WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА (ВОПРОСЫ ТЕОРИИ)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

КАСАЕВА Татьяна Викторовна

РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

В МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

(ВОПРОСЫ ТЕОРИИ)

12. 00. 01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТО РЕ ФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук


Саратов 2006


Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, профессор КУЛАПОВ Виктор Лаврентьевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор ИВАННИКОВ Иван Андреевич кандидат юридических наук, доцент ГУК Павел Александрович

Ведущая организация:

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита состоится 26 сентября 2006 года в 16-00 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан «sQ» августа 2006 года.


Актуальность темы исследования. Механизм современного российского государства как структурное и предметное его олицетворение трансформируег-ся, выстраивая свою структуру в соответствии с условиями и потребностями общества. Наиболее динамичные изменения происходят в системе исполнительной власти: с одной стороны - усиление властной вертикали, с другой - неизбежные процессы децентрализации нласти, переход от государственного администрирования к государственному менеджменту, возрастание роли человеческого потенциала, без которого невозможны никакие реформы.

Как элемент механизма государства, государственные служащие составляют его интеллектуальное ядро, которое должно отвечать парадигмам современности. Аксиомой функционирования государства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего задачам и целям государства, его политическому устройству и функциям. Государственная служба - один из тех инструментов властного управления, который способен придать государству как правовой, демократический, так и антиправовой, антигуманный характер. Социальная оценка деятельности государственных служащих непосредственно отражается на оценке механизма государства в целом.

Президент России подчеркнул, что «наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И поэтому задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»'.

В сфере деятельности государственных служащих накопилось немало проблем и отчетливо проявляющихся негативных тенденций: снижение профессионализма кадров, процветание коррупции, правовой нигилизм, безответственность, чиновничий произвол, равнодушие и даже пренебрежение к общественным проблемам. Очевидная неадекватность функционирования государственной службы складывающимся реалиям развития российской государственности, помимо прочих причин, связана также с серьезным отставанием научного обеспечения реформационных процессов.

Основные приоритеты реформы государственной службы - стремление сделать ее более гибкой и мобильной в кадровом отношении, децентрализовать и менеджеризировать, уменьшить роль традиционной «административной лестницы», повысить внимание к этике и стандартам поведения государственных


 


Ученый секретарь диссертационного совета


В.В. Мамонов


1 Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета. 2005. 26 апреля.


служащих. «Трансформация» российской бюрократии, преодоление ментальных стереотипов требуют качественного обновления философии государственной службы, ее архитектуры. Главное - сделать государственную службу отзывчивой к нуждам людей, подконтрольной не только «начальству», но и гражданскому обществу.

Все изложенное актуализирует необходимость осмысления с современных научных позиций деятельность государственных служащих как наиболее значимого политико-правового феномена механизма современного российского государства.

Степень научной разработанности темы. Значимость, актуальность, проблемы функционирования государственных служащих обусловили высокий теоретический и практический интерес к ней со стороны специалистов отраслевых юридических наук. Вместе с тем, в рамках общей теории государства и права вопросы государственной службы, в силу ряда объективных и субъективных причин, занимают в настоящее время лишь периферийное положение среди многочисленных научных изысканий.

В последние годы появились диссертационные работы по истории развития государственной службы (А.А. Воротников) и теоретико-правовые исследования, посвященные анализу деятельности отдельных органов государства как структурных элементов его механизма (О.М. Алехина, С.В. Белякова, М.В. Горбачева), но практически отсутствуют труды, в которых функционирование государственных служащих рассматривалось бы в качестве системного, институционального звена механизма государства.

Работа написана в общетеоретическом плане, но автор опирался на идеи отраслевых наук, в частности, конституционного и административного права.

Мировоззренческую базу проведенного исследования составили труды отечественных ученых-правоведов: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, П.П. Баранова, П.Т. Василенко, Н.В. Витрука, Н.Н. Вопленко, А.А. Воротникова, В.В. Гибова, Э.П. Григониса, Л.А. Григоряна, П.А. Гука, Б.П. Елисеева, И.А. Иванникова, М.К. Искаковой, В.Н. Карташова, Л.И. Каска, В.В. Копейчикова, В.Н. Кудрявцева, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, В.В. Лапае-вой, Д.А. Липинского, Е.Л. Лукашевой, В.Я. Любашица, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, М.Н Марченко, А.С. Мордовца, А.А. Павлуши-ной, С.В. Полениной, А.В. Полякова, Т.Н. Радько, О.Ю. Рыбакова, В.П. Сальникова, В.А. Сапуна, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, В.В. Сорокина, В.М. Сырых,


Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, Р.Л. Хачатурова, Б.Л. Хесина. В.Е. Чиркина, В.М. Шафирова, А.И. Экимова.

Применительно к теме исследования были проанализированы выводы ученых отраслевых юридических наук: С.А. Авакъяна, И.Н. Барцица, Д.Н. Бах-раха. И.Л. Бачило. В.В. Гошуляка, А.А. Гришковца, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, О.Е. Кутафина, В.М. Манохина, В.В. Мамонова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.В. Пановой, В.И. Радченко, И.А. Умновой, Ю.Н.Старилова, П.П.Сергуна, Б.С. Эбзеева.

Важную роль сыграло использование работ специалистов в области государственного управления: Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, В.Г. Игнатова, B.C. Комаровского, Е.В. Охотского, А.В. Понеделкова и других.

Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексный анализ теоретических и практических вопросов, связанных с осмыслением роли государственных служащих в механизме российского государства; правовой регламентацией, организацией, функционированием государственных служащих; выявлением тенденций развития данного института в современных условиях.

В соответствии с целью диссертационного исследования были определены следующие задачи:

  1. проанализировать и обобщить наиболее значимые научные подходы к

    категории «механизм государства»;

  2. оценить состояние и тенденции развития механизма современного рос

    сийского государства;

  3. определить место и роль государственных служащих в структуре госу

    дарственного аппарата в современный период;

  4. изучить особенности правового регулирования деятельности государст

    венных служащих;

  5. подвергнуть анализу основные элементы правового статуса государст

    венных служащих, выявить специфику их юридической ответственности;

  6. исследовать негативные явления организационного и правового характе

    ра в сфере профессиональной деятельности государственных служащих (право

    вой нигилизм, бюрократизм, коррупция);

  1. показать роль правовой культуры как фактора оптимизации государст

    венной службы;

  2. обосновать необходимость административно-правовой реформы в деле

    создания целостной системы государственной службы в России;


- сформулировать выводы и рекомендации по повышению эффективности деятельности государственных служащих.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования механизма современного российского государства.

Предметом диссертационного исследования выступают государственные служащие как элемент механизма российского государства.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач использовались известные методы научного познания объективной реальности: диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический.

Специфика предмета исследования, представляющего интерес не только для общетеоретической юридической науки, обусловила использование комплексного подхода к изучению функционирования одного из наиболее значительных структурных элементов механизма государства.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в современной постановке проблемы, комплексном анализе организационного и функционального бытия государственных служащих в механизме современного российского государства. Представленное теоретическое исследование является одним из первых в послереформенные годы, в котором применительно к новым реалиям и условиям анализируются структурно-системные изменения механизма современного российского государства. Автором дается оценка динамики и результатов реформирования российской государственности, показано место государственных служащих в процессах модернизации политико-правовых отношений. В свете проводимой административной реформы обозначена роль государственной службы как в целом в механизме государства, так и в эффективной реорганизации системы исполнительной власти.

В соответствие с законом о системе государственной службы в механизме государства функционируют гражданские, правоохранительные, военные государственные служащие. Учитывая многогранность проблемы, автор не стремился к рассмотрению всех аспектов выбранной темы. В контексте нового законодательства, в работе упор был сделан на исследование роли государственных гражданских служащих в структуре всех ветвей власти механизма современного российского государства, что не было предметом самостоятельного научного теоретико-правового анализа.


В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Проведенный анализ различных подходов к понятию «механизм госу

дарства» позволяет сделать вывод о том, что единое понимание данного фено

мена в отечественной юридической науке не выработано. Опираясь на достиже

ния юридической науки и практики, учитывая реалии, механизм современного

российские государства можно определить как динамично функционирующую

систему государственных органов и организаций, осуществляющих государст

венную власть и обеспечивающих комплексное управление общественной жиз

нью на основе согласования социально значимых интересов.

Структура и методы деятельности государственного механизма зависят от своеобразия экономического, исторического развития государства, национальных традиций, территориальных факторов и соотношения политических сил.

Механизм государства призван реализовать его функции, эволюция которых обусловлена как внутренними факторами (формирование свободного рынка, децентрализация управления, становление институтов гражданского общества и др.) так и внешними (глобализационные процессы, изменение геополитической обстановки, обострение локальных конфликтов).

2.   Принципы государственного аппарата как наиболее важные отправные

начала, идеи и требования, лежащие в основе его построения и функционирова

ния, в концентрированной форме отражают изменения,   происходящие в обще

ственной и государственной жизни России. Перечень принципов государствен

ного механизма в современный период отличается большой вариативностью.

Наиболее значимыми являются народовластие, разделение и единство власти,

верховенство Конституции РФ, федерализм, гласность, приоритет и гарантиро-

ванность прав человека и гражданина, законность, профессионализм, сочетание

децентрализации и централизации, коллегиальности и единоначалия, убеждения

и принуждения. Особого внимания требуют принципы, позволяющие приспосо

бить механизм государства к мировым тенденциям и новым российским услови

ям - принцип компенсирующих ограничений, принцип «дозволено только то,

что разрешено законом», принцип «прозрачности» государственных органов,

принцип этичности.

Критерием эффективности применения принципов является достижение системности механизма государства, а посредством ее - гармоничности и комплексности общественной жизни в целом.


3. Как базовый элемент механизма современного государства, государственные служащие составляют его интеллектуальное ядро. Они «очеловечивают» его. придают ему облик действующей и меняющейся в социальной среде динамичной структуры. Особенность государственного управления предполагает обеспечение тщательной, конкретной регламентации правового положения и деятельности государственных служащих.

Правовой статус государственных служащих - важнейшая комплексная юридическая категория, объединяющая права, обязанности, запреты, гарантии, ответственность. Права и обязанности позволяют достаточно четко обозначить особенность определенной государственной должности, выделить функциональную направленность и структуру правового статуса государственного служащего и тем самым не допустить «размывания» границ этого понятия. Основываясь на нравственном фундаменте, права и обязанности играют роль цементирующего звена, скрепляющего юридический статус чиновника с его моральным обликом. Общетеоретический универсальный принцип единства прав и обязанностей, в полной мере относящийся к деятельности государственного служащего, находит свое продолжение в принципе взаимной ответственности государства и личности. В идеальном варианте это значит, что выполнение государственными служащими обязанностей по должности соответствует его личным интересам как гражданина.

Правовой режим ограничений в отношении государственного служащего в соответствии с принципом «дозволено только то, что прямо разрешено законом» имеет целью исключать злоупотребление субъективными публичными правами, установить разумный баланс интересов государства, общества и гражданина.

4. Итогами постсоциалистической модернизации для государственных служащих как элемента механизма государства явились: кадровая дестабилизация, снижение уровня профессионализма, низкая правовая культура, ослабление связи с институтами гражданского общества и т.д. Результатом расхождения интересов общества и государства, чиновников и граждан явилось распространение ведомственного правового нигилизма, поражающего духовные, нравственные, культурные устои общественного бытия.

Все эти негативные проявления в конечном итоге обернулись разгулом коррупции и бюрократизма и, как следствие, - утратой доверия граждан к государственным органам, чиновникам. В этих условиях права и свободы с одной


стороны, и ответственность власти - с другой, существуют в ограниченном и извращенном виде, что сводит на нет эффективную работу государства.

5. Следует различать: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм как стиль работы части управленцев, ставящих во главу угла лишь собственные корпоративные интересы.

Бюрократизм и коррупция парализуют деятельность всех структур механизма российского государства, ставят его под контроль преступных сообществ. Опасные тенденции в сфере реализации власти усиливаются сближением и переплетением государственной и корпоративной бюрократии. Сосредотачивая в своих руках мощную экономическую власть, легко превращаемую во власть политическую, крупный бизнес активно формирует публично-правовую систему, диктуя свои правила игры государству. Борьбу с бюрократизмом и коррупцией нельзя сводить лишь к критике бюрократического стиля управления, к разовым антибюрократическим и антикоррупционным кампаниям и механическим реорганизациям государственного аппарата. Создание антикоррупционного и антибюрократического законодательства - только первый шаг в борьбе с этими явлениями. Реализация его требует консолидированных усилий государства и всех структур гражданского общества, также отчасти пораженных этим недугом. Одной из актуальных и сложных задач с учетом российской ментальности является воспитание нетерпимости населения к бюрократизму и коррупции.

6. Административно-правовая реформа, начатая самими чиновниками, пока своей главной цели - обеспечение служения гражданскому обществу - не достигла. Оценивая правозащитную деятельность государственных структур, автор делает вывод: в нынешней правовой системе нормативное регулирование указанных функций осуществляется слабо. Анализ законодательства показывает, что хотя в нем при обосновании деятельности государственных органов и их должностных лиц и присутствует аспект защиты прав человека, однако эти нормы не выстроены концептуально, не подкреплены механизмом реализации и потому носят в значительной степени декларативный характер.

7. Комплекс мер, способствующих повышению эффективности деятельности государственного аппарата, должен включать в себя выявление и устранение дефектов в деятельности чиновников, наличие качественного законодательства, опосредующего исполнение ими своих должностных обязанностей, реализацию


условий, стимулирующих деятельность государственных служащих. Анализ действующего законодательства позволил соискателю сделать вывод, что механизм законодательного регулирования различных видов федеральной государственной службы пока не сформировался. Это затрудняет создание на практике отлаженной системы данного института и снижает эффективность механизма государства.

8. России необходима четко выстроенная государственная программа повышения уровня правовой культуры общества в целом и в сфере власти и управления в частности. Среди приоритетных направлений автор особо выделяет задачи совершенствования образовательной системы первичной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, с упором в преподавании юридических дисциплин на их аксиологическую и антикоррупционную составляющую. В ходе проведения аттестации государственных служащих особое внимание следует уделять тестированию на знание законодательства, касающегося прав и свобод человека и гражданина.

Мощным потенциалом, активизирующим правомерное поведение государственных служащих обладают правовые стимулы и ограничения. Поощрительные меры, забытые в годы реформ, должны занять свое место в системе нравственно-правового воспитания чиновников. Принятие Этического кодекса государственного служащего РФ способствовало бы установлению нравственных параметров поведения чиновников, исключению конфликта интересов. При отборе и продвижении государственного служащего следует учитывать его моральные качества.

9. Ввиду повышенной значимости проблемы назрела необходимость разработки концепции юридической ответственности государственных служащих, должностных лиц, государства в целом. Одно из направлений работы - систематизация традиционных видов юридической ответственности с учетом наработок отраслевой юридической науки.

Автор поддерживает точку зрения о необходимости принятия Дисциплинарного кодекса государственных гражданских служащих, а также о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.

Для создания многозначной, многофункциональной системы защиты прав граждан целесообразно принять Федеральный закон «Основы правозащитной деятельности государственной власти в Российской Федерации». В таком законе

10


можно было бы определить на период перехода к рынку роль государства и степень его ответственности за правовую защищенность граждан, стратегию всех ветвей власти в правозащитной области.

Формирование административной юстиции - значительный шаг по пути становления правового государства в России. Доработка и принятие Административного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, федерального закона об административных судах в Российской Федерации ждут своего часа.

Контроль за деятельностью властных субъектов должен быть реальным и эффективным. Особая роль должна отводиться институтам общественного контроля.

Научная и практическая значимость исследования состоит в возможности использования его материалов в дальнейшей научной разработке исследуемой проблемы, в законодательной и правоприменительной практике.

Выносимые на защиту положения, выводы и рекомендации могут представлять практический интерес для депутатов, государственных служащих, преподавателей, студентов, интересующихся вопросами функционирования государственной службы в механизме российского государства.

Основные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов «Теория права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», «Административное право», «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление» и др.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права, а также нашли отражение в научных публикациях автора.

Диссертант принимал участие в международных, всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях.

Международные научно-практические конференции: «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, 7-8 декабря 2000 г.), «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)» (г. Саратов, 1-3 октября 2003 г.), «Актуальные проблемы развития "горизонтального федерализма"» (г. Балаково, 24-25 июня 2004 г.). Всероссийские научно-практические конференции: «Реформирование

11


государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России» (г. Саратов, 26 апреля 2005 г.): «Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы в России» (г. Саратов, 25 января 2005 г.).

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; формулируются цель, задачи и методологические основы проведенного исследования; характеризуется эмпирическая база диссертации, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; содержатся сведения об апробации результатов исследования.

Глава 1 «Понятие и структурные элементы механизма российского государства» состоит из трех параграфов и посвящена анализу категории «механизм государства», структурных элементов данной юридической конструкции, исследованию принципов организации и деятельности государственного аппарата, а также выявлению роли в нем государственных служащих.

В первом параграфе «Понятие и структура государственного механизма» автор проводит теоретический анализ категории «механизм государства», его структуры, а также формулирует собственное определение исследуемой конструкции.

Высоко оценивая проведенные в послеперестроечные годы исследования в означенной сфере (М.И. Байтин, Э.П. Григонис, Б.А. Хесин), соискатель все же обращает внимание на невозможность в отдельных работах исчерпать столь многогранную тему. Проследив эволюцию формирования основных концепций определения механизма государства, диссертант приходит к выводу, что восприятие данного феномена на категориальном уровне продолжает оставаться «размытым» и неточным.

Автор солидарен с точкой зрения, что в сравнении с советским периодом, постсоветское правоведение «не продвинулось» в осмыслении сущности механизма государства. Это свидетельствует, во-первых, о сложности исследуемого феномена, а во-вторых, о том, что в современной юриспруденции не уделяется должного внимания юридической догматике - сфере теоретических построений, где господствует нормативная логика, строгий стиль мышления, отточенные формулировки и понятия, приобретающие со временем характер 12


формулировки и понятия, приобретающие со временем характер аксиомы в юриспруденции (Л.А. Морозова).

Как предметное олицетворение государства, представляющее собой материальное «вещество», из которого оно состоит, механизм современного российского государства находится в эпицентре происходящих преобразований, постоянно трансформируется, выстраивая свою структуру в соответствии с потребностями общества. Наиболее динамичные структурные изменения происходят в системе государственного управления обществом: с одной стороны - усиление властной вертикали, с другой - неизбежные процессы децентрализации и централизации ветвей государственной власти, переход от государственного администрирования к государственному менеджменту, масштабное реформирование государственной службы, возрастание роли человеческого потенциала.

На основе структурно-функционального подхода с учетом важнейших принципов организации государственного аппарата — разделение властей, федерализм — рассматриваются элементы механизма современного российского государства. Государственные органы (законодательные, исполнительные, судебные), создаваемые в установленном законом порядке, обладающие определенной структурой и наделенные компетенцией, образуют государственный аппарат. Дается краткая характеристика, выделяются дискуссионные моменты их правового положения. Отмечается, что каждый из государственных органов выполняет собственные функции в определенной сфере общественной жизни. В целом же, обладая властными полномочиями, они системно обеспечивают реализацию функций и задач всего государства, действуя при этом от его имени.

Помимо направлений деятельности, характерных для устоявшейся, стабильной государственно-политической системы и смешанной экономики, государство призвано выполнять целый ряд подфункций, которые закреплены в Конституции РФ и конституциях (уставах) ее субъектов.

Идея государственных услуг, получившая развитие в трудах ученых-правоведов в советское время (М.И. Байтин), сегодня приобретает новое звучание. Нормативное закрепление определения оказания услуг позволило автору выделить характерные черты и особенности данной функции и сделать вывод: в условиях формирования правового государства, когда акцент перемещается на права граждан и обязанности государства по социальному обслуживанию населения, функция оказания услуг требует дальнейшего теоретико-правового осмысления. Соискатель согласен с теми учеными, которые обращают внимание

13


на специфику ее «работы» в отдельных сферах, в частности правоохранительной (Ю.Н. Старилов).

По мнению диссертанта, роль государственных предприятий и учреждений в таких условиях должна повышаться, ибо оказание услуг - это непосредственно их удел. Государственные предприятия и учреждения, по мнению автора, являются структурными элементами механизма государства. Не обладая собственно властными полномочиями, они осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества. Рассматриваются и другие точки зрения по данной дискуссионной проблеме, аргументируется авторская позиция.

Обращается внимание на возрастание роли материальных основ механизма государства, а также на проблемы, возникающие в данной сфере в условиях рыночных отношений.

Однако двигателем, квинтэссенцией механизма государства выступают люди, государственные служащие, которые задают качество и скорость «движения» государственного аппарата.

Делается вывод: механизм государства - не застывшая конструкция, не совокупность только статических элементов. Это динамично работающий, постоянно обновляющийся комплекс государственно-политических институтов, от функционирования которых зависит процветание российского общества. От того, как взаимодействуют, дополняют и поддерживают друг друга стимулируемые правом структурные элементы механизма государства, во многом зависит целостность и сбалансированность всего государства.

Резюмируя изложенное, автор определяет механизм современного российского государства как динамично функционирующую систему государственных органов и организаций, осуществляющих государственную власть и обеспечивающих комплексное управление общественной жизнью на основе согласования социально значимых интересов.

Во втором параграфе «Принципы организации и деятельности государственного аппарата» дается теоретический анализ основных принципов организации и деятельности государственного механизма, а также рассматривается практическая реализация принципов в его структурном оформлении и функционировании.


В основу деятельности государственного аппарата положены принципы -наиболее важные, ключевые идеи, которые раскрывают сущность и социальное назначение государства, его цели и задачи.

Принципы организации и функционирования механизма государства носят объективный характер. По они не являются раз и навсегда данными. Одни принципы «приживаются» в государстве, развиваются, другие по мере изменения государственно-правовой действительности отпадают. Сегодня в них находят отражение тенденции развития мирового постиндустриального общества, трансформационные процессы, происходящие в общественной и государственной жизни России.

Корректировка принципов организации и деятельности госаппарата в зависимости от текущих задач государственного строительства должна осуществляться в каждый конкретный исторический период развития страны. Это является важнейшей задачей как государства, так и гражданского общества, так как сформулированными принципами определяются стратегия развития законодательства и тактика политико-правовой действительности. В настоящее время постепенно получают нормативное закрепление принципы, позволяющие приспособить механизм государства к новым условиям - принцип компенсирующих ограничений, принцип «дозволено только то, что разрешено законодательством», принцип «прозрачности» государственных органов, принцип этичности. Вместе с тем, отмечается, что независимо от особенностей отдельных государств и происходящих в них изменений, в их организации и деятельности есть общие принципы.

К наиболее важным принципам, по мнению диссертанта, относятся: народовластие, разделение властей, федерализм, законность, гласность, приоритет и гарантированность прав человека и гражданина, принцип профессионализма, сочетание централизации и децентрализации, коллегиальности и единоначалия, выборности и назначаемости, убеждения и принуждения и др. Все они прямо или косвенно направлены на организацию работы государственных служащих и их надлежащее взаимодействие с обществом. Условно их можно подразделить на социально-политические и организационные. Названные принципы подробно анализируются в исследовании.

Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут логически выводиться из их совокупности. Весьма важной представляется проблема законодательного выражения принципов, так как их нормативное закрепление внесло бы конкретность и устойчивость в управленческую среду, позволило бы


 


14


15


более полно представить себе структуру, функции этого обновленного государственного института. Принципы связаны между собой. Для эффективного функционирования всей системы важно применять данные принципы в комплексе, а не изолированно друг от друга.

В третьем параграфе «Государственные служащие как элемент механизма государства. Бюрократия и бюрократизм: соотношение понятий» исследуется роль и место государственных служащих в механизме российского государства. В связи с этим выявляется содержание и соотношение понятий бюрократия и бюрократизм.

Государственные служащие - важнейшая составляющая механизма российского государства. Без них и без их социально организующей деятельности государство и его механизм являются лишь теоретической абстракцией, неживой конструкцией. Государственные служащие выступают локомотивом механизма государства, приводят его в «рабочее», динамичное состояние.

По мнению диссертанта, классификация видов государственной службы требует теоретического осмысления. Если под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию, которая в свою очередь обусловлена целями и функциями соответствующих государственных органов, то классификация видов государственной службы зависит от типологии государственных органов и производна от нее.

Государственная гражданская (управленческая) служба предназначена обеспечивать процессы государственного управления. Главной целью государственной гражданской службы является организация демократического, правового и эффективного управления, исключающего проявления тоталитаризма, бюрократизма и других негативных явлений.

Военная государственная служба обеспечивает суверенитет государства, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества. Военная служба имеет сложную структуру. Особая значимость военной государственной службы, возможность легально использовать государственное принуждение, ее ресурсоемкость требуют максимально четкой организации, подконтрольности всем ветвям государственной власти, а также обществу.

Правоохранительная государственная служба связана с поддержанием общественного и правового порядка, законности, защитой прав и свобод человека. Значимость такого вида службы для современного этапа развития российского государства и общества очевидна. Она обусловлена многими объективными и


субъективными причинами. В становлении такого вида службы проявляется и осуществляется охранительная функция государства и права.

Структурные перестройки в механизме государства предопределяют положение и значимость отдельных категорий служащих, а также их взаимоотношения с государством и обществом. Соискатель считает, что сегодняшняя российская действительность, реалии развития государства и общества выдвигают на первый план именно государственную гражданскую службу. Вместе с тем, ни в коей мере нельзя умалять значение и других видов государственной службы: военной, правоохранительной, поскольку без них не может быть эффективно обеспечена деятельность службы гражданской. Только действие всех видов государственной службы в унисон, на основе единых важнейших принципов и правил способно вывести на иной, более высокий качественный уровень движущую силу механизма государства - государственную службу. И первые шаги в этом направлении уже сделаны.

В качестве одного из критериев классификации видов государственной гражданской службы может быть использован принцип разделения властей, согласно которому можно выделить государственную службу в органах законодательной (например, в аппарате Федерального Собрания), исполнительной (в аппарате Правительства) и судебной власти (в аппаратах федеральных судов). В работе содержится их подробная характеристика. Автор высказывает свою позицию относительно правового положения государственных гражданских служащих в органах прокуратуры, а также места прокуратуры в системе разделения властей.

На федеральном уровне постепенно складывается группа государственных органов, которые не могут быть включены в три традиционные ветви власти. Эти органы обычно называют «иными органами власти». В них также функционируют государственные служащие. К этим органам принято относить, прежде всего, Центральную избирательную комиссию, Счетную палату, а также финансовые органы - Центральный банк и четыре накопительных фонда (В .Д. Граждан).

Государственные служащие профессионально обеспечивают выполнение полномочий государственных органов. В обыденной жизни их часто называют бюрократами, придавая этому слову негативный оттенок. Однако нельзя отождествлять бюрократию как особый слой, ассоциируемый с государственными служащими, чиновниками, участвующими в осуществлении функций государства, системой здоровой, нормальной бюрократической власти, и категорию бюро-


 


16


17


кратизма и бюрократизированного аппарата, противодействующего любым социальным инновациям, превратившегося в самодовлеющую организацию, подчинившую порядок управления собственному привилегированному положению (А.А. Воротников).

Бюрократизм в политическом плане подразумевает чрезмерное разрастание и безответственность власти, в социальном - отчуждение этой власти от народа, в организационном - канцелярскую подмену содержания формой; в морально-психологическом - бюрократическую деформацию сознания.

Во второй главе «Правовое положение государственных служащих как основа функционирования государственного аппарата» исследуется правовой статус государственного служащего, анализируются его элементы: права, обязанности, запреты, гарантии, ответственность.

В первом параграфе «Правовые основы деятельности государственных служащих» диссертант отмечает, что государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей права (трудового, финансового и др.). И в данном своем статусе она должна являться предметом общетеоретического исследования.

Система законодательного регулирования для различных видов федеральной государственной службы пока не сложилась. В стадии обсуждения находится проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», происходит становления законодательства о военной службе, а также связанной с государственной - муниципальной службе.

Следует иметь в виду, что определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 6 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы. В свою очередь определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», применяется со дня вступления в силу закона о правоохранительной службе.

Правовую базу деятельности государственных гражданских служащих составляют Федеральные законы: «О системе государственной службы в Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Анализ вышеназванных законов позволяет сделать вывод, что они


в определенной степени являются рамочными, так как предусматривают принятие значительного количества законов и подзаконных актов, призванных регулировать государственную гражданскую службу. Только для реализации ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо принятие более двух десятков подзаконных актов, над которыми сегодня идет работа в администрации Президента РФ, а таюке ряда постановлений правительства. Часть из них уже принята.

Учитывая специфику работы государственных служащих каждой ветви власти необходимо принимать соответствующие нормативные акты, обеспечивающие специализированную деятельность государственных служащих. Теперь этим займется, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 2006 г., Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления.

Во втором параграфе «Правовой статус государственного служащего и его соотношение с конституционным статусом» отмечается, что правовой статус - это многогранное явление, синтезирующее в себе сложную систему связей между государством, обществом, гражданином.

Данная тема, весьма активно исследуемая еще в советское время (Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, А.В. Патюлин, Ф.Э. Рудинский. Б.С. Эбзеев и др.), являясь дискуссионной, не перестает оставаться в центре внимания российской юридической науки.

Дается определение правового статуса, раскрывается его структура, объединяющая в себе не только права, обязанности, ответственность (ядро правового статуса), но и ряд других элементов: гражданство, принципы, гарантии, законные интересы и т. д.

На основе теоретической базы исследования определяется правовой статус государственного служащего, показывается его соотношение с конституционным правовым статусом. Гражданин, поступая на государственную службу, кроме общего (конституционного) и индивидуального правового статуса, приобретает специальный статус. Государственный служащий, имея объектом своего трудового воздействия человека, его сознание, своими служебными действиями вызывает юридические последствия для других лиц, с которыми он взаимодействует (Н.М. Конин).

Особенности государственного управления предполагают обеспечение тщательной, конкретной регламентации правового положения и деятельности государственных служащих. Для них в большей степени требуется строгая опре-


 


18


19


деленность задач, функций, прав, обязанностей, ответственности. Основные черты правового статуса государственного служащего определяются, прежде всего, единством интересов государства и общества, представителями которого собственно и выступают государственные служащие.

Отмечается, что гражданские, военные, правоохранительные государственные служащие имеют единый правовой статус - государственного служащего - со всеми вытекающими юридически закрепленными «параметрами». Вместе с тем их правовое положение различается специфическим «набором» принципов, обязанностей, прав, запретов и т.п. Различно реальное правовое положение государственных служащих внутри одного вида. Так, деятельность государственных гражданских служащих всех ветвей власти регулируется единым нормативно-правовым актом - Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Тем не менее, следует учитывать специфику работы государственных служащих каждой ветви. Во-первых, они разнятся по функциям, во-вторых, по возможностям реализации этих функций, в-третьих, неодинаковы организация и условия их труда.

Статус государственного гражданского служащего, в частности, предполагает: во-первых, непосредственную причастность по роду работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере управленческой деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части; во-вторых, наличие у госслужащего правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа, представляя государственный интерес; в-третьих, сочетание строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкими возможностями принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм; наконец, в-четвертых, принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединяемой фактом работы в государственных органах. Это предполагает наличие у принадлежащих к ней лиц определенных государственно-властных полномочий и тем самым более значительной, нежели у подавляющего числа их сограждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, повышенной ответственности за их состояние.

Особое место в правовом статусе занимает субъективное право. Применительно к отдельным категориям лиц, занятых в сфере публично-правовой дея-


тельности (таких, например, как парламентская деятельность, судопроизводство, местное самоуправление, государственная служба, муниципальная служба, и др.). оно имеет вид субъективного публичного права. В основе любого статусного права лежит, прежде всего, публичный интерес, оправданный в качестве целесообразного и справедливого с публичной точки зрения. Публичные интересы требуют того, чтобы статусные права не перерождались в нечто иное, например, в привилегии отдельных должностных лиц. не сводились до ординарного уровня личных субъективных прав, не превращались в пожизненное достояние бывших чиновников, сановников, депутатов (Г.В. Мальцев).

Настало время упорядочить многочисленные виды иммунитетов, классифицировать их по субъектам, проведя сравнительный анализ с целью более рационального использования данного юридического средства (А.В. Малько, С.Ю. Суменков).

В контексте предпринятого исследования соискатель анализирует проблему злоупотребления субъективными публичными правами, которыми пользуются государственные служащие наряду с депутатами, судьями - лицами, обладающие особым публично-правовым статусом. Показывается связь данной проблемы с проблемой усмотрения чиновников. Известная свобода действий необходима и для «бюрократа»; государственные служащие (должностные лица) могут осуществлять управление по своему усмотрению (В.М. Манохин). Обращается внимание на недостаточную разработанность проблемы административного усмотрения, в частности вопроса о его пределах.

Ограничения, связанные с гражданской службой как элемент правового статуса анализируются с позиций общетеоретической конструкции - «ограничения в праве». Отмечается ее комплексный характер, она может проявляться в разных аспектах. Какова же правовая природа ограничений, установленных для государственных служащих? Речь идет о юридических категориях - правах, которых государственный служащий лишается, пока состоит на государственной должности, о правах, которые входят в статус прав гражданина. Суть ограничения прав государственного служащего в том, что соответствующие права гражданина ему не предоставляются, пока он состоит на государственной службе .

Что касается используемого в законе о государственной гражданской службе термина «обязательства», то, очевидно, подразумеваются установленные для государственных служащих пределы, выйти за которые нельзя. Систему

2 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 175.


 


20


21


правовых ограничений государственных служащих в широком смысле составляют запреты, обязанности, правила служебного поведения, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, меры ответственности.

Одним из важнейших элементов правового статуса государственного служащего, действующего по принципу «разрешено только то, что дозволено» является юридическая ответственность. Институт юридической ответственности государственных служащих реализуется во всем многообразии ее видов: конституционной, административной, дисциплинарной, материальной, гражданской, уголовной.

Дан краткий анализ всех видов юридической ответственности государственных служащих. Отмечается, что законодательные положения, регламентирующие привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих, отличаются разобщенностью и недостаточным урегулированием целого ряда аспектов. Автор поддерживает точку зрения о принятии Дисциплинарного кодекса государственных гражданских служащих. Следует согласиться и с предложением о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.

В диссертации дается характеристика особенностей гражданско-правовой ответственности государственных служащих. Отмечается, что законодатель, несмотря на критические высказывания ученых и практиков не устранил противоречие между Уголовным кодексом, устанавливающим ответственность за взятку, и Гражданским кодексом, предусматривающим получение подарков в размере, не превышающем 5-ти установленных законом минимальных размеров оплаты труда (п. 3 ст. 175) и практически провоцирующим поборы властных субъектов.

Назрела необходимость разработки целостной концепции юридической ответственности государственных служащих, должностных лиц, государства. Одно из направлений работы - систематизация традиционных видов юридической ответственности с учетом наработок отраслевой юридической науки.

В третьей главе «Совершенствование деятельности субъектов власти на современном этане в России» анализируются предпосылки и перспективы развития правового государства в современных российских социально-политических условиях, показывается роль государственных служащих в данном процессе.

В первом параграфе «Повышение нравственной и правовой культуры государственных служащих как условие формирования правового государства в Рос-


сии» рассматривается правовая и нравственная культура государственных служащих как субъектов власти. Являясь критерием качества правовой жизни, составной частью общей культуры, правовая культура оказывает существенное влияние на происходящие в России социально-политические процессы: правотворчество, реализацию законов, функционирование механизма государства, принципы и методы деятельности органов власти, формирование правосознания. И.А. Ильин справедливо подчеркивал, что государство держится только правосознанием граждан и власти.

Правовая культура как духовная основа, цементирующий компонент любой правовой системы, способный обеспечить ее развитие даже в период активной трансформации общества, в настоящее время отличается фрагментарностью и противоречивостью. В обществе процветает правовой нигилизм - явление, которое в последнее время привлекает к себе пристальное внимание ученых (Д.А. Керимов. Н.И. Матузов, В.А. Туманов и др.). Особую опасность представляет собой его разновидность — ведомственный правовой нигилизм. Он разрушает и без того слабую правовую культуру общества, подрывая веру в устойчивость правовых и демократических институтов государства, его мораль. Способствует ведомственному нигилизму безнаказанность, которая, становясь системой, развращает. Практика применения незаконного усмотрения, «административного ресурса» усугубляют ситуацию.

Подобное положение приводит к отчужденности населения от чиновников. В современной России уровень доверия населения к органам власти и управления имеет устойчивую отрицательную тенденцию. На этот счет в работе приводятся соответствующие статистические данные.

России необходима четко выстроенная государственная концепция повышения уровня правовой культуры общества, в основе которой должна лежать четко отлаженная система правового воспитания. В ходе правового воспитания и образования особое внимание следует обратить на ценностную составляющую права.

Формируя направления повышения правовой культуры государственных служащих, следует исходить из того, что государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным обликом государственного служащего. Социологические опросы показывают, что в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция снижения нравственных качеств субъектов власти, государственные служащие в большинстве своем неправильно понимают моральные нормы служебного поведения или вовсе не знают их.


 


22


23


Одно из направлений привития чиновникам культуры, нравственных ценностей, установок - принятие этических кодексов: Кодекса парламентской этики, Кодекса поведения государственных служащих. Они могут сыграть важную роль в установлении нравственных параметров поведения чиновников, позволят исключить конфликт интересов. Действенность такого рода документов подтверждается примерами из отечественной и зарубежной практики.

Повышение уровня правовой культуры содержит в себе антикоррупционную составляющую, которая предполагает введение в учебные программы спецкурсов «Формы и методы антикоррупционного контроля за деятельностью государственных служащих», «Информационное обеспечение антикоррупционной деятельности» и др.

Во втором параграфе «Деятельность органов власти по соблюдению и защите прав и свобод человека» отмечается, что утверждение прав и свобод личности в качестве высшей ценности невозможно без обязанности государства не только признавать и неукоснительно соблюдать, но и защищать права и свободы человека и гражданина. Как образно подмечено, власть в демократическом государстве и гражданском обществе должна быть служанкой общества, а не его госпожой (В.Т. Кабышев).

В работе анализируется правозащитная деятельность государственных органов всех ветвей власти. В ходе исследования делается вывод о том, что в современной России права и свободы человека пока не стали высшей ценностью. Позитивная установка на права человека законодательства, прежде всего Конституции РФ, а также многочисленных кодексов, законов федерального и регионального уровней, не будучи подкрепленной соответствующими гарантиями, успела приобрести в глазах граждан, тех, кому эти права адресованы, негативный смысл. Оценивая правозащитную деятельность государственных структур, Президент Российской Федерации В.В. Путин заметил, что о правах человека мы больше привыкли говорить, чем по настоящему защищать эти права.

Следует признать, что в нынешней правовой системе нормативное регулирование указанных функций осуществляется не в полном объеме: законодательная, исполнительная и судебная ветви власти практически не взаимодействуют в правозащитной сфере. Механизм эффективной реализации полномочий государственных органов по охране основных прав и свобод личности не сложился. Представляется необходимым активизировать научные исследования государственно-правового механизма обеспечения прав и свобод граждан, тем более, что такие исследования уже есть (А.С. Мордовец). Особое внимание, по


мнению диссертанта, следует обратить на деятельность законодательной власти в обозначенной сфере, так как ее правозащитный механизм недостаточно разработан.

Необходимость надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан требует формирования качественно нового уровня правосудия и известной специализации административно-правовых споров, которые могли бы противодействовать злоупотреблениям исполнительной власти, государственных и муниципальных органов (Ю.Н. Старилов). Следует ускорить принятие Кодекса административного правосудия, федерального закона «О федеральных административных судах Российской Федерации». Важную роль призваны сыграть доработка и принятие Административного процессуального кодекса РФ, предметом которого должен стать порядок принятия индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов, не входящих в структуру и систему государственного органа, издающего этот акт.

Принятый 21 апреля 2006 года Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», должен наладить взаимоотношения власти и общества, уменьшить разрыв между ними. Закон позволит гражданскому обществу лучше контролировать чиновников, а гражданам полнее реализовать свои конституционные права. В целом закон достаточно высоко оценен общественностью, вместе с тем отмечается, что если обязанности гражданина четко регламентированы, то ответственность должностных лиц представлена расплывчато.

Для создания многозначной, многофункциональной системы защиты целесообразно принять Федеральный закон «Основы правозащитной деятельности государственной власти в Российской Федерации». В таком законе можно было бы определить роль государства и степень его ответственности за правовую защищенность граждан на период перехода к рынку, стратегию законодательной и исполнительной властей в означенной сфере.

В третьем параграфе «Реформа государственного управления в России: концепция и реальность» обращается внимание на основные направления преобразований, происходящих сегодня в государственном управлении.

Реформирование государственной службы - историческая необходимость, которая предполагает изменение ценностей и культуры государственной службы. Срочность реформирования государственной службы обусловлена не только потребностью государственного управления в целом, но и неудовлетворительным состоянием государственной службы. Отмечается, что тотальная коррупция


 


24


25


поразила все ветви власти. В диссертации исследуются причины данного негативного феномена. Подчеркивается, что коррупция - это не только корыстное использование должностным лицом прав, связанных с его должностью. Коррупции проявляется в возможности принятия правовых актов, способствующих использованию лицами их должностного положения, в возможности подмены обязанностей правами. Способствует коррупции бездействие в разработке нормативных актов, призванных защищать права и свободы граждан. Коррупция процветает, когда в нормативных актах нет разграничения ответственности, прав и обязанностей должностных лиц, когда отсутствуют правовые механизмы, позволяющие контролировать соблюдение запретов для властных субъектов.

Приведение системы антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами, ратификация Конвенции ООН по борьбе с коррупцией, восстановление в Уголовном кодексе нормы о конфискации имущества, проведение экспертизы законов на коррупционную составляющую в коррупционно опасных сферах деятельности (недропользовании, распределении ресурсов) - первые шаги в формировании российской антикоррупционной правовой политики. Законы о противодействии коррупции и о правовом регулировании лоббистской деятельности, проекты которых давно находятся в Государственной Думе, ждут своего часа. Настало время юридической науке разработать методики осуществления антикоррупционной политики во всех сферах управления. Отдельные наработки в этой области уже есть.

Антикоррупционная стратегия должна строиться на всеобъемлющей административной реформе, целью которой является создание целостной системы государственной службы. Такая реформа, инициированная самими чиновниками, как раз и осуществляется в настоящее время.

В контексте предпринятого исследования анализируются природа, содержание и этапы административной реформы. Отмечается, что основными и самыми значимыми аспектами административной реформы являются политические, управленческие и правовые.

Главным результатом реформ с точки зрения большинства наших граждан, как подмечено председателем Совета Федерации С.Ю. Мироновым, стало не повышение эффективности власти и управления, а усиление и рост бюрократического аппарата. Если реформа государственной гражданской службы имеет правовую базу и активно осуществляется (пусть даже не всегда последовательно и результативно), то реформа военной и правоохранительной службы явно «пробуксовывает». До сих пор, как уже отмечалось, не принят Федеральный закон


«О правоохранительной службе в Российской Федерации», не сформировано законодательство о военной службе, предусмотренное Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».

В заключение диссертант формулирует ряд задач:

Во-первых, деятельность государственных служащих должна отличаться «прозрачностью». Несмотря на законодательное закрепление (ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю пока не работает. Чиновник рискует гораздо больше, если он даст информацию, которую по каким-то причинам не хочет предоставлять гражданам его руководство, и практически ничем не рискует, если откажется это сделать, ссылаясь на принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, закрепленный в ст. 3 названного Федерального закона.

Открытость власти должна иметь определенные разумные пределы. С развитием информационного общества, проблемы, связанные с защитой конфиденциальной информации, приобретают все большее значение. Институт служебной тайны в отечественном праве является мало разработанным. Необходимо ускорить принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который устанавливал бы формы реализации права на информацию и определял пределы его ограничения. Отсутствие его давно работает на руку недобросовестным чиновникам.

Во-вторых, результатом осуществления административной реформы должна стать ясная система органов государственной власти с четким разделением их функций. Размежевание политической и административной сфер деятельности чиновников, принимающих решения в обеих областях, а также регулирование вопросов конфликта интересов должны стать объектом научного исследования.

В-третьих, воздействие государства на общественные процессы нельзя недооценивать. Необходимо законодательно установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и других областях. Это позволит определить функции государства в различных сферах, установить «долю» этих функций, выполняемых исполнительной властью, и разработать «наборы» функций для ее органов. В условиях перехода от одной модели экономической системы к другой содержание экономической функции государства


 


26


27


расширяется. Поэтому концепция «ухода государства из экономической сферы» требует конкретизации.

В-четвертых, теоретическая база института оказания государственных услуг, проистекающего из функций современного российского государства, требует дальнейшей разработки. Следует согласиться с тем, что на законодательном уровне необходимо более четко определить правовой и организационный статус разнообразных «окологосударственных» структур, выполняющих работы для органов государственной власти, определить критерии качества, стоимости и полезности оказываемых услуг и меры ответственности за их полноту и достоверность.

В-пятых, проведение контроля и надзора за государственными органами должно способствовать повышению эффективности деятельности всех звеньев механизма государства, исключению произвола и злоупотреблений со стороны властных субъектов.

Обращается внимание на проблему контроля за отправлением государственной службы, отмечается, что государственный контроль (президентский, парламенгский, судебный контроль, контроль уполномоченного по правам человека, внутриведомственный контроль) должен сочетаться с общественным контролем. Определенные надежды возлагаются на Комиссию по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы, созданную при Общественной палате.

В заключении автор формулирует основные выводы по теме проведенного исследования, а также определяет перспективы дальнейшего, более глубокого изучения роли государственных служащих в механизме современного российского государства.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

  1. Касаева Т.В. Проблемы реализации принципа законности в деятельно

    сти органов государственной власти // Реформирование государственной служ

    бы: проблемы кадровой политики и пути их решения: Материалы научно-

    практической конференции 26 ноября 2001. - Саратов: ПАГС, 2002. (0,5 п.л.)

    (в соавторстве) (0,2 п.л.).

  2. Касаева Т.В. Правовая культура государственных служащих // Консти

    туция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реали-


зации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 г.) В 3 ч. / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2004. - Ч. 2 (0,3 п.л).

3.   Касаева Т.В. Особенности правосознания государственных служащих

// Российское общество: цившшзационные горизонты   трансформации: Межву

зовский сборник науч. тр. - Саратов: Поволжская академия государственной

службы им. П.А. Столыпина. 2004 (0,3 п.л.).

  1. Касаева Т.В. Административно-правовая реформа в России: концепция

    и реальность // Российское общество: цивилизационные горизонты трансформа

    ции: Межвузовский сборник науч. тр. Вып. 2,- РГСУ, филиал в г. Саратове. -

    Саратов, 2005 (0,3 п.л.).

  2. Касаева Т.В.  Эффективность механизма российского государства и

    современная правовая политика. Тезисы выступления на научно-методологи

    ческом семинаре в Саратовском филиале Института государства и права РАН

    // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 3 (0,3 п.л.).

  3. Касаева Т.В. Некоторые правовые вопросы реформирования государст

    венной службы // Проблемы и перспективы реформирования государственной и

    муниципальной службы в России: Сборник научных трудов. - Саратов: ПАГС,

    2005 (0,6 п.л.).

  4. Касаева Т.В. Правовые основы взаимодействия гражданского общества

    и государственной власти: федеральное измерение // Актуальные проблемы раз

    вития «горизонтального» федерализма в России и зарубежных странах: Сборник

    научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы

    им. П.А. Столыпина, 2005 (0,4 п.л.).

  5. Касаева Т.В. Механизм российского государства в условиях реформи

    рования власти // Реформирование государственной службы как стабилизирую

    щий фактор становления гражданского общества в России: сборник научных

    трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Сто

    лыпина. - Саратов, 2005 (0,5 п.л.).

  6. Касаева Т.В. Совершенствование деятельности государственного меха

    низма как фактор демократических преобразований в России // Вестник Волж

    ского университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып. 53. -

    Тольятти: ВУиТ, 2006 (0,5 п.л.).


 


28


29


  1. Касаева Т.В. Соотношение частного и публичного интересов в право

    защитной деятельности органов исполнительной власти // Сборник науч. статей /

    Отв. ред. Ю.С. Поваров: «Универс-группа». - Самара. 2006 (0,4 п.л.).

  2. Касаева Т.В. Механизм государства: системный подход // Известия

    Самарского научного центра РАН. Специальный выпуск: Философия, история,

    социология, педагогика, право и экономика. Издательство СНЦ РАН. - Самара,

    2006 (0,5 п.л.). Издание значится в списке ВАК.

  3. Касаева Т. В. О некоторых принципах деятельности государственной

    власти // Вестник СГАП. 2006. № 3 (0,7 п.л.). Издание значится в списке ВАК.


КАСАЕВА Татьяна Викторовна


РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА (ВОПРОСЫ ТЕОРИИ)

Автореферат

Подписано в печать 10.05.2006. Усл. печ. л. 1,67. Тираж 100 экз.

Заказ № 652.

Организационно-научный и редакционно-издательский отдел

Саратовского юридического института МВД России

410034, г. Саратов, ул. Соколовая, 339

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.