WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

РОЛЬ ОСНОВ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

 

 

 

КРАСНОСЛОБОДЦЕВА Наталия Кузьминична

РОЛЬ ОСНОВ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

 

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;

история правовых учений

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени_

кандидата юридических наук

 

 

Саратов-2002


Работа выполнена на кафедре теории государства и права Саратовской государственной академии права

Научный руководитель - доктор юридических наук. профессор, академик PAЕH Сенякин И.И.

Официальные оппоненты.

доктор юридических наук, профессор Сырых В.М. ;

кандидат юридических наук. доцент Зелепукин А.А.

Ведущая организация - Волгоградская академия МВД РФ.

Защита состоится  11  июня 2002 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д-21223902 в Саратовской государственной академии права но адреса 410056. г Саратов, ул. Чернышевского, 104.ауд.2

С диссертацией можно ознакомиться  в библиотеке Саратовской государственной академии нрава

Автореферат разослан <<^_- » JL^.^^'^-^

2002 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор

Н.Н. Сенякин

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Активизация правотворческого процесса, наблюдаемая в последние годы, наряду с ее положительными  моментами отрицательно сказалась на организации современного российского законодательства, упорядоченность которого оставляет желать лучшею ввиду недостаточно отработанной, внутренне несогласованной системы. На поток поставлено издание  законов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Обилие юридической информации требует определенного порядка и организованности в системе распределения правовой материи Вот почему концепция правовой реформы Российской Федерации устанавливает в качестве первоочередной задачи обновление структуры законодательства, издание Свода законов Российской Федерации и Свода законов ее субъектов, а по вопросам совместного ведения -унифицированных нормативных актов типа Основ законодательства. По подсчетам специалистов именно в сфере совместного ведения издается более четырех пятых всех законов Российской Федерации.

Концепция Основ законодательства как самостоятельной разновидности общефедеральных  законов в юридической науке разработана слабо. Законодатель испытывает затруднения при решении вопроса о том, когда нужно принимать просто закон, кода - кодекс, а когда    Основы законодательства.

Выявление баланса между различными видами законов и учет специфики Основ законодательства в их иерархии, несомненно, будут способствовать формированию  оптимальной  системы  нормативно-правовых актов в Российской Федерации. Здесь наряду с процессами интеграции сегодня происходит качественный всплеск тенденций дифференциации. Обозначился процесс   формирования   двухуровневой   инфраструктуры   российского законодательства - федеральной и региональной. В связи с этим возрастает


роль интегративной функции права, практическая реализация которой наилучшим образом проявляется в Основах законодательства.

Обозначились три группы предпосылок принятия Основ: политические, социально-экономические и юридические. Они тесно взаимосвязаны, вытекают одна из другой. Главная из них коренится в федеративном устройстве Российского   государства,   позволяющем   учитывать   географические, демографические особенности  регионов, их социально-экономический потенциал. Важнейшим условием издания Основ российского законодательства является национальная специфика, обычаи и традиции населения, языковые особенности и религиозные верования граждан, проживающих в отдельных субъектах   Российской   Федерации.   Все   это   требует   выработки унифицированных нормативно-правовых актов, способных укрепить единое правовое пространство России.

Учет вышеперечисленных факторов, которые способствуют обогащению и развитию федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, возможен путем сведения правовых решений к общему знаменателю в форме Основ российского законодательства.

Изменившиеся условия требуют определенной корректировки самого характера и юридической природы Основ. Это должен быть акт несколько иного типа, по сравнению с прежними общесоюзными Основами, с большей вариантностью правового регулирования по ряда вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, учитывающих региональные особенности и местную специфику регионов, но в то же время обеспечивающий единство всей системы российского законодательства. Для этого в Основах должно быть указано: 1) какие части или их отдельные статьи подлежат прямому и непосредственному действию и не могут быть заменены или изменены актами субъектов Федерации; 2) до каким вопросам и в каких пределах субъекты Федерации   вправе   конкретизировать   Основы.   По   вопросам,   не урегулированным Основами (или другими российскими законами), субъект

Федерации вправе издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов остальных субъектов и Федерации в целом. Таким образом, цель принятия Основ законодательства - обеспечить, единое общеправовое пространство России, согласованность принимаемых в государстве законов, системность действующего законодательства, а также гармоничность федеральных и региональных нормативно-правовых актов.

Степень разработанности темы и круг источников. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия роли Основ российского законодательства в системе нормативно-правовых актов имеют  paбoты,  посвященные  анализу  системы  права  и  системы законодательства. В связи с этим диссертант использовал научные труды следующих ученых-правоведов: А. А. Алексеева, В. К. Бабаева, М. И. Байтина, П.П. Гуреева, Д. Л. Злагопольского. В.Б.Исакова, Д.А. Керимова, M.I'. Кириченко, IL В. Колесникова, Р.З. Лившица, И.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.К. Райхера, Т.Н. Рахманиной, И.С. Самощенко, П. И. Седугина, И. Н. Сенякина, И. В. Сильченко, В. Н. Синюкова. М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Голстика, А.Ф. Шебанова.

Учитывая тот факт, что одним из важных условий формирования Основ законодательства является федеративное устройство нашего государства, в диссертации используются исследования по проблемам развития федеративных отношений в современных условиях, проведенные Р.Г. Абдулагиповым, Л.Ф. Болтенковой, В.В. Гошуляком, А.А.Захаровым, А.Г. Здравомысловым, Л.М. Карапетяном, Л.М. Лепешкиным, В.М.Манохиным, Ф.Р. Муратшиным, М.С. Саликовым, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеевым и др.

В диссертации также используются работы, связанные с анализом законодательства субъектов Российской Федерации. К ним относятся труды


А.И. Абрамовой, Л.И. Антоновой. С. М. Бекетовой. В. М. Горшенева, Г.Д. Зражевской, Д.А. Ковачева. М.Н. Марченко, В.В Оксамытного. В. М. Сырых и т д.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации. Проанализирован ряд документов государств-участников Содружества Независимых Государств. Для сравнительного анализа были привлечены нормативно-правовые акты СССР, РСФСР и союзных республик.

Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием норм российского права в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов и их выражением в такой форме как Основы законодательства

Предметом исследования выступает процесс становления и развития Основ российского законодательства, анализируется их содержание и структура.

Цели и задачи исследования заключаются в комплексном теоретическом исследовании Основ законодательства, подготовке практических рекомендаций и предложений по их изданию.

Для достижения поставленной цеди необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть    основные    тенденции    развития    российского законодательства в современных условиях:

- дать характеристику процессу становления Основ законодательства СССР, выявить сущность и юридическую природу Основ российского законодательства,   провести   сравнительный   анализ   Основ законодательства советскою периода и современных Основ;

  • раскрыть назначение и функциональную роль Основ законодательства в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации;

- установить    взаимосвязь    между    Основами    российского законодательства и законодательством субъектов Федерации;

- выявить роль Основ законодательства в сближении правовых систем стран-участниц Содружества Независимых Государств;

- обосновать необходимость и практическую значимость принятия Основ законодательства по ряду вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов с целью обеспечения единого правового пространства России.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал концептуальные положения диалектико-материалистического метода, а также такие известные методы познания объективной реальности, как исторический, системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой,   формально-логический,   статистический,   метод правовою моделирования и правовою прогнозирования.

Научная новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями и задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование представляет собой попытку разностороннего рассмотрения такого вида законов, как Основы российского законодательства. Впервые   дается   комплексный   общетеоретический   анализ   Основ законодательства с позиций сегодняшнего дня.

Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов явилось более глубокое уяснение роли и места Основ законодательства в системе нормативно-правовых актов Федерации и ее субъектов. Научная новизна работы находит свое непосредственное выражение в следующих выносимых на защиту основных положениях:

1. Выделяются социально-экономические, политические и юридические предпосылки принятия Основ законодательства. Федеративное устройство России рассматривается в качестве одной из главных предпосылок формирования Основ законодательства. Для российской


юридической практики решение проблем регулирования по ряду предметов совместного ведения заключается в принятии рамочных, (базовых)  законов - Основ  законодательства,  которые  будут конкретизироваться на уровне субъектов Федерации.

2. Одной из серьезных проблем, имеющих научно-практическую значимость, является идентификация предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это связано, прежде всего с противоречивостью самой конституционной модели разграничения предметов ведения. В связи с этим необходимо внести изменения в Конституцию РФ, которые упорядочат взаимоотношения и более четко разграничат полномочия между федеральной властью и субъектами Федерации.

3. В диссертационном исследовании дается определение Основ российского законодательства.

4. С учетом анализа внутреннего содержания я структуры, а также места Основ законодательства в системе нормативных актов раскрывается юридическая природа Основ.

5. В работе определяются характерные черты, присущие современным Основам законодательства.

6. Автор предлагает не отождествлять Основы законодательства с такими законами, как просто «Основы» и «Общие принципы» (например, законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»). Эти разновидности законов также принимаются по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат нормы-принципы, декларативные нормы, но направлены на регулирование более узкой сферы  общественных  отношений.  Диссертант выдвигает предложение о рассмотрении данных законов как разновидностей Основ законодательства РФ.

7. Отсутствие в настоящее время в правотворческом процессе практики издания законов в виде Основ законодательства объясняется тем, что в Конституции РФ они не предусмотрены. Поэтому необходимо внести соответствующие изменения в Основной Закон, предусматривающие принятие по ряду предметов совместного ведения Основ законодательства. Однако и до внесения таковых нет непреодолимых препятствий для их использования. Формально легализовать возможность принятия Основ законодательства можно посредством включения в проект федерального закона «О нормативных правовых актах» статьи, предусматривающей издание Основ законодательства.

8. В период становления новых отношений между субъектами Российской Федерации принцип законности приобретает первостепенное значение. Правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленных полномочий, создавать бесконечные конфликты, разрушать единую систему законодательства. Сохранение баланса, обеспечивающего единство Российского государства в сочетании с учетом многообразия его субъектов, - важнейшая задача всех государственных институтов. Именно в этом ракурсе проблема унификации приобретает сегодня первостепенное значение. Для поддержания единого правового пространства на всей территории России необходимо восстановить в правотворческой практике Федерации принятие Основ законодательства.

9. Для сближения законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств практика диктует необходимость принятия общих унифицированных законов по ряду важных вопросов. Поэтому в целях усиления связей в рамках Содружества следует активизировать использование такой формы нормативно-правового акта, как Основы законодательства, которые   способствуют укреплению партнерских связей.


10

Научная и практическая значимость. В данном диссертационном исследовании делается ряд выводов и практических предложений, которые могут быть использованы при формировании законодательства как на федеральном уровне, так и уровне субъектов Федерации. Диссертант прелагает учесть предложения по разработке и принятию Основ законодательства по ряду предметов совместного ведения, в частности: Основ законодательства о правовом статусе национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, о службе Российской Федерации, о животном мире, о недрах. Основ демографического законодательства, Основ аграрного законодательства.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также в дальнейшей научной работе.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась по главам и в целом на кафедре теории государства и права Саратовской государственной академии права. По теме диссертации опубликованы cтатьи в журналах и сборниках. Некоторые разделы диссертационного исследования включены в программу практических занятий и используются автором в своей педагогической деятельности.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, подразделенных нашесть параграфов, и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

 

Глава 1. Место Основ российского законодательства в системе нормативно-правовых актов

Первый параграф «Понятие и структурный анализ системы российского  законодательства»   посвящен   теоретическому   анализу важнейших    особенностей    развития    современного    российского законодательства. Рассматривая вопрос о подходах к содержанию понятия

11

«законодательство», автор отмечает необходимость его уточнения, ибо в теоретическом плане оно имеет два смысла: 1) широкий, когда оно трактуется как совокупность всех нормативно-правовых актов; 2) узкий как система только действующих законов. Узкое понимание законодательства, по мнению диссертанта, более ценно для науки и правотворческой практики. Но сегодня отказаться от широкого подхода к понятию «законодательство» и перейти к более узкой его трактовке в одночасье невозможно. Эффективность законодательства достигается не за счет реализации монополии закона как нормативного акта, имеющего высшую юридическую силу. а путем придания ему таких характеристик, которые четко определят не только роль и значение законов как источников права, но и подзаконных актов, избавляющих законодательство (в узком смысле) от негативных последствий универсального правового регулирования всех сфер жизнедеятельности общества.

Автор подчеркивает, что законодательство представляет собой не просто совокупность нормативно-правовых актов, а их систему с разноуровневой структурой,   внутренними   элементами   и   связями.   В   российском законодательстве можно выделить отраслевое (горизонтальное), иерархическое (вертикальное)   и   федеративное   строение.   Отраслевая   структура законодательства формируется в основном под влиянием объективно сложившейся в российском обществе системы права.

При рассмотрении вопроса о соотношении системы права и системы законодательства автор отмечает, что существует множество точек зрения на данную   проблему.   Диссертант   разделяет   позицию   большинства исследователей, согласно которой система права носит объективный характер и, в силу этого, ее развитие обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства.

Система права представляет собой обусловленное реальным состоянием общественных отношений внутреннее строение права, которое выражается в единстве и согласованности всех действующих норм и их логическом


12

распределении по отраслям, подотраслям и институтам. Система же законодательства  -  это  структурированная, упорядоченная совокупность нормативно-правовых актов, изданных в особом порядке компетентными правотворческими органами, содержащих нормы права.

В основе вертикальной (иерархической) структуры российского законодательства лежит классификация нормативных актов по юридической силе и органам их издавшим. Эта классификация опирается на разделение нормативно-правовых актов на законы и подзаконные нормативные акты. В иерархической   подсистеме   на  протяжении   последнего   десятилетия наблюдается дальнейшее увеличение массива нормативных актов. Если в начале этого периода речь шла преимущественно о нежелательном увеличении в общем объеме действующих нормативных правовых актов удельного веса подзаконных актов, прежде всего ведомственных, то ныне картина несколько иная. На поток поставлено издание законов, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система делится на два уровня, федеральный и субъектов Российской Федерации. Эти уровни законодательства взаимосвязаны, и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы России.

В основе федеративной системы законодательства лежат два критерия:

1) федеративная форма государственно-территориального устройства; 2) разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области законотворчества. Последнее и обусловливает наличие в системе российского законодательства таких структурных частей (звеньев), которые отсутствуют в иерархической и отраслевой структурах, а именно: а) федерального законодательства; б) законодательства республик в составе Российской Федерации; в) законодательства краев, областей, городов

13

федерального значения, автономной области и автономных округов. Данная структурная цепь нормативно-правовых актов, находящихся в определенной зависимости между собой, образует федеративную структуру законодательства.

Изменения, которые происходят в системе российского законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Динамику таких преобразований можно наблюдать, хотя и в разной степени, во всех трех ее структурных срезах: отраслевом, иерархическом и федеративном.

Весьма опасна для гармоничного развития законодательства тенденция недооценки специфики законодательных актов. Вошло в привычку выбирать форму актов произвольно, по соображениям удобства и субъективной оценки соотношения содержания и формы акта.

В связи с этим обоснованно выделяются следующие факторы, от которых зависит выбор формы акта: 1) характер общественных отношений, составляющих предмет регулирования; 2) объем регулирования данных отношений; 3) содержание правового решения; 4) средства и способы регулирования, которыми располагает субъект правотворчества, выбирая ту или иную форму акта; 5) формы хозяйственного контроля; 6) место данного правового решения в системе действующего законодательства; 7) политическая ситуация в стране, законодательная политика государства.

Автор отмечает, что важное значение имеет анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и постоянными, положительными и негативными.

Во втором параграфе «Юридическая природа Основ и их место в системе российского законодательства: историко-правовой анализ»

раскрываются качественные особенности и юридическая природа Основ законодательства,  в  логической  последовательности   рассматриваются


14

становление и применение Основ в советский период,  их положение в современном законодательстве.

Автор отмечает, что проблема обеспечения единства правового пространства России относится к числу вопросов, которые не утратят своей актуальности в ближайшие десятилетия. Социальная востребованность данной тематики предопределена спецификой федеративного устройства Российского государства. Анализ федеральных законов в сфере совместного ведения показывает, что федеральные государственные органы склонны не только определять свою компетенцию в данной сфере, но и устанавливать полномочия субъектов Федерации. К тому же законодатель часто не видит принципиальной разницы между принятием закона в форме «Основ законодательства» или в форме «Кодекса» по одному и тому же вопросу.

Автор указывает на предпосылки издания на федеральном уровне законов в форме «Основ законодательства» и делит их на три группы: социально-экономические, политические и юридические.

Концепция Основ российского законодательства как самостоятельная разновидность закона в сфере совместной компетенции Федерации и ее субъектов в юридической науке разработана слабо. В период существования Советского союзного государства этим актам уделялось более пристальное внимание.

Термин «Основы» применительно к законодательству появился впервые в Договоре об образовании Союза ССР, принятом I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 года. Следует обратить внимание на то, что, употребляя данный термин, законодатель первоначально не имел в виду форму и наименование соответствующих кодификационных актов, а стремился подчеркнуть лишь необходимость установления общих, принципиальных направлений организации и осуществления правосудия.

Включая в текст Конституции 1936 года термин «Основы» и располагая к тому времени опытом издания кодификационных актов под таким наименова-

15

нием, законодатель делал это уже преднамеренно, с вполне определенной целью последующего утверждения соответствующих нормативных актов именно в форме «Основ».

В декабре 1958 года Верховным Советом СССР была принята целая серия общесоюзных законодательных актов: Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик. В последующий период принимаются Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1961), Основы гражданского (1961), земельного (1968), исправительно-трудового (1969), водного (1970), лесного (1977). жилищного (1981 ) законодательства Союза ССР и союзных республик, а также Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (1968 ), о здравоохранении (1969), о труде (1970), о народном образовании (1973 ), об административных правонарушениях (1980), об аренде (1989). Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (1991).

Автор  выделяет   следующие  особенности,  присущие  Основам общесоюзного законодательства: 1) они содержали нормы о компетенции Федерации и ее субъектов, о полномочиях отдельных государственных органов СССР и союзных республик; 2) закрепляли предписания, регулирующие взаимоотношения союзных республик друг с другом; 3) представляли собой юридическую базу для последующей законодательной деятельности в определенной отрасли законодательства или сфере государственного управления; 4) фиксировали конституционные права граждан СССР, иностранцев и лиц без гражданства.

На 1 декабря 1991 года действовали 19 анализируемых актов по различным отраслям права и сферам государственного управления. В 1992 году принят первый российский акт данной формы - Основы законодательства РФ о культуре; в 1993 - Основы законодательства о физической культуре и спорте,


16

Основы законодательства о нотариате. Основы законодательства «Об архивном фонде Российской Федерации и архивах». Основы законодательства об охране здоровья граждан. Основы законодательства об охране труда. Основы лесного законодательства. На сегодняшний день из вышеперечисленных Основ с изменениями и дополнениями действуют: Основы законодательства об охране здоровья граждан, о нотариате, о культуре, об архивном фонде Российской Федерации и архивах.

Автор отмечает, что современные Основы отличаются от Основ законодательства Союза ССР.

1. Нынешние Основы законодательства призваны обозначить пределы полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Причем субъекты Федерации носят разностатусный характер (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа - п.1. ст. 5 Конституции РФ), тем самым требуя более точного, гибкого правовою регулирования со стороны Основ соответствующих сфер общественной жизни (пп «д», «е», «ж», «и», «к», «м» ст. 72).

2.   Основы   законодательства   СССР   практически   не  носили правоприменительного характера, а являлись прежде всего правовой базой для правотворчества союзных республик. Современные Основы законодательства являются исходным уровнем для последующего законотворчества Федерации и ее субъектов и в то же время общефедеральные Основы - это законы прямого действия.

3. Основы общесоюзного законодательства принимались практически по всем предметам совместного ведения Союза ССР и республик. Основы российского законодательства делят эту сферу правового регулирования с кодексами и тематическими законами.

4. Общесоюзным Основам был свойствен особый порядок принятия и введения в действие. Целесообразно было бы остановить такую же процедуру принятия, изменения, отмены и для Основ российского законодательства.

17

Автор рассматривает внутреннюю структуру Основ законодательства Российской Федерации и указывает на то, что их объем и содержание зависят прежде всего от сложности предмета правового регулирования, общественных отношений.

Диссертант выделяет следующие характерные черты, присущие современным Основам законодательства:

1) они являются важнейшим кодификационным актом и возглавляют систему нормативно-правовых актов определенной отрасли законодательства или сферы государственного управления;

2) регулируют отношения, отнесенные к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, являются воплощением одного из главных принципов российской государственности - федерализма;

3) решают проблемы конституционного характера: обеспечение и защиту конституционного права граждан РФ на культурную деятельность, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.;

4) содержат принципиальные нормативные предписания, подлежащие конкретизации и развитию в других правовых актах;

5) направлены на стабильное и долговременное регулирование общественных отношений.

Исходя из вышеперечисленных особенностей диссертант дает следующее определение данному нормативно-правовому акту: Основы российского законодательства - это юридически цельные, внутренне согласованные правовые акты, возглавляющие определенную структурную часть системы законодательства, издаваемые парламентом РФ по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, закрепляющие принципы и важнейшие сферы общественных отношений, которые получают дальнейшее развитие и конкретизацию в других законах и подзаконных актах.


18

Особенности правовой природы Основ законодательства можно 1лубже понять, если рассмотреть вопрос о месте этого во многом оригинального и важного правового акта в системе нормативно-правовых актов. Так, в советской правовой системе они занимали ведущее место после Конституции, за ними следовали другие законы. Такое положение Основ законодательства вытекало из присущих им особенностей, характеризующих их правовую природу, а. следовательно, и определяющих их политическую значимость. В системе современного законодательства Основы законодательства занимают особую нишу. следуя после Конституции РФ, федеральных конституционных законов, но предшествуя нормативно-правовым актам, составляющим массив текущего законодательства.

Диссертант, рассматривая положение Основ законодательства среди нормативно-правовых актов кодификационного характера, проводит сравнение с кодексами, анализирует их роль и позицию в законодательстве советского периода и современном российском законодательстве. Так, кодексы РФ принимаются чаще всего в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в пределах исключительной компетенции Федерации, что вполне объяснимо. Однако появилось немало федеральных кодексов и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (Трудовой, Семейный. Земельный. Налоговый. Водный кодексы и др.). Это объясняется потребностью более детального и обстоятельного регулирования тех или иных сфер. относящихся к общим вопросам , что и предопределяет издание не Основ законодательства, а кодекса.

В пределах совместною ведения также могут издаваться законы в форме просто «Основ», «Общих принципов» (например, федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В отличие от Основ законодательства они направлены на регулирование более узкой сферы общественных отношений. В них подчас слишком подробно и детально регламентируется компетенция субъектов Федерации. Так, просто

19

«Основы» обычно содержат главные положения, относящиеся к отдельной области правового регулирования какого-либо вида деятельности. А в таких федеральных законах, как «Общие принципы», предметом регулирования являются   преимущественно  принципы  построения  тех  или  иных государственных и общественных институтов, а так же принципы их деятельности . Учитывая это, а также сходство в структуре и форме изложения правовых предписаний можно предположить, что упомянутые нормативно-правовые акты являются разновидностью непосредственно такого типа законов как «Основы законодательства».

В третьем параграфе «Федеративное устройство Российского государства как предпосылка формирования Основ законодательства»

анализируется федеративная форма государственного устройства современной России. Главные особенности российского федерализма таковы: во-первых, он сочетает в себе принципы национально-территориального (республики и автономные образования) и территориального (края, области) устройства государства; во-вторых, в Конституции РФ провозглашается принцип равноправия всех 89 субъектов Федерации, хотя очевидно, что реальное равноправие в обозримой перспективе недостижимо; в-третьих, российский федерализм, помимо Конституции и федеральных законов, базируется также на Федеративном договоре и договорах разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; в-четвертых, российский федерализм  зачастую становится орудием и даже разменной монетой в борьбе различных сил и ветвей власти за политическое господство в стране.

Сущность федеративной системы состоит в разделении полномочий между федерацией в целом и ее субъектами, которое обеспечивается различными методами и способами. К их числу относится механизм реализации совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Правовое


20

регулирование со стороны Федерации по предметам совместного ведения имеег определенные границы, перейдя которые она выходит за пределы своего ведения. Однако анализ федерального и регионального законодательства показывает, что порою складывается и противоположная ситуация, когда республики и области стремительно действуют в сфере совместной компетенции,   активно вторгаясь в сферу исключительной компетенции Федерации. Поэтому весьма важным является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Здесь пока еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы и. соответственно, отсутствуют общие законодательные критерии федерального и регионального регулирования по данному вопрос). Исходя  из действующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый в этой сфере, может быть в виде общих принципов, кодекса. Основ законодательная, основ, просто в виде обычного федерального закона.

Диссертант отмечает, что преимущество Основ законодательства как формы закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов по сравнению с другими актами очевидно - они имеют обязательную силу для законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного с Федерацией ведения и способствуют целенаправленному формированию регионального правового массива.

Глава 2. Основы российского законодательства и законотворчество субъектов Федерации

В первом параграфе «Законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации: понятие и стадии» проводится комплексная характеристика отличительных признаков законодательной деятельности в регионах, определяются виды законотворчества, которые фактически уже сложились на практике и используются в деятельности законодательных

21

(представительных) органов государственной власти регионов. Диссертант уделяет   внимание   законодательному   процессу,   осуществляемому законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законодательных актов.

Автор подчеркивает, что децентрализация нормотворческих полномочий несет в себе позитивные начала, т.к. дает возможность регионам самостоятельно регулировать многие проблемы с учетом самобытности территории, характера особенностей ее экономического и социального развития. Вместе с тем, такая правотворческая свобода не должна выходить за рамки предоставленной компетенции, провоцировать появление правовых конфликтов, коллизий, разрушать единство законодательства Российской Федерации. Перед субъектами Федерации стоит задача посредством законотворчества сформировать в рамках единой правовой системы России собственные   системы   законодательства,   эффективно   регулирующие соответствующие общественные отношения.

Диссертант делает вывод, что субъекты Российской Федерации традиционны в определении стадий законодательного процесса и их содержания, однако имеется определенная специфика, которая связана с региональными, этно- и геополитическими условиями, особенностями региональной системы органов государственной власти и статусным состоянием субъектов Федерации.

Во втором параграфе «Общероссийские Основы и законодательство субъектов Федерации: национальные и региональные особенности» автор анализирует региональную специфику, которая  влияет на развитие законодательства того или иного субъекта Федерации, а также возможность учета местных особенностей в правовом регулировании со стороны федерального центра с помощью Основ законодательства. Дтя полного

22

раскрытия понятия законодательства субъектов РФ диссертант выделяет следующие признаки, отражающие сущность и содержание этого правового явления: 1) вхождение законодательства субъекта в качестве составной части в законодательство Российской Федерации; 2) системность; 3) относительная самостоятельность; 4) ориентированность на региональную специфику.

Формирование законодательства субъектами РФ не является простой реализацией соответствующих правомочий, полученных ими в соответствии с Конституцией Это объективная необходимость, обусловленная совокупностью региональных особенностей – территориальных, природно-климатических, демографических, экономических, национальных и др. Они должны учитываться как в региональном законодательстве, так и в федеральном. То есть существует очевидная потребность формирования каждым субъектом Федерации собственной системы законодательства представляющей собой часть российского законодательства со своими специфическими чертами.

В зависимости от характера причин, определяющих существование различий и особенностей законодательства субъектов Федерации, диссертант выделяет 1) различия, обусловленные естественными особенностями развития субъекта.   2)   социально-экономические   и   национально-исторические особенности. 3) отличия, определяемые особенностями законотворческого опыта субъекта РФ. Для решения вопроса о наиболее рациональном способе и форме правового регулирования, которые смогли бы учесть особенности субъектов Федерации с условием сохранения единого правового пространства Федерации, такая форма закона, как Основы законодательства, подходит в наибольшей степени. По мнению автора, можно привести следующие примеры сфер совместною ведения Федерации и ее субъектов, где )же назрела необходимость принятия Основ законодательства Так, в последние годы высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации осуществляется курс по коренному улучшению положения национальных меньшинств и малочисленных народов РФ. Возникла такая

23

правовая ситуация, в которой ответственность по защите прав и интересов коренных малочисленных народов актуальна не только для федеральных органов, но и для органов государственной власти субъектов Федерации. Констатация общности усилий должна быть соответственно зафиксирована в такой форме, как Основы законодательства, в которых предполагается установить принципиальные стороны статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России.

При переходе к рыночной экономике заметно повысилась роль закона в регулировании аграрных отношений. Принят целый ряд нормативных актов, окопавших серьезное влияние на развитие аграрного законодательства. Однако ни иконы федеральною уровня, ни региональное аграрное законодательство в большинстве случаев не отличается высоким качеством. Сказывается отсутствие единого кодификационного нормативно-правового акта - Основ aграрного законодательства

В целях совершенствования правового регулирования отношений недропользования на территории Российской Федерации с учетом положений Конституции РФ еще в 1994 году неоднократно высказывалось предложение о разработке и принятии Основ законодательства о недрах.

И еще примеры. Так, при определении основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации о животном мире необходимо учитывать такие цели, как обеспечение оптимального соотношения двух уровней законодательства - федерального и субъектов Федерации, а также учет региональных особенностей. В этом контексте научный и практический интерес представляет идея о необходимости принятия Основ законодательства о животном мире.

Существует достаточно большое число весьма разнообразных норм права воздействующих на демографические процессы. Учитывая определенную пассивность  демографических   процессов,  следует  подчеркнуть,  что государственная политика в этой сфере должна быть долгосрочной, а нормы


24

права коррелировать со статистически обоснованными данными. Поэтому четкое формирование системы демографического законодательства требует подготовки комплексного межотраслевого акта - Основ демографического законодательства.

Также назрела необходимость в принятии Основ законодательства о службе РФ.

В третьем параграфе «Унификация правового регулирования - необходимое условие обеспечения принципа единства законности в Российской Федерации» отмечается, что становление России как единого федеративного образования требуeт унифицированных подходов к общим целям и задачам правового регулирования общественных отношений. упорядочения разобщенного нормативного материала различных отраслей законодательства Федерации и ее субъектов но коренным вопросам социально-экономическою. политического и правовою развития.

Отказ  от  признания  унифицированной  структуры  российского законодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами Федерации. Произошел разрыв единой основы российского законодательства, создалась угроза появления законности каждого отдельного региона. Именно в таком ракурсе проблема унификации приобретает сегодня первостепенное значение.

Унификационный процесс имеет свои границы, он не беспределен, ибо при определенных обстоятельствах может возникнуть объективная потребность в дифференцированном  урегулировании  многогранных  общественных отношений и тогда унификация станет неэффективной, даже нежелательной, что явится своеобразной точкой отсчета начала действий обратной тенденции - специализации законодательства, которая представляет собой процесс, направленный на учет особенностей, специфики внутрифедеративных общественных отношений.

25

С учетом функционального разнообразия законодательства унификация может быть всеобщая, региональная, ведомственная, локальная и т.д. Процесс унификации может выражаться в основном в таких формах, как универсализация, интеграция, систематизация.

Унификация имеет двуединую направленность: с одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сходным проблемам социального развития, а с другой - грамотная технико-формализованная обработка уже принятых унификационных положений, т.е. систематизация. Систематизация законодательства имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. Основы же законодательства представляют собой не только результат, но и правовую базу унификационного процесса.

В настоящее время весьма остро стоит вопрос о несоответствии большого количества законодательных  актов субъектов Российской Федерации федеральным нормативным правовым актам. Это подрывает стабильность и единство правового регулирования в федеративном государстве, ведет к ослаблению законности, порождает неразбериху. В свою очередь - развитая и научно-обоснованная система нормативно-правовых актов во главе с Конституцией РФ - важнейшая предпосылка и исходный элемент режима законности.

Диссертант указывает на противоречия, которые заложены в самой Конституции РФ. Если соотнести предметы совместного ведения с предметами исключительного ведения Федерации, получится столько правовых накладок, что даже неискушенный юрист увидит глубину правовых коллизий. Поэтому, прежде всего требуется четко определить, какие предметы правового регулирования относятся к исключительному ведению, а какие - к совместному, устранив возможные противоречия. Автор указывает и на более радикальные предложения со стороны ученых о необходимости отмены института совместного   ведения   и   перераспределения   государственно-властных


26

полномочий по двусторонней модели - предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов Федерации.

На наш взгляд, деятельность законодателей субъектов Российской Федерации   в   области   совместного   ведения   должна   постепенно трансформироваться в так называемое «рамочное» законодательство. Главной задачей региональных законодателей станет правовое наполнение Основ законодательства, принимаемых федеральным центром. То есть общие правила должна определять Федерация, а регионы будут их конкретизировать с учетом местных особенностей.

Для разрешения многочисленных коллизии между федеральным и региональным уровнями законодательства в целях укрепления принципа единства  законности  многие ученые-юристы  предлагают  модельное конструирование законодательных актов. Но. как замечает диссертант, преимущество Основ законодательства как формы закона, по сравнению с молельными законодательными актами, очевидно - они имеют обязательную юридическую силу для регионального законотворчества в сфере совместного с Федерацией ведения.

Глава 3. Основы законодательства и правовое пространство СНГ:

соотношение, взаимосвязь, приоритеты

В данной главе отмечается, что интеграционные процессы в Содружестве Независимых Государств протекают в различных формах. Сближение национальных законодательств Содружества проводится в режиме унификации и гармонизации. Для этого применяются следующие методы: заключение договоров и соглашений, разработка рекомендательных модельных актов. Действенность договоров и соглашений для постсоветских стран пока не достаточно результативна, а разработка национальных законодательств на основе модельных актов Межпарламентской Ассамблеи еще не означает создания единого правового пространства. Нужен такой нормативно-правовой

27

акт, который смог бы именно унифицировать законодательства государств-участников СНГ. В этих целях на уровне Содружества стали приниматься Основы законодательства. Говорить о широкой практике их издания и применения еще рано, но первые шаги в этом направлении уже делаются.

В 1995 году решением Совета Глав государств СНГ были приняты Основы таможенных законодательств государств-участников СНГ.

Основы законодательства также фигурируют в Договоре о создании Союзного государства, подписанном Россией и Белоруссией в конце 1999 года.

Переход к разработке Основ законодательства по отраслям права стал важным шагом по пути формирования единой устойчивой правовой системы Евразийского экономического сообщества (Республики Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Киргизская республика и Россия).

Характерная особенность Основ законодательства, заключающаяся в определении общих рамок правового регулирования в той или иной сфере общественных отношений, позволяет использовать данную разновидность нормативно-правового акта не только в национальном законодательстве, но и в межгосударственных отношениях. В отличие от модельных актов, которые активно применяются в ходе интеграции стран Содружества, Основы законодательства должны издаваться на том этапе, когда требуется более стабильное и единообразное урегулирование связей между странами-партнерами.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. К вопросу об Основах законодательства / Правовая политика: федеральные и региональные проблемы: Материалы научной конференции, 22-23 июня 2000 г. / Под ред. Н.И. Матузова. Саратов ; Тольятти, 2001. (0,3 п.л.).

2. Основы законодательства как федеральный закон по предметам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Зашита субъективных


28

прав: история и современные проблемы: Материалы 111 научно-практической конференции, г. Волжский. 27 марта 2001 г. Волгоград, 2001. (0.25 п.л.).

3. Региональное правотворчество: проблемы и перспективы //Вопросы теории государства и права: Межвуз. сб. науч. тр.   Под ред. И.Н. Сенякина. Саратов, 2001.Вып. 3. (0,1 п.л,).

4. Роль Основ законодательства в сфере совместного ведения Федерации и субъектов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2001. №5. (0,25 п.л.).

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.