WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Правотворчество субъектов федерации

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ БИБЛИОТЕКИ

На правах рукописи

Исмагилова Яна Флюровна

Правотворчество субъектов федерации

Специальность 12.00.01

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.

Екатеринбург - 2004


На правах рукописи

Исмагилова Яна Флюровна

ПРАВОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.01-теория и история права и государства; история правовых учений

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Екатеринбург 2004


Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Башкирского государственного университета.

Научный руководитель   - доктор юридических наук, профессор

Ф.М. Раянов

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, проф.

А.С. Шабуров

- кандидат юридических наук, доцент Д.А. Ягофаров

Ведущая организация        - Уральский юридический институт МВД РФ

Защита состоится «18» марта 2004г. в 18 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.01 в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская,21. Зал заседаний Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральской государственной юридической академии


«-3   »

Автореферат разослан « О    »   февраля   2004г.


Ученый секретарь

диссертационного Совета

доктор юридических наук, профессор                      J^HS            В.И. Леушин


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из наиболее актуальных

проблем, существующих в современных федеративных государствах, занимающей умы политиков, ученых и даже простых граждан, является характер взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами, возможность их собственного правотворчества, принципы и признаки, определяющие его границы.

Реализация идей федерализма в Российской Федерации привела к перераспределению правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли правотворчества субъектов Российской Федерации. Рассматривая это как положительный факт, крайне важно с научной точки зрения выявить ту грань, за которой свобода правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации чревата фактическим превращением Федерации в конфедерацию. В то же время неограниченное стремление построить в России сильное государство (об этом довольно часто стали говорить в последнее время) может нанести непоправимый урон начавшемуся конституционно — правовому процессу становления и развития подлинных федеративных отношений и свести на нет какую — либо правотворческую самостоятельность ее субъектов. Поэтому право иметь собственное законодательство, данное субъектам действующей Конституцией Российской Федерации, вряд ли можно еще считать состоявшейся политико - правовой реальностью, оно нуждается во всестороннем научном осмыслении.

Известно, что в настоящее время в мире существует 24 федеративных государства и каждое обладает своими особенностями, обусловленными федеративным устройством. В некоторых странах, субъекты могут осуществлять собственное правотворчество во многих сферах общественной жизни (Соединенные штаты Америки), в других же обладают минимальными

правами  в этой  области  (   Н   :, Индия^Малайзия)=-*месте мем, изучение

I

POC. НАЦИОНАЛЬНАЯ j вопросы 3      Q3n"ooffiygЈ?J


правотворчества» как бы всех субъектов федераций, т.е те сферы, урегулирование которых является оптимальным и целесообразным именно на уровне субъекта Федерации, независимо от того, является ли данное государство развивающимся или демократическим. Исторический опыт других федеративных государств позволяет отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между Федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни, народа этого государства: неправильное решение данного- вопроса неминуемо закладывает основу для будущего кризиса во всех сферах жизни государства.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации. Субъекты Федерации, с одной стороны, заинтересованы» в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов, но в то же время они не хотят терять своей самостоятельности, основанной на федеративном делении государства и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения.  Это объективное противоречие любого федеративного государства.

Накопленный за рубежом за несколько столетий опыт разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами имеет важное теоретико-практическое значение для построения в России современного демократического федеративного государства. И одним из факторов, способствующих построению правильной системы, основанной на сочетании централизации и децентрализации взаимоотношений Федерации и субъектов, является четкое разграничение полномочий в области правотворчества между Федерацией и субъектами. Однако общетеоретические проблемы права субъектов на собственное правотворчество не получили должного внимания^ ученыхчористов  как в Российской Федерации, так и за

4


рубежом. Вместе с тем роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает. Одной из составляющих подлинного федерализма является наличие у субъектов широких полномочий в решении государственных вопросов, в том числе и в сфере правотворчества. А такие полномочия, установленные Основными> законами федеративных государств, вполне действенны» и эффективны. И субъекты Федераций активно их используют, что является характерной особенностью развития федерализма на современном этапе.

Все это обусловливает актуальность исследований проблемы правотворчества субъектов Федерации с общетеоретических позиций. Поднимаемая нами проблема не «покрывается» полностью имеющейся юридической категорией «правотворчество», отражающей специфическую деятельность государства в целом. Феномен «правотворчества субъектов Федерации» как зарубежом, так и в отечественной юридической литературе в настоящее время формируется в качестве относительно самостоятельной юридической категории. В таком качестве она и исследуется в настоящей работе^

Степень научной разработанности темы. При анализе имеющейся литературы по данному вопросу автором был сделан вывод о том, что названная проблема относится к числу наименее разработанных в науке теории государства и права. В отечественных и иностранных источниках рассматриваются проблемы, связанные с определением компетенции субъектов конкретных федеративных государств. Проблема же, которой посвящено наше исследование - собственное правотворчество субъектов Федерации, его особенности и сфера его распространения; не получила необходимой комплексной разработки с позиций науки теории государства и права. В то же время из многочисленных аспектов проблемы прав субъектов Федерации на собственное правотворчество, диссертант в своем исследовании сосредоточил основное внимание на выявлении тех сфер жизнедеятельности в федеративных государствах, решение которых наиболее быстро и компетентно возможно только на уровне субъектов Федерации.

5


Целью исследования является анализ правомочий субъекта Федерации в области правотворчества и определение пределов его компетенции в данной области, с тем чтобы максимально полно и эффективно решать проблемы, возникающие перед тем или иным субъектом Федерации.

Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие основные задачи:

  1. определить, что понимается под понятием «правотворчество субъекта Федерации»;
  2. рассмотреть его виды и особенности, возможность непосредственного правотворчества в субъектах Федерации;
  3. проанализировать данную проблему в свете развития представлений о правотворчестве субъектов Федерации, как в Российской Федерации, так и в зарубежных федерациях;
  4. выявить типичное в правовой характеристике права субъектов на собственное правотворчество;
  5. раскрыть специфику правотворчества субъектов Федерации в различных федеративных государствах;
  6. исследовать предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов;
  7. раскрыть пути определения предметов ведения субъектов;
  8. установить пределы исключительной компетенции: субъекта Федерации в собственной правотворческой деятельности;
  9. предложить возможные направления собственного правотворчества субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются - научные аспекты определения полномочий субъекта Федерации осуществлять собственное правотворчество.

Предметом исследования выступают имеющиеся правовые источники, обобщение  зарубежного   опыта,   формы   практической   реализации   права, субъектов Федерации на собственное правотворчество.

Методологическая основа исследования: В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы познания: диалектический,

6


логический, системный, социологический. Юридическая специфика темы потребовала обращения к методам сравнительного правоведения, а также1 технико-юридическому и нормативно-логическому.

Теоретическая основа настоящего исследования сформировалась в результате использования большого объема научно-монографического материала, нормативных источников, как Российской Федерации, так и других федеративных государств. Общие положения о собственном правотворчестве в субъектах Федерации, научные работы отечественных ученых послужили теоретическими источниками диссертационного исследования. В частности, использовались работы Р.Г. Абдулатипова, С.С. Алексеева, А.Н. Бобылева, Л.Ф.»Болтенковой, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, Ф.Р. Муратшина, Ф.Х. Мухаметшина, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, Ф.М. Раянова, М.С. Саликова, В.К. Самигуллина, Б.А. Страшуна, М.С. Студенкиной, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Л. Фридмэна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, А.С. Шабурова, Б.С. Эбзеева и др.

Автором были проанализированы работы, посвященные американскому федерализму, в частности следующие труды: J. Kincaid « State constitutional in a federal system», Klaus Von Beyme «America as a Model», Chester Antieau «State's rights under Federal Constitutions», а также «The political Theory of the federalist», «The Anti-Federalist», «A treatise on the Constitutional Limitations which rest upon the legislative power of the States of the American Union». Последняя из которых-является основным научным пособием по американскому федерализму с середины 19 в.

Признавая важность указанных исследований, нельзя не отметить еще раз то, что в отечественной теоретической литературе отсутствует комплексный анализ самого феномена собственного правотворчества субъектов Федерации.

Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, в том числе учредительные документы субъектов Российской

7


Федерации а также договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, решения судебных органов, законодательство, касающееся разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов. Наряду с этим были проанализированы Конституции Соединенных штатов Америки, Индии, Канады, Германии, Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов, Конституция Бельгии, Австрии и др.

Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых

попыток проведения комплексного монографического исследования

актуальных проблем собственного правотворчества субъектов Федерации с

позиций науки теории государства и права. Диссертантом было научно

осмыслено понятие «правотворчество субъектов Федерации», его

возникновение и развитие; виды и особенности; место и роль правового

статуса субъекта Федерации в современном федеративном государстве.

Автором исследован круг вопросов, который имеют право решать субъекты в

различных федеративных государствах, а также проанализированы предметы

совместного ведения субъектов и федерального центра, определены

направления             собственного   правотворчества  субъектов.   В   диссертации

выработаны и предложены конкретные направления собственного правотворчества субъектов Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту. На защиту диссертант выносит следующие наиболее существенные, по его мнению, выводы и положения;

1. Наличие собственного правотворчества является важным условием сохранения природы федеративного государства и способствует решению многих неотложных проблем, возникающих перед каждым субъектом Федерации в отдельности. В то же время наличие двухуровневого законодательства не должно служить причиной для возникновения противоречий между Федерацией и ее субъектами и не должно нарушать принципы  единого  правового  пространства федеративного государства.  В

8


диссертации обоснованы пути разумного и основанного на реальной жизни федеративного государства разделения полномочий в области правотворчества. Диссертант доказывает, что собственное правотворчество- субъектов объективно необходимо прежде всего для претворения федеральных (исходных) правовых идей в прямые и конкретные акты субъекта Федерации.

2.   Для  выявления  природы  собственного  правотворчества субъекта

Федерации   имеет   важное   значение   осмысление   задач,   стоящих   перед

федеральным законодательством и законодательством субъектов. Эти задачи

различаются. Так, если федеральное законодательство призвано обеспечить

единство правовой системы страны в целом, создать основу для реализации на

всей ее территории гарантированных Конституцией прав и свобод человека, то «

задачей же законодательства субъекта Федерации, на взгляд диссертанта,

является:   правовое   регулирование   отношений   с   учетом   социально   —

экономических и природно - климатических особенностей того или иного

субъекта; повышение уровня социальной и правовой защищенности населения;

определение   приоритетов   в   правовом   регулировании   отдельных   видов

общественных  отношений' на территории  соответствующего  субъекта.   В

диссертации раскрыты эти специфические сферы общественных отношений,

нуждающихся в правовом регулировании самими субъектами Федерации.

  1. Имеющиеся во многих федеративных государствах вопросы, так называемого «совместного ведения», могут быть более или менее оптимально разрешены на практике лишь при наличии четкого разграничения- полномочий субъекта Федерации в области совместного ведения. Пока будет существовать неопределенный круг вопросов, отнесенных к совместной юрисдикции, постоянно будет существовать некое «перетягивание каната», коллизии. К тому же в Российской Федерации, в отличие от других федеративных государств, еще не получило развитие коллизионное право. Соответственно этим проблемам, в диссертации сформулированы определенные рекомендации.
  2. Правотворчество в субъектах Федерации имеет свои особенности и виды. Отдельные виды правотворчества целесообразнее развивать именно в

9


субъектах Федерации. К числу их диссертант относит и непосредственное правотворчество населения субъектов Федерации по наиболее ключевым вопросам общественной жизни. Соответственно этому диссертант определяет возможные основные направления развития непосредственной правотворческой деятельности населения субъектов Российской Федерации.

5.    Субъекты Российской. Федерации должны обладать большей

возможностью участвовать в федеральном законотворческом процессе. Для

этого необходимо уделять повышенное внимание к их взаимодействию с

Советом Федерации, Государственной Думой и Правительством Российской

Федерации. В диссертации определены формы взаимодействия в области

правотворчества между федеральным центром и субъектами Российской

Федерации.

6. Оптимизация разграничения полномочий между федеральным центром

и субъектами требует передать некоторые предметы совместного ведения в

ведение субъектов Федерации. Это позволит более четко определить правовые

рамки для развертывания правотворчества субъектов, будет способствовать

росту их самостоятельности в решении вопросов, имеющих приоритетное

значение для данной территории, повышению ответственности за надлежащее

осуществление предоставленных им прав. Анализируя практику различных

федеративных государств, диссертант предлагает, например, передать

субъектам Российской Федерации следующие сферы государственного

управления: защиту прав национальных меньшинств; защиту исконной" среды

обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических

общностей; вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами и

другими природными ресурсами.

7.   В работе автором сформулированы некоторые общие положения,

касающиеся наиболее оптимального распределения предметов ведения между

Федерацией и ее субъектами; К таким вопросам прежде всего, относятся:

местное управление, местные работы, организация местной милиции

(полиции), местные налоги, учреждение и замещение местных должностей, а

ю


также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, экологическое и аграрное законодательство.

  1. На основе обобщения зарубежной практики, диссертант делает вывод о том, что составные части федеративного государства — штаты, провинции, земли, кантоны, республики и т. п. — могут в пределах своих полномочий предоставлять и гарантировать дополнительные права, которых нет в перечне конституционных прав на общефедеральном уровне, а также дополнительно обеспечивать те права, которые закреплены в федеральной конституции. Однако такое правотворчество должно признаваться законным и необходимым только в том случае, если оно повышает уровень защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина, исходя из общепризнанных международных норм в области прав человека. В диссертации обобщается практика ряда субъектов Российской Федерации в этой области.
  2. Правотворчество субъектов Федерации в диссертации обосновывается как объект и предмет интереса науки теории государства и права. Действующая юридическая категория «правотворчество» отражает деятельность по созданию нормативных правовых актов со стороны государства в целом. Правотворчество же субъектов Федерации формируется как относительно самостоятельная юридическая категория, отражающая деятельность по созданию нормативных правовых актов со стороны субъекта Федерации, который выступает в качестве государственного образования.

Практическая значимость научного исследования связана с обобщением опыта различных федеративных государств, связанного с правом субъекта на собственное правотворчество. В диссертации предложены реальные подходы к осмыслению правомочий субъектов Федерации в различных федеративных государствах, раскрытию роли и значения субъектов как участников федерального законодательного процесса. Материалы диссертации имеют несомненное практическое значение при построении взаимоотношений между центральной властью и субъектами в Российской Федерацией,   определяя   проблемы,   которые   могут   быть   урегулированы

и


субъектами самостоятельно. А ведь именно в этой области существует огромное количество неразрешенных проблем, грозящих перейти в открытое противостояние центра и субъектов. Полученные в результате проведенного исследования предложения и выводы позволяют уточнить и дополнить ряд методологических положений в теории федеративного устройства России, уточнить определение и сущность понятия «собственное правотворчество субъектов федерации», употребляемые в различных учебниках по специальности «Юриспруденция».

Апробация работы Диссертационное исследование прошло неоднократное обсуждение на заседании кафедры «Теории и истории государства и права» Башкирского государственного университета. Основные положения диссертации опубликованы в соответствующих статьях. Положения и выводы диссертации были доложены автором на следующих научно-практических конференциях: Всероссийской конференции «Актуальные проблемы обеспечения безопасности личности, общества и государства в современных условиях», состоявшейся 26 апреля 2001г. в Уфимском юридическом- институте МВД Российской Федерации; Всероссийской конференции «Стратегия социально - экономического развития регионов», проведенной 4-5 июня 2001г. в Институте социально-экономических исследований' УНЦ РАН; Межрегиональной конференции «Система права субъектов Российской Федерации: проблемы становления и развития», состоявшейся 10 - И декабря 2002г. в Уфимском филиале Уральской юридической академии.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 разделов, заключения и- списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении  обоснована актуальность темы  исследования, показана степень   ее   научной   разработанности,   обозначены    предмет   и   объект исследования,  сформулированы  цели и задачи работы, отражена научная

12


новизна исследования, определены ее теоретическая и методологическая база, обосновано практическое значение диссертации, сформулированы положения и выводы, выносимые на защиту.

В первой главе «Понятие и общая характеристика правотворчества субъектов Федерации» раскрываются теоретические аспекты развития представления о понятии правотворчества в субъектах Федерации; его особенностях и видах; месте правотворческих актов субъектов в правовой системе Российской Федерации.

В первом разделе «Понятие правотворчества субъектов Федерации» -диссертант рассматривает понятие собственного правотворчества субъектов Федерации, которое является организационно оформленной публичной деятельностью его законотворческих органов, направленной на достижение целей развития субъекта в интересах его жителей и в рамках его компетенции.

Правотворчеству субъектов Федерации, так же как и федеральному, присущи свои этапы, которые закрепляются в нормативных актах субъектов. Например, этап планирования, предусмотрен перечнем законопроектных работ Областной Думы законодательного Собрания Свердловской области на 2003г., где указываются субъекты законодательной инициативы, срок внесения в Думу, комитеты ответственные за подготовку. Результатом правотворчества государственных органов субъектов являются нормативно - правовые акты субъекта Российской Федерации, виды которых предусматриваются как Основными законами субъектов, так и специальными законами (Закон «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан»). В диссертационном исследовании' был рассмотрен и такой вид правотворчества субъектов, как непосредственное правотворчество народа (референдум). Данный институт предусмотрен как федеральным законодательством, так и законодательными актами субъектов. Автором были рассмотрены некоторые конкретные примеры. проведения референдумов в субъектах Российской Федерации (в 1996г. в Костромской области; в 1999г. в Республике Дагестан и Республике Тыва). Был сделан вывод, что несмотря на наличие законодательной базы, в субъектах

13


Российской Федерации недостаточно учитывается право граждан субъектов на непосредственное правотворчество, особенно по сравнению с таким федеративным государством, как Швейцария.

Анализируя правовые проблемы возможности участия субъектов в федеральном законотворческом процессе, был сделан вывод о том, что субъекты сталкиваются с проблемой отсутствия должного внимания Центра к предложениям субъектов. Так, в аналитической записке, подготовленной Советом Федерации, подведены итоги законодательной деятельности субъектов с 1993г. по 2003г. Оказывается, за этот период субъектами Российской Федерации было внесено 1359 законодательных инициатив, однако лишь 29 приняли форму вступившего в силу закона. Причинами происходящего является как нежелание Государственной Думы реагировать на инициативы субъектов, так и юридические неточности проектов законов субъектов. Для решения названных проблем необходимо издание специального закона «О законодательной инициативе», с целью более четкого регулирования вопросов законодательной инициативы. Совет Федерации и Совет Законодателей должны взять на себя координацию инициатив различных субъектов Федерации, поступающих на одну и ту же тему. Правоприменительная практика реализуется на уровне субъектов Федерации и именно там видно как работает тот или иной закон и что нужно изменить. Для увеличения продуктивности правотворческой инициативы субъектов предложены меры, которые должно принять Правительство Российской Федерации, играющее не последнюю роль в федеральном законотворческом процессе.

В диссертации были рассмотрены принципы, на которых основано правотворчество субъектов. Одним из которых, является - соблюдение принципа верховенства федеральной Конституции, Данный принцип приоритета общефедерального закона, является всеобщим для всех без исключения федераций1.


Самостоятельное решение субъектами Федерации ряда вопросов имеет определенные преимущества: позволяет учитывать различные особенности конкретного субъекта, его национальные и исторические традиции, а также интересы субъекта в целом. Законодатель субъекта способен более мобильно и гибко реагировать на изменение конкретных политических, экономических, социальных и иных условий на своей территории, обладает возможностью оперативного восполнения законодательных пробелов. Очень часто законодательство субъектов необходимо для реализации требований именно федеральных нормативных актов.

Во втором разделе - «История возникновения и развития правотворчества субъектов Федерации. Опыт Соединенных Штатов Америки» исследуется вопрос: почему и для чего субъекты федеративного государства обладают правом на собственное правотворчество? Всесторонне осмысливая ответ на этот вопрос, диссертант исходит из того факта, что федерализм - явление иноземное в том смысле, что наша страна не входит в число соавторов этого политико-правового изобретения» Следовательно, объяснять его природу нельзя с опорой только на российскую действительность. Обобщив опыт становления и формирования федеративных отношений в США, диссертант приходит к выводу о том, что американские ученые признают за штатами изначально существующее у них право на собственное правотворчество и его основополагающую роль, которая особенно была значительна при создании единого федеративного государства. Создатели американской Конституции учитывали тот факт, что практически все штаты имеют уже свой законотворческий опыт и нельзя ни в коей мере ущемлять, полномочия штатов, так как это может привести i к вполне объяснимым желаниям субъектов покинуть союз и вновь обрести самостоятельность во всех сферах деятельности, в том числе и в правотворческой.

Рассматривая американский опыт и его применимость в России, диссертант отмечает такой факт, что США, являясь молодым государством, строились   с   «чистого   листа»,   без   учета   национально-территориального

15


принципа, составляющего одну из основ (причем наиболее уязвимых) российского федерализма, который только начинает формироваться на основе подлинного разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Третий раздел «Правотворчество субъектов Федерации в правовой системе федеративного государства» посвящен вопросу наличия собственной системы законодательства и собственной системы права в субъектах Федерации и их взаимоотношениях с федеральной системой права и их роли в становлении правовой системы Российской Федерации. У автора не вызывает сомнения, что во многих субъектах Российской Федерации сложилась своя собственная, относительно самостоятельная система законодательных актов, способная регулировать общественные отношения на уровне субъекта Федерации с учетом местных условий. Составляя с федеральным законодательством единое целое, законодательство субъекта Федерации развивает его, конкретизирует и дополняет и охватывает практически весь спектр ведения субъектов. Вопрос наличия системы права в субъектах Федерации является более сложным и неоднозначным. Диссертантом были рассмотрены понятия «система права» и «система законодательства» и их соотношение применительно к уровню субъекта Федерации. Анализируя различные точки зрения на данную проблему, диссертантом сделан вывод о том, что какими бы трудностями ни сопровождался процесс становления двухуровневого правового регулирования в Российской Федерации, нет сомнений в том, что необходимо стремиться к такому уровню собственного правового регулирования субъектов Федерации, на котором бы система права складывалась объективно в результате развития общественных отношений. Только в этом случае собственное правотворчество сыграет положительную роль и приведет к повышению ответственности властей субъектов за развитие территорий, что в конечном итоге будет способствовать и повышению уровня жизни населения данного субъекта.

Во второй главе «Проблема определения правотворческих полномочий      субъектов      Федерации»      рассматриваются      проблемы

16


распределения и закрепления предметов ведения в субъектах Федерации, обобщается опыт как Российской Федерации, так и зарубежных федеративных государств в области определения предметов совместного ведения.

В первом разделе «Проблема определения правотворческих полномочий субъектов- федерации в рамках совместного ведения Федерации и ее субъектов» автор поставил перед собой задачу раскрыть следующие вопросы: каков оптимальный объем федерального правотворчества и какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения; должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы либо она вправе принимать нормативные акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие и в субъектах Федерации; в какой мере субъекты Российской Федерации связаны с нормами федеральных законов по предметам совместного ведения.

Кроме того, одной из проблем разграничения предметов в сфере совместного ведения является дублирование некоторых вопросов, которые упоминаются как в сфере исключительного ведения Федерации, так и в сфере совместного ведения. Законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации на практике приходится сталкиваться и с такой проблемой: как быть, когда вопросы на федеральном уровне еще не урегулированы, а экономические и политические условия на местах требуют их безотлагательного решения? Да и жизнь в субъектах отличается высоким динамизмом, требующим гибкого законодательного обеспечения.

Осмысливая все эти проблемы, автор приходит к следующим выводам: назрела необходимость в пересмотре предметов совместного ведения, передав часть из них либо Федерации либо субъектам; в современный период развития российского государства, неизбежным является передача все более широкого круга проблем от центра к субъектам, тех сфер общественной жизни где субъекты могут более качественно и оперативно решить многие проблемы с помощью собственного законодательства. Указанный вариант способствовал

17


бы более четкому определению правового поля субъектов Российской Федерации.

Самый рациональный подход в достижении взаимосогласованности федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации - это не пересмотр существующей правовой базы уровня субъекта, не попытки скорейшего приведения ее в соответствие со вновь принятыми федеральными нормативными правовыми актами, а разумное разделение полномочий между федеральными органами государственной власти и аналогичными органами субъектов федерации в сфере совместного ведения и осуществление правотворчества в указанных пределах. Наличие в российской правовой системе предметов совместного ведения Федерации и субъектов подразумевает взаимное согласование правового регулирования по этим вопросам. В ходе согласования проектов законодательных и иных правовых актов должны преодолеваться разногласия и обеспечиваться общий подход к их содержанию.

Во втором разделе «Проблема определения предметов ведения субъектов Федерации» рассматриваются принципы и порядок распределения предметов- ведения» между Федерацией и субъектами, сложившиеся в зарубежных федеративных государствах и в Российской Федерации.

Автором были рассмотрены принципы разграничения предметов ведения в 8 зарубежных федерациях, в частности: в Америке существует определенный перечень вопросов, относимых к ведению Федерации и не запрещенных для штатов, соответственно остальные проблемы могут быть урегулированы штатами. Кроме того, согласно X поправке к Конституции США, штаты обладают так называемыми зарезервированными правами. Конституция ФРГ четко разграничивает эти полномочия на собственно федеральные и конкурирующие, при этом конкурирующая законодательная компетенция является той почвой, правотворчество на которой осуществляется либо Ф е д е р а ц и е й либо землями.

18


При рассмотрении же вопроса о разграничении предметов ведения в Российской Федерации диссертантом были сделаны следующие выводы: предметы ведения не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти. В результате, как в перечне исключительных полномочий совместного ведения, так и в перечне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов смешались как сферы законодательного так и сферы государственного управления.

Конституция России не предусматривает исключительную компетенцию субъектов Федерации, поскольку компетенция субъектов определяется в ней по остаточному принципу. Конституция говорит лишь о "всей полноте" государственной власти, присущей полномочиям, осуществляемым субъектами Федерации (ст.73), и о самостоятельности осуществления субъектами Федерации полномочий по вопросам вне пределов ведения Федерации, и совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ч.4 ст.76). Такой подход преподнес многие сложности в правовом регулировании вопросов жизнедеятельности людей на территории страны. Основной проблемой правотворчества субъектов Российской Федерации, по мнению диссертанта, является отсутствие строго выверенного предмета собственного правового регулирования. Такое положение приводит либо к вторжению в сферу исключительного ведения Федерации, либо к присвоению себе в одностороннем порядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения. Иногда наблюдается принятие законов, однотипных как. по структуре, так и по содержанию с законами федеральными, то есть происходит типичное дублирование положений федеральных правовых актов, что связано с неопределенностью предмета правотворчества субъектов Федерации.

В настоящее время, по мнению диссертанта, Российская Федерация, должна стремиться к такому уровню развития федеративных отношений между

19


центром и субъектами при котором будет реализовываться принцип субсидиарности, который получил развитие во многих федеративных государствах. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Принцип субсидиарности нужен, прежде всего, для установления«базовых критериев отнесения того или иного вопроса к ведению Федерации или ее субъектов, при принятии или изменении конституции или при принятии или изменении законов, разграничивающих предметы ведения или компетенцию между федеральными органами государства и органами субъекта Федерации. В случае использования данного принципа в Российской Федерации, будут более эффективно и компетентно решаться проблемы, отнесенные к уровню субъекта Федерации и будет снижена нагрузка на федерального законодателя, с тем, чтобы на федеральном уровне действительно решались вопросы, имеющие значение для существования и развития Российской Федерации в целом.

В третьей главе «Проблемы совершенствования правотворчества субъектов Федерации» подводятся итоги вопросам, рассмотренным в предыдущих главах, касающихся возможности совершенствования собственного правотворчества субъектов Федерации, в частности по вопросам защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина.

В первом разделе «Основные направления развития собственного правового регулирования субъектов Федерации» основное внимание уделяется ответу на вопрос о том как можно усовершенствовать правотворчество субъектов Федерации, при этом определив какие именно сферы жизни государства могут быть наилучшим образом урегулированы нормативными актами субъектов Федерации. При этом диссертант исходит из того, что в компетенции субъекта любого федеративного государства есть проблемы, которые могут и должны решаться лишь на уровне субъекта, ибо только население данной территории обладает той конкретной информацией, которая необходима для решения названных локальных проблем. В этой области субъект должен обладать исключительным правом решать эти вопросы

20


на своем уровне, в первую очередь, посредством своего правотворчества. В связи с этим здесь анализируются основные направления правотворчества субъектов некоторых федеративных государств, сходство и отличия в регулировании той или иной сферы общественных отношений. В частности, выделяются следующие типичные предметы ведения: учредительные, законодательные, правоохранительные, социальные, экономические, международные и внешнеэкономические. Отмеченную схему типизации предметов ведения, диссертант экстраполирует и на аналогичные отношения, складывающиеся в обновленной Российской Федерации. В результате появляется возможность сравнения, сопоставления и выявления определенных изъянов, существующих в области распределения предметов ведения между Федерацией и субъектами. В частности, осуществляя правотворчество в направлении создания учредительных документов, субъекты Российской Федерации пытаются поднять их вес (особенно уставов областей, краев). В этих целях, без видимой необходимости они закрепляют нормы о том, что устав края, области подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области и обеспечивается защитой государства.

В отличие от других федеративных государств, в Российской Федерации субъектам не предоставлено право иметь собственное законодательство в области уголовного и гражданского права, амнистии и помилования, арбитражного законодательства. Поэтому правоохранительное направление деятельности субъектов Российской Федерации изначально остается неполным: здесь они выступают не как субъекты собственного правотворчества, а в основном как субъекты в области организации исполнения федеральных законов, в том числе и с помощью правотворчества.

В субъектах Российской Федерации относительно полно представлен блок экономического законодательства, который является самым разветвленным и объединяет нормы права, посвященные регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, различных форм

21


собственности, предпринимательской деятельности, вопросы экономического прогнозирования, антимонопольного регулирования.

Практика законодательного регулирования социальной сферы на уровне субъекта показывает, что принятие законов субъектов Российской Федерации по правовому регулированию отдельных секторов социальной сферы является наиболее действенным, средством своеобразной «оптимизации» социального регулирования в субъектах Российской Федерации. Такие законы создают дополнительные (более явные гарантии) защиты социальных прав граждан и являются фундаментом для развития всей последующей системы правотворчества в субъекте Российской Федерации.

Остается недостаточно определенной сфера международного и экономического законодательства. Несмотря на многие противоречия, существующие в данной сфере, несомненным является то, что субъекты Российской Федерации практикуют заключение некоторых международных, внешнеэкономических соглашений, договоров, в частности, в области торговли, которые способствуют улучшению экономической ситуации данного субъекта и Российской Федерации в целом. В то же время следует более четко определиться в возможности субъектов Российской Федерации налаживать культурные контакты с различными государствами, с учетом сложившихся в данной местности исторических, культурных, религиозных традиций. Но здесь необходимо вставить существенное замечание - субъекты Российской Федерации. должны действовать в международной, внешнеэкономической сфере не как независимое государство, а только как составляющая часть единого федеративного государства - Российской Федерации и об этом нельзя забывать.

Таким образом, совершенствование правотворчества субъектов Федерации прежде всего заключается в возможности осуществлять собственное правотворчество общественных отношений на своей территории с учетом различных экономических, социальных и культурных факторов, не вторгаясь в

22


сферу исключительного ведения Российской Федерации и оперативно реагируя на изменения в жизни конкретного субъекта Федерации.

Второй раздел, названный «Развитие правотворчества субъектов Российской Федерации в области защиты и: гарантий прав и свобод человека и гражданина» посвящен совершенствованию защиты прав и свобод человека на уровне субъекта. Права и свободы человека и гражданина являются абсолютной ценностью на уровне деятельности органов власти субъектов Федерации. Демократическая направленность федерализма выражается-и в роли субъектов Федерации как защитников прав человека. В федеративном государстве основные права и свободы зафиксированы в федеральном основном законе. В силу этого, их соблюдение и реализация являются обязательными на всей территории Федерации. Ни один субъект Федерации не правомочен отменять или ограничивать эти права и свободы, а также корректировать их гарантии в сторону уменьшения.

Но, как показывает мировая практика, составные части федеративного государства — штаты, провинции, земли, кантоны, республики и т. п. — могут в пределах своих полномочий предоставлять и гарантировать дополнительные права, которых нет в перечне конституционных прав на общефедеральном уровне, а также дополнительно обеспечивать те права, которые закреплены в федеральной конституции. Законодатели ряда американских штатов сочли нужным дополнить основные права и свободы человека, закрепленные в федеральной Конституции, правами, в ней не перечисленными (например, в конституциях многих штатов- были предусмотрены положения, четко указывающие на необходимость защиты окружающей среды» в качестве обеспечения прав человека в целом).

Такое повышение гарантий прав и свобод человека может быть связано с социальными, экономическими и культурными различиями в положении субъектов Российской Федерации. Диссертантом были рассмотрены некоторые законодательные акты субъектов в области защиты прав и свобод человека и гражданина, которые повышают уровень защиты прав человека на территории

23


данного субъекта. В области экономических, социальных и культурных прав, в которых субъекты обладают наибольшими законотворческими правами в том числе и в сфере установления дополнительных гарантий названых прав, что является действенным » средством своеобразной «оптимизации» социального регулирования в субъектах Российской Федерации. Подтверждением этому служат и следующие примеры законодательных актов субъектов - закон Республики Татарстан "О минимальном размере оплаты труда", закон "О государственных минимальных социальных стандартов в Самарской области". Большую роль в обеспечении прав и свобод человека призван сыграть предусмотренный^ Конституцией Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека. Законодательные акты субъектов, предусматривающие введение собственного уполномоченного, призванного защищать права и интересы граждан на территории конкретного субъекта Российской Федерации, были приняты в Башкортостане, Свердловской области на 8 месяцев раньше федерального закона, что является вполне правомерным.

В    Заключении    подводятся    итоги   диссертационного    исследования,

формулируются    основные              теоретические    выводы    и    практические

рекомендации по результатам проведенной работы.

По теме диссертационного исследования  автором опубликованы следующие работы:

  1. Реализация норм международного права о правах человека в Конституции Республики     Башкортостан//Актуальные проблемы      современного общественного развития: Межвузовский сборник научных работ молодых ученых. Часть 1.- Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 2000. -С. 101-104.
  2. Собственное правовое регулирование субъекта Российской Федерации: проблемы и пути решения // На рубеже веков: отдельные вопросы общественно - гуманитарных и естественно-математических наук в трудах ученых Башкортостана. Материалы конкурса научных статей ведущих ученых, аспирантов, соискателей Башкирского государственного университета и других

24


научных центров Республики. Общественно - гуманитарный цикл. Часть2. -

Уфа - Нефтекамск, декабрь 2000 - май 2001. - С. 95-100.

3.   Subjects'   powers   in  the  presentday  world//  Право  в  современном   мире:

Материалы     конференции     «Право     в     современном     мире»     //     Изд.

Башгосуниверситета.- Уфа: 2001. - С. 99 -102.

4.Содержание    права    на    собственное    правовое    регулирование   субъекта

Российской    Федерации    //Стратегия    социально-экономического    развития

регионов: Тезисы докладов Всероссийской научно-практической конференции.

Уфа: Гилем, 200К - С. 386-388.

5. Проблемы нормотворчества субъектов федерации по предметам совместного

ведения и зарубежный опыт// Актуальные проблемы обеспечения безопасности

личности,    общества   и    государства    в   современных   условиях:   Сборник

материалов    Всероссийской    научно-практической    конференции.    -    Уфа:

Уфимский юридический институт, 2001. - С. 97-100.

б.Правотворчество    с>бъектов    федерации    и    защита    прав    человека    и

гражданина// МВД России за 200 лет:  история, теория, практика. - Уфа:

Уфимский юридический институт России, 2002. - С. 345-350.

7.Проблемы становления и развития системы права в субъектах Федерации

//Актуальные проблемы правовой системы общества (межвузовский сборник

научных трудов).-Уфа: 2002. - С. 47-52.

8.Становление системы права в субъектах Российской Федерации как результат

собственного  правотворчества // Актуальные  проблемы  правовой  системы

общества. Выпуск II. - Уфа: 2003. - С. 47-52.

25


Исмагилова Яна Флюровна

ПРАВОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Лицензия на издательскую деятельность ЛР№ 021319 от 05.01.99 г.

Подписано в печать 29.01.2004 г. Бумага офсетная. Формат 60x84/16.

Гарнитура Times. Отпечатано на ризографе.

Усл. печ. л. 1,61. Уч.- изд.л. 1,34. Тираж 150 экз. Заказ 66.

Редакционно-издательский отдел

Башкирского государственного университета

450074, РБ, гУфа,ул.Фрунзе, 32.

Отпечатано на множительном участке

Башкирского государственного университета

450074, РБ, г.Уфа, ул.Фрунзе, 32.



1С- 2647

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.