WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИИ (историко–правовой и теоретический аспекты)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

ИВАНЕНКО Игорь Николаевич

ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ

САМОУПРАВЛЕНИИ В РОССИИ

(историко–правовой и теоретический аспекты)

Специальность 12.00.01. – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Краснодар – 2008


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета

Научный руководитель        Почетный работник высшего

профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Курдюк Петр Михайлович.

Официальные оппоненты:   доктор юридических наук, профессор

Проценко Евгений Дмитриевич,

кандидат юридических наук Лаптева Мария Николаевна.

Ведущая организация    Краснодарский университет МВД России

Защита диссертации состоится 18 декабря 2008 года в 10 часов на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13).

Автореферат разослан «__» ноября 2008 года


Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор                                                             В.П. Камышанский


2


1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Изучение истории местного самоуправления в контексте международного и отечественного исторического опыта является не только актуальным, но и крайне интересным с научной точки зрения и имеет значительное общественное и научное значение. Исследование заявленной проблематики заставляет задуматься над такими вопросами, как сущность народовластия, преемственность демократических традиций, роль самоуправления в системе государственной власти, дает пример взаимодействия и взаимопроникновения государственной власти и местного самоуправления, что наиболее актуально сейчас в условиях проведения очередной реформы муниципальной власти.

Очевидно, что историко–правовая наука призвана «по горячим следам» оценивать новую теорию и практику становления и развития местной власти, своими обобщениями и выводами стимулировать законодательную власть Российской Федерации и субъектов Федерации на принятие законопроектов, адекватных современному общественному развитию. Кроме того, следует отметить, что проблемы формирования органов местного самоуправления в России в последнее время изучались учеными в основном с исторических позиций, в то время как правовые, законодательные стороны организации и деятельности органов местного самоуправления, по нашему мнению, недостаточно изучены современной наукой.

Проделанная диссертантом работа не просто продолжает и переосмысливает ранее проведенные исследования, рассматривающие различные аспекты муниципального развития в нашей стране, но вскрывает и анализирует те новые реалии, процессы и тенденции в трансформации местного самоуправления, которые наметились в последние годы. Оценка сущности и перспектив проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходима в свете исторического развития нашей страны. Именно ретроспективный анализ законодательства о местном самоуправлении в России способен оказать значительное содействие успешному полноценному развитию муниципальной власти как од-

3


ной из форм народовластия, повышению значимости власти у населения, доверия к ней, и, как следствие, заинтересованности в эффективности управления и, главное, желании участвовать в его осуществлении на той территории, на которой проживает конкретный гражданин нашего государства.

Накопленный новый материал, а также спорность и неразработанность обозначенных выше проблем обусловили выбор темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации.

Несмотря на, казалось бы, значительное количество накопленного научно–практического материала по данной проблематике, значительное число сохранившихся и дошедших до нашего времени исторических документов по исследуемому вопросу, многие аспекты, касающиеся этапов становления и развития в России законодательства о местном самоуправлении, в большинстве своем, носят лишь фрагментарный постановочный характер.

Так, исследованием термина «законодательство» в разное время занимались А.Ф. Виноградов, В.Б. Исаков, М.К. Кумыше-ва, Р.З. Лившиц, Е.А. Лукьянова, В.А. Миронов, Ф.Р. Муратшин, В.А. Останин, А.С. Пиголкин, М.Г. Потапов, С.Л. Сергевнин, А.А. Сергеев, М.С. Студеникина, В.В. Талянин, Ю.А. Тихомиров, В.Н. Хропанюк, А.М. Цалиев, Л.В. Четверикова, В.Н. Яценко и другие, но до сих пор в науке и действующем законодательстве отсутствует единая точка зрения на его определение.

Теоретико–правовые аспекты зарождения идеи местного самоуправления в России изучались В.И. Васильевым, Л.В. Гиль-ченко, В.В. Еремяном, А.И. Ковлером, О.Е. Кутафиным, Л.Е. Лаптевой, Т.Д. Мамсуровым, Н.В. Постовым, С.М. Рыскиль-диной, Ю.А. Свириным, Н.С. Тимофеевым, В.И. Фадеевым, Л.Т. Чихладзе.

Вопросы периодизации этапов становления и развития местного самоуправления и законодательства о нем затрагивались в работах таких ученых, как: М.Ф. Владимирский–Буданов, Н.В. Голубихина, А. Градовский, Г.А. Иванцова, П.М. Курдюк, М.Н. Лаптева, В.В. Монин, П. Мулов, В.А. Сологуб.

Отдельные труды ученых посвящены изучению истории Российского государства и его институтов, в рамках которых

4


фрагментарно затрагиваются, в том числе, вопросы местного устройства и управления. К подобным работам можно отнести публикации В. Герье, В.М. Грибовского, Н.Н. Деева, Н.П. Ерошкина, С.С. Титковой, В.А. Четвернина, Т.Ф. Ящука и других.

В целом, работы отечественных и зарубежных ученых раскрыли некоторые историко–теоретические аспекты становления и развития законодательства о местном самоуправлении в России. Однако достаточно целостной теоретической основы для его понимания, однородной дефинитивной обеспеченности пока еще нет. Также можно констатировать отсутствие специальных комплексных исследований, обобщающих опыт правового закрепления местного самоуправления, начиная с общинного периода его развития и до современной организации муниципальной власти.

Источниковую базу исследования, определенную с учетом степени разработанности темы, составляют труды вышеперечисленных авторов, а также научные работы дореволюционных ученых: И. Андреевского, В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.И. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, С.Ю. Витте, Г. Джаншиева, И. Дитятина, Г. Еллинека, А.А. Кизиветтера, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, П.Л. Корфа, Н.И. Костомарова, Н.И. Лазаревского, И. Малиновского, Б.Э. Нольде, С.П. Покровского, М. Слобожанина, А.Н. Филиппова, Б.Н. Чичерина, А.И. Яковлева, ученых советского и постсоветского периодов: К.В. Арановского, С.Н. Бабурина, Д.П. Геворкьян, И.М. Голуб, С.Д. Князева, О.Н. Мигущенко, В.С. Мокрого, Б.Б. Сулейманова, Г.В. Тихомировой и других.

При написании диссертационного исследования в целях наиболее полного раскрытия заявленной темы также использованы материалы периодической печати, комментарии, энциклопедические словари, аналитические вестники Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Исследование проведено с привлечением широкого массива как современных (Российской Федерации, ее субъектов) нормативных правовых актов, так и документов СССР, РСФСР и дореволюционного нормативно–исторического материала, начиная с актов XV века, а также практики их применения.

5


Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации местного самоуправления в России на протяжении всего исторического этапа его становления и развития.

Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, действующие в настоящее время, и акты, ранее регламентировавшие процессы создания и деятельности местного самоуправления в России, а также практика их реализации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы определяется всесторонним и полным исследованием особенностей отечественного законодательства о местном самоуправлении с учетом накопленного исторического опыта и в условиях проводимой реформы. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

– исследовать теоретико–правовые вопросы зарождения местного самоуправления в России:

– рассмотреть вопросы периодизации истории развития местного самоуправления в России с точки зрения его правового регулирования;

– изучить мнения ученых по вопросу возможности заимствования права зарубежных государств и использования отечественного исторического опыта;

– определить содержательное наполнение термина «законодательство» в различные периоды развития Российского государства применительно к регулированию местного общественного управления;

– проанализировать общинное самоуправление в Древней Руси, а также в период образования и развития централизованного государства;

– изучить местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно–представительной и абсолютной монархии;

– выявить особенности местного государственного управления в советский период;

– обобщ ить прак тику реализации Федераль ного зак она от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организа-

6


ции местного самоуправления в Российской Федерации» в рамках Федерации и отдельного взятого ее субъекта.

Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, который позволил не только целостно и всесторонне осмыслить и раск рыть предмет диссертационного исследования, решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели, но и поставить ряд принципиально новых проблем. В ходе работы использовались общенаучные, частно–научные и специальные методы: диалектический, исторический, логический, методы моделирования и сравнительного правоведения, системный, структурно–функциональный, статистический, прогностический, а также иные методы познания объективной действительности.

Научная новизна диссертационного исследования. В работе сделана попытка комплексно на монографическом уровне рассмотреть вопросы нормативно–правового регламентирования местного самоуправления в России с точки зрения общетеоретического, исторического, сравнительно–правового исследования. При этом особое внимание уделено таким недостаточно изученным современной юридической наукой вопросам, как периодизация этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении, содержательное наполнение термина «законодательство» в различные этапы развития Российского государства применительно к регулированию местного общественного управления, возможности и, самое важное, необходимости заимствования норм права и закона зарубежных государств при реализации современной муниципальной реформы в целях наиболее успешного ее проведения и становления реального самоуправления. Кроме того, детально проанализированы особенности правового регулирования местного самоуправления, начиная с общинного периода его развития, проведены исторические параллели, выявлены возможные пути использования отечественного исторического опыта в целях совершенствования современного российского законодательства, обобщен промежуточный опыт реализации проводимой в Российской Федерации муниципальной реформы применительно к ее изначальным установкам, базисному содержанию, стилистике исполнения.

7


Основные положения, выносимые на защиту:

  1. В российском обществе местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и всегда играло немаловажную роль в формировании и укреплении российской государственности, начиная с первых государственных образований на территории Древней Руси, в управлении обществом и влиянии на судьбы людей. И, несмотря на то, что не всегда было признано на уровне высших закон ода тельных актов государ ств а, оно тесно вза имо-действовало с государственными органами. Однако современное российское общество при реформировании местного самоуправления в силу объективных исторических и социально– экономических причин, а где–то и субъективных факторов, не имеет возможности в полной мере воспользоваться опытом развития местного самоуправления ни из своего прошлого, ни из опыта других стран.
  2. На основе анализа действовавшего и современного законодательства о местном самоуправлении, сохранившихся документальных источников, научных трудов предложено выделять следующие периоды законодательного регулирования местного самоуправления в России:
  1. общинное самоуправление в догосударственный период общественного развития России, а также самоуправление в период образования и развития централизованного государства – до середины XVI века;
  2. местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно–представительной и абсолютной монархии вплоть до отмены крепостного права – середина XVI века – 60–е годы XVIII века;
  3. всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России – 60–е годы XVIII века – 1917 год;
  1. советский период развития местного государственного управления – 1917 – 1993 год;
  2. постсоветский период развития муниципальной власти – с 1993 года.

3.  В Древней Руси общинное местное самоуправление воз

никло в качестве естественной потребности общества и отлича

лось всеобщностью и самостоятельностью. При этом община ос-

8


новывалась на двух началах: территориально–хозяйственной общности и наличии родоплеменных связей, и представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека. В тоже время общинное местное самоуправление удельной Руси носило не юридический, а фактический характер, основываясь, как правило, на сложившихся юридических обычаях и традициях. Организация местного управления упрощалась за счет так называемых «иммунитетов» в соответствии с выдаваемыми боярам–вотчинникам жалованными грамотами. Все остальные части княжества управлялись по старинной системе «кормления». Такая система местного управления и самоуправления просуществовала практически без изменения до момента собрания удельной Руси Москвой.

  1. Важной вехой в истории развития местного самоуправления на Руси явились реформы XVI века, когда старинная система «кормлений» сменилась специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями, более «демократичными» и учитывающими интересы местного населения. Ранее существовавшие, юридически не оформленные и развивавшиеся исключительно на основе правового обычая формы общественного устройства были возведены в ранг признанных законом общественных институтов и приспособлены к общему механизму государственного управления. При этом губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными грамотами, определявшими в общих чертах состав, структуру и компетенцию новых учреждений. Фактический объем полномочий губных органов был намного шире официально определенного. В тоже время наряду с ними существовала приказно–воеводская система, стремившаяся подчинить себе эти самоуправляющиеся начала.
  2. Преобразования времен Петра I, призванные укоренить в России несвойственные русской традиции и исторической практике политико–правовые ценности Запада: ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики аналогичных органов при присоединении к России Остзейского края), провинции и дискриты (шведский образец), не могли получить поддержки населения, так как подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправ-

9


ления, и свелись, в конечном счете, к бюрократическому правлению с минимальным общественным участием. Заимствование Петром иностранного опыта не привело к желаемым им целям, в тоже время, показав его преемникам самобытность Русского государства и необходимость учета собственного исторического опыта развития.

  1. Самоуправление в Российской империи второй половины XIX – начала XX веков являлось существенным элементом политической системы и имело довольно прочные позиции. Условия развития самоуправления в данный период были более благоприятными, чем в современной России. Во–первых, наличие традиционных общинных форм самоуправления показало, что у населения имеются некоторые навыки совместного решения групповых проблем; во–вторых, в сочетании с институтами территориального самоуправления оно давало мощный толчок развитию гражданского общества. Население стремилось и, что самое главное, желало участвовать в решении местных, непосредственно их касающихся дел, чему в немалой степени способствовали относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.
  2. В период существования советской власти вопрос о местном самоуправлении не был актуален, поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране. В тоже время современным законодателям следовало бы воспользоваться положительным опытом того времени в части проведения кодификационных работ, а также регламентации целей, процедуры и порядка разрешения споров при самообложении населения, возможность которого предусмотрена и действующим законодательством.
  3. Подводя промежуточные итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует отметить, что желаемые результаты так и не достигнуты. Во многом это обусловлено очень слабой материально– финансовой базой местного самоуправления, все еще ощущающимся «кадровым голодом», незаинтересованностью органов ме-

10


стного самоуправления в изыскании дополнительных доходов в результате недостатков установленной федеральным законодательством схемы межбюджетных отношений и системы бюджетного выравнивания, недостаточностью муниципального имущества, отстраненностью местного населения от самостоятельного и под свою ответственность решения насущных проблем на территории своего муниципального образования, узостью полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления вследствие чего невозможно учитывать особенности отдельных регионов и сформировавшиеся исторически устоявшиеся национальные традиции.

Теоретическая и практическая значимость. Результаты представленного исследования позволяют существенно дополнить имеющиеся научные знания в области изучения нормативно–правовой базы местного самоуправления, начиная с догосу-дарственного периода его становления и развития, уяснить особенности регулирования муниципальной власти на различных этапах ее реформирования.

Теоретические выводы применимы в учебном процессе при изучении теории и истории права и государства, муниципального права и других отраслевых юридических дисциплин, в подготовке учебной и учебно–методической литературы.

Материалы диссертации могут быть использованы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в работе по совершенствованию нормативно–правовой базы, в работе по устранению правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а также при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права юридического факультета ФГОУ ВПО «Кубанский государственный агарный университет», получили апробацию в публикациях автора, в выступлении на международной научной конференции, а также при

11


проведении им практических занятий по предметам «Административное право РФ» и «Муниципальное право России».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографического списка.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, его методологическая и источниковая база, показывается степень разработанности исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся положения, выносимые на защиту, а также сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Теоретические и историко–правовые аспекты законодательного регулирования местного самоуправления как правового явления» посвящена изучению понятийных основ местного самоуправления как правового явления, анализу правового регулирования муниципальной власти с теоретико–правовой точки зрения.

В первом параграфе «Периодизация этапов становления и развития законодательства о местном самоуправлении»

рассмотрены теоретические аспекты данного правового явления, начиная с основополагающих теоретико–правовых определений термина «местное самоуправление», сформулированных выдающимися русскими учеными Л.А. Велиховым, Н. Лазаревским, М.И. Свешниковым, А.Д. Градовским и другими.

Особое внимание уделено анализу существующих точек зрения по вопросу возникновения местного самоуправления на Руси. Анализ научной литературы показал, что ученые все еще не пришли к единому мнению насчет того, когда же все–таки оно появилось. Автор поддерживает мнение тех ученых, которые придерживаются точки зрения о догосударственной природе местного самоуправления, так как община как прототип современных муниципальных институтов существовала на протяжении

12


практически всей истории нашего общества и государства, являлась органом управления в местных территориальных рамках и фактически прекратила свое существование только с приходом советской власти.

Местное самоуправление было свойственно человеческому обществу на самых ранних стадиях его развития. До возникновения раннего государства не что иное, как институты самоуправления, нашедшие свое выражение в самых разных социальных формах и проявлениях, оставались главными элементами системы управления обществом. В российском обществе местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и всегда играло немаловажную роль в формировании и укреплении российской государственности, начиная с первых государственных образований на территории Древней Руси, в управлении обществом и влиянии на судьбы людей. И, несмотря на то, что не всегда было признано на уровне высших законодательных актов государства, оно тесно взаимодействовало с государственными органами. Однако современное российское общество при реформировании местного самоуправления в силу объективных исторических и социально–экономических причин, а где–то и субъективных факторов, не имеет возможности в полной мере воспользоваться опытом развития местного самоуправления ни из своего прошлого, ни из опыта других стран.

Как и многие политические институты нашей страны, местное самоуправление развивалось неровно и довольно самобытно, разительно отличаясь от муниципальных установлений Европы. Особенности географического и демографического положения Российского государства, несмотря на то, что традиционно оно отличалось высокой степенью централизации управления, способствовали становлению, развитию и укреплению элементов местного самоуправления, на которые опиралась центральная власть.

В параграфе детально изучены предлагаемые в научной литературе, начиная с XIX века, периодизации истории развития местного самоуправления в России с точки зрения его законодательного урегулирования. На основе проведенного исследования, изучения законодательства о местном самоуправлении, сохра-

13


нившихся нормативных и документальных источников предложена авторская периодизация законодательства о местном самоуправлении в России, которое предложено подразделять на следующие периоды:

  1. общинное самоуправление в догосударственный период общественного развития России, а также самоуправление в период образования и развития централизованного государства – до середины XVI века;
  2. местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно–представительной и абсолютной монархии вплоть до отмены крепостного права – середина XVI века – 60–е годы XVIII века;
  3. всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России – 60–е годы XVIII века – 1917 год;
  1. советский период развития местного государственного управления – 1917 – 1993 год;
  2. постсоветский период развития муниципальной власти – с 1993 года.

В заключение отмечено, что данная периодизация условна и названные периоды также можно подразделять на более мелкие, ведь каждый вновь принимаемый нормативный правовой акт в тот или иной период развития власти народа на местах вносил что–то новое, «свое» исключительное, направленное на совершенствование данной власти, повышение ее эффективности и результативности, доверия к ней, приближение к народу, или, наоборот, на ее подчинение государству и его аппарату, свертывание самостоятельности.

Во втором параграфе «Историко–теоретический аспект правового регулирования местного самоуправления» особое внимание уделено вопросам возможности и необходимости заимствования норм права и закона зарубежных государств и отечественного опыта при реализации современной муниципальной реформы в целях наиболее успешного ее проведения и становления реального самоуправления. На основе изучения мнений таких ученых, как К.В. Арановский, Г. Еллинек, С.Д. Князев, И. Малиновский, Ш. Монтескье, В. Остром и других, сделан вывод, что местное самоуправление в России в современном его понимании

14


– явление, заимствованное с точки зрения права и закона и пришедшее к нам благодаря юридической мысли.

Многие достижения стран Запада в сфере местного самоуправления, бесспорно, могут быть использованы в отечественной практике, но попытки механического перенесения западных, как и любых других, образцов и стандартов на российскую почву обречены на провал. Необходимо, чтобы внутренние процессы общества хоть как–то соответствовали заимствуемым формам. Успех любых реформ, по мнению автора, тесно связан с умением законодателя представить дело так, чтобы общество чувствовало себя активным участником преобразований и считало новые институты продолжением ранее существовавших.

В данном параграфе также сделана попытка разобраться, что же понималось под термином «законодательство» в различные периоды развития Российского государства, какие акты в него включались.

Обосновано, что изначально, на догосударственном периоде развития общинное местное самоуправление носило не юридический, а фактический характер, основываясь, как правило, на сложившихся юридических обычаях и традициях. И только в XVI веке в результате проведения реформ, когда старинная система «кормлений» сменилась специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями, ранее существовавшие, юридически не оформленные и развивавшиеся исключительно на основе правового обычая формы общественного устройства были возведены в ранг признанных законом общественных институтов и приспособлены к общему механизму государственного управления.

Детально изучены источники правового регулирования местной власти XV–XVIII веков, начиная с уставных грамот, которые в первоначальном их виде никак нельзя отнести к актам, содержащим правовые нормы общего характера, вследствие того, что они носили частный ограничительный характер, адресовались конкретному лицу, а именно наместнику и волостелю, ограничивали лишь их деятельность и деятельность их помощников – тиунов, праветчиков и доводчиков, и служили, как правило, гарантией для населения против злоупотреблений и произвола вы-

15


шеназванных лиц, и заканчивая величайшим правовым памятником XVIII века - «Учреждением для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 года, определяющим все подробности местного управления: организацию всех местных установлений - губернских, городских и уездных; предметы ведомства этих установлений; порядок решения дел; порядок надзора за ними; взаимное отношение между ними.

Изучено общероссийское законодательство XIX века. Согласно статье 53 Основных законов, в Российской империи законы могли издаваться в форме манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения, а излагались, в зависимости от содержания, в форме уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций). Помимо законов, источниками юридических норм могли быть и акты управления - акты внутреннего управления или, как тогда говорилось, «акты властвования», издаваемые как верховной властью, так и в пределах их компетенции органами подчиненного управления. Вследствие этого в юридической науке той исторической эпохи было принято различать два вида нормотворчества, а именно верховное и подчиненное.

В советский период существовало значительное число актов, как в виде законов, так и подзаконных нормативных актов, в том числе локальных, несмотря на то, что самоуправления в этот период в чистом виде не существовало, а действовало так называемое «местное государственное управление».

Рассмотрены толкования термина «законодательство», приводимые современными учеными. Сделан вывод, что на современном этапе развития России теоретическое наполнение термина «законодательство» все еще остается открытым и широко дискутируемым и в отдельных научных работах и законодательных актах он наполнен различным смыслом.

Вторая глава «Законодательное регулирование местного самоуправления в отдельные исторические этапы Российского государства» посвящена характеристике, рассмотрению и детальному изучению нормативных документов, затрагивающих вопросы местного самоуправления на том или ином историче-

16


ском этапе его становления в целях выявления его особенностей, а также проведения исторических параллелей.

Первый параграф «Общинное самоуправление в Российском государстве (IX – середина XVI веков)» исследует особенности становления и развития местного самоуправления в Древней Руси. Изучение догосударственного периода общинной власти усложняется недостаточным количеством нормативного материала, дошедшего до нашего времени. К сохранившимся источникам той эпохи, из которых можно почерпнуть интересующую нас информацию, автором названы:

  1. договоры, которые являлись одним из существенных источников древнерусского права и именовались «миром», «рядом», «докончанием», «целованием» (например, договор, заключенный князем Игорем в 945 году, договоры с немцами от 1229 и 1240 годов и другие);
  2. «Русская Правда»;

3)   княжеские уставы и грамоты, содержание которых пред

ставляет собой записанные псковские обычаи и вообще «старину

и пошлину» (например, Уставная грамота Всеволода, данная

церкви Иоанна Предтечи на Опоках, Псковская судная грамота

1397 года и Новгородская судная грамота середины XV века).

Но абсолютное большинство информации о первоначальном периоде становления и развития общинной власти получено из летописей и умозаключений ученых, сделанных на основе изучения указанных источников.

В результате рассмотрения территориальной организации общинного местного самоуправления, взаимоотношений вече и князя, анализа норм «Русской Правды», Псковской судной грамоты и других источников, обоснован вывод, что в Древней Руси общинное местное самоуправление возникло в качестве естест -венной потребности общества и отличалось всеобщностью и самостоятельностью. При этом община основывалась на двух началах: территориально–хозяйственной общности и наличии родоп-леменных связей, и представляла собой замкнутую социальную систему, призванную организовывать все виды жизнедеятельности человека. В тоже время общинное местное самоуправление удельной Руси носило не юридический, а фактический характер,

17


основываясь, как правило, на сложившихся юридических обычаях и традициях. Организация местного управления упрощалась за счет так называемых «иммунитетов» в соответствии с выдаваемыми боярам–вотчинникам жалованными грамотами. Все остальные части княжества управлялись по старинной системе «кормления». Такая система местного управления и самоуправления просуществовала практически без изменения до момента собрания удельной Руси Москвой.

Отрицательно сказалось на общинном местном самоуправлении нашествие монголо–татар. Основы общинного строя были подорваны как политически, так и экономически, вечевой принцип потерял свое объединяющее значение. Лишь отдельные его ростки сохранились в Новгороде и Пскове, где влияние татар было значительно слабее. В целом же местное самоуправление к завершению владычества монголо–татар утратило свое былое значение.

С начала XV века в истории Российского государства начался новый период развития местного самоуправления, тесно связанный с образованием и развитием централизованного государства.

В параграфе достаточно полно исследованы предпосылки реформирования системы «кормления». Так, новые потребности общества, общий экономический подъем, рост сельскохозяйственного производства, ремесла, торговли, разрушение натурально–замкнутого феодального хозяйства повлекли за собой перемены во всех сферах социальной, культурной и политической жизни, вели к усложнению задач управления и требовали от местных администраторов большей внимательности к интересам государства и нуждам общества, определенного профессионализма в деятельности. Существовавший же институт «кормления», несмотря на то, что он появился на исторической арене еще в эпоху феодальной раздробленности и органично вошел в систему общерусской администрации, отвечая до определенного момента и интересам великокняжеской власти и самих служилых людей – кормленщиков, не мог обеспечить успешное проведение на местах политики централизованного государства, направленной на максимальную защиту интересов господствующего класса фео-

18


далов и охрану феодальной собственности вследствие и недостаточности средств и аппарата для данной работы, и ущербности механизма сбора и распределения доходов кормленщиков, в результате чего невозможно было сосредоточить финансы в центральной казне, и по политическим причинам (наиболее крупные и доходные кормления оказались в руках знатнейших княжеско-боярских фамилий). Поэтому, начиная с XV века правительство приходит к пониманию целесообразности установления контроля за местными властями, регулирования их деятельности, а также необходимости создания местных органов, построенных на иных принципах, соответствующих складывающейся в России сослов-но-представительной монархии.

В работе детально изучены мероприятия центральной власти по реформированию системы местного управления исследуемого периода, а именно: ограничение власти наместников и волостелей, усиление контроля над ними со стороны местного общества посредством введения института лучших людей, законодательное регулирование деятельности местного аппарата.

Эти мероприятия, а также появление губных учреждений, послужили предпосылками к проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана IV Грозного - земской реформы. С этого момента, по мнению автора, подошел к своему завершению «общинный» этап развития местного самоуправления в Российском государстве и начался период, обусловленный становлением сословно-представительной монархии.

Во втором параграфе «Местное управление и самоуправление в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии» рассмотрен второй согласно предложенной периодизации этап развития законодательства о местном самоуправлении в России, который из-за значительной его продолжительности также предложено, в свою очередь, разделить на этапы:

  1. земская реформа Ивана IV (введение земских органов самоуправления наряду с иными системами управления);
  2. учреждения Петра I и его преемников относительно устройства городского самоуправления;

19


3) земская реформа Екатерины II, а также последующий период вплоть до отмены крепостного права.

Важной вехой в истории развития местного самоуправления на Руси явились реформы XVI века, когда старинная система «кормлений» сменилась специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями, более «демократичными» и учитывающими интересы местного населения. Ранее существовавшие, юридически не оформленные и развивавшиеся исключительно на основе правового обычая формы общественного устройства были возведены в ранг признанных законом общественных институтов и приспособлены к общему механизму государственного управления. При этом губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными грамотами, определявшими в общих чертах состав, структуру и компетенцию новых учреждений. Фактический объем полномочий губных органов был намного шире официально определенного. В тоже время наряду с ними существовала приказно–воеводская система, стремившаяся подчинить себе эти самоуправляющиеся начала.

В параграфе детально изучены на основе историко-нормативного материала структура местного самоуправления времен царствования Ивана IV, полномочия губных и земских органов самоуправления, результаты их деятельности.

Сделан вывод, что, несмотря на то, что земская реформа проводилась на основе и в соответствии с земскими грамотами, как правовыми актами, и внедрение данных институтов происходило параллельно с губными учреждениями самоуправления, и губная и земская реформы шли «снизу». Именно во времена правления Ивана Грозного была создана единая система управления, введен общегосударственный налог.

После времен царствования Ивана Грозного реформирование местной власти вплоть до Петра I было незначительным.

Дальнейшее развитие, но уже на иных началах, местное управление и самоуправление получило при Петре I. При нем свое дальнейшее развитие получило и нормативное закрепление процесса оформления правового статуса городов и городского населения как особого сословия, начавшегося в конце XVII века.

20


Подводя итоги преобразованиям времен Петра I, автором сделан вывод, что его реформы, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико–правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись, в конечном счете, к бюрократическому правлению с минимальным общественным участием. Реформы подводили черту под многовековой историей самобытного, чисто русского самоуправления, способствуя ликвидации старого административно–территориального деления страны, путем попытки приобщения к европейским институтам и традициям. При этом многовековой опыт древнерусского и российского самоуправления чаще всего игнорировался, подменяясь каким–нибудь шведским или голландским опытом.

Подробно исследованы особенности развития местного самоуправления в период формирования сословного государства, значительное влияние на становление и развитие которого оказала Екатерина II. Необходимость реформы была обусловлена многочисленными злоупотреблениями местной администрации и широко распространившимся недовольством населения существующей системой управления. Основные принципы екатерининской реформы: децентрализация, избрание на должности, относительная самостоятельность суда, были заложены в двух актах: Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи от 7 ноября 1775 года и Грамоте на права и выгоды городам Российской Империи от 21 апреля 1785 года.

В целом, завершая обзор данного значительного по продолжительности периода, автором отмечено, что как земская реформа Ивана IV, так и городские реформы Петра I, а также реформы Екатерины II внесли существенный вклад в развитие самоуправления. Все эти реформы имели свои особенности, положительные и отрицательные последствия, но отрицать их значимость для изучения исторических особенностей становления и развития местной власти с точки зрения права, бессмысленно. Сближает данных правителей, на взгляд диссертанта, то, что они, стремясь преобразовать систему управления государством, искали различные оптимальные для того периода и уровня развития государства варианты управления вплоть до заимствования зарубежного опыта. При этом они понимали, что эффективно управлять госу-

21


дарством только посредством жесткой централизованной власти не возможно, поэтому и вплетали в ткань государственного управления элементы самоуправления. Да, в эпоху Ивана Грозного губная и земская системы самоуправления были более «демократичными», учитывающими интересы местного населения. В тоже время наряду с ними существовала приказно-воеводская система, стремившаяся подчинить себе эти самоуправляющиеся начала. Заимствование Петром иностранного опыта не привело к желаемым им целям, в тоже время, показав его преемникам самобытность Русского государства и необходимость учета собственного исторического опыта развития. Основы самоуправления, заложенные Екатериной Великой в 70-80-х годах XVIII века во многом сохранились вплоть до введения земских учреждений в 1864 году.

Третий параграф «Всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России» посвящен изучению одного из самых значительных периодов в истории развития местного самоуправления нашего государства, как по продолжительности (длится вплоть до падения царизма и становления системы советов), так и по значимости преобразований (их принято еще называть великими буржуазными преобразованиями). Данный период охватывает время царствования нескольких императоров, но самые значительные изменения законодательство о местном самоуправлении претерпело при правлении Александра II и Александра III.

К началу 60-х годов XIX века у большинства неимущего и малоимущего населения Российской империи выработалось устойчивое отрицание позитивных начал государственной организации в виде самодержавия, что явилось благодатной почвой для практического воплощения общественной теории организации местного самоуправления в виде реформ земского управления 1864 года и городского управления 1870 года, правовое регламентирование которых изучено диссертантом в данном параграфе, обоснованы достоинства и недостатки указанных реформ.

Значительное внимание уделено проведению контрреформ 90-х годов XIX века в сфере местного самоуправления, их предпосылкам и правовому закреплению.

22


В работе отмечено, что к началу 80–х годов XIX века вопрос о ненормальном положении земств, о несоответствии между ними и строем государственного управления, стал ребром. Перед Правительством стала дилемма: или дать правильную постановку земским учреждениям, дать им дальнейшее развитие и, таким образом, уступая требованиям земств, открыто вступить на путь конституционализма, или, охраняя основы самодержавия, окончательно подавить всякую самостоятельность и самодеятельность земских учреждений и дать решительный перевес началу правительственному над началом выборным, земским. Обостряло сложившуюся ситуацию также то, что земства стали все более громко заявлять о своих политических претензиях, настаивать на созыве общеземского съезда, объединении земств в масштабах всей страны.

В результате на основе нескольких нормативных правовых актов были проведены контрреформы, которые вносили ряд существенных изменений в порядок формирования и функционирования соответствующих органов.

Приведенный в работе обзор законодательства Российской империи о системе местного управления и самоуправления второй половины XIX – начала XX веков, позволил сделать вывод о том, что в целом к 1917 году в России действовала разветвленная система форм самоуправления, охватывавшая город и деревню, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий, проявлявшая себя в решении всех основных вопросов местного развития. Самоуправление являлось существенным элементом российской политической системы и к моменту падения царизма в России имело довольно прочные позиции.

Несмотря на имеющиеся перекосы в самодержавной России, на взгляд диссертанта, условия развития самоуправления, как это ни странно, были более благоприятными, чем в современной России. Во–первых, потому, что наличие традиционных общинных форм самоуправления, корпоративного самоуправления означало, что у населения имеются некоторые навыки совместного решения групповых проблем; во–вторых, в сочетании с института-

23


ми территориального самоуправления оно давало мощный толчок развитию гражданского общества. Население стремилось и, что самое главное, желало участвовать в решении местных, непосредственно их касающихся дел, чему в немалой степени способствовали относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.

В диссертационном исследовании также изучена последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве, предпринятая Временным Правительством.

На основе анализа нормативных источников сделан вывод, что фактически в ходе земской реформы, проведенной Временным Правительством, в России впервые проявилась законченная система местного самоуправления. Но после победы вооруженного восстания в Петрограде II Всероссийский съезд Советов отстранил от власти Временное Правительство и передал власть Советам. Начался советский период развития местного государственного управления.

В четвертом параграфе «Местное государственное управление в советском государстве» исследовано советское законодательство, регулирующее местное управление, начиная с 1917 года и до принятия Конституции России 1993 года.

Обоснов ан вы вод , что в пер иод существования советской власти вопрос о местном самоуправлении не был актуален, поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

В целях возможности использования положительного опыта советских времен изучены проводимые в 20–е годы XX века кодификационные работы и работы по систематизации советского законодательства, а также отдельные нормативные акты, нормы которых, примененные в настоящее время, могли бы значительно облегчить проведение современной муниципальной реформы. В частности, это касается вопросов разработки Муниципального кодекса, регламентации целей, процедуры и порядка разрешения споров при самообложении населения, возможность которого предусмотрена и действующим законодательством, и некоторых других.

24


Уделено внимание научному направлению местного самоуправления, получившему значительное развитие в 80-е годы XX века.

С момента проведения первых выборов в органы государственной власти СССР в 1989 году и последующих в 1990 году выборов депутатов Съезда народных депутатов Российской Федерации и депутатов местных советов началось реформирование системы власти в России. Политическая обстановка в стране к осени 1993 года разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 года и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. И только принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

Пятый параграф «Местное самоуправление в постсоветской России» посвящен современному периоду правового регулирования муниципальной власти, который, к тому же, довольно-таки подробно описан в научной литературе. Но, несмотря на изрядное количество интерпретаций его политической, исторической и правовой природы, становление данного института оказалось наиболее трудной задачей для современного российского законодателя. Причины тому, по мнению диссертанта, незавершенность демократических преобразований российского общества и государства, отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, несовершенство действующего законодательства, материально-финансовая и кадровая необеспеченность и другие. Кроме того, среди политиков и ученых так и не сложилось единого подхода относительно перспектив развития местного самоуправления, приемлемых для Российского государства с учетом его разнообразной национально-культурной, этнополитической, духовной самобытности, природно-климатической и географической неоднородности, особенностей исторической генетики, специфики громаднейшей территории, огромнейшей экономической дифференциации между субъектами РФ.

25


Автором рассматриваемый период предложено подразделить на два этапа:

  1. первый – с момента принятия Конституции РФ и до принятия Федер аль ного зак она от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
  2. второй – с октября 2003 года до настоящего времени.

В работе детально исследованы нормативные правовые акты, внесшие существенный вклад в становление муниципальной власти. Подведены промежуточные итоги реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целом в Российской Федерации и в Краснодарском крае. На основе указанных данных автором выявлены проблемные вопросы, существование которых затрудняет ход реализации современной муниципальной реформы, а именно:

1)   В результате расширения перечня вопросов местного

значения значительно увеличен объем расходных обязательств

муниципальных образований. Однако уточненного расчета объе

ма расходных обязательств муниципальных образований не по

следовало. Поэтому не нашлось оснований для увеличения до

ходной базы местных бюджетов, в первую очередь, за счет по

вышения нормативов отчислений от федеральных налогов и спе

циальных налоговых режимов. В результате фактические расхо

ды местных бюджетов в 1,5–2 раза превышают их доходы. Это

приводит к тому, что поселения «с удовольствием» передают

часть своих полномочий на уровень муниципального района, та

ким образом снимая с себя ответственность за их реализацию.

Для решения проблем финансового обеспечения муниципальных

образований необходимо не просто пересчитать объем их рас

ходных обязательств, но и осуществлять его мониторинг в соот

ветствии с увеличением объема закрепленных за органами мест

ного самоуправления полномочий по решению вопросов местно

го значения на основе использования соответствующих социаль

ных норм и нормативов.

2) Необходимо реально заинтересовать органы местного са

моуправления в формировании доходной части местных бюдже-

26


тов, как за счет развития собственной налоговой базы, так и путем администрирования местных налогов. Для этого необходимо вернуть налоговые инспекции в каждый муниципальный район.

3)  Непомерным грузом для муниципальных образований

стала изношенная материально–техническая база, необходимая

для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В

первую очередь это касается капитального ремонта и реконст

рукции зданий и сооружений учреждений бюджетной сферы (об

разование, здравоохранение, культура), а также административ

ных зданий самих органов местного самоуправления.

Состав переданного имущества от муниципальных районов поселениям, к сожалению, далеко не отвечает задачам по решению вопросов местного значения. Переданы, в основном, объекты жилищно–коммунального хозяйства и культуры. Ввиду отсутствия необходимого имущества у муниципальных районов практически не передано поселениям имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров, имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах и другое.

По вопросам формирования и содержания муниципального имущества муниципалитеты нуждаются в государственной помощи и поддержке, как и в сфере жилищно–коммунального хозяйства.

4)  Процесс разграничения муниципального имущества еще

не завершен. Как сдерживающие факторы можно отметить сле

дующие:

– отсутствие необходимой документации на объекты недвижимого имущества, подлежащего передаче;

– отсутствие достаточных финансовых средств, необходимых на изготовление правоустанавливающей документации и регистрацию переданного имущества в органах федеральной регистрационной службы.

Среди законодательных проблем формирования муниципальной собственности названы:

27


а) расхождение между числом вопросов местного значения

поселения, определенных статьей 14 Федерального закона от

6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организа

ции местного самоуправления в Российской Федерации», и пе

речнем имущества, которое может находиться в собственности

поселения для реализации этих вопросов местного значения.

Многие вопросы местного значения не обеспечены необходимым

для их реализации имуществом;

б) увеличение числа вопросов местного значения, переда

ваемых на реализацию органам местного самоуправления стать

ями 14 – 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года

№ 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного само

управления в Российской Федерации», не всегда сопровождается

соответствующим расширением перечня муниципального иму

щества, которое может быть (согласно его статье 50) в муници

пальной собственности для реализации этих полномочий;

в) установление статьей 50 Федерального закона от 6 октяб

ря 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации ме

стного самоуправления в Российской Федерации» закрытого пе

речня имущества, которое может находиться в муниципальной

собственности, во многом ограничивает возможности муниципа

литетов в решении вопросов местного значения, ограничивает

возможности по разработке и реализации планов и программ со

циально–экономического развития территорий, препятствует

увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а

также созданию эффективных условий для развития малого

предпринимательства.

Таким образом, подводя промежуточные итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», диссертант пришел к выводу, что желаемые результаты так и не достигнуты. Во многом это обусловлено очень слабой материально–финансовой базой местного самоуправления, все еще ощущающимся «кадровым голодом», незаинтересованностью органов местного самоуправления в изыскании дополнительных доходов в результате недостатков установленной федеральным законодательством схемы межбюджетных

28


отношений и системы бюджетного выравнивания, недостаточностью муниципального имущества, отстраненностью местного населения от самостоятельного и под свою ответственность решения насущных проблем на территории своего муниципального образования, узостью полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления вследствие чего невозможно учитывать особенности отдельных регионов и сформировавшиеся исторически устоявшиеся национальные традиции.

В заключении подведен ы итоги пр оведенного исследования, сделаны обобщения, сформулированы выводы и предложения.

Научные публикации автора по теме диссертации:

1.  Публикации в ведущих рецензируемых журналах и

изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для пуб

ликации результатов кандидатских и докторских диссерта

ционных исследований:

1.1. Иваненко И.Н. Законодательство о местном самоуправлении в истории России: периоды развития / И.Н. Иваненко // Научно–практический журнал «Общество и право». – 2008. – № 3 (21). – 0,2 п.л.

2. Публикации в иных журналах и изданиях:

  1. Иваненко И.Н. К вопросу о реформировании законодательства о местном самоуправлении в России / И.Н. Иваненко // Экономико–правовые проблемы бизнеса в контексте инновационного развития. Мат–лы Международной научной конференции. Сборник научных статей. Ч. 3 / Под ред. О.В. Иншакова, Г.Б. Клейнера, А.Ю. Архипова, В.И. Гайдука, С.М. Горлова, В.Ф. Лазовского, В.И. Нечаева, В.В. Сорокожердьева, З.М. Хаше-вой, Л.Я. Чикариной. – Краснодар: ЮИМ, 2008. – 0,3 п.л.
  2. Иваненко И.Н. К вопросу о происхождении понятия «местное самоуправление» / И.Н. Иваненко // Проблемы юридической науки и правоприменительной деятельности / КубГАУ. Часть I. – Краснодар, 2008. – 0,4 п.л.
  3. Иваненко И.Н. Всесословное земское и городское самоуправление в дореволюционной России: Текст лекции / И.Н. Иваненко. – Краснодар, 2008. – 2,13 п.л.

29


  1. Иваненко И.Н. Советский и постсоветский периоды развития местной власти в России: Текст лекции / И.Н. Иваненко. – Краснодар, 2008. – 2,37 п.л.
  2. Иваненко И.Н. К вопросу о периодизации развития местного самоуправления в истории России / И.Н. Иваненко // Научно-практический и информационно-аналитический журнал «Научный вестник Южного федерального округа». – 2008. – № 3 (7). – 0,2 п.л.

30

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.