WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

Исх. № 43/1/3965 от 21.12 2004 г.

ИВАНОВ РОМАН НИКОЛАЕВИЧ


ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Специальность: 12.00 01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2005


Работа выполнена на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России

Научный руководитель - Заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор Пиголкнн Альберт Семенович

Официальные оппоненты - доктор юридических н а у к , профессор

Васильев Анатолий Васильевич

кандидат юридических наук Лукьянова Елена Геннадьевна

Ведущая организация - Московский государственный университет

им. М.В. Ломоносова

Защита состоится     « SOt» cpe.^\A^jJ 2005  г.  в                 часов    на заседании

диссертационного  совета Д  203.019.01   при  Московском  университете  МВД России (117437, Москва, ул. Академика Волгина, 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.


Автореферат разослан «¦/#)>  %Ш$



Ученый секретарь диссертационного совета


.В. Голованев


3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Право как многогранное социальное явление выражается в различных ипостасях, в том числе оно -высокоэффективный регулятор общественных отношений. Реализация регулятивной функции права связана с наличием такого инструмента как нормативные правовые акты. Их изучение традиционно актуальное направление научных исследований, что обусловлено ролью и значением указанных актов в правовой сфере: они воплощают одно из фундаментальных качеств права и являются неотъемлемым компонентом правовой действительности.

Современный период динамичности общественного развития, усложнения характера и структуры общественных отношений знаменуется комплексом системных преобразований, направленных на модернизацию правовой системы, механизма государства, усиление роли права в жизни общества, формирование эффективных механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Реализация указанных процессов, в свою очередь, неразделимо взаимосвязана с изданием различными субъектами нормативных правовых актов, т.е. с возрастанием объема и интенсивности правотворческой деятельности и как следствие этого с обогащением массива нормативных правовых актов.

Отсюда особую значимость приобретают исследования не только общей специфики нормативных правовых актов, но и юридической природы отдельных их разновидностей, уяснение их отличительных признаков и черт.

Существенная роль в регулировании разнообразных сфер общественной жизни принадлежит нормативным правовым актам, изданным федеральными органами исполнительной власти (ведомственным актам). Последние содержат значительную часть всех действующих правовых предписаний, характеризуются наиболее широкой сферой регулирования, распространяют свое действие на различных субъектов.

Издающие эти акты органы занимают исключительное положение в механизме государства, реализуя значительную часть всех государственно-властных полномочий, что  находит объективное  отражение  в  содержании


4

отмеченных актов. Актуальность исследования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предопределяется комплексом различных факторов.

  1. За последнее десятилетие существенно видоизменились сами акты: их форма, содержание регулируемых отношений и другие немаловажные характеристики.
  2. Трансформировался правовой статус субъектов, обладающих правом издания соответствующих актов1. Формирование в экономической сфере механизмов свободного рынка предопределило модернизацию всей системы государственного управления. Сообразно этому изменился и статус федеральных органов исполнительной власти: видоизменились сами органы, их структура, содержание функций. Если ранее соответствующие органы наряду с реализацией властных функций одновременно выступали в качестве хозяйствующих субъектов, то теперь основное их предназначение - нормативное регулирование в закрепленной за ними сфере, создание равных условий для всех участников рынка.
  3. Изменилась и социально-правовая действительность - это и реальное претворение в жизнь принципов правового государства, и признание приоритетной роли закона в регулировании наиболее значимых общественных отношений, и расширение сферы нормативно-договорного регулирования.

Несмотря на позитивные перемены, до сих пор не преодолены некоторые негативные моменты, связанные с изданием соответствующих нормативных правовых актов: нередко они противоречат действующему законодательству, изданы с превышением компетенции либо в ненадлежащей форме. Существующие проблемы являются предметом острой критики как в научных кругах, так и на государственном уровне. В частности, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 2001 г. отмечалось: «Министерства и ведомства

должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного


5

нормотворчества - вплоть до полной отмены ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия».

Актуальность проблемы связана и с административной реформой, предусматривающей уточнение правового статуса и функций федеральных органов исполнительной власти, в рамках которой в числе разрешения иных вопросов необходимо определить возможность и пределы регулирования общественных отношений нормативными правовыми актами, издаваемыми соответствующими органами.

Эти и многие другие обстоятельства обуславливают актуальность исследования юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Степень научной разработанности. Проблема нормативных правовых актов основательно разработана в трудах А.В. Мицкевича, А.С. Шишкина, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, Н.В. Сильченко, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, Г.Т. Чернобеля, и др.

Изучению специфики ведомственных нормативных актов посвящены работы Л.Ф. Апт, Н.Ф. Заяц, А.К. Кабатова, А.В. Лобашева, М.Н. Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, Н.П. Тонконога и др. Кроме того, отдельные вопросы ведомственных актов рассматривались О.Л. Богиничем, С.Н. Жевакиным, Н.Н. Захаровой, Н.С. Соколовой и др.

Нормативные правовые акты МВД России являлись предметом исследования Ю.Г. Арзамасова, Т.Н. Ворониной, В.О. Елеонского, С.А. Иванова, Н.Н. Червякова, В.В. Черникова.

Однако многочисленные работы, посвященные проблемам ведомственных актов, во многом не отвечают реалиям сегодняшнего дня, поскольку базируются на законодательстве советского периода и отражают тенденции того времени. Практически отсутствуют монографические исследования, основанные на современном законодательстве, в частности, на законодательных актах 2004 года, которые бы отражали реальную практику в указанной сфере правового регулирования.


6

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -общетеоретическое изучение нормативных правовых актов федеральных органов* исполнительной власти на основе исторического опыта, современного законодательства, обобщения и систематизации теоретических конструкций, эмпирического материала и разработка научной концепции, отвечающей реалиям действительности.

В связи с этим в исследовании поставлены следующие задачи:

рассмотрение основных этапов эволюции представлений о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти;

выделение основных признаков и определение понятия «нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти»;

выявление разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти относительно различных критериев и разработка их классификации;

анализ роли и места соответствующих актов в системе законодательства;

рассмотрение специфики правовой природы нормативных правовых актов МВД России;

изучение практики подготовки нормативных правовых актов МВД России и разработка рекомендаций по ее совершенствованию.

Методология и база исследования. Методология исследования базируется на современных методах познания, на категориях, законах и принципах диалектической и формальной логики. Для целей работы были использованы общенаучные, специальные и частно-научные методы исследования (исторический, социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.).

Теоретическую основу исследования составили главным образом труды отечественных ученых-юристов по общей теории права, а также ученых, специализирующихся в области конституционного права, административного права и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования.


7

Правовыми источниками исследования явились: Конституция РФ, ранее действовавшее и современное законодательство России, законодательство зарубежных государств.

Научная новизна исследования состоит в обращении к вопросу о юридической природе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, изучении его сквозь призму складывающейся практики и современного российского законодательства.

В работе раскрыта специфика нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, выявлены и показаны их юридические свойства, разработаны теоретические модели, отражающие особенности соотношения такого рода актов с иными нормативными правовыми актами, исследована специфика правовой природы нормативных правовых актов конкретного федерального органа исполнительной власти - Министерства внутренних дел РФ, обозначены теоретико-практические рекомендации по совершенствованию механизма их подготовки и издания.

Новизна исследования выражается в следующих положениях, выносимых на защиту.

  1. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти -подзаконный акт, издаваемый самостоятельно, совместно (по согласованию) с другими органами (организациями) на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации либо в рамках собственной компетенции соответствующего органа, направленный преимущественно на регулирование отношений внутри системы данного органа, а в некоторых случаях, имеющий межведомственное значение.
  2. Издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, регулирующих общественные отношения с участием физических лиц, потенциально возможно, но с двумя ограничительными условиями: такого рода акты должны издаваться при наличии прямых предписаний на этот счет; их доля в общем массиве соответствующих актов должна б ы т ь наименьшей.

8

3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти

однопорядковы по своей правовой природе и лежат в одной плоскости вне

зависимости от оснований издания, сферы регулирования, формы, в которую

облечены. Отдельные содержательные характеристики последних могут быть

различны, но все о н и лежат вне плоскости их юридически з н а ч и м ы х качеств.

  1. Множественность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти обусловлена функциональной связью таковых с актами большей юридической силы, многочисленностью соответствующих органов, широтой и динамичностью общественных отношений, включенных в предметную сферу их деятельности.
  2. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - компонент системы законодательства Российской Федерации, выполняющий в формате последней интегрирующую и консолидирующую роль. Соответствующие акты, с одной стороны, аккумулируют положения актов большей юридической силы, с другой, могут являться основой для издания нормативных правовых актов более низкого иерархического уровня правовой системы Российской Федерации.
  3. Указанные акты воплощают в себе модель универсального института правового регулирования. Предписания подобных актов пронизывают практически все сферы общественной жизни и охватывают все отрасли законодательства. Подобным актам присущ ярко выраженный вспомогательный характер. Правовое регулирование данного вида актов осуществляется на базе актов большей юридической силы и лишь в совокупности с ними. В то же время они могут иметь автономное значение и в ряде случаев являются единственным источником, с которым связывается правовая регламентация отдельных правоотношений.
  4. Универсальная модель соотношения с актами большей юридической силы может быть представлена в виде линейных схем, выраженных формулами: «основной - зависимый»; «общий - специальный».

9

8. Нормативным правовым актам отдельных федеральных органов исполнительной власти присуща собственная специфика, производная от общей специфики ведомственных актов.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования, теоретические положения и выводы, а также научно-практические рекомендации могут быть использованы: а) в процессе текущего нормотворчества; б) при разработки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также локальных актов; в) в процесре правоприменительной деятельности; г) в учебном процессе при изучении курса теории государства и права и отраслевых юридических дисциплин; д) в научных целях.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и результаты диссертации отражены в научных публикациях автора, а также в выступлениях на научно-практических конференциях, проводившихся в М О С К О В С К О М университете МВД России в 2002-2004 гг.

Структура и объем исследования обусловлены спецификой и характером темы исследования. Исследование состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, з а к л ю ч е н и я и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обосновываются актуальность темы, цель и задачи исследования, указываются методологические и теоретические основы исследования, характеризуется его новизна, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава исследования - «Характерные черты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» включает три параграфа.

В первом параграфе обобщаются теоретические основы учения о нормативных правовых актах, раскрывается содержание признаков, свойственных указанной категории актов.


10

Отмечается, что нормативный правовой акт характеризует система признаков, каждый из которых в отдельности, а также в совокупности с другими, выражает качественные особенности акта вне зависимости от его видовых отличий.

Нормативный правовой акт отличают прежде всего форма выражения, государственно-властный и волевой характер, правотворческое значение, нормативность.

Анализируя указанные признаки, диссертант, в частности, подчеркивает, что ключевым признаком нормативного правового акта является его нормативность -наличие нормативных предписаний общего характера. Нормативный правовой акт может содержать одновременно и ненормативные предписания. Насыщение нормативного правового акта разнородными предписаниями не меняет его сущности, но позволяет расширить функциональные возможности и повысить эффективность.

Некоторым актам присущ особенный характер с позиции нормативности. Иллюстративны в этом отношении акты об амнистии, которые, с одной стороны, имеют однократное действие, а с другой, характеризуются неперсонифицированным кругом субъектов. Данная категория актов имеет пограничный характер, как бы занимает промежуточное положение между нормативными и индивидуальными актами. В связи с этим их можно обозначить как «условно нормативные».

К нормативным правовым актам следует относить «акты нормативно-вспомогательного значения». Такого рода акты, по мнению автора, характеризуются тем, что: 1) констатируют важные юридические факты в сфере регулирования общественных отношений; 2) взаимосвязаны с нормативными правовыми актами, которые соответственно утверждаются, изменяются либо отменяются и не существуют изолированно от последних; 3) включают преимущественно единичные либо несколько взаимосвязанных нормативных предписаний; 4) отражают опосредованную модель регулирования общественных отношений.   Правовая   регламентация,   устанавливаемая   соответствующими


11

актами, не касается содержания общественных отношений как таковых, а предполагает определение средств их регуляции.

Обращается внимание, что перечисленные признаки являются не только частью содержательной характеристики соответствующего феномена, но и в той или иной степени охватываются содержанием общего понятия «нормативный правовой акт», применительно к которому в рамках теории права сложилирь различные концепции.

Наиболее традиционным для отечественной правовой доктрины является определение нормативного правового акта как акта, содержащего нормы права. По мнению диссертанта, данную дефиницию отличают два момента: с одной стороны, налицо ее предельная простота и лаконичность; с другой, она включает главную сущностную характеристику нормативного правового акта - его нормативность.

Вместе с тем нормативный правовой акт в действительности не только содержит нормы права, но и является их исходным источником в том смысле, что правовые нормы получают свое первоначальное закрепление в конкретном нормативном правовом акте. В ряде случаев ценность нормативного правового акта заключается не столько в содержании норм права, сколько в установлении последних. В соответствии с этим более точным является определение нормативного правового акта как акта, который устанавливает нормы права, вводит их в действие, изменяет или отменяет общие правила поведения.

В свою очередь и данная трактовка, по мнению автора, не лишена недостатков:

1)   она не отличается четкостью в силу того, что содержит элементы

тавтологии, касающиеся определения нормативного правового акта как некого

акта, а это не раскрывает в полной мере сущность данного правового явления;

2)  нормативные правовые акты имеют непосредственную связь не с актами

вообще, а с особой разновидностью последних - правовыми актами, к которым

наряду с нормативными относят индивидуальные, договорные,

интерпретационные. Поэтому нормативные правовые акты могут и должны быть


12

охарактеризованы в первую очередь как особая разновидность именно правовых актов. При этом следует учесть, что правовые акты выступают в качестве юридических документов и волевых деяний.

В юридической литературе нормативные правовые акты нередко представляются как письменные документы, изданные уполномоченными на то субъектами. Действительно, письменные документы - наиболее распространенная и традиционная форма нормативных правовых актов. Однако в современных условиях развития информационных технологий и технического прогресса видоизменились носители информации. Нормативные правовые акты могут быть представлены не только в традиционном виде (на бумажных носителях), но и в электронно-цифровой форме. Отсюда необходима корректировка научного определения рассматриваемого феномена. В общем определении понятия нормативного правового акта следовало бы указать, что по своей форме он преимущественно выступает в виде письменного документа, но может быть представлен и в иной документальной форме.

Понимание нормативного правового акта только как акта-документа не вполне правомерно и потому, что, во-первых, нормативные правовые акты, как и любые другие правовые акты, создаются в результате волеизъявления (акта -действия) компетентного субъекта, хотя документальное оформление этого волеизъявления, безусловно, обязательно; во-вторых, из системы требований, предъявляемых к такого рода актам, исключаются те, которые относятся к актам-действиям (волеизъявлениям), а именно: наличие кворума в коллегиальным органах, соблюдение процедур принятия акта и т.д.

Одним словом, в общее определение нормативного правового акта должна быть заложена его характеристика и как акта-документа, и как акта-действия.

В теории права представлена и такая позиция: нормативным правовым актом является официальный акт правотворчества, в котором содержатся нормы права.

Действительно, нормативный правовой акт имеет непосредственное отношение к правотворчеству и может быть рассмотрен в таком контексте. Правотворчество и нормативный правовой акт соотносятся как деятельность и


13

результат. Исходя из этого, специфика данного феномена может быть выражена, на взгляд диссертанта, следующим образом: нормативный правовой акт есть результат правотворчества компетентных субъектов, волеизъявление которых по установлению, изменению или отмене норм права зафиксировано в соответствующей документальной форме.

На основе анализа существующих теоретических разработок, автор предлагает следующее определение нормативного правового акта. Это вид правового акта, материализованный вовне преимущественно в виде документа определенной формы и структуры, изданный (принятый) в целях упорядочения социальной жизни либо путем референдума, либо в установленном процедурном порядке органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Федерации, органом местного самоуправления, отдельным должностным лицом, иным правомочным субъектом, выражающий (закрепляющий) волеизъявление последних по установлению, изменению или отмене норм права - общеобязательных для неперсонифицированного круга лиц правил поведения и требований к процессам и объектам, рассчитанных на неоднократное применение.

В теории нормативных правовых актов существен вопрос о юридической природе данного вида актов. Автор считает, что вопрос о юридической природе такого акта имеет две составляющие: природа нормативного правового акта вообще, как вида правового акта и природа отдельного вида нормативного правового акта.

Сущность нормативного правового акта, своего рода демаркационная линия, разграничивающая нормативные и иные виды актов, заключается в том, что: 1) это регулятор массовых общественных отношений, форма их упорядочения; 2) он неперсонифицирован; 3) распространяет свое действие на определенный вид случаев, не ограничивается о д н о к р а т н ы м исполнением.

Юридическая природа отдельного нормативного правового акта может быть представлена как совокупность определенных признаков, характеризующих акт и выражающих присущие только ему особенности. Назначение рассматриваемой


14

категории в данном контексте состоит в том, чтобы отразить, во-перрых, специфику сферы действия акта, представленной тремя составляющими: пространственной, субъектной и предметной; во-вторых, место акта в системе законодательства Российской Федерации, для чего необходимо выяснить юридическую силу данного акта и его соотношение с и н ы м и актами.

Указанные признаки можно рассматривать в качестве базовых, их совокупность позволяет сформировать представление об акте, его свойствах и особенностях. Но не всегда на их основе можно решить вопрос о природе того или иного нормативного правового акта. Во многих случаях нормативный характер акта не очевиден и требует специального исследования, вследствие чего определение нормативности следовало бы признать факультативным элементом, позволяющим в сочетании с базовыми наиболее полно и достоверно установить юридическую природу отдельно взятого акта. Аналогичный подход возможен и к вопросу о форме акта. В практике деятельности одних правотворческих органов сложилась стабильная форма издаваемых актов и этот вопрос для них является предопределенным, а других, например органов исполнительной власти, исследование формы актов объективно необходимо.

Во втором параграфе первой главы рассматриваются специфические особенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Специфика такого рода актов освещается в контексте эволюции правового статуса федеральных органов исполнительной власти.

Автор обосновывает необходимость принятия отдельного федерального закона, регулирующего вопросы создания, преобразования, ликвидации федеральных органов исполнительной власти, основы их организации и деятельности, отношения между собой и иные положения общего характера.

В связи с рассмотрением вопроса об издании федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов указывается, что такого рода акты в литературе именуются как «нормативные акты министерств и ведомств», «акты центральных органов исполнительной власти», «акты высших


15

органов исполнительной власти», «ведомственные акты » и др. Последнее название является наиболее традиционным. В настоящее время понятие «ведомственные акты» утратило прежнюю значимость и его употребление вызывает сомнения, по меньшей мере, по двум причинам.

Понятие «ведомство» трактуется весьма широко и зачастую включает в себя органы различного характера, например, Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и другие органы, не входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти. Это понятие практически не употребляется в действующем законодательстве. •

На основе Конституции РФ и современного законодательства более правильно именовать акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, как «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти». Несмотря на то, что это понятие имеет достаточно громоздкую и в чем-то не очень удобную формулировку, оно наиболее точно характеризует объект отражения.

Подчеркивается, что нормативный правовой акт вообще и нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти соотносятся как общее с частным. Последний можно охарактеризовать в основном и главном теми же признаками, что и нормативный правовой акт вообще. Это не означает отсутствия специфических признаков, свойственных содержанию и сущности настоящих актов. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти отличаются: подзаконным характером; порядком принятия (они могут быть изданы самостоятельно, совместно либо по согласованию с другими субъектами); особенностями с ф е р ы действия; порядком отмены.

Проанализировав указанные признаки, диссертант предлагает следующее определение ключевого для исследования понятия. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - подзаконный акт, издаваемый самостоятельно, совместно (по согласованию) с другими субъектами на основе и во   исполнение   законодательства   Российской   Федерации   либо   в   рамках


16

собственной компетенции соответствующего органа, направленный преимущественно на регулирование отношений внутри системы данного органа, а в некоторых случаях, имеющий межведомственное значение.

В третьем параграфе первой главы рассматриваются особенности, присущие отдельным разновидностям нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Отмечается, что существующая правовая регламентация вопросов издания федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов и складывающаяся правотворческая практика предопределяют возможность классификации такого рода актов по многочисленным критерия, в частности, по: сфере действия; направлению деятельности органа; необходимости государственной регистрации; особенностям их содержания; основаниям издания; специфике субъектного состава; сроку действия и др.

Применительно к сфере своего действия нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти традиционно подразделяются на внутриведомственные, межведомственные и общеобязательные.

Внутриведомственные акты можно рассматривать как определенный инструмент саморегуляции. Они обладают тремя основополагающими особенностями, которые являются их сущностной характеристикой.

  1. Предметом регулирования внутриведомственных актов выступают вопроси организации и деятельности органа, за исключением тех, правовая регламентация которых определена актами большей юридической силы.
  2. Предписания внутриведомственного акта распространяются на те объекты, которые находятся в системе управленческого или организационного подчинения по отношению к субъекту, издавшему акт, а также обязательны для лиц, находящихся в системе дисциплинарного подчинения.
  3. Внутриведомственные акты издаются органом исключительно в самостоятельном порядке. Издание подобных актов по согласованию либо совместно с иными субъектами не характерно.

17

Межведомственные акты отличаются от внутриведомственных следующими качественными признаками:

а) регулируют более сложные общественные отношения, что выражается как

в их объекте, так и субъектах;

б)   правовая регламентация, устанавливаемая соответствующими актами,

касается не собственно деятельности органа, издавшего акт, а единообразного

порядка решения тех или иных вопросов определенной сферы

жизнедеятельности;

в)  подлежат обязательной государственной регистрации;

г)      исходят преимущественно от органов исполнительной власти

межотраслевой компетенции;

д) могут издаваться совместно (по согласованию) с иными субъектами.

Обобщая практику издания общеобязательных нормативных правовых актов,

диссертант считает возможным выделить следующие их характерные черты. Такого рода акты:

конкретизируют положения нормативных правовых актов большей юридической силы в части реализации прав и свобод граждан применительно к определенной сфере общественных отношений, составляющих компетенцию органа. Они закрепляют условия, механизм и порядок реализации прав и свобод гпяжпян я тяткв исгттття итттпжряныг кя шге ойтяияпгтрв-

определяют правомочия должностных лиц органа исполнительной власти и регламентируют одновременно корреспондирующие им права и обязанности граждан в рамках системы конкретных правоотношений;

подлежат обязательной государственной регистрации, как необходимое условие их действия;

могут издаваться в порядке совместной правотворческой деятельности с другими субъектами либо по согласованию с ними.

В общем массиве общеобязательных актов можно выделить и отдельные типичные категории. Нормативные правовые акты: 1) регламентирующие комплекс трудовых прав работников данного органа, а именно: условия приема на


18

работу, выплату денежного вознаграждения, присвоение профессиональных званий и другие схожие вопросы; 2) закрепляющие механизмы реализации общегражданских прав; 3) определяющие правовую регламентацию общественных отношений, связанных с реализацией гражданами определенных специальных прав.

Принимая во внимание терминологическую специфику современного российского законодательства, представляется целесообразным ограничить использование устаревшей терминологии «ведомственные акты» и рассматривать классификацию данного вида актов в несколько ином ключе.

Обосновывается возможность и необходимость понимания органа исполнительной власти как определенной системы управления. В связи с этим нормативные правовые акты, имеющие внутреннее значение, определяются как внутрисистемные; акты, распространяющие свое действие за пределами органа, -как межсистемные; акты, затрагивающие права и обязанности граждан, - как внешнесистемные.

К внутрисистемным автор относит нормативные правовые акты, изданные органом исполнительной власти в инициативном порядке, адресованные субъектам системы соответствующего органа и регулирующие вопросы его организации и деятельности. Под межсистемными понимаются подлежащие обязательной государственной регистрации нормативные правовые акты, изданные органом по вопросам его компетенции, регулирующие общественные отношения с участием различных субъектов, в том числе и не входящих в 'систему органа, издавшего акт. Внешнесистемные акты представляют собой подлежащие обязательной государственной регистрации нормативные правовые акты, изданные в рамках компетенции органа, содержащие правовые предписания, конкретизирующие положения законодательства в части реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Подчеркивается, что одним из возможных классификационных критериев разграничения обозначенных актов является обязательность их государственной регистрации. При этом последовательно проводится мысль о том, что вопросы


19

издания федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов и их государственная регистрация имеют принципиальный характер в силу чего аргументируется необходимость подготовки отдельного законодательного акта, регулирующего правоотношения, возникающие в связи государственной регистрацией соответствующих актов. При этом, по мнению автора, в государственной регистрации нуждаются не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Помимо тех актов, в отношении которых указанная процедура имеет обязательный характер, регистрации должны подлежать акты, затрагивающие прямо или косвенно права и обязанности не только физических лиц, но всех иных субъектов права, даже если их нормы адресованы в первую очередь органу, издавшему акт, либо работникам данного органа.

Важнейшим основанием для разграничения нормативных правовых актов является их форма. С учетом правотворческой практики автор проанализировал распространенные формы актов.

В диссертации исследуется проблема издания федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов в порядке совместной правотворческой деятельности с иными субъектами либо по согласованию с ними.

Совместный нормативный правовой акт - интегрированный комплекс взаимосвязанных и взаимодополняющих норм и предписаний, выражающих волеизъявление нескольких или многих субъектов и определяющих единый правовой режим тех или иных общественных отношений, частичное регулирование которых входит в компетенцию каждого из них.

Указанные акты в свою очередь можно классифицировать на определенные подвиды. В зависимости от субъектного состава соответствующие акты можно подразделить на: двусторонние (обычные), издание которых обусловлено участием в правотворческом процессе двух сторон, и многосторонние, наличие которых предполагает необходимость волеизъявления нескольких субъектов. Другим основанием для классификации совместных нормативных правовых актов


та может являться особенность статуса субъектов. В соответствии с этим критерием представляется возможным выделить акты, изданные совместно:

  1. с другими федеральными органами исполнительной власти;
  2. с органами исполнительной власти субъектов Федерации;

3)     с иными органами (организациями).

Акт, изданный в порядке согласования, представляет собой все же акт одного

органа по вопросу его компетенции. Особенность заключается в том, что лишь единичные положения, связанные с регламентацией конкретных общественных о т н о ш е н и й , касаются с ф е р ы деятельности другого органа (организации), которые в ее границах обладают приоритетом по отношению к другим субъектам.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти являются однопорядковыми по своей природе вне зависимости от основание их и з д а н и я , сферы действия, с у б ъ е к т н о г о состава и формы, в которую они облечены. Это, в свою очередь, не исключает существование в представленной среде актов, специфичных только для органов их издавших.

Вторая глава исследования - «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в системе законодательства» включает два параграфа.

В первом параграфе раскрывается место нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе законодательства, рассматриваются особенности соотношения такого рода актов с иными н о р м а т и в н ы м и п р а в о в ы м и актами Р о с с и й с к о й Федерации, описываются факторы, обуславливающие их иерархическое положение.

Место указанных актов в системе законодательства предопределяется положением соответствующих органов в механизме государства и нормативно закрепленной формулой, устанавливающей необходимость издания последних на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ.

Общая модель соотношения с нормативными правовыми актами большей юридической силы может быть представлена посредством двух взаимосвязанных


21

формул: «основной - зависимый»; «общий - специальный», выражением которых являются два основополагающих положения - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать актам большей юридической силы и по характеру регулирования в отличие от последних посвящены преимущественно специальным «частным» вопросам правовой регламентации.

Соответствие актам большей юридической силы может быть различным, в том числе и условным. Фактическая степень зависимости варьируется исходя из конкретной ситуации издания акта.

Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти может быть издан: в соответствии с другим отдельным актом (актами); конкретной нормой; во исполнение акта; в рамках собственной компетенции.

При издании акта в соответствии с другим отдельным актом имеет место зависимость на уровне отдельных положений.

При издании акта в соответствие с конкретной нормой зависимость выражается на уровне самих актов. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти может быть:

а) направлен на логическое продолжение материальной стороны регулирования. Функциональное предназначение акта сводится к регламентации существа общественных отношений, развитию положений соответствующего акта путем конкретизации составляющих его содержание норм и предписаний. Диссертант выделяет два основных вида конкретизации: обычную и комплексную. При обычной конкретизации нормативные положения, составляющие содержание конкретизирующего акта, определены исключительно органом, выступающим субъектом конкретизации. Особенность комплексной конкретизации заключается в том, что конкретизирующие положения представляют объединение нормативных установлений органа - субъекта конкретизации и нормативных предписаний иных актов, имеющих отношение к регулируемому вопросу.


22

Подчеркивается, что основная специфика данной группы актов заключается в том, что им присущ ярко выраженный субсидиарный характер. Регулирование общественных отношений осуществляется на базе основного акта и лишь в совокупности с ним;

б) посвящен не собственно установлению правил поведения, касающихся содержания данных общественных отношений, а технологической (технической) процедуре реализации положений других актов. Взаимоотношения в этом случае можно представить таким образом: указанный акт выполняет служебную функцию, роль своеобразного «проводника» в реализации положений иных нормативных правовых актов.

Исполнение может быть путем как материального развития норм соответствующего акта, так и определения технологического процесса их реализации.

На взгляд диссертанта, возможно выделение двух основных форм исполнения: прямое и опосредованное. При прямом исполнении между нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти и актом, во исполнение которого он издан, отсутствуют дополнительные звенья. Опосредованное исполнение предполагает, что такого рода акты являются лишь одним элементов в цепи нормативных правовых актов, реализующих положения определенного акта.

Нормативный правовой акт может быть издан не только на основе и во исполнение других актов, но и в рамках собственной компетенции органа. При этом возможны два варианта:

  1. общественные отношения, регламентируемые соответствующим актом, одновременно являются объектом регулирования других актов. При таком варианте регулирование осуществляется в системе заданных норм, соответствие иным актам ограничено пределами их положений;
  2. такого рода акт является единственным источником регулирования отдельных  правоотношений.   Посредством  названного   акта   осуществляется

23

«первичное» регулирование. Зависимость от других актов имеет предельно условный характер.

Нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти хотя и присущ ярко выраженный вспомогательный характер, но в то же время они могут иметь автономное значение.

Во втором параграфе второй главы исследования рассматриваются технико-юридические особенности подготовки и оформления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

С точки зрения структуры, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть моноструктурными и двухструктурными. Первые представляют единое целостное образование, вторые - две относительно обособленные, но в тоже время взаимосвязанные структурные единицы: «утверждающий» и «утверждаемый» акты.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти нередко не соответствуют актам большей юридической силы.

Несоответствия могут быть детерминированы различными факторами:

а) изначальным установлением отдельных полномочий федеральных органов

исполнительной власти без учета действующих нормативных правовых актов;

б) временем издания акта;

в) превышением органом своих правотворческих полномочий.

В диссертации отмечается, что подобного рода несоответствия могут быть представлены двумя формами: линейное и отраслевое.

При линейном несоответствии нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти противоречит положениям акта, явившегося основанием для его издания, в совокупности с которым он образует единую систему регулирования конкретных общественных отношений.

Отраслевое несоответствие предполагает, что соответствующий акт и правовой акт, которому он противоречит, имеют разные отрасли регулирования. Противоречие касается отдельного вопроса, который самостоятельного значения в содержании нормативного правового акта федерального органа исполнительной


24

власти не имеет и регулируется в связи с установлением порядка тех или иных общественных отношений.

С содержательной стороны несоответствие актам большей юридической силы может характеризоваться тем, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти:

во-первых, ограничивает, изменяет, отменяет права и свободы участников правоотношений, урегулированных данным актом в сравнении с действующими законами или иными нормативными актами;

во-вторых, изменяет основания, последовательность и порядок действий участников правоотношений;

в-третьих, определяет сроки совершения тех или иных юридически значимых действий, установление которых не предусматривается актами большей юридической силы;

в-четвертых, изменяет содержание понятий и терминов, определенных законами и иными актами Российской Федерации, либо эти термины и понятия используются в ином значении;

в-пятых, устанавливает санкции или иные меры ответственности, не предусмотренные законом, либо изменяет содержание ответственности субъектов правоотношений, регулируемых актом;

в-шестых, определяет иные дополнительные условия, касающиеся регулирования общественных отношений, отличные от предусмотренных законом.

Третья глава - «Юридическая природа и значение нормативных правовых актов МВД России» включает два параграфа.

В первом параграфе освещаются особенности правовой природы нормативных правовых актов МВД России. Исследуя эти акты в исторической ретроспективе диссертант обосновывает своеобразие нормативных правовых актов МВД России в первую очередь сферой деятельности данного органа, что иллюстрируется многочисленными примерами.

В работе отмечается, что с момента образования Министерство внутренних


25

дел выполняло широкий спектр функций. В дореволюционной России помимо осуществления традиционных «полицейских» функций в ведении министерства находились:

руководство отдельными отраслями промышленности, торговли и строительства;

организация и управление делами здравоохранения и ветеринарии;

организация управления делами почт и телеграфов;

статистический учет;

заведование делами цензуры и печати;

управление по делам о воинской повинности;

записи актов гражданского состояния;

и другие специальные вопросы.

Многофункциональность деятельности министерства выражалась в характере издаваемых им нормативных правовых актов.

Исторически Министерство внутренних дел всегда выполняло значительную часть всех государственных функций, осуществляло многоплановую деятельность. Поэтому и нормативные правовые акты, издаваемые Министерством, всегда отличались разнообразием регулируемых вопросов.

На современном этапе Министерство внутренних дел РФ является одним из важнейших элементов механизма государства и ключевым звеном в системе федеральных органов исполнительной власти. Оно осуществляет широкий диапазон государственных полномочий.

Специфика предметной сферы деятельности МВД России обуславливает особенности нормативных правовых актов, издаваемых данным органом.

Во-первых, это наиболее объемная и сложная по содержанию область общественных отношений, что предопределяет предельно широкую сферу регулирования нормативными правовыми актами, множественность и устойчивую динамику роста в количественном отношении рассматриваемых актов в общей системе актов федеральных органов исполнительной власти. Всю


26

совокупность нормативных правовых актов МВД России можно подразделить на акты регулирующие:

  1. борьбу с преступлениями и иными правонарушениями;
  2. административную деятельность;
  3. порядок выполнения отдельных функций, возложенных в соответствии с действующем законодательством на МВД России;

4)   вопросы внутриорганизационного обеспечения деятельности системы

Министерства.

Во-вторых, данная сфера общественных отношений характеризуется высокой степенью правовой регламентации нормами федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. В силу этого нормативные правовые акты МВД России по своему характеру и содержанию жестко детерминированы актами высшей юридической силы либо иными нормативными правовыми актами.

В-третьих, основными субъектами в системе общественных отношений, составляющих сферу деятельности МВД России, являются физические лица: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Отсюда рассматриваемые акты в своей основе прямо или опосредовано затрагивают гражданские права и свободы, определяют механизм их реализации в пределах установленной сферы

В-четвертых, вопросы обеспечения прав и свобод граждан требуют системного регулирования. Поэтому в общей структуре актов МВД России значительное место занимают нормативные правовые акты, изданные совместно либо в порядке согласования с другими органами.

В диссертации подчеркивается, что нормативным правовым актам МВД России присущи и некоторые особенности формально-юридического характера. Эти акты нередко издаются в форме, являющейся нетипичной и неиспользуемой в правотворческой деятельности других органов исполнительной власти, например, в форме «Наставление», «Директива», «Концепция».

Говоря о «Наставлении», диссертант подчеркивает две его особенности.


27

Сфера действия данного акта обычно ограничена внутриведомственными отношениями и, как правило, охватывает сравнительно большой круг регулируемых общественных отношений.

«Директива» устанавливает предписания, содержанием которых является определение приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел и внутренних войск на конкретный период. Директивы в основном включают общие положения правоориентирующего характера, представленные, как правило, последовательным изложением норм-принципов и норм-деклараций.

В «Концепции» закрепляется система нормативных положений, определяющих направления развития системы МВД России либо совершенствование отдельных видов деятельности.

Второй параграф третьей главы посвящен совершенствованию порядка подготовки нормативных правовых актов МВД России.

В диссертации находит отражение тезис о том, что несмотря на достаточно объемную и детальную регламентацию вопросов подготовки нормативных правовых актов МВД России представляется возможным внесение ряда конструктивных предложений по совершенствованию соответствующей процедуры.

Автор обосновывает необходимость закрепления в правилах подготовки нормативных правовых актов в системе МВД России конкретных полномочий участников правотворческого процесса: министра, заместителей министра, Коллегии МВД России, подразделений, Главного правового управления, Управления делами.

Предлагается модель совершенствования механизма реализации права подразделений МВД России выступать с инициативой принятия нормативных правовых актов. По мнению автора, оправданным было бы установить следующий порядок. Подразделения министерства вправе выступить с инициативой принятия нормативного правого акта по любому вопросу деятельности МВД России, при этом руководитель соответствующего подразделения   направляет   проект  акта   с   приложением      заключения   о


28

необходимости его принятия в Главное правовое управление МВД России. По представленному проекту Управление принимает одно из нижеследующих решений: о включении проекта в план подготовки нормативных правовых актов; об отклонении проекта. Решение Управления оформляется мотивированным заключением, которое направляется инициатору подготовки проекта.

Одним из возможных направлений совершенствования порядка подготовки нормативных правовых актов МВД России, по мнению автора, является расширение демократических начал на этапе публичного обсуждения соответствующих проектов.

В исследовании указывается, что порядок публичного обсуждения проекта нормативного правового акта МВД России должен включать: категории актов, выносимых на публичное обсуждение; процедуру обсуждения; учет поступивших предложений и замечаний.

В обязательном порядке всестороннему публичному обсуждению должны подлежать проекты нормативных правовых актов, затрагивающие права, обязанности и свободы граждан, а также устанавливающие механизмы их реализации.

Процедура обсуждения проекта должна включать опубликование информации о проекте в печатном издании, имеющем достаточный тираж и широкую географию распространения, а также в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме. Информация о проекте нормативного правового акта должна содержать: текст проекта, обоснование необходимости его принятия, порядок и срок представления замечаний и предложений, наименование подразделения-разработчика, почтовый адрес, адрес электронной почты, ответственное должностное лицо, контактный телефон. Поступившие замечания и предложения должны рассматриваться в обязательном порядке. Мотивированные решения по ним подлежат опубликованию в том же издании.

В заключении исследования формулируются общие выводы, отражающие теоретическую и практическую его значимость.

Основные положения исследования нашли отражение в следующих работах


29

автора:

  1. Иванов Р.Н. К вопросу о понятии нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти // Проблемы развития государства и права в современном российском обществе. Вып. Ш. Гражданское общество в России: теория и опыт. Сборник научных статей / Под ред. К.Е. Сигалова. М., 2003 (0,5 п.л.).
  2. Иванов Р.Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти // Право: теория и практика. 2003.№8(0,5 п.л.).
  3. Иванов Р.Н. Особенности правовой природы нормативных правовых актов М В Д России // Право: теория и п р а к т и к а . 2004. № 15 ( 0 , 7 п.л.).

Подписано к печати____________

Объем   /   п.л. Заказе 3/ Тираж.100 ООП РИО МосУ МВД России




II


'         I   1(1 Г

if >JU3


1014

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.