WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ЛЬГОТНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

 

 

Иванова Ксения Львовна

 

 

ЛЬГОТНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

 ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

 

12.00.01 – Теория и история права и государства;

 история учений о праве и государстве

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

 кандидата юридических наук

 

 

Саратов  2007

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России».

Научный руководитель             доктор юридических наук, профессор

                                                     МАЛЬКО АЛЕКСАНДР ВАСИЛЬЕВИЧ

Официальные оппоненты         доктор юридических наук, профессор

                                           ИСАКОВ НИКОЛАЙ ВАСИЛЬЕВИЧ

                                           (г. Мин. Воды)

                                           кандидат юридических наук, доцент

                                           МИЛУШЕВА ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА

                                           (г. Саратов)

Ведущая организация                ГОУ ВПО «Тамбовский государственный

                                           университет им. Г.Р. Державина»

Защита состоится 20 апреля 2007 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.013.01 при ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» по адресу: 410034, г. Саратов, ул. Соколовая, 339, аудитория 201.

С диссертацией можно ознакомиться в общей библиотеке ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России».

Автореферат разослан  «____»  ___________  2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент                                        А.А. Зелепукин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время происходит активный процесс реформирования системы социальных льгот. Принятый в свете этого Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о монетизации льгот) направлен на смену старой системы предоставления льгот путем упразднения натуральных льгот и их замены на денежную компенсацию. Перестройка уже сложившейся системы происходит постепенно, для чего законодатель «монетизировал» лишь часть социальных льгот, оставляя за гражданами выбор формы их предоставления. Льготы в области налогообложения, таможни и многие другие остались не затронутыми.

Реформирование системы льгот и проведение любых других преобразований в этой сфере требует грамотного осуществления льготно-правовой политики. Следовательно, льготно-правовая политика – это не только абстракция, но и реально существующее явление. Оно, несомненно, новое, и без понимания его природы и уникальности невозможно построение и реформирование системы льгот, а также комплексное развитие правовой политики.

Необходимость такого исследования определяется большим объемом нормативно-правовой базы, используемой для решения задач федерального и регионального уровня, реализации национальных проектов и программ.

Обилие существующих нормативно-правовых актов в сфере предоставления льгот отнюдь не свидетельствует о существовании эффективного механизма правового регулирования, обеспечивающего в рамках льготно-правовой политики интересы субъектов.

Актуальность исследования определяется также тем обстоятельством, что в настоящее время увеличилось количество мер правового стимулирования, что обусловлено выдвижением на первый план льгот стимулирующего характера и получения ими особого инструментального статуса.

Так, способствуя развитию предпринимательства, государство устанавливает ряд льгот в виде частичного или полного освобождения от обязанностей по уплате налогов. В этой связи особенно актуальным становится вопрос изучения феномена льготно-правовой политики, поэтому ее формирование требует значительных усилий как специалистов-теоретиков, так и представителей отдельных отраслей права.

Увеличение количества национальных программ (таких как «Образование», «Здоровье», «Демографическое развитие России» «Молодежи доступное жилье» и др.) способствовало расширению перечня мер социальной поддержки населения, льгот, и, соответственно, росту интереса к данному юридическому средству и виду политики, обуславливающей применение подобных средств. Достойное жилье, качественное образование, доступное медицинское обслуживание и развитое сельское хозяйство — это задачи, которые государство определило как первоочередные, необходимые для улучшения жизни россиян. Поэтому вопросы, касающиеся предоставления льгот в соответствии с национальными программами Российской Федерации, требуют полного, всестороннего изучения.

Степень научной разработанности темы исследования. В общей теории права систематизированного изложения проблем формирования и реализации льготно-правовой политики в целом не предпринималось, комплексного изучения ее юридической природы не проводилось. Такая научная категория, как «льготно-правовая политика», еще не заняла должного места в категориальном аппарате правоведения, а тема «льготно-правовая политика» в части ее специальной проблематики не нашла должного освещения.

Проблеме льготно-правовой политики учеными уделялось недостаточно внимания. Одним из первых данный вид политики стал анализировать  А.В.   Малько .   Льготы   исследовали  Н.В. Артамонов, Д.Н. Бахрах, М.М. Борисевич, О.В. Дробот, В.М. Корякин, Е.Г. Крылатых, В.С. Мартиросян, И.С. Морозова и др.

Вопросам правовой политики посвятили свои работы многие ученые: С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, В.П. Беляев, Д.В. Березовский, Е.В. Вавилин, Ю.Ю. Ветютнев, О.А. Гаврилов, А.И. Демидов, Н.В. Исаков, А.П. Коробова, А.П. Мазуренко, В.В. Мамонов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, И.С. Морозова, Ю.Е. Пермяков, С.В. Поленина, Т.М. Пряхина, В.А. Рудковский, О.Ю. Рыбаков, В.Н. Синюков, В.В. Субочев, К.А. Струсь, К.В. Шундиков и др.

Потребность в изучении данной темы как самостоятельного явления правовой действительности, насущность проблемы осуществления льготно-правовой политики и недостаточная ее разработанность обусловили выбор автором указанной темы.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и осуществлением льготно-правовой политики, которая рассматривается в качестве сложного государственно-правового явления и самостоятельной правовой категории.

Предмет исследования составляют теоретико-методологические аспекты льготно-правовой политики, ее признаки, место и роль в российской правовой действительности.

Следует отметить, что определенные шаги в разработке и изучении некоторых проблем льготно-правовой политики предпринимались, но решение вопросов, составляющих предмет данной диссертации, требует выявления природы этого явления, исследования его структурных элементов, а также рассмотрения проблем реализации льготно-правовой политики на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном и локальном. Необходимость изучения льготно-правовой политики связана с проведением реформ в социальной сфере, принятием Россией нового курса в осуществлении данного вида политики, введением в действие Закона о монетизации льгот.

Целью исследования является комплексная разработка понятия льготно-правовой политики как общетеоретической категории, предложение рекомендаций по ее практической реализации, а также поиск путей ее оптимизации. Достижению данной цели должно способствовать решение следующих конкретных задач:

  1. дать общую характеристику и собственную трактовку понятия правовой политики, ее основных видов, места и роли в российской правовой жизни;
  2. раскрыть природу и проанализировать сущность льготно-правовой политики как особой разновидности правовой политики в Российской Федерации;
  3. показать соотношение целей, средств осуществления и результатов льготно-правовой политики;
  4.  классифицировать льготно-правовую политику по различным основаниям;
  5. обозначить место и роль субъектов, формирующих и претворяющих в жизнь льготно-правовую политику;
  6. рассмотреть основные формы реализации льготно-правовой политики;
  7. определить уровни осуществления льготно-правовой политики;
  8. выявить особенности и проблемы осуществления льготно-право-вой политики на каждом конкретном уровне: общефедеральном, региональном, муниципальном, локальном;
  9. предложить возможные пути повышения эффективности реализации льготно-правовой политики;
  10. оценить роль льготно-правовой политики в осуществлении Российским государством социальной функции.

Методологическую основу исследования составляют как общенаучные, так и специальные методы познания. Применение данных методов продиктовано тем, что проблемы льготно-правовой политики должны рассматриваться в тесной связи с другими общетеоретическими проблемами, изучаемыми наукой теории государства и права. Среди общенаучных методов использованы диалектический, структурно-системный, функциональный методы, а также методы анализа и синтеза. Специальные и частно-научные методы представлены историко-правовым, технико-юридическим, сравнительно-правовым и формально-логическим методами. Применение всех указанных методов позволило целостно и всесторонне исследовать объект и предмет настоящей диссертации в их взаимосвязи и взаимозависимости.

Информационно-источниковую базу диссертационного исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, законодательство субъектов Федерации, локальные акты организаций, научные труды отечественных ученых (юристов, философов, политологов, социологов), материалы периодических изданий, «круглых столов», научно-практических конференций.

Научная новизна состоит в том, что диссертация представляет собой одно из первых комплексных монографических исследовани природы льготно-правовой политики, а также проблем, связанных с определением ее места в российской правовой действительности.

Специфика исследования заключается в детальном научно-теоретическом анализе сущности льготно-правовой политики, ее изучении в качестве общетеоретической категории, выявлении признаков, подтверждающих объективность ее юридической природы.

В диссертации впервые исследовано осуществление общефедеральной, региональной, муниципальной и локальной льготно-правовой политики, а также предложены конкретные пути решения практических проблем этого феномена в современной российской правовой жизни.

К наиболее существенным результатам исследования можно отнести выделенные положения, обладающие качеством новизны в данной области научного знания: дана общая характеристика и предложено авторское понимание правовой политики; сформулировано понятие льготно-правовой политики как особой разновидности правовой политики и понятие льгот как основного юридического средства льготно-правовой политики. Кроме того, в работе показано соотношение целей и средств осуществления льготно-правовой политики, охарактеризованы существующие ее формы. Дана классификация видов льготно-правовой политики, выявлен ее субъектный состав, проанализированы проблемы осуществления федеральной, региональной, муниципальной и локальной льготно-правовой политики, предложены направления совершенствования льготно-правовой политики на различных уровнях.

Новизна диссертационного исследования конкретизируется в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Правовая политика представляет собой официальную и публичную деятельность государственных и негосударственных структур, направленную на совершенствование законодательства и юридических средств, имеющую в качестве основных целей построение гражданского общества и правового государства.

2. Наибольшую актуальность в настоящее время приобретает такая разновидность правовой политики, как льготно-правовая политика, являющаяся самостоятельной правовой категорией, обладающая собственной юридической природой и представляющая собой научно обоснованную, публичную деятельность государственных и негосударственных структур, которая направлена на установление, изменение и отмену льгот, предоставляемых различным субъектам, на совершенствование имеющейся системы льгот и повышение эффективности льготно-правового регулирования.

3. Реализация льготно-правовой политики возможна в различных сферах жизнедеятельности: экономической, социальной, трудовой и т.д.

В последнее время особенно активное выражение льготно-правовая политика приобретает в двух сферах: социальной и экономической. В частности, в социальной сфере подобная политика претерпевает значительные изменения. В основном это связано с введением в действие Закона о монетизации льгот. Суть реформы социальных льгот во многом заключается в замене их денежными компенсациями, повышением базовой пенсии и т.п. В качестве результата реформы следует отметить факт существенного упорядочения всего спектра организационных вопросов в социальной сфере: впервые в России создан полный регистр льготных категорий граждан, упорядочен массив нормативных правовых документов в сфере лекарственного обеспечения граждан, проведена организационная работа с персоналом соответствующих региональных структур, обеспечивающих работу с населением в данной сфере.

4. Основными целями льготно-правовой политики являются усовершенствование системы льгот, выработка путей повышения их эффективности, что в результате должно привести к согласованию интересов личности, социальных групп и государства. Для достижения поставленных целей льготно-правовая политика использует большей частью позитивные средства, такие как льготы, компенсации, поощрения, государственные награды (как особый вид поощрений).

5. Льготно-правовая политика в современной России в основном развивается в следующих направлениях, которые могут считаться формами ее реализации: 1) правотворческая; 2) правоприменительная; 3) интерпретационная.

6. Льготно-правовая политика весьма многообразна по своей природе. Так, в зависимости от уровня осуществления льготно-правовой политики она может быть: международной, в сфере СНГ, в сфере интеграции России и Белоруссии, общефедеральной, региональной, муниципальной, локальной.

7. Общефедеральная льготно-правовая политика связана с обозначением основополагающих стратегических направлений, главных подходов к «льготному» регулированию, пределов «льготирования», полномочий соответствующих органов в данном процессе. Здесь определяется и фиксируется в соответствующих нормативно-правовых актах степень «участия» льгот в регулирующем воздействии права на те или иные группы общественных отношений. Формирование и осуществление общефедеральной льготно-правовой политики происходит посредством принятия федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и т.д.

8. Региональная льготно-правовая политика осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов (постановлений и распоряжений глав администраций, губернаторов, законов региональных парламентов и т.д.), содержащих определенные преимущества для граждан, юридических лиц, определяющих направления развития льготно-правовой политики региона с учетом его особенностей. Региональные льготы действуют в пределах определенной административно-территориальной единицы, издаются для реализации федеральных нормативно-правовых актов, а также для решения вопросов регионального свойства, в связи с чем являются нормами ограниченного пространственными факторами действия.

9. Льготно-правовая политика муниципальных образований выражается в освобождении от обязанностей, а также предоставлении различным субъектам льгот, действующих в пределах территории муниципального образования. В настоящее время муниципальная льготно-правовая политика почти не осуществляется. Можно сказать, это направление находится в стадии зарождения. Для возможности развития данного вида правовой политики в пределах муниципального образования, на наш взгляд, необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» (в редакции от 18 июля 2006 г.) , ориентирующие муниципальные органы на выработку собственной льготно-правовой политики.

10. Локальная льготно-правовая политика осуществляется локальными образованиями и формируется в соответствующих локальных нормативно-правовых актах, договорах, принимаемых в различных сферах жизнедеятельности. Этот уровень льготно-правовой политики необходим для конкретизации, дополнения и усовершенствования общественных отношений, возникающих в рамках отдельно взятых предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, осуществляющих политическую, экономическую, социально-культурную и иную деятельность. Основное значение локальной льготной политики заключается в том, что она позволяет учитывать специфику деятельности конкретного трудового коллектива, организации и общественных отношений, возникающих в рамках локального образования, усиливая тем самым возможности правового регулирования, стимулируя продуктивность деятельности.

Достоверность полученных результатов обусловлена использованием разнообразных источников, оперированием современными методами исследования, а также анализом судебной практики.

Научная и практическая значимость исследования. Проблема разработки и эффективной реализации льготно-правовой политики является научно и практически значимой. Полагаем, что в настоящих условиях без ее своевременного осмысления и должной корректировки в зависимости от постоянно меняющихся социальных, экономических, политических обстоятельств вряд ли возможно найти конструктивное решение многих задач общегосударственной важности.

Научное значение диссертационного исследования видится, прежде всего, в самой постановке проблемы. Льготно-правовая политика системно и в качестве особой разновидности правовой политики на монографическом уровне ранее не рассматривалась. Выработанное в диссертации определение льготно-правовой политики, характеристика ее форм, приведенная классификация могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований, направленных на выявление специфических особенностей развития льготно-правовой политики на различных уровнях.

Последовательное решение вопроса о месте и роли льготно-правовой политики в российской правовой системе должно существенно повлиять на теоретическое осмысление ряда смежных юридических категорий (например, позволит уточнить существующие взгляды на теорию правовой политики и т.п.) Содержащиеся в диссертации обобщения и выводы дополняют и развивают соответствующие разделы общей теории права.

Кроме того, сформулированные в работе выводы могут служить отправной точкой для более детального научного анализа льготно-правовой политики отраслевыми юридическими науками.

Практические рекомендации, предложенные в ходе исследования, могут представлять интерес для работников органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, руководителей локальных образований. Диссертационная работа может стать теоретической основой для разработки проектов нормативных правовых актов, устанавливающих льготы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Саратовского юридического института МВД России.

Отдельные теоретические положения диссертации докладывались соискателем в его выступлениях на научно-практической конференции Саратовского филиала Института государства и права РАН: «Правовая политика: от концепции к реальности» (Саратов, 2004); научно-методоло-

гических семинарах «Концепция льготно-правовой политики в современной России» (Саратов, 2005), «Сильное государство и активная личность как потребность времени» (Саратов, 2005). Также автор выступал на заседании «круглого стола», состоявшемся в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов (Санкт-Петербург, 2006).

Кроме того, автор в рамках научно-исследовательской работы выполнил задание по разработке предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы применения информационно-коммуникационных технологий в реабилитации инвалидов.

Результаты исследования по теме диссертации были внедрены в учебный процесс, в связи с чем были разработаны дополнительные темы в рамках учебного курса «Право социального обеспечения», спецкурс «Законодательная база экономического развития», а также раздел в учебном курсе «Теория государства и права».

Структура диссертации состоит из введения, трех глав, состоящих из восьми параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

        

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, научная и практическая значимость, степень научной разработанности, объект, предмет, цели и задачи диссертации, описываются методологическая основа исследования и информационно-источниковая база диссертации, научная новизна и достоверность результатов, полученных в ходе исследования, формулируются положения, выносимые на

защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных

результатов.

Первая глава «Общая характеристика льготно-правовой политики»  состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Правовая политика: понятие и виды» раскрываются вопросы, связанные с определением понятия «правовая политика», ее основных трактовок. Уделяется внимание признакам, свойствам, основным направлениям ее развития.

Диссертантом предлагается авторское определение, в соответствии с которым правовая политика — это официальная и публичная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на выработку курса государства, совершенствование законодательства, юридических средств, имеющая в качестве основных целей построение гражданского общества и правового государства.

Одной из главных задач правовой политики является выстраивание долгосрочной правовой стратегии. Такая стратегия должна иметь целесообразный и последовательный характер, учитывать сложившуюся в стране обстановку, а также позитивный и негативный опыт зарубежных стран. Кроме того, в параграфеприводится классификация видов правовой политики.

Во втором параграфе «Льготно-правовая политика как особая разновидность правовой политики» раскрывается специфика данного вида правовой политики.

В последнее время особо активное выражение льготно-правовая политика приобретает в двух сферах: социальной и экономической. В частности, подобная политика в социальной сфере претерпевает значительные изменения. В основном это связано с введением в действие Закона о монетизации льгот.

Суть реформы социальных льгот заключается в замене формы  льготирования: из натуральной формы он будет постепенно превращаться в денежную. С политической точки зрения реформа была вполне оправдана, однако на самом деле при претворении в жизнь закона оказалось, что государство попыталось сэкономить на своих гражданах, в связи с чем введение в действие Федерального закона 122-ФЗ о монетизации льгот вызвало ряд недовольств у граждан различных регионов.

В целях упорядочения и повышения эффективности осуществления льготно-правовой политики в социальной сфере необходима работа правотворческих органов: предстоит решить вопросы о реализации права инвалидов, детей-инвалидов и лиц, их сопровождающих, на бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно, расширении перечня средств реабилитации инвалидов, совершенствовании социальной поддержки лиц, фактически проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, законодательном закреплении предоставления гарантий и льгот, другой социальной поддержки для Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы.

Льготно-правовая политика в экономической сфере имеет широкое применение и в зависимости от целей может быть направлена на повышение уровня и качества производства, развитие различных отраслей экономики, поддержку экономически выгодных и значимых структур и т.д.

По мнению автора, субъектами льготно-правовой политики являются государственные федеральные и региональные органы, органы местного самоуправления, локальные образования.

В работе отмечается, что определения льготно-правовой политики в законодательстве РФ не содержится, в связи с чем предлагается авторская дефиниция. Льготно-правовая политика — это научно обоснованная, публичная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на установление, изменение и отмену льгот, предоставляемых различным субъектам, на совершенствование имеющейся системы льгот и повышение эффективности льготно-правового регулирования.

В диссертации уделяется внимание особенностям льготно-правовой политики, а также освещаются основные проблемы ее формирования в современной России.

Дальнейшее развитие российской льготно-правовой политики напрямую зависит от способности государства создать климат максимального доверия населения к государству и денежно-финансовой системе, для чего необходимо сделать льготы максимально удобными и доступными для всех категорий граждан. Кроме того, необходимо разрешение насущной проблемы взаимоотношений центра и регионов по вопросам планирования и реализации льготно-правовой политики, чему во многом препятствует отсутствие полноценной законодательной базы.

В третьем параграфе «Цели и средства осуществления льготно-правовой политики» подчеркивается, что цели правовой и льготно-правовой политики тесно связаны между собой.

В настоящее время требуется комплексный подход к развитию и реализации целей и средств льготно-правовой политики. Решение такой задачи следовало бы начать с разработки важного политического документа — Концепции правовой политики в Российской Федерации. Также целесообразным представляется создание Концепции льготно-правовой политики в РФ, которая должна опираться на принципы общей Концепции и развивать отдельные ее положения. Аналогичные документы было бы полезно разработать на всех уровнях осуществления льготной политики: общефедеральном, региональном, муниципальном и локальном.

Таким образом, основной целью льготно-правовой политики является установление и совершенствование системы льгот, выработка путей повышения их эффективности, что в результате должно привести к более полному согласованию интересов личности, социальных групп и государства.

В качестве конечной цели льготно-правовой политики можно выделить гарантированное осуществления прав человека и гражданина, согласование интересов личности и государства. Цели могут быть реализованы только путем решения конкретных задач, которыми являются: усовершенствование и систематизация системы правовых льгот, укрепление правовой системы, а также повышение правовой культуры государственных служащих и граждан.

Спецификой льготно-правовой политики является использование в основном позитивных средств. В современных условиях они приобретают особое значение, так как позволяют наиболее эффективно достигать поставленных целей: обеспечения прав и свобод личности, повышения качества и уровня правовой жизни общества.

Основным позитивным средством, используемым льготно-правовой политикой, являются льготы, которые выступают способом юридической дифференциации.

В четвертом параграфе «Льготы как основное юридическое средство льготно-правовой политики» раскрывается природа и история формирования льгот.

Автором дается понятие льгот, под которыми следует понимать правомерное предоставление дополнительных прав или освобождение от обязанностей субъектов в связи с особенностями их правового статуса.

Льготы всегда представляют собой отклонение от каких-либо правил и стандартов и являются исключительной мерой, дифференцирующей правовой статус субъектов. При установлении льгот законодатель всегда преследует цель облегчения положения определенных субъектов (граждан или юридических лиц), что сопровождается наиболее полным удовлетворением потребностей этих субъектов.

Цели льгот имеют первостепенное значение, так как не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы.

В работе рассматриваются вопросы предоставления льгот на федеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях. Насущной остается проблема предоставления льгот на уровне региона, для решения которой необходимо найти оптимальное соотношение общефедеральной и региональных систем льгот, действующих как единое целое, развивающих и дополняющих отдельные положения друг друга, а не находящихся в состоянии противоречия.

Кроме того, льготы активно используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и т.д. Подобную роль играют различного рода федеральные компенсации, дотации, субсидии, субвенции, предоставляемые отдельным субъектам Российской Федерации.

Отличительной чертой льгот является их информационная и психологическая составляющая. При введении новых льгот и усовершенствовании системы старых необходимо учитывать, что существует группа факторов, действующих совместно с льготами, положительно или отрицательно влияющих на социальную среду, поэтому интенсивность воздействия льгот должна зависеть от преобладания в каждой конкретной ситуации   положительных или отрицательных факторов.

Диссертант сравнивает льготы с привилегиями, субсидиями, государственной социальной помощью, социальными пособиями, мерами социальной поддержки, находя их общие черты и отличительные признаки.

Предлагается классификация льгот в зависимости от отраслевой принадлежности: льготы в конституционном, трудовом, финансовом, гражданском, административном праве и т.п.; в зависимости от круга лиц, которым они предоставляются, льготы делятся на персональные и общие; в зависимости от характера могут подразделяться на материальные и процессуальные; в зависимости от цели они подразделяются на льготы–компенсации и льготы-стимулы; в зависимости от субъектов права, которым предоставляются льготы, — на льготы для физических лиц (пенсионеры, инвалиды, ветераны труда и т.д.) и юридических лиц (льготы по снижению арендной платы для коллегий адвокатов), а также приводятся иные основания классификации.

Вторая глава «Формы реализации и виды льготно-правовой политики» затрагивает универсальные формы выстраивания и реализации льготной правовой политики, которые выражают ее государственно-волевой характер, а также определяют особенности механизма правового регулирования.

Правотворческая форма льготно-правовой политики воплощается в основном в принятии, изменении, дополнении или отмене нормативных актов, договоров и т.п., устанавливающих различные льготы. Правовая политика как таковая в представлении граждан понимается и воспринимается в первую очередь именно как политика правотворческая. Также происходит и в случае со льготно-правовой политикой, которая в основном заключается в принятии нормативных актов, устанавливающих льготы для субъектов права.

Правоприменительная политика в области льгот является связующим элементом правотворчества и практики реализации норм, обеспечивая их единство и взаимодействие в вопросах правового регулирования. Она воплощает в конкретные действия волю законодателя, создает управленческие предпосылки и стимулирует принятие правотворческими органами правовых актов, которые действительно отвечают задачам льготно-правовой политики, учитывают сложившуюся в социальной среде обстановку, а также возможности и потребности правоприменительной практики.

Правоинтерпретационная форма льготно-правовой политики находит свое воплощение в актах толкования правовых норм. Большое влияние на формирование правоинтерпретационной формы оказывает Конституционный суд Российской Федерации и соответствующие суды субъектов Федерации (где они существуют), так как после создания этих органов названное направление льготно-правовой политики вышло на особый уровень развития.

Приводится классификация видов льготно-правовой политики. Так, в зависимости от уровня осуществления льготно-правовой политики она может быть: международной; в сфере СНГ; в сфере интеграции России и Белоруссии; общефедеральной; региональной; муниципальной; локальной. Естественно, что все уровни льготно-правовой политики взаимосвязаны между собой, но для каждого требуется своя концепция.

В зависимости от сферы реализации льготно-правовая политика делится на льготную политику в социальной, экономической, жилищной, образовательной и иных сферах.

В зависимости от объекта льготирования льготно-правовая политика может быть направлена на предоставление льгот гражданам и юридическим лицам.

В зависимости от направленности льготно-правовая политика может быть направленной на предоставление дополнительных прав и освобождение от обязанностей.

В зависимости от целей льготно-правовую политику можно делить на текущую и перспективную.

Таким образом, анализ видов льготно-правовой политики позволяет наиболее полно осознать природу этого феномена, а также увереннее использовать его в законодательной и правоприменительной практике, что приведет к упорядочению общественных отношений  .

Третья глава «Уровни льготно-правовой политики» посвящена анализу проблем льготно-правовой политики на различных уровнях ее осуществления. Выделяется четыре уровня проведения льготно-правовой политики: федеральный, региональный, муниципальный и локальный.

В первом параграфе «Общефедеральная льготно-правовая политика» отмечается, что названная политика связана с обозначением основополагающих стратегических направлений, главных подходов к «льготному» регулированию, пределов «льготирования», полномочий соответствующих органов в данном процессе.

Все больше внимания в настоящее время уделяется созданию свободных экономических зон, которые отличаются особым льготным режимом.

Федеральный закон «Об особых экономических зонах в РФ» предусматривает создание на территории страны 10 зон, которые уже созданы в Сахалине, Магаданской, Калининградской и других областях.

В диссертации отмечается, что идея снижения налогового бремени для российских предприятий кажется вполне разумной. В то же время льготный налоговый режим сам по себе, без прозрачной отраслевой политики и четко выстроенных приоритетов региональной льготной политики, мало что даст, кроме того, возможно, затруднит ситуацию для тех отраслей, которые не попали в число «льготников». В России предоставление налоговых льгот, как свидетельствует опыт,  не всегда способствует совершенствованию отрасли. В связи с этим, приходим к выводу, что прежде чем предоставлять преимущества, необходимо разработать четкую и продуманную политику регионального свойства, определить приоритеты и перспективы развития, и только тогда возможно достижение желаемого результата.

Особое внимание уделяется проблемам развития льготно-правовой политики, осуществляемой на федеральном уровне. Таковыми являются: противоречивость и нестабильность в предоставлении льгот в России; отсутствие четкой законодательной базы, призванной разграничивать предметы ведения центра и субъектов Федерации; несовершенство федерального законодательства в области социальной защиты населения.

В настоящее время одной из главных проблем остается отсутствие системных и научно-обоснованных действий со стороны государства. В основном это выражается в отсутствии концепции льготно-правовой политики. Отсутствие концепции правовой политики в целом и льготно-правовой политики в частности приводит к невозможности полноценного и стабильного финансирования, непродуманности и во многом недальновидности реформ.

Кроме того, в диссертации предлагаются конкретные пути преодоления проблем. Так, автор рекомендует в кратчайшие сроки разработать механизм поддержания жизнедеятельности и экономического развития особо кризисных регионов и районов Крайнего Севера, а также тарифной политики, обеспечивающей единство экономического пространства страны.

Во втором параграфе «Региональная льготно-правовая политика» отмечается, что она осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов (постановлений и распоряжений глав администраций, губернаторов, законов региональных парламентов и т.д.), содержащих определенные преимущества для граждан, юридических лиц, которые определяют направления развития льготно-правовой политики региона с учетом его особенностей.

Так, в Санкт-Петербурге имеется закон, способствующий повышению инвестиционной активности и созданию благоприятных условий для обеспечения защиты прав, интересов и имущества участников инвестиционной деятельности, что достаточно актуально для субъекта в настоящее время, а также способствует формированию интереса к инвестиционной деятельности именно в этом регионе.

Кроме того, диссертантом выделяются характерные признаки региональной льготно-правовой политики.

Во-первых, региональные льготы направлены на выравнивание возможностей и положения субъектов Российской Федерации. Это обеспечивается тем, что региональные органы власти вправе и вполне способны устанавливать дополнительные льготы тем, кто проживает и действует на соответствующей территории. Такие региональные льготы должны быть направлены на более дифференцированное регулирование общественных отношений.

 Во-вторых, региональные льготы направлены на развитие общефедеральных льгот, но в месте с тем должны составлять с последними единую систему, так как региональная льготно-правовая политика берет свое начало у общефедеральной политики.

Вместе с тем автор отмечает, что региональная льготно-правовая политика имеет пробелы и практика реализации региональных преимуществ еще далека от совершенства.

Третий параграф «Муниципальная льготно-правовая политика» посвящен проблемам реализации льготно-правовой политики на муниципальном уровне. Такая льготно-правовая политика выражается в предоставлении различным категориям субъектов льгот и освобождение их от обязанностей, распространяющихся в пределах территории муниципального образования. Проведенный анализ принятых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что наиболее активно ведется работа по принятию нормативных актов, повторяющих, иногда развивающих закрепленные на общефедеральном уровне положения о предоставлении преимуществ. Объем и категория льгот, предоставляемых муниципальными образованиями, определяется органами местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование самостоятельно определяет органы местного самоуправления, действующие в его пределах. В рамках имеющихся у органов местного самоуправления полномочий муниципальные образования предоставляют льготы отдельным субъектам (гражданам и юридическим лицам).

В работе отмечается недостаточность осуществления льготно-правовой политики и принятия нормативно-правовых актов о предоставлении льгот органами местного самоуправления. Явно мала доля экономических и социальных льгот. Во многом это объясняется нежеланием местных органов принимать на себя дополнительные обязательства и производить расходы, не предусмотренные федеральным законодательством.

Также существует проблема наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, так как это связано с выделением необходимых для их существования материальных и финансовых средств. В настоящее время федеральным законодательством недостаточно урегулирован вопрос о компенсации органам местного самоуправления большой массы государственных полномочий, которые они традиционно исполняют, что на практике является важным условием гарантирующее само выполнение полномочий.

В четвертом параграфе «Локальная льготно-правовая политика» автор приходит к выводу, что данный уровень льготной политики должен строиться, исходя из тех общих возможностей, которые предоставляют ей иные уровни. Это однако не означает, что политика данного вида второсортна. Локальный уровень льготно-правовой политики необходим для конкретизации, дополнения и усовершенствования общественных отношений, возникающих в рамках отдельно взятых предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, осуществляющих политическую, экономическую, социально–культурную и иную деятельность. Основное значение проведения локальной льготной политики заключается в том, что она позволяет учитывать специфику деятельности конкретного трудового коллектива, организации и общественных отношений, возникающих в рамках локального образования, расширяя тем самым возможности правового регулирования и усиливая стимулирование продуктивности деятельности.

Локальная льготно-правовая политика формируется в соответствующих локальных нормативно–правовых актах и договорах, принимаемых в различных сферах нашей жизнедеятельности. В качестве локальных нормативно-правовых актов могут рассматриваться положения о премировании, об оплате труда работников, положения о нормах выработки, решения общего собрания акционеров, совета директоров, приказов и т.д.

Кроме того, выделяются отличительные особенности локальной льготно-правовой политики, которыми являются следующие: во-первых, она осуществляется локальными образованиями, такими как организации, предприятия и т.д.; во-вторых, локальные льготы касаются вопросов внутриорганизационного характера и, соответственно, распространяются только на членов коллектива локального образования; в-третьих, основное значение проведения локальной льготной политики заключается в том, что она позволяет учитывать специфику деятельности конкретного трудового коллектива, организации и общественных отношений, возникающих в рамках локального образования, расширяя тем самым возможности

правового регулирования и усиливая стимулирование продуктивности деятельности; в-четвертых, перед ней ставятся более узкие цели, чем перед правовой политикой в целом. В качестве основных социальных задач локальная льготно-правовая политика ставит повышение уровня жизни и социальной защищенности работников организаций.

В заключении содержатся выводы исследования природы и сущности льготно-правовой политики современной России.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России:

  1. Иванова К.Л. Субъекты локальной льготно-правовой политики // Вестник Самарского государственного экономического университета. Специальный выпуск «Актуальные проблемы правоведения». 2006. № 1. С. 17–20. 0,4 п.л.
  2. Иванова К.Л. Локальная льготно-правовая политика // Вестник Самарского государственного экономического университета. Специальный выпуск «Актуальные проблемы правоведения». 2006. № 3. С. 5–10. 0,6 п.л.
  3. Иванова К.Л. Формы реализации льготно-правовой политики // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. 2006. № 3. С. 228–231. 0,3 п.л.

Публикации в других изданиях:

  1. Иванова К.Л., Морозова И.С. Основные направления льготно-правовой политики в современной России // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 3. С. 206–222. 1 п.л. (в соавторстве- 0,5 п.л.)
  2. Иванова К.Л., Морозова И.С. Льготная политика в правовой жизни современной России // Новая правовая мысль. 2005. № 2. С. 43–50. 1 п.л. (в соавторстве- 0,5 п.л.)
  3. Иванова К.Л. Льготы как основное средство льготно-правовой политики // Новая правовая мысль. 2005. № 5. С. 7–9. 0,4 п.л.
  4. Иванова К.Л. Региональная льготно-правовая политика // Новая правовая мысль. 2005. № 6. С. 29–31. 0,4 п.л.
  5. Иванова К.Л. Цели и средства осуществления льготно-правовой политики // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2006. № 53. С. 158–165. 0,4 п.л.
  6. Иванова К.Л. Проблемы совершенствования нормативно-правового обеспечения реабилитации инвалидов и использованием информационно-коммуникационных технологий как одно из направлений льготно-правовой политики современной России // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2007. № 64. С. 76–90. 0,8 п.л.

 

 

 


Иванова Ксения Львовна

ЛЬГОТНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

автореферат на соискание учений степени

кандидата юридических наук

Подписано в печать 16.03.2007 г.

Усл. печ. л. 1,1. Тираж 120 экз. Заказ №____

Отпечатано в типографии

Организационно-научного и редакционно-издательского отдела

Саратовского юридического института МВД России

410043, г. Саратов, ул. Соколовая, 339

См.: Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004; см. также: Малько А.В., Морозова И.С. Льготы в российском праве. Саратов, 2005.

См.: Российская газета. 2003. 8 октября.

СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3127.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.