WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

НЕЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

 

 

 

Зуев Олег Михайлович

 

НЕЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ

В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

                      

Специальность: 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Казань -2007

Диссертация выполнена на кафедре публичного права юридического факультета НОУ ВПО Гуманитарного университета (г. Екатеринбург)

 

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Шабуров Анатолий Степанович

Официальные оппоненты:

Доктор юридических наук, профессор

Винниченко Олег Юрьевич

Кандидат юридических наук, доцент

Ягофарова Инара Дамировна

 

 

Ведущая организация:    Уральский юридический институт МВД России

 

Защита состоится 29 марта 2007 года в 14 часов на заседании диссертационного совета К 212.081.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Казанском государственном университете  им. В.И. Ульянова-Ленина по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, 18, ауд. 324.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Казанского государственного университета.

Автореферат разослан «___» февраля 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук,

доцент                                                                                  Г.Р. Хабибуллина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма правового регулирования и эффективной правовой системы. Сложные нередко противоречивые процессы, связанные с реформированием Российского государства, настоятельно требуют переосмысления многих, до недавнего времени бесспорных, положений отечественного правоведения. Это касается законности и ее проявлений.

Для понимания законности как неотъемлемого качества правовой системы в целом, особого состояния общественной и государственной жизни, режима функционирования правового государства существенное значение имеет содержательная характеристика самих норм права (конституции, законов, подзаконных актов и др.), их аксиологическая оценка. Содержание законности составляет не само наличное законодательство, даже если оно совершенно с точки зрения юридической техники, а такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Иными словами законность должна проявляться, прежде всего, в законном характере самих нормативно-правовых актов. Проблема издания и действия нормативно-правовых актов незаконных по форме или содержанию давно существует на российском правовом поле, именно поэтому есть реальная необходимость комплексного их исследования.

До настоящего времени в России не преодолены последствия всплеска «реформаторского» нормотворчества начала 90-х годов прошлого столетия, когда не было редкостью: противоречие отдельных законов Конституции и друг другу; игнорирование законодателями субъектов Федерации федеральной Конституции и провозглашение приоритета законодательства субъектов над федеральным; наличие нарушающего законодательство правотворчества местных органов власти.

Остаются проблемы и с реализацией Конституции РФ, ряд положений которой не нашел подтверждения правоприменительной практикой. В первую очередь это касается института основных прав и свобод человека и гражданина. Признание, соблюдение и защита государством права на жизнь, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, носят порой пока только декларативный характер. Конституционные нормы, определяющие статус судебной власти до сих пор не реализованы в полной мере. Независимость судей, подчинение их только Конституции РФ и федеральным законам не стало еще незыблемым принципом российского правосудия. Нормативные акты, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу (ст.125 Конституции РФ), однако, еще имеют место случаи, когда, несмотря на решения Конституционного Суда, такие акты продолжают применяться.

В настоящее время значительная часть положений законодательства о государственной службе и местном самоуправлении «повисли в воздухе» и полуофициальным или неофициальным путем лишены юридической силы.  Старые законы большей часть уже не действуют, а новые еще не полностью вступили в силу. Общественные отношения в этой сфере регулируются по  иным нормам общеобязательного характера, созданным практикой государственной жизни.

Разрешение указанных проблем имеет особое значение на пути становления правового демократического государства в России. Естественно, что полностью исключить принятие и применение незаконных нормативно-правовых актов невозможно. Но необходимо добиваться такого состояния, чтобы комплексная работа по их обнаружению, нейтрализации и устранению не отражалась на стабильности общественных отношений.

Таким образом, возникла необходимость дальнейшего теоретического осмысления не только отдельных понятий, но и комплексного, системного исследования всех вопросов и проблем правового регулирования в российской правовой системе при наличии в ней (хотя и незначительной доли) незаконных нормативно-правовых актов.

Законность правовых актов в юридической литературе освещается с разных сторон, начинает просматриваться и подход отдельных ученых к комплексному решению проблемы, но данный вопрос требует еще более серьезного углубленного решения. В данной работе автор не ставит цели полностью решить указанную задачу, понимая ее масштаб. Поэтому решаются вполне конкретные задачи: определить понятие законности правовых актов, проанализировать последствия принятия незаконных нормативно-правовых актов, то есть их воздействие на общественные отношения, признание таких актов незаконными, привлечение к ответственности за их принятие, а также выявить причины принятия незаконных актов и определить меры по их нейтрализации и пресечению в будущем.

Степень разработанности проблемы и научная новизна исследования.

Изучение вопросов законности и незаконности правовых актов в российской правовой науке еще не получило достаточного распространения и глубины. Рассмотрению данной проблематики на теоретическом и отраслевом уровне посвятили свои работы С.С. Алексеев, О.В. Анциферова, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, А.Л. Бурков, Н.В. Витрук, Е.К. Глушко, О.С. Иоффе, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, Ю.И. Колесов, Н.М. Колосов, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, Р.Н. Любимова, Н.И. Матузов, С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина, В.В. Талянин, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, А.С. Шабуров, Э.Ф. Шамсумова и другие. И без того сложная система источников российского права усложняется наличием незаконных актов как регуляторов общественных отношений. Это существенно повышает актуальность подхода и затрудняет анализ столь значимого предмета. В общей теории на данную тему не проведено ни одного монографического исследования, хотя в отдельных статьях ученые говорят о некоторых направлениях .

Между тем, незаконные акты следует, по мнению автора, рассматривать, как самостоятельный регулятор общественных отношений, способный привести к крупным негативным последствиям и поэтому неизбежно является объектом общетеоретического анализа. Многообразие незаконных нормативных актов, имеющихся в действующем российском законодательстве, само по себе свидетельствует о необходимости осуществления общеправового подхода.

Итоги всестороннего анализа могут быть плодотворными и практически ценными, лишь тогда, когда удастся создать и заставить работать юридический механизм реализации ответственности за принятие незаконного акта, либо недопущения его издания, в том числе механизм оперативного принятия решений по устранению незаконного акта и его последствий.

Диссертация представляет собой комплексное теоретико-прикладное исследование законности нормативно-правовых актов, попытку создания некой теории незаконных нормативно-правовых актов и определения в связи с этим их роли (хотя и не определяющей, но значимой) в системе регуляторов общественных отношений. Особое внимание в работе уделено рассмотрению вопросов определения и сущности незаконных актов, их классификации, анализу причин их образования, изысканию мер, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина от действия незаконных актов, а также вопросов возложения ответственности за принятие незаконных актов.

В работе определены основные направления и приоритеты развития законодательства российского государства в данной области. Формулируются новые выводы и предложения, а также даются конкретные рекомендации, направленные на совершенствование путей и методов защиты от действия незаконных актов.

Объектом исследования работы являются теоретические и практические вопросы, связанные с определением понятия «незаконного нормативно-правового акта», классификации таких актов, выявлением причин их появления, способов защиты от их действия, а также проблем связанных с недопущением принятия незаконных актов.

Предметом исследования является российское законодательство, нормы, регулирующие реально возникающие на основе незаконных актов правоотношения; судебная практика и научно-правовая литература.

Методологической основой диссертации служат принципы и методы, выработанные философией, политологией, теоретическими и историческими правовыми науками (исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и др.). Применительно к предмету исследования использованные принципы конкретизируются и приобретают специфику методологических установок и приемов, составляющих аналитический инструментарий диссертации.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют исследования по общей теории права и государства, социологии, политологии, истории государства и права России, а также другие источники в той или иной мере, относящиеся к рассматриваемой проблеме.

В работе использованы материалы периодической печати, других средств массовой информации, относящиеся к противоречивому процессу преобразований в стране, вопросам права, законности в правотворческой деятельности, применения нормативных актов, и в частности незаконных актов.

Эмпирическую базу исследования составляют такие источники фактических данных, как Конституция Российской Федерации, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, административное законодательство Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, законодательство субъектов Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, современная правоприменительная практика, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, в средствах массовой информации, материалы научных конференций.

Цель исследования заключается в том, чтобы сформировать системный комплексный подход к вопросам изучения незаконных нормативно-правовых актов, занимающих определенное место и играющих значительную роль в российской правовой системе, выявить с учетом этого и решить наиболее важные проблемы теоретического и практического характера, а также разработать рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Цель исследования обусловила следующие задачи:

  • анализ содержания и современного состояния законности;
  • изучение нормативно-правовых актов как источников права и определение критериев их законности;
  • выявление исторических предпосылок наличия и действия незаконных актов;
  • определение общей характеристики и проведение классификации незаконных нормативно-правовых актов;
  • изучение действия незаконных правовых актов и вопросов признания нормативно-правовых актов незаконными;
  • исследование причин принятия незаконных актов;
  • выявление оснований ответственности за принятие незаконных правовых актов;
  • разработка подходов к организационным мероприятиям по недопущению принятия незаконных нормативно-правовых актов;

Научная новизна диссертации заключается в том, что предлагаемая работа является одним из первых научных исследований, в котором комплексно рассмотрены вопросы определения категории «незаконные нормативно-правовые акты» и связанные с ними проблемы законности.

Ряд проблем, поднятых автором данной работы, ранее не подвергались самостоятельному исследованию, являются недостаточно разработанными или требуют теоретического переосмысления применительно к новым условиям, складывающимся в России в настоящее время.

Положения, выносимые на защиту: 

  • Нельзя сводить содержание  законности лишь  к  требованию соблюдения запретов и исполнения обязанностей содержащихся в  правовых актах.  Не менее важное (и даже более важное)  значение  в правовом регулировании и содержании законности имеет  практическая реализация  (использование) прав.  В этом случае в плане  обеспечения  законности  на первое  место  ставится  деятельность  государственных, прежде всего, правотворческих  органов   и характер принимаемых ими правовых актов. Первым основанием законности является  сам закон.
  • Сущность и содержание законности  определяются, характером  самого законодательства, которое должно адекватно воплощать правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Именно поэтому законность проявляется в  «правовом», законном характере самих нормативно-правовых актов. Она проявляется  и в том, что разработка и принятие правовых актов должны осуществляться с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов, как правотворческих, так  и правоприменительных.

3. Степень законности нормативно-правового акта характеризуется рядом показателей:

  •  мера отражения в законе конституционных принципов;
  •  соответствие принципам и нормам международного права;
  •  степень правовой регламентации базовых общественных отношений;
  • адекватность отражения ценностей, потребностей и интересов;
  • соответствие решаемым задачам экономического, социального,  политического развития;
  • уровень качества текстов законов;
  • отсутствие противоречий с другими законодательными

    актами;

  •   соответствующим местом нормативного акта в системе  законодательства

4. В работе дается понятие незаконного нормативно-правового акта и обосновывается  необходимость его выделения  и целесообразность терминологического выражения.  Он определяется  как «акт принятый субъектом правотворчества с нарушением содержательных и процедурно-процессуальных требований, противоречащий закону или акту более высокой юридической силы». Соответственно, ему присущи следующие черты:

  • принимается только теми субъектами, в компетенцию которых входит правотворческая деятельность. Если субъект, издавший акт не имел таких полномочий, либо превысил их, акт изначально будет незаконным;
  • содержательные требования заключаются: акт формально соответствует закону, однако приводит к существенному ущемлению прав граждан, организаций, иных субъектов, либо противоречит главе II Конституции РФ; акт противоречит принципу верховенства закона; нарушаются требования к формам, реквизитам, символам, структуре; акт не имеет реальной защиты, то есть в необходимых случаях не обеспечивается мерами государственного принуждения;
  • процедурно-процессуальные требования предполагают, что акты не приняты или не опубликованы в установленном законом порядке (например, отсутствие кворума при голосовании   и формальной регистрация акта, опубликование с нарушением сроков и т.п. );
  • противоречие закону или акту более высокой юридической силы означает его противоречие Конституции и др. законам, общепризнанным нормам и принципам международного права и международным договорам.

5. В качестве способов «обретения» незаконного характера нормативно-правовым актом, можно выделить следующие:

  • путем изменения правовыми актами объема правового регулирования по сравнению с предусмотренными актами большей юридической силы, в частности, изменения объема понятия, первоначально используемого в общих нормах, и трансформации круга субъектов, на который распространяется действие общих норм при их издании;
  • путем изменения правовыми актами типа правового регулирования, которое чаще всего выражается в расширении исчерпывающих перечней оснований ответственности и преобразовании их в примерные;
  • посредством издания правовых актов, принятых с соблюдением предъявляемых требований, однако предписывающих адресату прямо противоположные или взаимоисключающие действия, что представляет собой результат недостаточной согласованности положений правового акта и норм множества источников законодательства.

6. Незаконные нормативно-правовые акты  можно классифицировать по юридической силе, форме, процедуре принятия, предмету правового регулирования.

7. Анализ предпосылок возникновения и действия незаконных нормативно-правовых актов подчеркивает объективный характер развития законности в русском государстве в историческом плане.

8. Наличие  незаконных  актов  в правовой  системе имеет объективные  и субъективные причины. К причинам объективного характера относятся: отсутствие акта регламентирующего порядок принятия нормативно-правовых актов; пробельность федерального законодательства, что позволяет уполномоченным субъектам самостоятельно регулировать соответствующие вопросы; отсутствие должного разграничения полномочий соответствующих субъектов,

К субъективным причинам  относятся: низкий уровень правосознания и правовой культуры субъектов правотворчества; нарушение правил юридической техники при разработке правовых актов. личный или групповой интерес в принятии незаконного акта; необоснованно напряженная и детализированная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, противостояния Российской Федерации и её субъектов, различных политических сил; слабая разработка проблем ответственности за принятие незаконных актов в науке.

9. Отмена незаконных актов не является видом юридической ответственности. Принятие незаконного акта является объективно противоправным актом (при отсутствии вины органа или должностного лица, издавшего акт). Но его отмена не должна исключать персональной дисциплинарной или иной ответственности лица, издавшего акт.

10. Выделены пути и способы преодоления негативных последствий действия незаконных нормативно-правовых актов, среди которых элементы превентивного воздействия гарантий законности правовых актов: недопущение или немедленное устранение нарушений законности актов еще до их принятия через деятельность юридических служб, согласование, участие прокурора и других контролирующих и надзорных органов при принятии актов и др.; устранение допущенных нарушений и предотвращение вредных последствий после принятия акта через контроль и надзор вышестоящих органов, контрольная деятельность судов, проверка принятых решений прокурором с последующим опротестованием незаконных актов.

 

 

 

Апробация результатов исследования.

Содержащиеся в диссертации выводы, предложения и рекомендации обсуждались на международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах («Права участников образовательных отношений: проблемы теории и практической реализации» – РГППУ, октябрь, 2003 г.; «Проблемы формирования судебной практики по гражданским делам на региональном уровне» – УрГЮА,  декабрь, 2003 г.; «Проблемы доступа к адвокатской деятельности» – Российская  Академия адвокатуры, август 2005г.).  Материалы исследования использовались автором в учебном процессе (курс «Теория государства и права», «История государства и права России» «Гражданское право», «Финансовое право», «Арбитражный процесс» в  МАПиП, ИПЮ РГППУ) и в практической деятельности.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Некоторые аспекты юридических противоречий в российской правовой системе: их причины и последствия. Проблемы государства и права: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1.  Уральский государственный педагогический университет – Екатеринбург, 2005. 341с.

2. Судебная деятельность и ее роль в правотворческом процессе. Публичное и частное право: теория и практика. Сборник научных трудов. Выпуск 1. Под редакцией д.ю.н. А.Н.Сагиндыковой. Уральский государственный педагогический университет – Екатеринбург, 2006.

3. Актуальные вопросы минимизации последствий действия незаконных актов. Образование и наука. Известия Уральского отделения Российской академии образования. Приложение №1. Июль 2006.- Екатеринбург

Диссертация обсуждалась на заседании кафедры публичного права юридического факультета НОУ ВПО Гуманитарный университет (г.Екатеринбург).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы. 

 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается выбор темы диссертации, актуальность исследования, указываются его цели и задачи объект и предмет исследования. Приводится методологическая, эмпирическая и теоретическая основы работы. Формулируется научная новизна и положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость исследования.

Первая глава – «Особенности российской правовой системы на современном этапе» посвящена исследованию нормативно-правовых актов с точки зрения их законности. При этом автор выделяет критерии законности нормативно-правовых актов, а также обосновывает существование среди источников российского права незаконных нормативных актов. Диссертантом дается общая характеристика и классификация таких актов. В главе также раскрыты исторические предпосылки наличия в России незаконных актов.

В первом параграфе «Законность как основа правовой системы» автор анализирует многоаспектное фундаментальное понятие законности, ее роль в правовом регулировании, а также вопрос взаимной обусловленности ее законностью нормативно-правовых актов.

Основой правового регулирования выступает обеспечение законности и, по мнению автора, вряд ли сегодня найдется ученый или политик, открыто выступающий против необходимости режима законности в процессе управления социально-политической системой.

Законность как специфический социально-правовой феномен анализируется учеными, стоящими на различных, нередко противоречащих друг другу, мировоззренческих позициях. Они рассматривают это явление в рамках различных типов правопонимания, отражающего реалии разнородных политико-правовых систем.

Диссертантом в связи с этим приводится определение законности, сформулированное в разное время такими ученые, как С.С. Алексеев, В.В. Борисов, Н.В. Витрук, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарев, И.С. Самощенко и др. Обобщая и анализируя наиболее важные элементы определений, автор приходит к тому, что законность – это фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества, его граждан. Она тесно, нераздельно связана с правом, правовой системой, реальным осуществлением юридических норм,  и, прежде всего тех, которые выражены в законах.

Право представляет собой фактор социальной жизни. Но его реальность определяется, прежде всего, тем, что оно находит выражение в формальных нормативно-правовых актах – законах, указах, постановлениях и т.п., а право реально, потому, что властная воля, выраженная в законах, находит свое воплощение в поведении людей – граждан, исполняющих закон, лиц, вступающих в отношения путем заключения договоров, судей и иных должностных лиц, применяющих закон.

Отсюда следует: законность должна проявляться в законном характере самих нормативно-правовых актов, то есть в соответствии принципу приоритета прав и свобод человека и гражданина, в недопущении противоречия актов меньшей юридической силы актам большей, в соответствии актов субъектов Федерации федеральному законодательству и т.д. Законность нормативно-правовых актов есть составляющая режима законности и заключающаяся в том, что форма, содержание, разработка и принятие правовых актов должны осуществляться с соблюдением правовой процедуры, не выходить за пределы компетенции принимающих их органов и при обязательном соблюдении требования соответствия правовых актов конституции страны и действующему законодательству.

Не ставя перед собой цели глубокого рассмотрения в целом российской правовой системы на современном этапе, автор сосредотачивает внимание  лишь на тех особенностях, которые связаны с таким элементом правовой системы как нормативно-правовой акт. Он содержит правовые нормы, которые выступают одновременно в качестве аккумуляторов и проводников государственной воли, возведенной в закон. Нормативно-правовые акты в целом, составляют действующее законодательство (в широком смысле).

В современных условиях недостаточно, говоря о законности, сводить ее сущность и содержание лишь к точному неукоснительному исполнению и соблюдению правовых норм всеми участниками общественных отношений, ибо она предполагаете и использование права, «работу» каждой клеточки механизма правового регулирования, каждый шаг правотворческого органа.

По мнению автора, сущность и содержание законности проявляется и в законодательстве, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Поэтому основой законности является сам закон, нормативный акт, его характер и содержание. Соответственно, законность проявляется в законном характере самих нормативно-правовых актов.

Второй параграф – «Незаконные акты в системе источников права», разделен на три части, где  анализируются критерии законности нормативно-правовых актов, дается понятие «незаконного» акта, обосновывается целесообразность его терминологического выражения, приводится развернутая характеристика незаконных актов, предпринимается их классификация по различным основаниям; подчеркивая объективный характер, автор обращается к анализу развития законности в нашем государстве в историческом плане.

В первой части второго параграфа «Нормативно-правовые акты и их законность» автор предлагает оценивать законный характер нормативно-правовых актов в нескольких аспектах: социолого-правовом, системно-структурном, содержательном и практическом.

Социолого-правовой аспект показывает: с 2000 года опротестовано более 14,5 тысячи незаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и почти 163 тысячи – органов местного самоуправления. При этом автор отмечает, что обязанность исходить из закона и следовать закону в решениях власти реализуется неохотно. Незаконное нормотворчество в регионах – остается серьезной проблемой. Причин, по которым пока не удается обеспечить единство правового пространства, множество. В определенной мере сказывается фактор интенсивного обновления федерального законодательства. Новые законы диктуют необходимость приведения региональных норм в соответствие с правовым режимом. Нередко проблема упирается в то, что до сих пор не завершено разграничение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. Последние на свой страх и риск принимают правовые акты, не совпадающие с федеральными законами. Немаловажным фактором являются амбиции региональных элит, особенно в вопросах, связанных с регулированием финансовых потоков и материальных ресурсов.

Социологические исследования подтверждают, что необходимость в праве, законности, особенно в переживаемый кризисный период времени, широко осознается населением. Граждане заинтересованы в режиме законности, стабильности правопорядка, защищенности своей жизни, имущества, своих законных интересов. Неотвратимое наказание вора или взяточника, строгое соблюдение трудового или административного законодательства, охрана жилищных прав, справедливое разрешение жалобы – именно на этих или подобных им фактах, касающихся конкретного лица, его родных и близких, граждане получают представление о режиме законности, приобретают уверенность в его устойчивости либо, напротив, разочаровываются в практике его соблюдения. В связи с этим автор предлагает эффективно использовать все каналы – проверки соблюдения законов, обобщения судебной и арбитражной практики, материалы парламентских слушаний, контрольные функции депутатов, прокуратуры, счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, казначейства. Тем самым будет обеспечена «обратная связь» с обществом, государством и гражданами, отражающая реальное состояние и реализацию законодательства.

Системно-структурный аспект предполагает соподчиненность, иерархичность нормативно-правовых актов. Правовые акты и их нормы располагаются в определенной иерархии, и их соотношение между собой устанавливается с помощью общеправовых принципов и приоритетов, конституционных и законодательных презумпций. Многие из них официально установлены, служат нормативной ориентацией и одновременно запретом. Их нарушение влечет признание акта или действий незаконным.

Поскольку система нормативных актов связана с категорией «законодательство» в работе рассматривается понимание в теории права этого термина. Отсутствие его единого нормативного закрепления создает практические трудности в правотворчестве, правоприменении и систематизации нормативных правовых актов. Поэтому определение понятия законодательства является не только важной теоретической, но и сугубо практической проблемой.

Содержательный аспект законности нормативно-правовых актов автор  анализирует на основе характеристики стабильности закона в нескольких плоскостях: сущностной, социально-научной, юридико-научной и практической.

Сущностная плоскость определяется: закон – результат особой творческой деятельности, осуществляемой только законодательными органами в строго определенном порядке, однако, по мнению автора, к разработке закона могут и должны привлекаться специалисты, эксперты, ученые, общественность, а приниматься законы могут и непосредственно народом путем референдума; верховенство закона; нормативность закона и его официальность (наличие определенной формы, реквизитов, символов, структуры); защищенность закона, которая должна быть обеспечена в случае необходимости мерами государственного принуждения.

Социально-научная плоскость характеризуется: социальной обусловленностью закона, нравственностью, научной обоснованностью и ресурсообеспеченностью закона.

Юридико-научная плоскость включает: «законность» (законный характер) закона, правозаконность, фундаментальность, системность, технико-юридическую обеспеченность, высокое качество закона, его доступность закона, прямое действие закона.

Практическая плоскость предполагает: реальность закона, длительность действия, необходимую степень динамичности.

Автор отмечает: устойчивость, постоянство закона, а, значит, и его действенность зависит главным образом от того, как он воспринимается общественностью, отдельными социальными группами, конкретными лицами, насколько соответствует их требованиям. Авторитет закона, уважение к нему, которое испытывают члены общества, измеряется прежде всего тем, насколько точно он отражает жизненно важные проблемы каждого гражданина и всего общества в целом, насколько действенно защищает их интересы.

Оценить степень законного характера нормативно-правового акта, по мнению автора, можно с помощью ряда показателей: мера отражения в законе конституционных принципов; соответствие принципам и нормам международного права; степень правовой регламентации базовых общественных отношений; адекватность отражения ценностей, потребностей и интересов;   соответствие решаемым задачам  экономического, социального,  политического развития; уровень качества текстов законов (вид языка закона); отсутствие противоречий с другими законодательными актами; наличие (либо отсутствие) прямого действия закона; эффективность действия закона, его реализация.

Практический аспект законности нормативно-правовых актов неразрывно связан с такими явлениями, как негативное правотворчество, юридические противоречия и т.п. Приоритетное действие базовых законов обеспечивают коллизионные нормы. Они способствуют консолидации отраслевого законодательства и предотвращению юридических противоречий внутри него и вовне. Нарушение «долженствования» означает отступление от презумпции приоритета норм базовых законов и служит основанием для признания соответствующих нарушений законности.

Действующая система нормативно-правовых актов, как считает диссертант, еще далека от совершенства, однако, наряду с выявленными негативными ее сторонами, определяются и позитивные направления развития. К ним, можно отнести как в целом стабилизацию закона (законности), так и в частности, движение по пути преодоления проблемы действия незаконных актов и сужения объема их присутствия среди российских нормативных актов.

Выявив критерии законности (законного характера) нормативно-правовых актов, во второй части второго параграфа – «Незаконные акты: понятие, общая характеристика, основания и классификация» автор переходит к главному вопросу исследования. Он заключается в комплексном анализе всех аспектов характеризующих незаконные правовые акты и разработке целостной теории незаконных нормативно-правовых актов. Это является важным направлением, как для теории, так и для практики, ибо категория незаконный акт,а точнее незаконный нормативно-правовой акт имеет еще прочные позиции в российском законодательстве.

Из властного характера полномочий субъектов правотворчества, обязательности вынесенных ими решений вытекает презумпция правильности актов, каждый из которых должен считаться законным и обязательным, пока противное не доказано в установленном законом порядке.

Под нормативно-правовым актом понимается «изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила  поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,   рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»1. В связи с этим, автор считает, что незаконный нормативно-правовой акт следует рассматривать как акт, принятый субъектом правотворчества с нарушением содержательных и процедурно-процессуальных требований, противоречащий закону или акту более высокой юридической силы.

Понимание законности правовых актов как соответствия их по форме и содержанию  актам большей юридической силы, а также строгого соблюдения пределов правового регулирования позволяет говорить о ее нарушениях, подразделяющихся на:

простые – заключающиеся в прямом противоречии общим нормам и выявляемые простым сравнением текста правовых актов;

и сложные – состоящие в замаскированном обходе норм закона и требующие анализа содержания правовых актов различных уровней по существу.

Простые нарушения законности могут происходить в виде «действия» - издания актов, противоречащих актам большей юридической силы; и «бездействия» - нарушения требований оперативных норм о необходимости принятия того или иного акта. Данные нарушения можно довольно легко обнаружить, так как они носят явный характер.

Иначе дело обстоит со сложными нарушениями, требующими значительных усилий для их выявления. Сложные нарушения предполагают выход уполномоченных субъектов за пределы собственной компетенции и делегированных прав, и также носят скрытый характер.

Незаконные нормативно-правовые акты могут проявлять себя разными способами:

  • путем изменения правовыми актами объема правового регулирования по сравнению с предусмотренными актами большей юридической силы, в частности, изменения объема понятия, первоначально используемого в общих нормах, и трансформации круга субъектов, на который распространяется действие общих норм при их издании;
  • путем изменения правовыми актами типа правового регулирования, которое чаще всего выражается в расширении исчерпывающих перечней оснований ответственности и преобразовании их в примерные;
  • посредством издания правовых актов, принятых с соблюдением предъявляемых требований, однако предписывающих адресату прямо противоположные или взаимоисключающие действия, что представляет собой результат недостаточной согласованности положений правового акта и норм множества источников законодательства.  

В практике правового регулирования имеется немало фактов, когда исполнение нормативных предписаний, формально соответствующих закону, приводит к существенному ущемлению прав граждан и организаций. При этом нарушение порядка принятия, вступления акта в силу не лишает качеств правового акта, его нормативности. Само нарушение может быть не очевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации. Принятый с нарушением процедуры принятия и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Принятый и вступивший в силу нормативный акт, точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, пока в установленном законом порядке он не будет отменен, признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.

Рассматривая  вопрос о согласовании даты вступления в силу можно констатировать, что действует общее правило: акт меньшей юридической силы, противоречащий новому акту с большей юридической силой, считается утратившим силу не с даты его отмены, а с даты вступления в силу акта большей юридической силы.

Акт большей юридической силы может содержать коллизионную норму о том, что действие его нормы (норм) начинается после внесения изменений в соответствующие акты меньшей юридической силы.

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод, что решения судов при осуществлении нормоконтроля, вступают в силу в разное время.

Во-первых, с даты вступления в силу решения о признании закона, иного акта, его нормы, элемента нормы не соответствующими нормам большей юридической силы. Это самый распространенный вариант начала действия актов правосудия, хотя, по мнению автора, не всегда оправданный. Во-вторых, акт может быть признан недействительным судом с даты вступления в силу акта более высокой юридической силы, положениям которого противоречит оспариваемый акт. В-третьих, решением суда нормативный акт может быть признан недействующим с момента его вступления в силу, т.е. аннулированным.

В отдельных субъектах Российской Федерации до сих пор не изжиты случаи принятия нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству и Конституции РФ. Подобное положение нарушает единство законности, снижает эффективность правового регулирования, дезорганизует общественные отношения.

Многоуровневое, недостаточно согласованное ведомственное нормотворчество нередко приводит к грубым нарушениям прав человека.

При этом ущерб, причиняемый незаконными актами различен. Различна степень вредности таких актов, как, например, приказ руководителя предприятия о введении единой формы одежды, не предусмотренной трудовым соглашением и правилами внутреннего трудового распорядка, с одной стороны, и постановление о запрете принимать на работу в определенные местности иностранных граждан – с другой. Но в любом случае все незаконные акты должны быть отменены полностью или в части, а пострадавшие от действия таких актов должны быть восстановлены в правах.

Не находит поддержки автора высказанное в литературе мнение о том, что одни из таких актов, безусловно, подлежат отмене, недостатки других могут быть исправлены без отмены акта в целом, третьи, в силу малозначительности присущих им дефектов, могут вообще не отменяться и не изменяться соответствующими органами, которые лишь указывают лицу или органу, издавшему такой акт, на наличие в акте недостатков с целью предупреждения повторений аналогичных ошибок в будущем.

Нереагирование на незаконные акты в силу малозначительности нарушения порождает у правотворческих и правоприменительных органов безответственность и чувство безнаказанности за издание подобных актов. А такая тенденция может привести к более существенному - нарушению прав и законных интересов граждан и организаций.

В работе специально не рассматриваются незаконные индивидуальные акты, которые адресованы отдельным лицам и носят разовый характер. И, тем не менее, их принятие и применение также может привести к значительным нарушениям прав граждан и организаций.

В резолютивной части решения судов, выносимых в ходе осуществления нормоконтроля, встречаются разные формулировки: «признать акт незаконным», «признать акт недействующим», «признать акт недействительным». Для всех этих понятий общим является понятие «незаконность», означающее, что правовой акт противоречит действующему нормативному правовому акту большей юридической силы, в том числе и Конституции РФ. «Незаконность» включает в себя и  «признание акта недействительным», и «признание акта недействующим».

Таким образом, в зависимости от установленных в ходе судебного разбирательства оснований, суд может признать акт недействительным либо недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, либо с того момента, когда нормативный акт стал противоречить нормативному правовому акту большей юридической силы. Применение судом того или иного полномочия в конкретном случае должно зависеть от момента, с которого правовой акт стал противоречить  нормативному правовому акту большей юридической силы.

Признание правового акта, противоречащим акту более высокой юридической силы в момент его издания должно означать лишение юридической силы этого акта с момента издания. Иной момент лишения правового акта юридической силы может рассматриваться как исключение: например, если он вступил в противоречие с актом более высокой юридической силы, который был принят позднее, или отмена акта с момента издания повлечет за собой крупные убытки для бюджета, что должно констатироваться в судебном решении.

Правовые последствия отмены и признания нормативного акта недействительным различны. В действующем федеральном законодательстве, регулирующем вопросы оспаривания нормативных решений, не предусмотрена возможность оспаривания нормативных решений, не обладающих юридической силой. На эту особенность обратил внимание А.Л. Бурков и предложил классифицировать такие акты на акты, никогда не имевшие юридической силы, и акты, утратившие юридическую силу в связи с их отменой органом, принявшим нормативный акт. Диссертант частично разделяет его позицию, соглашаясь с тем что, несмотря на ничтожность указанных актов, они применяются к общественным отношениям, однако, считает, что реализовать на практике судебную защиту нарушенных прав граждан и организаций в результате их применения весьма проблематично. В таких случаях целесообразнее оспаривать не сам нормативный акт, а действия и решения, основанные на нем.

В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Критикуя данную норму, автор отмечает, что такая формулировка реализации неопубликованных актов связана лишь с применением, то есть властной деятельностью субъектов. Иными словами, неопубликованные акты применять нельзя, а реализовать (соблюдать, исполнять, использовать) можно?..

На первый взгляд, законодательство позволяет должным образом защитить нарушаемые права и законные интересы граждан и организаций путем обжалования нормативных правовых актов в судах. Однако на практике у граждан и организаций возникают многочисленные сложности и проблемы после признания нормативного акта утратившим юридическую силу. Все время до признания судом акта недействующим он обладал юридической силой, т.е. подлежал применению. А значит, обращение заинтересованного лица в суд за защитой своих прав и интересов фактически сводится к тому, что незаконный правовой акт прекратит свое действие (утратит юридическую силу) не ранее, чем будет вынесено решение суда.

Обращая внимание на различные правовые последствия обжалования нормативных актов при рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ, арбитражном суде и суде общей юрисдикции, диссертант в своем исследовании приходит к выводу о фактическом неравенстве лиц (заявителей), что является нарушением ст. 19 Конституции РФ. Правовые последствия признания нормативного акта недействующим не должны (не могут) зависеть от того, в каком суде - арбитражном или общей юрисдикции рассматривается дело, от того, каким процессуальным кодексом (АПК РФ или ГПК РФ) руководствуется суд при судопроизводстве.

Исследуя природу незаконных нормативно-правовых актов, автор  выделяет присущие им черты: субъект, издавший акт не имел таких полномочий, либо превысил их; нарушены содержательные требования (акт формально соответствует закону, однако приводит к существенному ущемлению прав граждан, организаций, иных субъектов, либо противоречит главе II Конституции РФ, противоречит принципу верховенства закона, нарушаются требования к формам, реквизитам, символам, структуре, акт не имеет реальной защиты то есть в необходимых случаях не обеспечивается мерами государственного принуждения и др.); нарушены процедурно-процессуальные требования (акты приняты или опубликованы в не установленном законом порядке, например, отсутствие кворума при голосовании,  и формальной регистрации акта, опубликование с нарушением сроков и т.п.).

Обобщив различные аспекты и особенности незаконных актов, автор полагает, что под незаконным нормативно-правовым актом следует понимать акт, принятый субъектом правотворчества с нарушением содержательных и процедурно-процессуальных требований, противоречащий закону или акту более высокой юридической силы.

Далее автор подчеркивает необходимость классификации незаконных правовых актов, которая позволяет, во-первых, определить место каждого незаконного акта в системе правового регулирования, во-вторых, лучше уяснить, понять юридическую природу, значение и роль особенностей правового регулирования, в-третьих, точнее определить границы и возможности регулирующего воздействия права на общественные отношения, в-четвертых, значительно совершенствовать правотворческую и правоприменительную деятельность.

Учитывая наиболее существенные признаки – критерии отличий, а также некоторые попытки, предпринятые другими исследователями,  диссертант предлагает классифицировать незаконные нормативно-правовые акты: по основаниям, относящим правовые акты к незаконным, по форме, по процедуре принятия, по правовым последствиям, по времени действия, по характеру нарушений.

Таким образом, выявление сущностных характеристик, особенностей правового регулирования, классификации незаконных актов, а так же оснований действия и признания правовых актов незаконными, - составляют целостное учение о незаконных актах, что является научным обоснованием для «борьбы» с ними.

В третьей части второго параграфа «Исторические предпосылки образования и действия незаконных правовых актов», подчеркивая объективный характер, автор обращается к анализу развития законности в русском государстве в историческом плане. С самого зарождения нашего государства незаконный характер нормативно-правовых актов проявлялся весьма своеобразно. На начальном этапе это, с одной стороны, определялось противоречием между условиями, господствующими на русской земле, и иноземным законодательством, которое применялось. С другой стороны, в Русском государстве процессу обычно-правовой интерпретации подвергались княжеские уставы, которые содержали как церковные, так и светские нормы. Живой характер русскому средневековому праву придавало и наличие конкуренции между письменными светскими и церковными источниками права.

Вследствие этого автором выделяются весьма значительные изменения в праве, одним из важнейших источников которого становятся нормативные акты, принимаемые либо монархом, либо сословными учреждениями, либо совместно тем и другим органом. Противоречивый характер права выражался в том, что сохраняли свое значение локальные (сеньориальные, общинные, городские, цеховые, канонические) обычаи. Кроме того, явственно проявлялось расхождение между содержанием законов и реальными нормами, возникшими на их основе.

Еще не проводилась грань между законом и обычаем в ходе правоприменения, что позволяло судьям и администраторам в случае необходимости не апеллировать к законодателю, а создавать или изменять юридические нормы при помощи практики. В период абсолютизма в Российском государстве расхождение между законом и правом достигает значительных масштабов. Это, в первую очередь, связано с именем Петра Великого, реформаторская деятельность которого сложилась так, что многие законодательные положения не были реализованы. Мало того, «иногда с массовыми нарушениями закона приходилось мириться и даже возводить эти нарушения в новую норму.

В определенной степени разрыв между законом и правом обуславливали несовершенство юридической техники и упущения в деятельности государственного аппарата.

Во время царствования Александра I образовался разрыв между законодательными положениями, олицетворяющими все свойства абсолютистского права, с одной стороны, и социально-экономическими условиями и духом времени, – с другой. Этому способствовали многообразие, запутанность, дублирование, пробельность, противоречивость и бессистемность законов.

Произведенная при Николае I систематизация российских законов в форме их инкорпорации, дала возможность ориентироваться в массе нормативно-правовых актов, сделала их более или менее доступными для гражданского общества, но не решила всех остальных проблем.

В праве России Нового времени, когда еще оставались сильны правовые обычаи, на ее обширной территории существовали многочисленные расхождения по объему и содержанию права.

Народы азиатской части российской империи жили по своим национальным обычаям (при этом, ведя преимущественно кочевой образ жизни), и на них не распространялось действие российского гражданского законодательства. Помимо этого, сохранялись многочисленные религиозные нормы, регулирующие как семейные, так и гражданские отношения .

Наиболее ярко в данном ключе характеризуется послереволюционный этап. Нормативно-правовые акты ВЦИК и СНК устанавливали преимущественно общие принципы правового регулирования. Детальная же регламентация общественных отношений осуществлялась местными советами и их органами и самим народом в процессе реализации законодательных принципов в конкретных отношениях.

В период гражданской войны законодательная и правотворческая деятельность советского государства претерпевала значительные изменения, среди которых попытки разработки процедуры разрешения коллизий между различными актами, разработка мер, призванных обеспечить реализацию законов в конкретных отношениях. Одновременно проявились и такие негативные тенденции, как расширение круга органов, не предусмотренных Конституцией, принимающих законодательные акты, и устранение народных масс из законотворческого процесса.

Эти негативные черты в полной мере были присущи законодательству РСФСР. СНК и СТО своими актами отменяли действия декретов ВЦИК, принимали противоречащие им нормы. Закрепленные декретами СНК и других исполнительных органов меры как перспективные и долговременные через короткий период времени отменялись из-за малой эффективности и нереальности.

Субъективизм и волюнтаризм в управлении делами общества и государства, проявившийся в 30-х годах, негативно сказался и на процессах развития советского законодательства, на всех стадиях нормативно-правового регулирования: правотворчестве, правоохранительной и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц, реализации прав и законных интересов граждан. Наиболее ярко это выразилось в принятии норм, противоречащих Конституции СССР, конституциям союзных республик; присвоении Политбюро ЦК ВКП(б) права принимать нормативно-правовые акты вместо ЦИК и СНК СССР; принятии общесоюзных актов по вопросам, отнесенным к компетенции союзных республик; установлении правовых предписаний, грубо нарушающих права и свободы советских граждан, легализующих значительную часть методов времен политики военного коммунизма; непомещении значительной части нормативно-правовых актов, принимаемых ЦИК и СНК СССР, ВЦИК в источниках официального опубликования, что делало их недоступными для широких масс трудящихся.

В период обновления советского законодательства в 60-80-х годах прошлого века также не удалось избежать перекосов и противоречий в различных отраслях права, связанных с доминированием партийного аппарата и его решений в сфере правового регулирования государства. Все более стала проявляться слабость союзного центра.

Обструкция общесоюзным органам и принимаемым ими актам первоначально выразилась в том, что высшие органы власти Латвии, Литвы, Эстонии, Азербайджана стали принимать законодательные и иные акты, противоречащие Конституции СССР и общесоюзным законам. Затем к ним присоединились и другие республики. После чего все союзные республики приняли декларации о суверенитете, в которых провозгласили приоритет собственных законов над общесоюзными.

В последующем Российское государство и право выходит на новый этап своего развития, который сопровождался острыми противоречиями между органами законодательной и исполнительной власти, «войной законов», взрывом преступности, включая  неправовые акции в Чечне, ростом коррупции в госаппарате, нарушением прав человека. 

Диссертант приходит к выводу о том, что формирование и действенность незаконных нормативно-правовых актов – есть не что-то возникшее спонтанно, в связи со сменой общественно-политической и экономической обстановки, а закономерный, исторически сложившийся и основанный на русском национальном менталитете фактор. Для его искоренения необходимо принимать во внимание исследованный опыт.

Глава 2 – «Причины принятия незаконных нормативно-правовых актов и меры по их устранению» – посвящена анализу условий и причин, способствующих появлению и живучести незаконных нормативных актов, проблеме ответственности за их принятие, а также выработке мер по преодолению негативных последствий действия незаконных нормативно-правовых актов.

В первом параграфе «Причины принятия незаконных нормативно-правовых актов» автор на основе анализа общественно-политической обстановки в стране, особенностей правового регулирования в период конфронтации между органами государственного управления исследует причины принятия незаконных нормативно-правовых актов. Отмечается, в частности, что нормы, не соответствующие действующему законодательству, не могли сложиться в одночасье и существовали довольно длительное время, в значительной мере определяя жизнь нашего общества и государства. Но, если прежде о них предпочитали говорить как о нарушениях законности и, соответственно, обозначали в качестве чисто фактических, а не правовых феноменов, то в перестроечное и постперестроечное время обнаружилось, что мы имеем дело с явлениями, получившими значительное распространение и оказавшими влияние на характер правового регулирования. Это потребовало глубокого научного анализа.

В настоящее время значительно сократилось количество нормативно-юридических конфликтов, однако их наличие напрямую способствует живучести незаконных нормативных актов.

В период конфликтов резко нарушаются внутрисистемные связи. Многие акты принимаются произвольно, а присвоение права на издание актов становится средством деятельности органов и организаций.

Вопреки требованиям Федеральных законов о системе государственной службы, о статусе государственных и муниципальных структур, Трудового кодекса, государственные служащие все больше поддаются влиянию коррупции. Нарушения и злоупотребления служебными полномочиями, выражающиеся в непринятии правильных законных решений и принятии «выгодных» решений за вознаграждение, в бездействии, нарушениях процессуальных сроков, в запросе излишних документов, образуют цепь неправомерных действий. Они «скрепляются» устными или фиктивными письменными документами, и подобные теневые акты придают формальному праву внешне декоративный характер.

Низкий уровень ряда законов, поспешное их изменение и даже отмена, несогласованность с программами реформ ведут к потере престижа закона в обществе. Поэтому закон и воспринимается как доброе пожелание, которому вовсе не обязательно следовать. В связи с этим, по мнению И.И. Сыдорука, появились такие негативные явления, как сопротивление закону, неповиновение ему. С такой резкой оценкой состояния законности нормативно-правовых актов и наступлением описываемых последствий вряд ли можно безоговорочно согласиться. По мнению диссертанта, автор сгущает краски.

Проследив динамику (приводится статистика по России и отдельным регионам) принятия и опротестования незаконных нормативно-правовых актов, автор определяет причины, по которым уполномоченные субъекты (органы и должностные лица) принимают противоречащие закону акты.

Такие причины автор предлагает объединить в две основные группы:

К причинам объективного характера относятся:

  • отсутствие акта регламентирующего порядок принятия нормативно-правовых актов;
  • пробельность федерального законодательства, что позволяет уполномоченным субъектам самостоятельно регулировать соответствующие вопросы;
  • отсутствие должного разграничения полномочий соответствующих субъектов,

К причинам субъективного характера относится:

  • низкий уровень правосознания и правовой культуры субъектов правотворчества;
  • нарушение правил юридической техники при разработке правовых актов;  
  • личный или групповой интерес в принятии незаконного акта; 
  • необоснованно напряженная и детализированная законотворческая и подзаконная правотворческая деятельность из-за «размытого» понимания законодательства, противостояния Российской Федерации и её субъектов, различных политических сил;
  • слабая разработка проблем ответственности за принятие незаконных актов в науке.

Принятие незаконных правовых актов непосредственно следует из нарушения принципов законности.

В законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности государственного служащего либо законодатель ограничивается общей формулой «несет ответственность в установленном законом порядке». Часто различается ответственность должностного лица и государственного служащего государственного органа.

Во втором параграфе «Ответственность за принятие незаконных нормативно-правовых актов» автор подчеркивает, что проблема ответственности за правотворчество, вновь ставшая актуальной, давно вызывает значительный интерес. Известно, что качество правовых актов нередко вызывает не только общественное недовольство, но и критику в юридической науке. Негатив в правотворческой деятельности – наиболее часто проявляются в нарушении правотворческих процедур, юридической техники, принятии декларативных актов, не имеющих правового содержания, а также непринятии правовых актов, в которых ощущается особенная потребность общества и др.

История свидетельствует, что наука не раз вплотную подходила к вопросу ответственности за правотворчество, но однозначного решения практически этот вопрос так и не получил. Не определены ещё границы этой ответственности и даже очертания самого предмета представляются весьма расплывчатыми.

Реалии современной жизни – принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, провозглашение правового государства, превращение права не только и не столько в инструмент политики управления общественными процессами, сколько способом защиты и гарантии прав и свобод граждан, опять выдвинули эту проблему, переведя её в практическую область. Разработка, к примеру, проблем конституционной ответственности органов государственной власти в условиях нестабильных общественных отношений – практически разрушенного гражданского общества, затянувшихся реформ и т.д. весьма проблематична. Конституционные положения для разработки Федерального закона «О конституционной ответственности» рассчитаны на стабильные отношения в обществе, с устойчивым правовым фундаментом.

Осуществление законодательной регламентации публично-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц становится особенно насущным в настоящее время.

Диссертант не разделяет позицию исследователей, считающих отмену незаконных актов особым видом юридической ответственности. Основная цель отмены таких актов – охрана правопорядка, восстановление прежнего состояния и рассматривать ее как разновидность юридической ответственности вряд ли оправдано. Отмена незаконного акта не исключает персональной дисциплинарной или иной ответственности лица, издавшего акт. И независимо от того, повлечет или не повлечет незаконный акт нарушение чьего-либо субъективного права, должностное лицо, санкционировавшее, подписавшее от имени органа этот акт, по мнению автора, должно подлежать дисциплинарной или – сообразно степени своей вины и степени последствий - иным видам ответственности.

Повышение эффективности частной и общей превенции издания незаконных актов и решений в немалой степени зависит от того, как сочетается отмена таких актов с персональной ответственностью виновных в этом лиц. Но, конечно, главное значение имеет организационно-воспитательная, кадровая работа внутри самих государственных органов, повышение уровня квалификации их сотрудников.

В третьем параграфе «Пути и способы преодоления негативных последствий действия незаконных нормативно-правовых актов» автором поднимается проблема определения эффективных способов и путей преодоления этих последствий всеми правотворческими правоприменительными органами.

На качество принимаемых актов, в том числе и с точки зрения их соответствия федеральным законам, в немалой степени влияют систематичность и качество применения такого организационно-правового средства как правовая экспертиза проектов нормативных актов. В свою очередь качество самих правовых экспертиз зависит от квалификации и опыта работников юридических служб государственных и муниципальных органов, организаций, наличия в регионах юридических вузов и правовых научно-исследовательских институтов. Проведение правовых экспертиз должно стать неотъемлемым предварительным условием рассмотрения уполномоченными субъектами проектов правовых актов. Как показывает анализ практики проведения правовых экспертиз в региональном законотворчестве данный нормотворческий институт является одним из эффективных инструментов обеспечения соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам.

В юридической литературе рядом исследователей (В. В. Игнатенко,  О.В. Богатовой и др.) предлагается в качестве способа решения проблемы соответствия регионального законодательства федеральным законам подготовка модельных законов субъектов РФ. По мнению диссертанта эту идею следует поддержать и порекомендовать высшим органам государственной власти в сотрудничестве с научными кадрами разработать модельные правовые акты для тех сфер общественных отношений, где существуют проблемы правового регулирования. Уполномоченные субъекты сталкиваются с примерно одинаковыми проблемами в процессе правотворчества. В связи с этим, подготовка модельных правовых актов явилась бы вспомогательным научно-организационным средством качественного и эффективного правотворчества.

Важную роль в принятии качественных правовых актов играет и состояние научных исследований, уровень развития науки. Поэтому следует развивать те направления науки, которые влияют на принятие законных правовых актов.

Необходимо четко сформулировать основания ответственности за издание незаконных правовых актов с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности соответствует.

Главной мерой в деле недопущения незаконных правовых актов является совершенствование законодательства в смысле устранения устаревших, неэффективных или неактуальных правовых предписаний, ликвидации пробелов федерального законодательства, установления административных процедур, то есть порядка и сроков осуществления полномочий государственных органов и должностных лиц, разграничения полномочий соответствующих субъектов правотворчества и т.д.

Нарушение порядка принятия, вступления акта в силу не лишает акта качеств нормативности. Принятый с нарушением процедуры принятия и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Принятый и вступивший в силу нормативный акт, точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, пока в установленном законом порядке он не будет отменен, признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.

Диссертанту импонирует весьма прогрессивная идея создание механизма предварительного контроля за законностью правовых актов предложенная Ю.И. Колесовым, который предлагает ввести учреждение специальных экспертных комиссий при законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Указанные комиссии могли бы осуществлять проверку законности направляемых им нормативных правовых актов, и их отрицательное заключение препятствовало бы опубликованию, а, следовательно, введению в действие незаконных нормативных правовых актов. К работе указанных комиссий могли бы привлекаться и сотрудники органов юстиции с правом совещательного голоса. Решения указанных комиссий могли бы быть оспорены в судебном порядке. По мнению диссертанта, после апробации этого механизма (если он не будет необоснованно тормозить правотворческий процесс) следует определить лишь оптимальные формы такого контроля.

Необходимо объективно оценивать различные правовые взгляды и неодинаковое правопонимание. В них заложено не только содержание будущих законов и иных правовых актов, но и отношение к ним правоисполнителей и их возможные разногласия и споры. Выяснение правовых позиций позволяет использовать те способы толкования и разъяснений спорных правовых положений, которые служат первым препятствием на пути движения права в жизни. Устранение его легальными путями способствует также повышению правовой культуры депутатов, должностных лиц и служащих, всех граждан, а значит, укреплению правового порядка в стране.

Постоянное изучение и наблюдение за изменениями права становится насущной потребностью любого государства, а России в первую очередь.

Следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции. И нужна эффективно действующая специальная система мониторинга права.

Автор считает, что назрела необходимость повышения эффективности прокурорского реагирования, вплоть до возможности обжалования действий законодательных органов – на стадии принятия нормативно-правового акта. И.И. Сыдорук предлагает довольно решительные меры в борьбе с незаконными актами, в частности, законодательно установить, что прокурор может приостановить действие опротестованного акта или, что принесение протеста автоматически приостанавливает действие опротестованного акта. По мнению диссертанта такое кардинальное предложение, если и повысит эффективность реагирования на незаконные акты, но может вместо упорядочения привести к еще большему противостоянию между правовыми актами.

Отмечая наличие в законодательстве России и ее субъектов существенных противоречий, Ж. Жайкбаев подчеркивает необходимость выработки эффективных правовых средств их выявления и устранения. При этом особое внимание предлагает уделить совершенствованию так называемой конституционной ответственности как региональных властей, так и органов федеральной власти.

По мнению диссертанта, это предложение о введении дополнительных мер ответственности (ограничении законодательной инициативы) для «нерадивых» законодательных органов субъектов Федерации, может быть, и имеет право на жизнь, но, пока преждевременно и практически трудно реализуемо.

В работе автором анализируются правомочия Президента РФ в отношении правовых актов субъектов Федерации, противоречащих действующему законодательству, а также меры, принимаемые органами юстиции в целях приведения противоречащих нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Следует законодательно определить порядок, обеспечивающий четкое и неукоснительное исполнение судебных решений конституционных судов, чтобы они не повисали в воздухе, внося сумятицы вроде «закон есть, но его не надо применять». Экспертизу необходимо учреждать в период разработки законопроектов, приводя в соответствие и сопряженные с ними нормативно-правовые акты.

Одновременность введения всех связанных изменений в действующие законы обусловлена необходимостью обеспечения непротиворечивости, полноты и согласованности массива действующих законов. По отношению к отдельно взятому закону это означает введение в действие норм, вносящих какие-либо изменения в существующее законодательное регулирование только с момента вступления в силу законов о внесении соответствующих изменений в действующие законодательные акты (или об утрате последними силы).

Заключение диссертации содержит обобщенные итоги исследования в виде основных выводов, предложений по повышению эффективности правового регулирования с учетом обременения российской правовой системы фактором присутствия действующих незаконных нормативно-правовых актов.

 

 

 

 

 

 

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, входящих в перечень, утвержденный Президиумом ВАК, рекомендованных для публикации научных результатов диссертаций

1. Актуальные вопросы минимизации последствий действия незаконных актов. Образование и наука. Известия Уральского отделения Российской академии образования. Приложение №1. Июль 2006.- Екатеринбург. - 1 п.л.

Другие статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях

1. Некоторые аспекты юридических противоречий в российской правовой системе: их причины и последствия. Проблемы государства и права: Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 1.  Уральский государственный педагогический университет – Екатеринбург, 2005. 341с. – 0,8 п.л.

2. Судебная деятельность и ее роль в правотворческом процессе. Публичное и частное право: теория и практика. Сборник научных трудов. Выпуск 1. Под редакцией докт. юрид. наук профессора А.Н. Сагиндыковой. Уральский государственный педагогический университет – Екатеринбург, 2006. – 0,8 п.л.

Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения.; Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика.; Бурков А.Л. Обратная сила действия актов правосудия о признании незаконных нормативных актов.; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибуллин А.Г. Закон о нормативных правовых актах – актуальная повестка.; Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ.; Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия до реализации.; Он же. Право официальное и неформальное; Шубин Д. Незаконные акт против законных интересов.

Еще до принятия ГПК РФ в судах стала формироваться практика отказа в принятии заявлений и жалоб по основаниям неподсудности дела конкретному суду, когда оспаривались акты, нормативные по своему характеру, но принятые с нарушением установленного порядка их принятия и опубликования. То есть оспариваемые нормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, не опубликованные в установленном порядке (в соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ), а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, еще не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, не признавались нормативными актами.

Концепция стабильности закона (серия «Конфликт закона и общества»)-М.: «Проспект», 2000. С. 12.

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000г. № 19 // ВВС РФ. 2000. №7. С.1; 2003. №3. С.1.

См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Казань, 1894. С. 40-41.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.