WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ОФИЦИАЛЬНОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК СТАДИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукопись

Кармадонов Константин Сергеевич

ОФИЦИАЛЬНОЕ ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ КАК СТАДИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

России

Москва-2007

.листов

Работа выполнена в Московской государственной юридической академии

Научный руководитель  доктор юридических наук, профессор

Соколов Николай Яковлевич

Официальные опппоненты:

доктор юридических наук, профессор Поленина Светлана Васильевна кандидат юридических наук Кашинцева Светлана Сергеевна

Ведущая организация  Российская правовая академия

Министерства юстиции Российской Федерации

Защита состоится 25 апреля 2007 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9 зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 23 марта 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

Н.А. Михалева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.  Современный этап развития России, связанный с реформированием различных областей общества, характеризуется значительной активизацией правотворчества. В настоящее время принимаются тысячи нормативно-правовых актов,  число которых постоянно растет; складывается и развивается новая правовая система, призванная обеспечить дальнейшую демократизацию общества, охрану прав и свобод личности, становление новых экономических механизмов.

В этой связи особенно актуальной становится проблема доведения до сведения граждан содержания принимаемых нормативно-правовых актов. В деле информирования о правилах, закрепленных в тех или иных нормах, и обеспечения доступности законодательства для свободного ознакомления важную роль играет официальное опубликование нормативно-правовых актов. Государство вправе требовать от граждан, а последние должны знать содержание  нормативных актов, определяющих их правовое положение. Презумпция знания закона означает, что никто не может ссылаться на незнание действующего нормативного акта, если таковой  в официальном порядке был доведен до сведения граждан. Чтобы эта презумпция имела реальные основания и не превратилась в пустую формальность, государство обязано создать все необходимые условия для ознакомления населения с действующим законодательством.

Значение официального опубликования проявляется и в том, что пока нормативно-правовой акт, касающийся прав и свобод человека и гражданина, официально не опубликован, он не может вступить в законную силу. Это правило является одним из основополагающих конституционных принципов современных демократических государств. Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации  установлено, что «неопубликованные законы не применяются. Любые нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

Большое значение при определении   срока, установленного для вступления нормативно-правового акта в силу, имеет дата официального опубликования. 

С сожалением приходится констатировать, что проблемам официального опубликования уделяется  недостаточное внимание как со стороны государства, так и со стороны юридического сообщества, в том числе научного. Показательно, что в учебных изданиях по теории государства и права  вопросам официального опубликования отводится, как правило,  лишь два-три абзаца, в которых указываются источники официального опубликования законов, а также сроки вступления законодательных актов в силу. За последние пятнадцать лет указанной проблематике было посвящено всего несколько статей. Между тем, уяснение основных положений официального опубликования и вступления нормативно-правовых актов в силу имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение.

Исследование практики официального опубликования выявляет целый ряд проблем. До сих пор встречаются нормативно-правовые акты, в которых недостаточно четко прописан механизм их официального опубликования,  порядок и сроки вступления в силу. Теряют свое значение официальные печатные издания, такие как «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Проведенные в 2004 – 2005 г. исследования  показывают, что все большее количество граждан, в том числе и юристов, получает  правовую информацию из неофициальных источников. Так, из 800 опрошенных юристов на просьбу назвать источники правовой информации, которыми они чаще всего пользуются, 73%  указали официальные издания; 70% кодексы, комментарии, другую нормативно-справочную литературу; 60% справочные информационные системы («Гарант», «Консультант Плюс», «Кодекс» и др.), 39,5% юридические журналы и бюллетени, 25% газеты, телевидение и радио; 12% обращение к сослуживцам .

В то же время возможности информационных технологий, которые могут обеспечить быструю и качественную передачу больших массивов информации, их обработку и хранение, используются не в полной мере. С их помощью можно было бы организовать широкое обсуждение принимаемых законопроектов, привлечь граждан к правотворческому процессу. Однако мы наблюдаем недооценку возможностей демократических процедур – референдумы практически не проводятся, крайне редки случаи всенародного обсуждения законопроектов, снижается избирательная активность граждан. При этом официальное опубликование приобретает все более формальный характер. Законы публикуются, а уровень информированности об их основных положениях у населения снижается. Зачастую у законодателей не хватает ни времени, ни сил, чтобы поинтересоваться, что происходит с законом после его принятия. Доходит ли информация до исполнителей? Какова материальная база для реализации принятого закона, выделены ли для этого необходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов, обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие ему акты? Каковы реальные результаты реализации принятого закона, достигнута ли запланированная цель или закон оказался недостаточно эффективным? Без ответа на все эти вопросы невозможно оценить значение принятого закона, его социально-правовой эффект. Положение усугубляется глубокой верой граждан во всесилие чиновничества, криминальных структур и невозможность отстаивания своих прав с помощью юридических процедур.

Анализ  современной правотворческой и правоприменительной практики в Российской Федерации свидетельствует также о том,  что  имеют место противоречия между различными правовыми актами, довольно часто  возникает  путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой  разных актов, отсутствует комплексность правового регулирования  конкретных общественных отношений. Законодательство до сих пор отличается нестабильностью, порой изменения вносятся даже в те опубликованные акты, которые еще не вступили в законную силу. Такая практика подрывает уважение к закону, и, следовательно, снижает значение официального опубликования, поскольку граждане зачастую просто не видят смысла в ознакомлении с непонятным, противоречивым и постоянно меняющимся законодательством. Даже ознакомившись с тем или иным правовым актом, не каждый профессиональный юрист, не говоря уже о простых гражданах, может уяснить его  содержание, учесть все изменения и дополнения, вносимые законодателем.

Между тем, если государство ставит перед собой и обществом задачу построения правового, демократического государства, то оно должно обеспечить знание гражданами содержания нормативно-правовых актов, связанных с их правовым статусом. Если содержание правовой нормы не будет в конечном итоге известно адресату, то всю предыдущую работу по подготовке и принятию того или иного акта можно считать проведенной напрасно. Процесс же реализации этих норм будет значительно затруднен. Опубликование нормативно-правовых актов  само по себе не гарантирует их знания – оно может быть обеспечено только совокупностью множества социальных, экономических, политических, культурных и юридических мероприятий.

Целью настоящей работы является научное осмысление и анализ стадии официального опубликования нормативно-правовых актов и его значения в правотворческом процессе, интерпретация его роли в современных условиях становления демократического правового государства, обобщение накопленного в последние годы в данной сфере опыта и восполнение существующих в юридической науке пробелов в изучении вопросов официального опубликования, а также разработка рекомендаций  по совершенствованию законодательства об официальном опубликовании и практики его реализации.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

  1. раскрыть содержание понятия «правотворческий процесс» в современных условиях, так как без понимания его природы невозможно уяснение сущности официального опубликования как стадии  этого процесса;
  2. показать значение официального опубликования как проявления демократизма государства и общества;

- проанализировать современное состояние и тенденции развития российского законодательства, касающегося проблематики данного исследования;

- изучить практику официального опубликования и те трудности, которые возникают в связи с реализацией законодательства о нем;

- показать значение научного обеспечения в деле повышения эффективности официального опубликования;

- подчеркнуть важность соблюдения правил законодательной техники в процессе создания нормативно-правовых актов и выявить значение качества последних  для официального опубликования.

Методологическая основа исследования.

В процессе решения поставленных задач и достижения цели данной диссертации автор опирался на современные методы познания, разработанные философской и юридической  науками. В ходе работы применялись диалектический, формально-логический, системный, исторический и сравнительно-правовой методы, использовались данные социологических исследований.

Степень разработанности проблемы.

Крупнейшим исследователем вопросов официального опубликования являлся А.С. Пиголкин.  Весомый вклад в изучение  практики опубликования и вступления в силу нормативно-правовых актов внесли также А.А. Тилле и Г.В. Швеков. Однако, их труды, посвященные указанной проблематике, были изданы в конце 70-х - начале 80-х  годов прошлого века и в силу объективных причин не могли учитывать те изменения в общественно-политической жизни,  законодательстве и практике его применения, которые произошли в современный период развития России.

В ходе работы над данной темой использовались также теоретические исследования, проведенные отечественными учеными-правоведами: А.И. Абрамовой, С.С. Алексеевым, С.В. Бошно, Р.Ф. Васильевым, А.Б. Венгеровым, В.П. Казимирчуком, И.Ф. Казьминым, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимовым, В.М. Корельским, В.Н. Кудрявцевым,  В.В. Лазаревым,  Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузовым,  В.С. Нерсесянцем,  С.В. Полениной,  Т.Н. Рахманиной, Н.Я. Соколовым, М.С. Студеникиной, А.Я. Сухаревым, Б.Н. Топорниным, Р.О. Халфиной  и другими. Труды перечисленных ученых  сделали возможным в рамках настоящей диссертации  предпринять попытку исследования проблем официального опубликования в новых условиях.

Нормативной базой  исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные нормативно-правовые акты,  правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, решения и постановления судов РФ.

Научная новизна обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что данное теоретическое  исследование является одним из первых в современных, принципиально новых условиях, в котором официальное опубликование рассматривается в неразрывной связи с другими стадиями правотворческого процесса.

В диссертации, наряду с исследованием общетеоретических  аспектов, значительное место уделяется практическим проблемам официального опубликования, а также вопросам повышения его эффективности.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Автором предлагается выделение четырех видов  правотворческого процесса: создание нормативно-правовых актов; заключение нормативных договоров; принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при разрешении подобных дел (создание правового прецедента);  признание правовым сложившегося обычая. При этом подчеркивается, что официальное опубликование характерно лишь для первого и второго видов правотворчества.

2. Исследование позволило определить стадию правотворчества (правотворческого процесса) как относительно обособленный этап в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отмене правовых норм, объединяющий группы однородных действий, посредством последовательного осуществления которых создается соответствующий нормативно-правовой акт. Официальное опубликование как стадия правотворческого процесса означает помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом  печатном издании для всеобщего сведения. По мнению диссертанта, при характеристике рассматриваемой стадии должно использоваться именно понятие «официальное опубликование», а не такие схожие, но не тождественные понятия как «оглашение», «обнародование» или «промульгация».  

3. Эффективность официального опубликования зависит от целого комплекса условий. В частности, официальный источник опубликования должен быть общедоступным, а размещенные в нем нормативно-правовые акты должны оперативно доводиться до сведения граждан. Публикуемые акты должны быть подготовлены с соблюдением всех правил юридической техники и понятны гражданам, что бывает не всегда. Для  повышения эффективности правотворческого процесса в целом, и официального опубликования в частности, нужны обоснованные научные рекомендации, базирующиеся на соответствующих эмпирических исследованиях.

4. Мероприятия по улучшению качества правовых актов, обеспечению их доступности не будут достигать своих целей без повышения правовой культуры граждан. И, наоборот, без соответствующего культурного уровня как граждан, так и их представителей в государственных и муниципальных органах все попытки качественного улучшения законодательства будут малоэффективны.

5. В современных условиях без применения новых информационных технологий процесс доведения до граждан достоверной информации о содержании правовых актов не будет достаточно эффективным. В связи с этим государство должно всеми силами способствовать внедрению этих технологий в правовой сфере. Уже сейчас имеется возможность ознакомления с официальными текстами нормативно-правовых актов в Интернете, однако условия для официального опубликования в машиночитаемом виде пока не созданы.

Теоретическая значимость диссертации  состоит в том,  что проведенное автором исследование  роли и места официального опубликования расширяет научные представления о данной стадии правотворческого процесса, особенно в современных условиях. Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы для дальнейшей разработки затронутых в работе проблем, способствовать более глубокому пониманию сущности официального опубликования.

Практическое значение данного исследования заключается  в возможности его использования при разработке и совершенствовании законодательства.

Полученные результаты также могут найти свое применение при изучении теории государства и права, в процессе профессиональной подготовки юридических кадров в различных учебных заведениях, при подготовке лекций, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы.

Апробация результатов исследования.

Диссертация обсуждалась на кафедре теории государства и права Московской государственной юридической академии, где она была подготовлена. По теме опубликован ряд статей в журналах и сборниках.

Некоторые теоретические выводы и положения исследования  были освещены на второй Всероссийской конференции «Державинские чтения», которая проводилась в ноябре 2006 г., а также на межрегиональной научно-практической конференции «Юридическая защищенность человека в России: проблемы теории и практики», которая проводилась в Якутске в ноябре 2005 г. 

Структура диссертации.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и  библиографии.


II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во Введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность,  дается характеристика степени изученности проблемы, определяются цели и задачи исследования, излагаются методологические и нормативные основы работы, формулируются выносимые на защиту положения,  оценивается теоретическая и практическая значимость исследования.

Глава первая «Теоретические вопросы официального опубликования нормативно-правовых актов» посвящена определению места официального опубликования среди других стадий правотворческого процесса и его роли.

В первом параграфе «Совершенствование правотворческого процесса как  необходимое условие повышения роли права»  дается характеристика понятия правотворчества, т.е. деятельности государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм, которая имеет своей целью оптимальное регулирование общественных отношений.  По мнению автора, при определении понятия «правотворчество» употребление эпитетов «деятельность, выражающая волю народа», «деятельность, основанная на познании интересов общества» и подобных им лишь перегружает его, поскольку практика показывает, что иногда принимаются нормативно-правовые акты, не отвечающие интересам общества. Однако, в случае принятия нормы, не выражающей волю народа или не основанной на глубоком анализе потребностей общественного развития, деятельность по ее принятию (изменению, отмене) все равно будет называться правотворчеством.

Диссертантом обосновывается тождественность понятий «правотворчество» и «правотворческий» процесс. Определяя правотворчество как деятельность государственных органов и иных субъектов по созданию, изменению или отмене правовых норм следует исходить из того, что слово «деятельность» означает занятие, труд в какой-либо области; работу каких-либо органов, а слово «процесс» - ход, развитие какого-либо явления,  последовательную смену состояний в развитии чего-либо, совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата. Очевидно, что любая деятельность (занятие, труд, работа) представляет собой совокупность последовательных действий, направленных на достижение результата, т.е. процесс. Установив тождественность понятий  «деятельность» и «процесс», мы приходим к выводу, что понятия «правотворчество»  и  «правотворческий процесс» также равнозначны, поскольку правотворчество - это деятельность по  созданию, изменению или отмене правовых норм, а правотворческий процесс - это совокупность последовательных действий, направленных на создание, изменение или отмену правовых норм, что одно и то же.

Что касается соотношения понятий «правотворчество» и «правообразование», то автору данного исследования ближе позиция М.Н. Марченко, в соответствии с которой последнее понятие шире по объему - оно состоит из двух этапов - подготовительного и собственно правотворчества .

Во втором параграфе «Виды и стадии правотворческого процесса» автором, наряду с общепризнанной классификацией видов правотворчества,  критерием которой является  его субъект, предлагается выделение четырех видов правотворческого процесса, которые соответствуют формам права:

- принятие нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов);

- признание правовым сложившегося обычая;

- принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при разрешении подобных дел (создание правового прецедента);

- заключение нормативного договора.

В настоящем диссертационном исследовании наиболее подробно рассмотрено издание нормативно-правовых актов, поскольку последние являются наиболее типичным источником права в Российской Федерации. Кроме того, официальное опубликование присуще именно этому виду правотворчества.  Для правового обычая опубликование вообще не характерно, поскольку это сложившееся и широко распространенное правило поведения применяется вне зависимости от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе или нет.

Что касается решений и постановлений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, которыми впоследствии руководствуются нижестоящие суды, то они могут быть опубликованы в Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации, Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации и Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации соответственно. Но такое опубликование, пусть и исходящее от властных органов, не выполняет и половины тех функций, которые несет официальное опубликование нормативно-правовых актов. В частности, дата опубликования решений и постановлений суда не имеет определяющего значения для вступления их в законную силу, причем последнее происходит  вне зависимости от того, опубликованы они или нет.

Правотворческий процесс состоит из нескольких стадий, т.е. относительно обособленных этапов в деятельности компетентного субъекта по созданию, изменению или отмене правовых норм, объединяющих группы однородных действий, посредством последовательного осуществления которых создается соответствующий нормативно-правовой акт.

Автором отмечается наличие в юридической литературе различных мнений о количестве и названиях этих стадий. Целесообразным видится выделение пяти стадий правотворчества: нормотворческой инициативы, подготовки нормативно-правового акта, обсуждение нормативно-правового акта, принятие нормативно-правового акта и его официальное опубликование.

Проведенный анализ показывает, что для обозначения последней стадии правотворчества в юридической литературе  используются другие понятия, в частности, «обнародование», «оглашение» и «промульгация». Это представляется необоснованным по следующим основаниям. Действующее законодательство дает возможность сделать вывод о том, что понятие «обнародование» не тождественно понятию «опубликование», хотя и тесно связано с ним.  Так, в соответствии со статьей 5 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу  федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. №-5 ФЗ федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях (помимо тех, которые перечислены в статье 4 указанного закона), а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио,  разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме .

Исходя из толкования текста закона, можно заключить, что обнародование представляет собой доведение до всеобщего сведения содержания нормативно-правового акта по телевидению и радио, а также  рассылку государственным органам, должностным лицам и распространение в машиночитаемой форме. Таким образом, нормативно-правовой акт может быть опубликован в официальных печатных изданиях, «а также доведен до всеобщего сведения по телевидению и радио, разослан государственным органам, распространен в машиночитаемой форме», т.е. обнародован. Используя понятие «официальное опубликование» для обозначения соответствующей стадии правотворческого процесса, мы признаем, тем самым, его главенствующее положение среди других способов доведения содержания правовых норм до сведения граждан.

Что касается понятий «оглашение» и «промульгация», то они не нашли широкого распространения в юридической литературе. Не оперирует ими и законодатель.

В третьем параграфе «Понятие и значение официального опубликования» диссертант предлагает понимать под официальным опубликованием помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом  печатном издании для всеобщего сведения. Предполагается, что  такое издание должно быть общедоступным, поэтому существующие на практике тенденции вызывают беспокойство. За последние годы доступность официальных изданий снизилась - тираж такого официального издания как «Собрание законодательства Российской Федерации» сократился более чем в 2 раза. В 1996 г. он составлял 66 770 экземпляров, а в начале 2004 г. -  уже  29 600 экземпляров. Тиражи «Российской газеты» уменьшились с 438 239 экземпляров в 1999 г. до 279 145 экземпляров в 2007 г.  Постоянное снижение тиражей и рост цен на официальные издания затрудняют доступ к законодательству для простых граждан, что приводит к снижению эффективности официального опубликования и всего правотворчества в целом.

Автором отмечается, что значение официального опубликования проявляется  прежде всего в том, что оно необходимо для информирования физических и юридических лиц о содержании тех или иных требований, закрепленных в нормативно-правовых актах, для обеспечения доступности законодательства (в широком смысле), возможности  свободного ознакомления с ним. Именно официальное опубликование является основой действия презумпции знания закона. Отсюда его исключительное значение в системе правового регулирования с точки зрения реализации демократических принципов. К сожалению, некоторые видные политические деятели, от которых зависит принятие законов, в своих телевизионных выступлениях отмечают «что граждане не должны читать законы, это очень сложно». Такую точку зрения нельзя  признать верной, однако, она во многом является показательной.

Говоря о значении официального опубликования нельзя не отметить, что оно необходимо для создания дубликатов официального  текста принятого нормативно-правового акта, поскольку неофициальное опубликование имеет, прежде всего, информационное значение и не порождает правовых последствий. Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом или на референдуме и подписан соответствующим должностным лицом.

Демократическое значение официального опубликования проявляется также в правиле, согласно которому  нормативно-правовой акт, касающийся прав и свобод человека и гражданина, должен быть официально опубликован, иначе он не может вступить в законную силу.

Официальное опубликование нормативно-правового акта, а точнее дата его официального опубликования, имеет важное значение при определении   срока, установленного для вступления этого акта в силу.  Отмечается, что, несмотря  на подробное регулирование этого вопроса, в судебной практике не раз возникал вопрос, как производить исчисление срока  вступления в силу закона -  начинать ли отчет со дня опубликования или со следующего за опубликованием дня?

Диссертант установил, что в советское время этот вопрос был  рассмотрен Президиумом Верховного Суда РСФСР, который в одном из своих постановлений указал, что «законы СССР, постановления и другие акты Верховного Совета СССР общенормативного характера вступают в силу по истечении десяти дней после их опубликования, если в них самих не указан иной срок введения их в действие, причем день опубликования не включается в десятидневный срок» .

В настоящее время этот вопрос никак не регламентируется, но представляется, что ответ на него остается неизменным – отсчет срока, необходимого для вступления нормативно-правового акта в силу, нужно вести со следующего за опубликованием дня. Если, к примеру, закон был опубликован 1 июня, то вступить в силу он должен 11 июня, за исключением случаев, когда в нем самом не предусмотрено иное.

Четвертый параграф «Официальное опубликование и проблемы повышения правовой культуры граждан»  посвящен взаимосвязи этих двух явлений.

В диссертации отмечается, что личность с высокой правовой культурой не только сознательно выстраивает линию своего поведения в соответствии с требованиями правовых норм, но и, глубоко осознав полезность и необходимость права, его справедливость и социальную ценность, активно избирает в своей общественной, государственной, трудовой и социально-бытовой деятельности наиболее эффективные способы использования права, всесторонней реализации прав и свобод, способствует укреплению законности и правопорядка. Велика роль правовой культуры должностных лиц, применяющих право, высокий уровень которой  способствует укреплению законности и правопорядка, слаженности работы государственных   органов, упрочнению престижа права, поднятию его авторитета, воспитанию правовой культуры граждан, повышению их социально-правовой активности.

По мнению автора, в деле информирования граждан о существующих правовых предписаниях и их правового воспитания важное место должно занимать официальное опубликование. От того, насколько четко отработана процедура официального опубликования нормативного акта, его широкое обнародование в печати, по телевидению и радио, в какой мере  оптимально определены сроки его вступления в силу, а также порядок введения в действие, во многом зависит успех всей последующей работы по разъяснению нового законодательства и, в конечном счете, эффективность  всей работы по правовому воспитанию населения.

Диссертант отмечает, что стремительное качественное обновление общества, модернизация экономики, построение демократического правового государства - эти и многие другие проблемы обуславливают необходимость формирования в России единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Без применения новых информационных технологий осуществление указанной задачи будет существенно затруднено. Уже сейчас видны положительные результаты их массового внедрения. У граждан появилась возможность, не выходя из дома, знакомиться с нормативно-правовыми актами, отслеживать вносимые в них  изменения, участвовать в обсуждении законопроектов, получать консультации по интересующей их проблематике. При этом значительно возросло удобство пользования и хранения правовой информации.

В диссертации рассматривается ряд проблем юридического свойства, связанных с распространением правовой информации с помощью новых информационных технологий. Так, всё большее количество граждан, в том числе и юристов, получает  правовую информацию  из неофициальных источников, в частности, из справочных правовых систем «Гарант» и «Консультант Плюс». Использование неофициальных текстов нормативно-правовых актов несет опасность получения искаженной, недостоверной информации. Однако, следует отметить, что справочные правовые и компьютерные системы постоянно совершенствуются, поэтому вероятность возникновения подобных недоразумений снижается. Показателем надежности названных правовых систем является тот факт, что все суды от мировых до высших пользуются ими.

Вместе с тем, из анализа законодательства следует, что тексты нормативно-правовых актов, содержащиеся в коммерческих справочных правовых системах, не являются официальными. Однако, по мнению автора, это не означает, что возможность существования официального текста в электронном виде полностью отрицается. В качестве одного из примеров приводится пункт 2 указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г., в соответствии с которым официальными признаются тексты актов Президента и Правительства РФ, а также органов исполнительной власти, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Наличие данных норм позволяет, по мнению диссертанта, сделать важный практический вывод. Поскольку в упоминавшихся указах говорится о возможности существования  официальных текстов нормативно-правовых актов в машиночитаемом виде, постольку можно считать, что тексты нормативно-правовых актов, опубликованные научно-техническим центром правовой информации «Система» в Интернете, являются официальными, так как они имеют требуемый вид. При этом, в диссертации подчеркивается, что размещение нормативно-правовых актов в Интернете еще не считается официальным опубликованием потому, что понятия «официальный текст» и «официальное опубликование» не тождественны.

В главе второй «Законодательная основа и практика официального опубликования нормативно-правовых актов» исследуются проблемы опубликования отдельных видов правовых актов.

В первом параграфе «Опубликование законодательных актов федерального уровня» диссертантом отмечается, что, не смотря на довольно подробное правовое регламентирование данного процесса, на практике все еще встречаются серьезные проблемы. Так, статьей 6 федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»  предусмотрено общее правило, по которому федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования . Однако, это правило не стало действительно общим.  В 1999 г. из 209 принятых законов только один вступил в силу по истечении десяти дней после публикации. В 2004 г. было принято порядка 225 законов, из них 99 вступили в силу по общему правилу, 58 с определенной даты, 50 со дня опубликования, а для 18 из них были установлены особые, удлиненные сроки для вступления в законную силу. Между тем, в юридической литературе обоснованно отмечается, что отсутствие десятидневного срока, дающего возможность ознакомиться с содержанием того или иного акта, существенно подрывает  презумпцию знания закона, т.к. принятый акт может действовать, а  граждане в силу объективных причин не будут знать об этом.

Еще одной проблемой, на которую обращается внимание, является тройственность источников официальной публикации федеральных законов, которая порождает сложности при определении действительной даты вступления закона в силу. Зачастую складываются ситуации, когда текст нормативно-правового акта бывает размещен в нескольких изданиях, при этом датируются они  разными числами. Так  произошло, к примеру,  с Федеральным законом  «О внесении изменений в закон Российской Федерации "Об акцизах"» от 7 марта 1996 г., который был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации»  11 марта 1996 г., а в «Российской газете» 13 марта 1996 г. Конституционный Суд РФ, разъясняя сложившуюся ситуацию, постановил, что датой опубликования названного закон следует считать дату опубликования в «Российской газете», несмотря на то, что в «Собрании законодательства Российской Федерации» данный закон был опубликован ранее . В аналогичном случае Конституционный Суд РФ в качестве приоритетной называет уже дату официального опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации».

По мнению диссертанта, Конституционному Суду РФ следует занять более последовательную позицию в данном вопросе, в противном случае необходимо внесение поправок в законодательство.

В заключении параграфа автором поднимается проблема опубликования решений Конституционного Суда РФ о несоответствии того или иного нормативно-правового акта Конституции РФ и решений судов общей юрисдикции  о признании недействующими и не подлежащими применению нормативно-правовых актов или их отдельных положений

В соответствии с Федеральным конституционным законом  «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами . Диссертант обращает внимание на тот факт, что с момента провозглашения решения и до опубликования его текста в официальном издании проходит некоторый промежуток времени, в течение которого признанный не соответствующим Конституции акт не будет действовать в силу того, что решение вступает в силу немедленно. Все это время граждане  не будут знать об этом.  Положение усугубляется тем, что законом не определены четкие сроки опубликования решения, таким образом, решение  вступает в силу сразу, а опубликовано для всеобщего сведения оно может быть позднее. Аналогичная ситуация складывается с решениями Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции о признании недействующими и не подлежащими применению нормативно-правовых актов или их отдельных положений. Представляется, что решить данную проблему можно лишь с использованием электронного опубликования, с помощью которого информация о принятом акте может быть передана пользователям практически  мгновенно. 

Второй параграф «Опубликование актов Президента, Правительства  Российской Федерации и актов федеральных органов исполнительной власти» посвящен проблемам, связанным с публикацией данных видов актов. Одной из них является то, что указы Президента РФ вступают в силу в сроки, которые не позволяют гражданам заранее ознакомиться с их содержанием. Так, в 2004 г. из 101 опубликованного указа вступили в силу по истечении семидневного срока лишь 8 из них, 18  со дня опубликования, 64 со дня подписания, а 11 указов имели иные сроки вступления в силу.  Какой-либо четкой системы, позволяющей определить, почему одни указы вступают  со дня подписания, другие со дня опубликования, не существует.

Другой проблемой является то, что текст одного и того же нормативно-правового акта, размещенного в разных официальных изданиях,  может не совпадать, что совершенно недопустимо.

Анализ действующих указов выявляет также наличие ряда неудачно сформулированных норм. В частности, широко используемая формулировка  «вступает в силу со дня подписания» не совсем удачна. С одной стороны, трудно согласиться с мнением некоторых ученых, которые считают, что эта формулировка означает, что акты вступают в силу с 0 часов дня подписания, поскольку они, как правило, подписываются несколько позже этого времени . Если же исходить из предлагаемого понимания, то может получиться, что акт вступил в силу, еще не будучи подписанным. С другой стороны, формулировка «вступает в силу со дня подписания» могла бы означать, что акт вступил в силу с 0 часов дня, следующего за днем подписания, однако это противоречит буквальному тексту нормы. По мнению диссертанта, формулировку «вступает в силу со дня подписания» необходимо заменить на «вступает в силу с 0 часов дня, следующего за  днем подписания», иначе мы сталкиваемся с неразрешимой дилеммой. Еще лучше было бы вообще отказаться от вступления нормативно-правовых актов со дня подписания.

Исследование показало, что практике опубликования актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти свойственны такие же проблемы, как и практике опубликования актов Президента РФ.  Кроме этого, отмечается, что многими органами исполнительной власти недостаточно четко прописан механизм опубликования принимаемых ими актов, не нуждающихся в государственной регистрации.

Особое внимание обращается на подпункт «в» пункта 4 и в подпункт «г» пункта 5 указа Президента РФ от 9 марта 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которыми федеральные службы и агентства  не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ . Данное нововведение представляется весьма полезным, поскольку  существенно сокращает количество субъектов – творцов правовых норм, и, следовательно, количество подзаконных правовых норм, которые могут противоречить законам. Однако, складывающаяся практика фактически не соответствует данным нормам, поскольку многие службы и агентства осуществляют функции по принятию нормативных правовых актов. Это  противоречит как букве, так и духу названного указа Президента РФ, одной из целей которого было ограничение полномочий органов исполнительной власти в сфере правотворчества. 

В третьем параграфе «Опубликование нормативно-правовых актов законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» рассматриваются особенности регионального правотворчества. Отмечается, что децентрализация правотворческих полномочий  несет в себе некоторые позитивные начала, так как дает возможность регионам самостоятельно решать многие узловые проблемы с  учетом самобытности территории, особенностей ее экономического и социального развития. В то же время отмечается и низкое качество принимаемых в субъектах РФ актов - их несоответствие Конституции РФ и федеральным законам, дублирование в региональных законах положений федеральных нормативных актов, расплывчатость формулировок, отсутствие механизма реализации и контроля за их исполнением, необеспеченность принимаемых актов финансовыми и иными ресурсами и, как следствие, нестабильность регионального законодательства. Другой проблемой является лавинообразное  увеличение количества принимаемых актов. Это приводит к тому, что  в региональном законодательстве становится все сложнее ориентироваться.

Проведенное диссертационное исследование позволяет в целом оценить состояние законодательства об официальном опубликовании в субъектах РФ как удовлетворительное. Вместе с тем, ему не хватает четкости формулировок и стабильности. Также не является положительной тенденцией и затрудняет ознакомление граждан с нормативно-правовыми актами практика постоянной смены источников официального опубликования.

В качестве одного из позитивных моментов автор называет принятие законов, подобных   закону Республики Саха (Якутия)  «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)», в которых дается определение целого ряда понятий, закрепляются виды и иерархия нормативно-правовых актов, принимаемых в субъекте, определяются требования к их  опубликованию и вступлению в силу. Это способствует упорядочиванию знаний о системе нормативно-правовых актов данного субъекта, что, в свою очередь, позволяет лучше ориентироваться в законодательстве. Необходимо отметить, что с инициативой принятия подобного закона на уровне Российской Федерации уже не раз выступали отечественные ученые.

В четвертом параграфе «Опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления»  диссертант отмечает, что проблема нормотворчества муниципальных образований в целом и опубликования актов органов местного самоуправления, в частности, имеет важное, прежде всего, практическое значение и с точки зрения развития, совершенствования современного нормативно-правового регулирования, и в плане решения конкретных вопросов местного значения, создания эффективных механизмов реализации полномочий местного самоуправления.

В настоящее время будущее официального опубликования актов органов местного самоуправление представляется диссертанту весьма неопределенным. 6 октября 2003 г. был принят новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  № 131-ФЗ, в соответствии с которым будет строиться новая система муниципальных образований. Его судьбу  пока трудно предсказать, поскольку с момента принятия в него уже было внесено 17 изменений, при этом первоначально  вступление в силу было намечено на 1 января 2006 г., теперь же установлены иные сроки - 1 января 2009 г.

Рассматриваемый закон содержит ряд существенных отличий от ныне действующего закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. В частности, в последнем содержится норма, согласно которой наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.  Новый же закон  устанавливает ограниченный перечень видов нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Особо отмечается, что  порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

Анализ уставов некоторых муниципальных образований позволил выявить некоторые несоответствия между содержащимися в них нормами и нормами закона от 6 октября 2003 г. Поэтому, когда он вступит в силу, во многие уставы необходимо будет внести изменения.

По мнению автора, основными недостатками многих уставов является не четкий механизм официального опубликования, разнобой в названиях актов, вступление их в силу с момента подписания или опубликования. Недостатком является также и то, что в уставах не определен печатный орган, опубликование в котором является официальным. Это приводит к тому, что граждане, зачастую, даже не знают, где можно ознакомится с принимаемыми нормативно-правовыми актами.

В заключении диссертации изложены основные результаты проведенного исследования, сформулированы выводы по данной проблематике, а также намечены теоретические и практические проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Кармадонов К.С. О правомерности использования справочных правовых систем  как источника официального опубликования // Актуальные проблемы российского права № 1(4) - М.: Издательство Московской государственной юридической академии,  2007. С. 3-6. 

2.Кармадонов К.С. К вопросу о вступлении  в силу федеральных законов // Актуальные проблемы российского права. №1 (3)  - М.: Издательство Московской государственной юридической академии,  2006. С. 3-8. 

3. Кармадонов К.С. Актуальные проблемы официального опубликования нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права: сборник научных трудов. – Вып. 2 – М.: ПолиграфОПТ,  2005.  С. 3-10.

4. Кармадонов К.С. СМИ и проблемы повышения правовой информированности граждан // Юридическая защищенность человека в России: вопросы теории и практики. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Якутск: Левин, 2006. С. 21-24.

См.: Леванский В.А., Соколов Н.Я. Опыт конкретно-социологического исследования и моделирования профессиональной культуры юристов. // Lex Russica. 2006. № 2. С. 239

Теория государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 402.

СЗ РФ.1994. № 8. Ст. 801.

Сборник постановлений Президиума и определений Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РСФСР 1964-1972 / Отв. ред. А.К. Орлов. М., 1972. С. 5.

СЗ РФ.1996. № 22. Ст. 2663.

СЗ РФ. 1995. №8. Ст. 801.

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П // СЗ РФ.1996. № 45. Ст. 5202.

Определение Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 г. № 83-О  // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.2002. № 6.

СЗ РФ.  1994.  № 13. Ст. 1447.

См.: Кузякин Д.А. О порядке определения даты вступления в силу и периоде действия нормативно-правовых актов // Законодательство. Спецвыпуск. 2004.  С. 11.

СЗ РФ.2004. № 11. Ст. 945.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.