WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИИ (историко-правовой анализ)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам

 

 

 

На правах рукописи

 

 

АБИДОВА Юлия Мусаевна

 

 

правовое регулирование

ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ В РОССИИ

(историко-правовой анализ)

 

Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

 

 

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Владимир 2006


Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».

 


Научный руководитель:

доктор социологических наук, профессор

Морозов Валерий Михайлович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Демичев Алексей Андреевич;

кандидат юридических наук

Дерипаско Алексей Владимирович

Ведущая организация – Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский государственный педагогический университет»

 

Защита состоится «18» декабря 2006 г. в «10.00» на заседании диссертационного совета Д 229.004.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 600020, г. Владимир, ул. Б. Нижегородская, 67 е. Зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».

Автореферат разослан «17» ноября 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент                                   В.В. Мамчун


Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. К 1 января 2006 г. в связи с вступлением в силу скорректированного в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» планировалось завершить реформу местного самоуправления в России. Однако практика показала, что не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к введению в действие данного Закона. Это связано с целым комплексом причин, одна из которых заключается в невозможности эффективного управления муниципальной собственностью.

В соответствии с российским законодательством муниципальная собственность должна выступать основополагающим признаком муниципальных образований и играть важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на их территориях. Реформаторы выступали за то, чтобы она стала важным элементом формирования реальной и эффективной власти на местах на рубеже XX–XXI вв. и обеспечивала нормальное функционирование и развитие современного Российского государства. Однако современное состояние муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализации ее как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений: муниципальные предприятия в основном убыточны, учреждения – высокозатратны, а местные бюджеты в большинстве своем дотационны, обеспечение населения некоторыми видами услуг объектов муниципальной собственности, как правило, ниже социальных стандартов. Следовательно, объективно назрела необходимость совершенствования муниципальной собственности и системы управления ею.

В этой связи актуальным становится исследование истории возникновения и развития данного института, сущности преследуемых законодателем целей и задач, а также особенностей формирования организационно-правовых основ функционирования и управления имущественным комплексом муниципальных образований.

Несмотря на непродолжительность развития (1990–2005 гг.), опыт формирования муниципальной собственности в России представляет значительный интерес для современного законодателя и правоприменителя. В этот период было создано значительное количество нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование отношений собственности в России. Их исследование способствует глубокому осознанию процесса становления данного института в России, выявлению положительных и отрицательных сторон.

История муниципальной собственности неотделима от истории местного самоуправления и от истории Российского государства. Ее изучение имеет большое значение для раскрытия общих закономерностей совершенствования различных звеньев государственного механизма как в центре, так и на местах. Обращение к историческому опыту особенно актуально в настоящее время, когда реформа местного самоуправления еще не завершена и вновь предпринимаются попытки централизации органов власти России. Безусловно, история не даст полноценного алгоритма осуществления современной реформы местного самоуправления, но позволит определить те краеугольные камни, которые затягивают этот процесс сегодня.

Таким образом, проблема изучения опыта формирования муниципальной собственности в России в период 1990–2005 гг. является актуальной и в научно-теоретическом плане, т.к. до настоящего времени вопрос о становлении данного института являлся малоизученным в отечественной юриспруденции, а его исследованием занимались экономисты, и в практическом плане, т.к. воссоздание целостной картины исторической эволюции муниципальной собственности в России полезно для совершенствования законодательства Российской Федерации, регламентирующего отношения, связанные с функционированием имущественного комплекса муниципальных образований.

Степень научной разработанности проблемы. В начале 90-х гг. XX в. в связи с провозглашением реформы местного самоуправления в России исследователи всерьез занялись изучением ее экономических основ. Появилось большое количество научных работ, посвященных вопросам собственности, определения ее сущности, экономического и юридического содержания. Среди них особо следует отметить труды Л.И. Абалкина, Д.М. Генкина, Г.В. Гутмана, В.А. Дозорцева, Ю.Н. Лапыгина, Н.Ю. Мурзина, А.Д. Радыгина, Е.А. Суханова.

Муниципальная собственность также стала объектом пристального внимания ученых. В этом плане интересны работы О.И. Жердева, Т.В. Игнатова, Е. Илюхина, Е.И. Колюшина, В.А. Максимова, Е. Семенова, Ю.А. Соловьева, В. Степанова, Е.Г. Шаломенцевой. Однако в них в основном рассматриваются проблемы определения места и роли муниципальной собственности в структуре форм собственности, управления имущественным комплексом муниципальных образований, в то время как обращение к историческому опыту, проблемам формирования отсутствует или носит, как правило, вспомогательный характер. Исключением являются работы М.А. Боровской, А. Сливы, А.О. Уварова. Причина скорее всего заключается в том, что до настоящего времени изучение муниципальной собственности осуществлялось в рамках экономической науки.

Таким образом, анализ научной литературы, посвященной вопросам муниципальной собственности, свидетельствует, что, несмотря на существующие по данной тематике работы, до настоящего времени отсутствуют исследования, в которых проводился бы комплексный историко-правовой анализ организационно-правовых аспектов процесса формирования муниципальной собственности в России.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с формированием муниципальной собственности в России.

Предмет диссертационного исследования – система специальных юридических средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование процесса создания имущественного комплекса муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления в России.

Цель исследования заключается в комплексном историко-правовом анализе правового регулирования процесса формирования муниципальной собственности в России в период 1990–2005 гг.

Для достижения поставленной цели в работе автором решаются следующие задачи:

– уточнить содержание категории «муниципальная собственность»;

– раскрыть специфическую природу муниципальной собственности, выявив ее отличия как самостоятельной формы собственности;

– охарактеризовать структуру муниципальной собственности, определив специфику субъектов муниципальной собственности и выявив совокупность ее объектов;

– проанализировать совокупность правовых актов, с помощью которых осуществляется правовое регулирование муниципальной собственности;

– выделить и охарактеризовать этапы правового регулирования процесса формирования муниципальной собственности, определить их особенности;

– определить актуальные проблемы правового регулирования современного этапа развития системы управления имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, возникшие в результате введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

– сформулировать рекомендации по совершенствованию системы управления муниципальной собственностью.

Хронологически рамки работы охватывают период 1990–2005 гг., т.е. с момента принятия 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», провозгласившего создание системы муниципального управления и начало формирования муниципальной собственности, до 1 января 2006 г. – момента, когда планировалось повсеместное введение в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход. В работе использовались общенаучные приемы познания (анализ, синтез, сравнение, индукция, дедукция и др.), а также частнонаучные методы исследования (исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический).

Теоретическую основу исследования составили работы отечественных авторов, посвященные изучению муниципальной собственности, а также труды российских специалистов в области теории и истории права и государства: С.С. Алексеева, М.А. Боровской, А.М. Витченко, О.И. Жердева, Т.В. Игнатова, Е.И. Колюшина, В.В. Лазарева, А.В. Малько, В.А. Максимова, Ю.А. Соловьева, В. Степанова, А.О. Уварова, Е.Г. Шаломенцевой.

Эмпирической базой исследования стала совокупность нормативно-правовых актов: международных, федеральных, субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регламентирующих отношения, связанные с муниципальной собственностью в России и определяющих ее сущность, место в структуре многообразных форм собственности, специфику процесса ее формирования и роль в функционировании муниципальных образований.

Научная новизна исследования заключается в том, что это первое в отечественной историко-правовой науке комплексное исследование, в котором рассматриваются организационно-правовые проблемы формирования и развития муниципальной собственности в России в период 1990–2005 гг.

В диссертации предложена авторская периодизация истории становления института муниципальной собственности в России, при этом выделены особенности правового регулирования на каждом этапе исторического развития данного института.

Впервые определяются актуальные проблемы правового регулирования муниципальной собственности на современном этапе развития (с 1 января 2006 г.), в рамках которого оцениваются результаты изучаемого процесса, выявляются его последствия и планируются дальнейшие шаги по реализации новой редакции Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Правовое регулирование муниципальной собственности в России носит трансотраслевой характер.

2. Процесс формирования муниципальной собственности в России, осуществляемый в рамках более широкого процесса реформирования системы муниципального управления, проходил в два этапа: 1) 1990–1993 гг. – этап трансформации органов власти на местах в органы местного самоуправления, результатом которого явилось изменение прежней структуры системы отношений собственности и классификации ее форм; 2) 1993–2005 гг. – этап становления принципиально новой системы муниципального управления и окончательного формирования абсолютно нового вида собственности – муниципальной.

3. Процедура получения объектов в муниципальную собственность на первом ее этапе носила очень сложный характер, вследствие чего в 1990–1993 гг. полноценной и адаптированной к интересам населения системы управления муниципальной собственностью не было создано.

4. Процесс формирования муниципальной собственности в рамках второго этапа (1993–2005 гг.) был осложнен существованием на уровне субъектов Российской Федерации нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.

5. Анализ главных решений, определивших состав и порядок формирования муниципальной собственности в России, позволяет сделать вывод о том, что с правовой точки зрения это был первый прецедент принудительного вменения собственности другому лицу вне зависимости от желания этого лица.

6. Формирование муниципальной собственности в России происходило в условиях общей экономической и политической нестабильности в стране, которые и предопределили особенности развития данного института, выразившиеся в следующем: 1) муниципальная собственность зарождалась в России директивным путем, т.е. сначала она была провозглашена нормативно-правовыми актами государства, и только потом начался процесс ее имущественного наполнения; 2) муниципальная собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в разряд объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом, т.е. ее трансформации в иную форму.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы уточняют и расширяют объем научных знаний об историко-правовых основах формирования и особенностях развития муниципальной собственности в Российской Федерации. В результате исследования обобщены ранее известные историко-юриди­ческие материалы и получены новые данные, которые могут послужить основой для дальнейшей разработки проблем, связанных с развитием муниципальной собственности.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что полученные в процессе исследования данные об организационно-правовых основах формирования муниципальной собственности способствуют более глубокому осознанию особенностей становления рассматриваемого института в России. Обобщение отечественного опыта развития муниципальной собственности, анализ результатов ее деятельности, выявление положительных и отрицательных сторон имеют практическую значимость для решения проблем, связанных с управлением имущественным комплексом муниципальных образований в настоящее время. Содержащиеся в работе предложения позволят более полно и эффективно использовать объекты муниципальной собственности в целях реализации интересов местного сообщества, сформулировать новые принципы разграничения публичной собственности на государственную (федеральную), собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, обусловив наличие и объем собственности объемом полномочий органов публичной власти.

На основе материалов настоящего диссертационного исследования могут быть выработаны практические рекомендации по разработке нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование системы управления муниципальной собственностью в современной России.

Дидактическое значение исследования заключается в том, что отдельные положения диссертации могут быть использованы в образовательных учреждения системы ФСИН, МВД России в процессе изучения учебных курсов «История отечественного государства и права», «Муниципальное право», а также при создании научных трудов и учебных пособий по проблемам муниципальной собственности в России.

Кроме того, материалы и выводы диссертации будут полезны студентам, курсантам и слушателям при написании курсовых и дипломных работ.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-право­вых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний.

Результаты диссертационного исследования используются в процессе проведения учебных занятий по истории отечественного государства и права, муниципальному праву с курсантами и слушателями Владимирского юридического института.

Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах автора, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, проходивших во Владимирском юридическом институте.

Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, обусловленный ее актуальностью, выявляется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет диссертационного исследования, его цель и задачи, хронологические рамки работы, методологическая основа, научная новизна, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.

Глава первая «Общеправовые основы формирования муниципальной собственности в России» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Сущность муниципальной собственности и ее закрепление в нормах права» анализируются основные операционные понятия в целях более детального исследования характерных особенностей муниципальной собственности.

Рассматривая различные взгляды ученых относительно понятия «собственность», автор приходит к выводу, что следует придерживаться традиционной для российской науки точки зрения о необходимости разграничения экономического и юридического понимания данной категории, которое заключается в следующем: во-первых, собственность как экономическая категория характеризует отношения между людьми, а правовое понимание собственности выражает отношение субъектов собственности ее к объектам. Во-вторых, экономическое содержание собственности обусловливается, прежде всего, уровнем развития производительных сил, а право собственности регулируется традициями или юридическими законами, определяющими порядок владения, пользования и распоряжения тем или иным имуществом. В-третьих, собственность представляет собой материальные отношения, существующие объективно, независимо от воли и сознания людей, а право собственности есть волевое отношение, отражающее уровень развития юридического сознания в том или ином обществе.

Как экономическая категория собственность выражает совокупность исторически определенных отношений между субъектами экономической деятельности по поводу присвоения (или отчуждения) ими средств производства и создаваемых с их помощью материальных благ в процессе их производства, распределения, обмена и потребления. В качестве юридической категории «собственность» отражает отношение человека к вещи, закрепленное правовыми нормами и выраженное категорией «право собственности». Последнее представляет собой возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться объектом собственности по своему усмотрению.

Разграничивая экономический и юридический аспекты понятия «собственность», автор подчеркивает примат экономической природы данного феномена, поскольку собственность как явление возникает в сфере экономики и только потом уже как понятие закрепляется в нормах права. Юридическое регулирование государством имущественных отношений лишь оформляет реальные экономические отношения, складывающиеся в процессе производства, обмена и распределения продуктов.

Анализируя нормативно-правовые акты, осуществляющие правовое регулирование отношений муниципальной собственности, диссертант приходит к выводу, что термин «собственность» употребляется в обоих указанных значениях.

В Российской Федерации согласно Конституции РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. При этом под формой собственности в юриспруденции так же, как и в экономике, автор предлагает понимать отношения принадлежности имущества на праве собственности гражданам и юридическим лицам. Отсюда при частной форме имущество принадлежит отдельным гражданам или юридическим лицам, при государственной – Российской Федерации или ее субъектам, а при муниципальной – муниципальным образованиям.

В системе форм собственности Российской Федерации достойное место занимает муниципальная собственность, которой присущ ряд особенностей: 1) ее нельзя считать государственной или частной формой собственности; 2) она является разновидностью публичной собственности; 3) служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

В законодательстве Российской Федерации муниципальная собственность трактуется как важнейшая составляющая финансово-экономичес­кой основы местного самоуправления. Однако анализ современного развития муниципальных образований свидетельствует о том, что на практике это не так.

В заключение автор отмечает, что муниципальная собственность является наравне с частной и государственной самостоятельной формой собственности, по своей сущности входящей в состав публичной собственности, и представляет собой совокупность регулируемых нормами права экономических отношений, связанных с системой управления имущественным комплексом муниципального образования.

Во втором параграфе «Структура муниципальной собственности» автор исследует важнейшие элементы системы общественных отношений, связанной с муниципальной собственностью, – ее объекты и субъекты.

Под субъектами отношений собственности следует понимать лиц (отдельных индивидов, их различного рода ассоциации, государство в лице органов разного уровня), осуществляющих экономическую деятельность. Специфическая природа муниципальной собственности предопределила особенности ее субъекта, которые выражаются в его многоуровневом характере.

В вопросе определения субъектов муниципальной собственности существует расхождение между гражданским и административным законодательством. Конституция РФ называет основным субъектом муниципальной собственности население муниципального образования. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» и 1995, и 2003 г. содержится совсем другая конструкция, согласно которой участниками правоотношений, возникающих по поводу муниципальной собственности, являются органы местного самоуправления.

Очевидно, что реализация указанных норм влечет за собой множество негативных последствий, поэтому при определении субъекта муниципальной собственности автор считает целесообразным перейти от концепции «муниципальное образование» к более точной концепции «местное сообщество». Категория «местное сообщество», по мнению диссертанта, является однопорядковой с категорией «гражданское общество». В институциональном и социально-экономическом плане она включает в себя элементы муниципального управления, местного самоуправления и общественно-территориального самоуправления во всех его формах.

Местное сообщество, как правило, не использует технической и организационной возможности осуществлять управление муниципальной собственностью непосредственно, оно передает свои полномочия органам местного самоуправления.

В процессе исследования субъектов муниципальной собственности автор приходит к выводу, что следует использовать широко распространенные в современной научной литературе понятия «номинальный» и «реальный», «пассивный» и «активный» собственник, наиболее точно характеризующие различное положение субъектов по отношению к объектам собственности. Следовательно, население муниципального образования, являясь номинальным собственником, осуществляет свои права в отношении объектов собственности опосредованно, через органы местного самоуправления, которые выступают в качестве реального собственника муниципального имущества и осуществляют распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления ее использованием исполнительным органам власти, сформированным из профессиональных управленцев в конкретных областях хозяйствования.

Представляется, что при определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и органы местной власти как единое, неразрывное целое, как социально-политическую систему, соответствующую современному уровню экономического развития и позволяющую наилучшим образом реализовывать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учет интересов населения и минимизируя издержки по контролю над собственностью.

Анализ структуры муниципальной собственности свидетельствует о том, что она представляет собой самый крупный имущественно-хозяйст­венный комплекс на территории муниципального образования, в состав которого входит широкий круг разнообразных объектов. По мнению автора, наиболее актуальной является классификация объектов муниципальной собственности по степени их эффективности. В соответствии с данным критерием объекты муниципальной собственности можно разделить на две группы: 1) экономически эффективные объекты, способные приносить доходы в муниципальную казну, – это малая доля объектов муниципальной собственности, т.е. небольшая часть предприятий торговли, нежилые помещения, сдаваемые в аренду, некоторые учреждения образования и здравоохранения, спорта, культуры; 2) экономически неэффективные объекты – это объекты социальной значимости, требующие значительных финансовых затрат со стороны муниципалитетов для обеспечения их содержания и надлежащего функционирования. Таких объектов большинство.

В результате автор приходит к выводу, что сегодня абсолютное большинство объектов муниципальной собственности экономически неэффективны. Следовательно, муниципальная собственность в силу специфики своих объектов, главное назначение которых состоит в предоставлении социальных услуг, оплачиваемых не столько населением, сколько местными бюджетами, не является средством дохода муниципальных образований и не может рассматриваться в качестве финансово-экономической основы местного самоуправления.

В третьем параграфе «Трансотраслевая природа правового регулирования муниципальной собственности» автор выявляет совокупность и специфику нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование муниципальной собственности в России.

Правовое регулирование автор предлагает определять как специфическое, целенаправленное, результативное, отличающееся по форме и по содержанию действие права, осуществляемое при помощи системы специальных юридических средств.

Система нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальную собственность в Российской Федерации, состоит из трех звеньев: 1) федеральные нормативные акты; 2) акты субъектов Федерации; 3) акты органов местного самоуправления.

В целом трехуровневая система построена по принципу верховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам, а только по тем, которые входят в исключительную компетенцию соответствующего уровня власти, либо по вопросам совместного ведения разных уровней власти. В остальных случаях уполномоченные органы соответствующего уровня власти осуществляют собственное правовое регулирование.

Фундаментом правового регулирования муниципальной собственности является Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., которая провозглашает общие принципы, определяющие экономическую политику государства по отношению к органам местного уровня власти. Ратификация Россией норм данного международного договора предопределила становление муниципальной собственности в государстве, т.к. в силу приоритета норм международного права все остальные законы, регулирующие экономическую деятельность органов местного самоуправления, были приняты в соответствии с условиями этого международного договора.

Основы формирования и управления муниципальной собственности заложены в Конституции РФ посредством, во-первых, признания муниципальной формы собственности наравне с частной и государственной; во-вторых, перечисления основных принципов местного самоуправления, прежде всего, самостоятельности, в том числе и экономической; в-третьих, провозглашения муниципальной собственности экономической основой местного самоуправления; в-четвертых, определения полномочий населения муниципального образования и органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственности.

Важное значение в правовом регулировании муниципальной собственности имеют Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в действие в некоторых регионах России. Этот закон, принятие которого было обусловлено, во-первых, внесением существенных изменений в организацию местного самоуправления и, во-вторых, необходимостью ликвидации технико-юридических недостатков, пришел на смену старой его редакции 1995 г.

Правовое регулирование муниципальной собственности в России осуществляется и другими нормативно-правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти. Однако более полно и детально вопросы муниципальной собственности регулируются в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом систему муниципальных правовых актов составляют: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В процессе исследования автор приходит к выводу, что правовое регулирование муниципальной собственности в России носит трансотраслевой характер.

Глава вторая «Этапы правового регулирования формирования муниципальной собственности в России» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1990–1993 гг.» автор исследует особенности зарождения изучаемого явления в России.

По мнению диссертанта, процесс формирования муниципальной собственности в России, осуществляемый в рамках более широкого процесса реформирования системы муниципального управления, проходил в два этапа: 1) 1990–1993 гг. – этап трансформации органов власти на местах в органы местного самоуправления, результатом которого явилось изменение прежней структуры системы отношений собственности и классификации ее форм; 2) 1993–2005 гг. – этап становления принципиально новой системы муниципального управления и окончательного формирования нового вида собственности – муниципальной.

Формирование муниципальной собственности в России началось в 1990 г. и явилось объективным и закономерным процессом перехода к демократическим началам в экономике и управлении народным хозяйством. В основу выделения муниципальной собственности из других форм собственности были положены следующие признаки: территориальная обособленность, т.е. принадлежность природных ресурсов, производственных и непроизводственных объектов населению определенной территории; коллективное, совместное присвоение объектов собственности населением данной территории с целью решения социальных задач, создания условий для обеспечения потребностей населения; ориентация в основном на собственные источники развития путем вовлечения в хозяйственный оборот территориальных ресурсов и резервов, создания объектов за счет местного бюджета или за счет долевого участия в его строительстве; централизованное местное управление данными объектами независимо от их отраслевой принадлежности.

Правовой основой создания муниципальной собственности в рассматриваемый период стали следующие нормативно-правовые акты: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г., Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности.

Формирование муниципальной собственности осуществлялось следующими способами: путем перераспределения собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями; передачи государственной собственности местным органам власти в целях включения его в состав муниципальной собственности; создания и приобретения имущества органами местного самоуправления внутри муниципального образования.

Автор отмечает сложность процедуры получения объектов в муниципальную собственность на данном этапе и считает, что в дальнейшем она значительно упростилась.

На основе анализа рассматриваемого периода автор делает вывод, что особенностью первого этапа становления муниципальной собственности (1990–1993 гг.) явилось сильное влияние нарастающего кризиса власти на местном уровне, который в результате развития политических процессов в стране завершился в 1993 г. крушением советской модели местного самоуправления. Нормативно-правовые акты данного периода принципиально изменили прежнюю структуру системы отношений собственности и классификацию ее форм, однако их принятие не привело к формированию полноценной и адаптированной к интересам населения системы муниципальной собственности и механизма управления ею.

Во втором параграфе «Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в период 1993–2005 гг.» автор исследует особенности второго этапа изучаемого процесса.

Данный этап был связан с принятием Конституции РФ 1993 г., которая положила начало становлению принципиально новой системы муниципального управления, закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантировав его существование и определив его статус как самостоятельного органа управления, не входящего в систему органов государственной власти.

Важным шагом в развитии правовой основы формирования муниципальной собственности в данный период явилось принятие указов Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. № 1760 и «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. № 2265.

Однако, по мнению автора, принятие данных нормативно-правовых актов не только не завершило многочисленных дискуссий о муниципальной собственности в России и не закончило процесса ее формирования, но и не ликвидировало нарастающих противоречий в реальной политэкономической практике. Одной из причин этого явилось существование на уровне субъектов РФ законодательных актов, противоречащих федеральному законодательству. В данных условиях огромное значение имело

принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль муниципалитетов в осуществлении правовых, экономических и финансовых основ муниципального управления, установив общие для всех субъектов принципы организации местного управления в Российской Федерации.

В 2003 г. была принята новая редакция указанного Закона, в которой были внесены существенные изменения в организацию местного самоуправления, заключающиеся в установлении наличия двухтиповой системы местного самоуправления. Этот Закон завершил процесс формирования муниципальной собственности в России и предложил новые подходы к системе управления ею, существенно изменившие представления о ее назначении. Введение в действие указанного Закона планировалось на 1 января 2006 г. К этому времени необходимо было завершить формирование и системы местного самоуправления в целом, и системы муниципальной собственности, в частности. Однако, как показала практика, не все субъекты Федерации оказались к этому готовы, поэтому Закон начал действовать не повсеместно.

Анализируя главные решения, определившие состав и порядок формирования муниципальной собственности в рассматриваемый период, автор подчеркивает, что с правовой точки зрения это был первый в России прецедент принудительного вменения собственности другому лицу вне зависимости от желания этого лица.

Таким образом, автор приходит к выводу, что становление муниципальной собственности в России, которое осуществлялось на протяжении 14 лет, происходило в сложных условиях. Она возникала и формировалась в рамках нескольких фундаментальных общественных процессов, оказавших на ее развитие сильное воздействие: формирование местного самоуправления, разграничение общенародной собственности, в ходе которого муниципальные образования наделялись различным имуществом, подлежащим либо приватизации, либо использованию хозяйственным способом в интересах местного сообщества; либерализация экономики и цен; демонополизация экономики и формирование конкурентной среды.

Становление муниципальной собственности происходило в условиях общей экономической и политической нестабильности в стране в целом, слабости местного самоуправления, высокого уровня инфляции, неразвитости отношений собственности и конкуренции, отсутствия четкой и последовательной позиции государства в сфере разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. Данные факторы предопределили особенности развития муниципальной собственности в России, выразившиеся в следующем: во-первых, муниципальная собственность зарождалась в России директивным путем, т.е. сначала она была провозглашена нормативно-правовыми актами государства, и только потом начался процесс ее имущественного наполнения; во-вторых, муниципальная собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в разряд объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом, т.е. ее трансформации в иную форму. В итоге сложилась ситуация, при которой государство единовременно начало процесс муниципализации объектов городов и районов и их приватизации, т.е. монтаж муниципальной системы отношений собственности сопровождался ее одновременным демонтажем. Последствия этого, по мнению автора, выражаются в том, что муниципальная собственность в подавляющем большинстве российских муниципальных образований есть не результат осознанного выбора, а продукт во многом случайного развития.

В третьем параграфе «Актуальные проблемы правового регулирования муниципальной собственности на современном этапе развития» автор анализирует качественно новый этап, важнейшими задачами которого являются оценка результатов, выявление последствий и планирование дальнейших шагов по реализации новой редакции Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По мнению автора, современное состояние муниципальной собственности не обеспечивает на практике реализации ее как экономической основы местного самоуправления, а система управления имуществом, находящимся в собственности муниципального образования, не соответствует современному уровню развития муниципального хозяйства. Причиной неудовлетворительного положения стал системный кризис в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее острыми проблемами которого являются: отсутствие четких принципов и критериев разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, несоответствие объемов полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам; наличие высоких трансакционных издержек в управлении муниципальным сектором экономики муниципальных образований; доминирование муниципального сектора экономики в отдельных сферах муниципального хозяйства; несовершенство системы нормативно-правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью.

Следовательно, важнейшим направлением современной экономической политики муниципальных образований является необходимость совершенствования существующей системы управления

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.