акты;

- индивидуальные правовые муниципальные акты;

- интерпретационные муниципальные правовые акты;

- смешанные муниципальные правовые акты. По отраслевой принадлежности:

- конституционно-правовые нормативные акты, регулирующие вопросы оформления правового статуса муниципальных образований; внутренней организации, структуры, функций и полномочий органов местного самоуправления;

- административно-правовые нормативные акты, осуществляющие регламентацию вопросов охраны общественного порядка, пожарной безопасности, окружающей среды, обеспечения благоустройства, санитарною благополучия;

- финансовые нормативные правовые акты, принимаемые по поводу принятия и исполнения бюджета, установления и сбора местных налогов, предоставления и целевого использования финансовых средств, необходимых для осуществления функций местного самоуправления; - гражданско-правовые акты, регулирующие вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, реализации на местном уровне гражданско-правовых норм, действующих в государстве, а также регулирующие деятельность хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования в целях обеспечения определенных публичных интересов;

- трудовые нормативные правовые акты;

- земельные правовые акты;

- жилищные правовые акты.

20

На уровне местного самоуправления принимаются правовые акты, содержащие нормы и иных отраслей права.

Определенный научный и практический интерес представляет классификация муниципальных правовых актов по содержанию (тематическому признаку)- по вопросам хозяйственной деятельности; по вопросам социальной политики; по вопросам деятелыюсти в культурной сфере; по вопросам обеспечения благоприятной окружающей природной среды; по вопросам охраны общественного порядка.

По признаку первичности правового регулирования нормативные муниципальные правовые акты подразделяют на первичные и вторичные.

По функциональному назначению муниципальные правовые акты подразделяют на учредительные и обычные.

Особое значение имеет классификация правовых актов по наименованию:

- усгав муниципального образования;

решения, принятые на референдуме или сходе граждан;

- решения, постановления, распоряжения представительного органа, главы муниципального образования и (или) главы местной администрации;

- решение, постановление - нормативные акты или акты, имеющие общее значение;

- распоряжение - акт применения права или организации деятельности местной администрации;

- приказы должностных лиц местного самоуправления;

- регламент - правовой процессуальный акт, регулирующий порядок работы представительного органа;

положение - нормативный акт, определяющий структуру, задачи, компетенцию и формы деятельности органов, их структурных подразделений;

- инструкция, правила - нормативные акты, подробно регламентирующие определенный вид деятельности;

- планы, про1раммы, утверждаемые органами и должностными лицами местного самоуправления.

21

Весьма спорным представляется отнесение к числу муниципальных правовых актов таких документов, как заявления, обращения, резолюции и сообщения.

В зависимости от формы нормотворчества можно выделить две разновидности муниципальных правовых актов:

- акты непосредственного волеизъявления населения муниципального образования;

- акты органов и должностных лиц муниципального образования.

В зависимости от инициатора принятия муниципального правового акта можно выделить три разновидности названных актов:

акты, принятые по инициативе населения (в порядке правотворческой инициативы граждан);

- акты, принятые по инициагиве органов местного самоуправления;

- акты, принятые по инициативе органов государственной власти.

По предметам ведения муниципальные правовые акты подразделяются на две группы:

- акты, принимаемые по вопросам местного значения;

- акты, издаваемые в порядке реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию.

Первая группа в свою очередь в зависимости от видов муниципальных образований, установленных федеральным законом, может быть подразделена на три разновидности:

- акты по вопросам местного значения поселения;

- акты по вопросам местного значения муниципального района;

- акты по вопросам местного значения городского округа.

Учитывая то, что наделение отдельными государственными полномочиями может осуществляться как федеральными законами, так и законами субъектов Федерации, в рамках второй группы актов целесообразно выделить две соответствующие разновидности:

- акты, издаваемые в порядке реализации отдельных федеральных го

сударственных полномочий, переданных муниципальному образованию;

22

- акты, издаваемые в порядке реализации отдельных государственных

полномочий субъектов Федерации, переданных муниципальному образованию.

По порядку принятия муниципальные правовые акты можно разделить на три группы:

акты, издаваемые в единоличном порядке;

- акты, принимаемые в коллегиальном порядке;

акты совместно! о нормотворчества (договоры, соглашения).

Особый интерес представляет деление муниципальных правовых актов в зависимости от действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

По времени действия правовые акты местного самоуправления подразделяются на акты постоянного действия, сохраняющие свою силу в течение всего времени до их отмены, и срочные, время действия которых ограничивается определенным сроком, устанавливаемым в момент их создания.

По действию в пространстве муниципальные правовые акты подразделяются на действующие в пределах всей шрритории муниципального образования и действующие на какой-то его части.

По кругу субъектов, на которых распространяются правовые предписания акта местного самоуправления, они подразделяются на общие и специальные.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать и по иным основаниям, но для общетеорегического уровня анализа они малоценны.

Во втором параграфе «Иерархия муниципальных нормативных правовых актов» на основе общетеоретических методологических предпосылок1 осуществлено иерархическое построение системы муниципальных правовых актов.

Принцип единства строения системы российского законодательства позволяет рассматривать муниципальные правовые акты как подсистему системы законодательства субъекта Федерации, коюрая в свою очередь является подсистемой системы законодательства РФ.

Сшвя перед собой задачу определения иерархии муниципальных правовых актов, диссертант исходил из необходимости учета целого ряда поло-

См.: Толстик В А Иерархия источников российского права. - Н. Новгород, 2002.

жений, имеющих общее методологическое значение для иерархическою построения источников права на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Теоретическое обоснование иерархического построения любой системы (подсистемы) нормативных правовых актов осуществляется посредством факторного анализа. Основными факторами являются: иерархия государственных (муниципальных) органов (субъектов нормотворчества); степень непосредственности выражения воли парода; степень общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) ре1улируемых общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование нормотворческих полномочий, надведомственный характер компетенции; совместное нормотворчество.

При этом наряду с теоретическим обоснованием должна существовать соответствующая правовая форма выражения иерархической зависимости.

Для теоретического обоснования иерархического построения рамочной модели муниципальных правовых актов целесообразно использование следующих факторов: иерархия субъектов муниципального нормотворчества; степень непосредственности выражения воли населения; значимость (важность) регулируемых общественных отношений; делегирование нормошор-ческих полномочий, совместное нормотворчество.

Такие факторы, как кодифицированный характер акга, с шпень общности (абстрактности) норм права и надведомственный характер компетенции, могут использоваться в качестве вспомогательных.

Анализ действующего российского законодательства позволил выявить и обосновать существование ряда правовых форм выражения иерархической зависимости, используемых законодателем (в широком смысле этого слова) для установления иерархической зависимости между различными исшчни-ками муниципального права.

В числе таких форм используются: «не может (не должен) противоречить» (включая иные адекватные, по своим правовым последствиям, разновидности этой формы); «установление особого порядка принятия, внесения изменений, дополнений или отмены нормативного правового акта или его

24 части»; «установлетше перечня муниципальных правовых актов в статьях, в которых перечисляются соответствующие источники».

Объективно существующее в Российской Федерации многообразие муниципальных образований предопределяет существование в каждом из них относительно самостоятельных систем муниципальных нормативных правовых актов. Очевидно, что в подобных условиях неизбежно наличие и относительной специфики иерархического построения каждой отдельной из рассматриваемых систем. Однако это обстоятельно отнюдь не препятствует выявлению общих закономерностей их иерархического построения и созданию на этой основе некой рамочной модели, которая будет выступать падежным мстодоло! ическим основанием для построения иерархии муниципальных правовых актов в любом муниципальном образовании.

На основе приведенных выше методологических положений в диссертации предпринята попытка построить рамочную модель иерархии муниципальных правовых актов.

Третья глава «Соотношение муниципальных нормативных правовых актов и федерального и регионального законодательства» включает два параграфа.

Первый параграф «Разграничение нормотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления» посвящен решению проблемы раз1раничения нормотворческих полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти.

Непременным условием успешного проведения социально-экономических реформ, формирования правового государства является создание эффективной и гармоничной системы управления на всех трех уровнях осуществления публичной власти (федеральном, субъектном и муниципальном).

Ключевой проблемой создания такой системы является рациональное разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней.

Непосредственному рассмотрению проблемы разграничения нормотворческих полномочий предшествует попытка диссертанта внести ясность в базовый категориальный аппарат. Речь идет о понимании и соотношении та-

25 ких категорий, как: «компетенция», «полномочия», «предметы ведения», «вопросы местного значения».

Компетенция представляет собой сложное структурное образование, включающее в себя три основных элемента: совокупность прав и обязанностей (полномочия); предметы ведения (круг вопросов) и территориальные пределы, в рамках которых соответствующий орган осуществляет полномочия по определенным предметам ведения.

Анализируя понятие «предметы ведения» в контексте соотношения с иными категориями, автор сформулировал ряд выводов.

Во-первых, неоправданным, как отмечено выше, является противопос-тавление и тем более разрыв предметов ведения и полномочий. Наличие предметов ведения (вопросов местного значения) предполагает существование определенного объема властных полномочий.

Наиболее конструктивное решение указанной проблемы видится в использовании категории «компетенция», которая синтезирует предметы ведения и полномочия и таким образом снимает отмеченное противоречие.

Во-вторых, властные полномочия по предметам ведения могут быть как исключительными, так и частичными. В первом случае регулирование (осуществление властных полномочий) соответствующих предметов ведения осуществляется органами одного четко определенного уровня публичной власти. Во втором - в регулировании предметов ведения принимают участие органы различных уровней власти.

В-третьих, подавляющее большинство вопросов, регулируемых органами публичной власти, относится к предметам совместного ведения, которые существуют не только в системе «органы государственной власти Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Федерации», но и в системах «органы государственной власти Российской Федерации -органы местного самоуправления», «органы государственной власти Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Федерации -органы местного самоуправления», «органы государственной власти субъектов Федерации — органы местного самоуправления», «ортны местного самоуправления — органы местного самоуправления».

26

В-четвертых, разграничение полномочий между различными уровнями осуществляется в соответствии с законом.

В-пятых, нижестоящие уровни публичной власти могут наделяться полномочиями двоякого рода: включающими в себя возможность нормативного регулирования соответствующих предметов ведения и не включающими. В последнем случае органы соотвегсгвующего уровня публичной власти осуществляют только правореализационные полномочия.

В-шестых, выделение в структуре предметов ведения местного самоуправления вопросов местного значения и вопросов, по которым они наделяются отдельными государственными полномочиями, является весьма условным.

Эффективное функционирование любого, в том числе муниципального, уровня власти возможно только в том случае, когда полномочия органов местного самоуправления имеют адекватное финансовое и иное ресурсное обеспечение. К сожалению, это аксиоматичное требование нередко откровенно игнорируется.

В основу проблемы разграничения предметов ведения и полномочий должен быть положен принцип обеспеченности ресурсами. Его суть в том, что при разграничении предметов ведения и полномочий должен быть решен вопрос об обеспечении соответствующих органов местного самоуправлении финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий.

«Ресурсы, выделяемые на тот или иной орган власти, должны, без всяких сомнений, соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на тот или иной уровень власти и управления»1.

Принцип соответствия ресурсов и полномочий предполагает, что ответственность за ресурсное обеспечение полномочий должна быть консолидированной. Вместе с тем, в соотве1ствии со ст. 18 Федерального закона №131 «финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из феде-

' http://president kremlin.ru/events/263.htral

27 рального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъекюв Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации». Полагаем, что позиция федерального законодателя должна быть иной. В гех случаях, когда финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, не могут по объективным причинам в полной мере быть исполнены за счет средств местного бюджета, они должны дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Сказанное позволяет сделагь вывод, что ключевая проблема, связанная с разграничением полномочий между различными уровнями публичной власти, состоит в установлении точного соответствия объема исполняемых полномочий и их финансового и иного ресурсного обеспечения.

Этот вывод в равной степени относится как к вопросам местного значения, так и к вопросам, в отношении которых органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями.

В новом законе проблеме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящена отдельная глава. В ней регламентированы порядок наделения и государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

При этом законодатель без ответа оставляет вопрос, должен ли в каждом 01 дельном случае приниматься специальный закон о наделении муниципального образования отдельными государственными полномочиями, либо регламентация должна осуществляться в соответствии с тематическим законом, либо потребуется принятие на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации соответствующих законов общего плана.

По мнению диссертанта, наиболее предпочтительным вариантом решения рассматриваемой проблемы, как на федеральном уровне, так и на уровне

28 субъектов Федерации, является регламентация вопросов наделения отдельными государственными полномочиями в соответствующих тематических законах.

Во втором параграфе «Проблемы обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному и региональному законодательству» рассматриваются основные направления обеспечения законности муниципальных правовых актов.

Одной из ключевых проблем, имманентно присущих становлению местного самоуправления в современной России, является проблема обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному и региональному законодательству. Именно этот нормативный массив в единой системе законодательства Российской Федерации является, с одной стороны, наиболее объемным, а с другой - в значительно большей степени, чем иные компоненты, подверженным нарушениям законности.

Для эффективного решения проблемы обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному и региональному законодательству могут и должны использоваться четыре правовых института: регистрации муниципальных правовых актов; прокурорского надзора; судебного контроля; юридической ответственности органов и должностных лиц месгного самоуправления.

Институт регистрации. Одним из видов государственной регистрации является регистрация нормативных правовых актов. При этом она может быть как разрешительной, так и уведомительной. В отличие от уведомительной разрешительная регистрация выступает в качестве необходимого юридического факта, без которого не могут наступить соответствующие правовые последствия. В нашем случае нормативный правовой акт не может вступить в юридическую силу.

Ключевым компонентом государственной регистрации нормативных правовых актов является их экспертиза на предмет соответствия вышестоящему законодательству.

По мнению диссертанта, все муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы, а также устанавливающие правовой

29 статус органов и должностных лиц муниципального образования, должны подлежать разрешительной государственной регистрации.

На сегодняшний день предусмотрена лишь обязательная разреши ильная государственная регистрации уставов муниципальных образований (актов о внесении изменений и дополнений в уставы) и нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг'.

В соответствии с п. 16 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года установление порядка регистрации уставов муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации, в которых были приняты соответствующие законы. В резулыаье на сегодняшний день существует 89 порядков регистрации, которые в отдельных вопросах весьма существенно разнятся между собой.

В этих условиях вполне логичной представляется позиция федерального законодателя, согласно которой регламентация порядка регистрации уставов муниципальных образований поднята на уровень федерального закона.

Правительством РФ разработан и в порядке законодательной инициативы внесен в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Основная идея закона - закрепление единого порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования и обеспечение их соответствия Конституции РФ и действующему законодательству.

Вступление в силу нового федеральною закона предполагает существенную корректировку законодательства о местом самоуправлении, дейс!-вующего в субъектах Российской Федерации. Очевидно, что региональные законы, которыми единый порядок регис фации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав

1 См.- Правила государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субьекюв Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг (утв постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г № 754) // СЗ РФ. - 2000. - № 41. - Ст. 4084.

30 муниципального образования не предусмотрен, утратят силу, поскольку со-отвехствующие полномочия будут закреплены за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.

С учетом того, что на сегодняшний день далеко не все муниципальные нормативные правовые акты подлежат обязательной государственной регистрации и, следовательно, рассматриваемый институт не может быть использован в качестве инструмента для контроля за законностью таких актов, полагаем, что частичной альтернативой государственной регистрации моию бы стать введение обязанности органов местного самоуправления вести реестры принятых, измененных, отмененных правовых актов. К сожалению, такая обязанность в действующем законодательстве не предусмотрена. Вместе с тем, в целях обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах следует создать региональные реестры нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Ведение такого реестра позволит снизить количество не соответствующих федеральному и республиканскому законодательству правовых актов органов местного самоуправления, объясняемое недостаточной правовой грамотностью должностных лиц на фоне постоянною изменения нормативной правовой базы и большим объемом принимаемых органами местного самоуправления актов по различным вопросам местного значения1.

Прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов Важную роль в обеспечении законности муниципальных правовых актов играют органы прокуратуры. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Так, только в Ниже: ородской области в 2004 году прокуратурой опротесювано 4 783 правовых акта органов местного самоуправления, что на 74% больше оспоренных в 2003 году (2 754).

Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и руководителей,

См.- Куденеев С. Местное самоуправление - проблемы регулирования // Законность. — 2005. -№ 4. С. 2.

31 издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

В соответствии с Законом о прокуратуре у прокурора есть два основных способа реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу, принявшему акт, и обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. При этом вопрос о выборе способа реагирования законодателем отдан на усмотрение прокурора.

Сущность опротестовывания незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа ошенить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государе iвенных и иных органов.

Заметим, что по действующему законодательству прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд.

Прокурор должен направлять заявления в суд, минуя стадию принесения протеста либо внесения представления в адрес законодательного opi ана в тех случаях, когда:

1) субъект правотворчества не учел во время подготовки и рассмотре

ния проекта правового акта соображения прокурора о наличии в проекю на

рушений, несоответствий федеральной Конституции, конешгуции (yciaey)

соответствующего региона, федеральным законам и законам данною регио

на - приняли правовой акг без учета мнения прокурора;

2) субъектом правотворчества неоднократно отклонялись мотивированные требования прокурора, высказанные им в ранее приносившихся протестах либо представлениях;

3) субъектом правотворчества при рассмотрении актов прокурорского реагирования неоднократно нарушались оговоренные в Законе о прокура-

32 туре процедурные сроки рассмотрения таких актов, направленных в адрес законодательного органа1.

В работе подчеркивается, что в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью муниципальных правовых актов важно не только своевременно реагировать на незаконные акты, уже вступившие в юридическую силу, но и обеспечивать профилактику их издания.

Одним из эффективных средств является участие прокурора в правотворческом процессе. Возможность участия прокурора в правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст. 9 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации». Прокурор, его заместитель либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. Таким образом, они получают возможность предварительного изучения и правовой оценки проектов решений и постновлений органов местного самоуправления, участия при обсуждении проектов, высказывания замечаний по ним.

Судебный контроль за законностью муниципальных правовых актов Судебный контроль за законностью правовых актов представляет собой особую форму государственного контроля. В качестве объекта контроля здесь выступает правовой акт, принятый органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом или уполномоченным должностным лицом.

В диссертации подробно рассмотрены два основных вида судебного контроля за законностью нормативных правовых актов: непосредственный (абстрактный, целевой) и опосредованный.

Говоря о судебном конгроле за законностью муниципальных правовых актов, диссертант обращает внимание на проблему его эффективности. Дело в том, что в основе обеспечения законности муниципальных правовых актов наряду с другими особое значение имеет принцип оперативности устранения

См • Рабко ТА Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. каид юрид. наук. - СПб., 1999. -С. 9-10.

33 нарушения законности. К сожалению, судебный контроль вследствие прежде всего объективных причин (длительность судебной процедуры, перетружен-ность судов делами и т. п.) не способен в досааючной степени оперативно реагировать на факты издания незаконных муниципальных правовых актов. Это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу «пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат», который, заметим, нередко приводит к весьма существенному нарушению охраняемых законом интересов населения муниципального образования.

Решение указанной проблемы видится в более активном использовании институтов отмены и приостановления муниципальных нормашвных правовых актов.

Приостановление действия нормативного правового акта - законодательно регламентированная, обоснованная и необходимая юридико-техническая процедура временного ограничения реализации нормативно-правового акта для устранения возникшего противоречия между его целями и социально-правовой обусловленностью .

В соответствии со ст. 48 Федерального закона 2003 года муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, рехулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Законодательный вариант решения рассматриваемой проблемы в целом представляется вполне обоснованным. Вместе с тем, процедуры отмены и

1 См.. Фролов А.А. Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России: Автореф. дис . канд. юрид гт"'тГ ft Hi I 11 | iMri|70fl5 Ги..^

тес НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА Cflenytypr •8 M w

34 приостановления муниципальных правовых актов как в первом, так и во втором случаях нуждаются в детальной правовой регламентации.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Издание незаконных правовых актов следует рассматривать как правонарушение и влечь соразмерную юридическую ответственность.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрена ответственность представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в случае принятия ими незаконных актов. Мерой ответственности в первом агучае является роспуск представительного органа, во втором - отрешение о г должности.

В диссертации проведен сравнительный анализ оснований и порядка роспуска представительною органа муниципального образования (Федеральный закон № 131-ФЗ) и законодательного органа субъекта Федерации (Федеральный закон № 184-ФЗ).

К сожалению, позиция федерального законодателя непоследовательна. При роспуске законодательного органа субъекта Федерации за те же нарушения предусмотрены иные основания роспуска.

Учитывая то, что по своей политической и юридической природе сравниваемые общественные огношения совпадают, считаем, чго в данном вопросе законодателю следует унифицировать основания и порядок роспуска представительного органа муниципального образования и законодательного органа субъекта Федерации. При этом более обоснованными и эффективными представляются основания и порядок, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ. Соотве1Ственно, его и следует взять за основу для унификации.

В заключении диссертации формулируются основные теоретические выводы и суждения, основанные на материалах проведенного исследования, излагаются основные задачи дальнейшего исследования данной проблемы.

Весьма существенное значение имеет проблема разграничения правотворческой компетенции не только между различными уровнями осушеств-ления публичной власти, но и в пределах самого муницинально! о образова-

35 ния между элементами системы органов местного самоуправления - представительными и исполнительными органами.

Необходим поиск и исследование дополнительных правовых инструментов оперативной защиты прав и законных интересов отдельного гражданина, нарушенных на муниципальном уровне. Так, Конституцией и принятым в соответствии с ней Федеральным конституционным законом введен институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Ждет своего исследования проблема правового опосредования международного «общения» муниципальных образований.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Леонтенков А В Понятие и виды муниципальных правовых акгов. -Н. Новгород: НА МВД России, 2005. - 58 с.

2. Леонтенков А В К вопросу об иерархии муниципальных нормативных правовых актов // Современные проблемы науки, образования и производства: Материалы V межвузовской конференции студентов, аспирашов, специалистов, преподавателей и молодых ученых. - Н. Новгород: НФ УРЛО, 2005.-Т. 1.-С. 112-114.

3. Леонтенков А В К вопросу о «правовом» в муниципальных правовых актах // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов / Под ред. В.М. Баранова, В.Л. Толстика, А.В. Никитина. - Н. Новгород: НА МВД России, 2005. С. 47-53.

4. Леонтенков А.В. К вопросу о юридической природе решений, принимаемых на сходах граждан и в форме территориального общественного самоуправления // Современные проблемы юридической науки и практики: Сборник научных трудов. - Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2005. Вып. 4. - С. 59-66.

Общий объем опубликованных работ - 4,5 п. л.

Корректор Н.Н. Кукушкина Компьютерная верстка ТМ Солдаевой

Тираж 100 экз. Заказ Ъ й 6 Отпечатано в отделении оперативной полиграфии Нижегородской академии МВД России

603600, Н. Новгород, Анкудиновское шоссе, 3

*20 3 1 8

РНБ Русский фонд

2006-4 21156

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.