WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Закон субъекта Российской Федерации как источник права

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ БИБЛИОТЕКИ

На правах рукописи

Золотухина Татьяна Александровна

Закон субъекта Российской Федерации как источник

права

Специальность 12.00.01

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.

Ростов-на-Дону - 2004


На правах рукописи

ЗОЛОТУХИНА Татьяна Александровна

ЗАКОН СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИК ПРАВА

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону 2004


Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права

Государственного образовательного учреждения высшего профессионального

образования «Ростовский государственный университет»


Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:


доктор юридических наук, доцент

Иванников Иван Андреевич

доктор юридических наук, профессор

Медведев Станислав Николаевич

кандидат юридических наук

Пушкарев Евгений Александрович

Ростовский юридический институт МВД РФ


Защита состоится «17» июня 2004 года в 414 о0 о0 часов на заседании диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Кавказская Академия государственной службы» по адресу:

344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ком. 512

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Северо-Кавказская Академия государственной службы» по адресу:

344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70

Автореферат разослан ««У14т» »мая 2004 года.


Ю. Р. Догадайло

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент


3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что Россия находится на этапе построения новых общественных отношений, которые нуждаются в правовом регулировании. Это требует разработки и принятия новых законов, отвечающих интересам государства, общества и каждого человека. Безусловно, такая работа законодательными органами Федерации и ее субъектов ведется. Однако качество законотворческой деятельности находится на низком уровне юридической техники.

В то же время быстрыми темпами развивается законодательство субъектов РФ. Однако эта практика на сегодняшний день не оправдала заложенную в ней идею создания совершенной правовой системы: она не только выявила пробелы, существующие в федеральном законодательстве, но и породила открытую конфронтацию между законодательной деятельностью различных уровней власти в Российской Федерации, деструктирует единое правовое пространство, способствует развитию центробежных тенденций.

В последние годы дискуссии о положении закона субъекта РФ как самостоятельного и полноценного вида законов в системе законодательства России приобрели актуальный характер.

Конституция РФ, наделив российские регионы полномочием принимать законы и не определив исчерпывающий перечень предметов исключительного ведения субъектов РФ, а также полномочия регионов в сфере их совместной с Федерацией компетенции, по сути наделила субъекты неограниченными полномочиями. Стремление к самостоятельности перерастает в открытое противостояние федеральному центру: ведь законодательство всех 21 республик в составе РФ противоречит федеральному законодательству, что свидетельствует о неготовности нашего государства к цивилизованным отношениям между центральными и региональными органами государственной власти. Преодолеть эти настроения в сегодняшних условиях возможно, только придав правотворчеству субъектов характер подзаконного нормотворчества. Безусловно, отрицать перспективность идеи разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами в федеративном государстве и наделения представительных


4 что подтверждается, в том числе, и мировой практикой. Но переход к такой модели федеративных отношений требует тщательной и длительной подготовки, что было проигнорировано Российской Федерацией.

Бесспорной новеллой для российской юридической науки и практики является само определение закона субъекта РФ (регионального закона). Долгое время наша юридическая наука вообще лишена была такой категории даже как теоретического понятия. Сегодня, наделяя регионы правом принимать такого рода акты, надо определить, что же есть закон субъекта РФ, дабы исключить любую подмену понятий.

Следовательно, актуальность темы в условиях развивающегося регионального законотворчества более чем очевидна, ибо отсутствие теоретической грамотности в вопросах роли закона соответствующего уровня позволяет субъектам РФ не только выходить за пределы собственной компетенции, но и перераспределять полномочия органов государственной власти внутри региона.

Во избежание подобных проявлений некомпетентности надо четко знать, что такое закон субъекта РФ (региональный закон), каковы его разновидности, чем он отличается от других видов законов и иных нормативно-правовых актов, а также насколько эффективно региональное законодательство в регулировании соответствующих общественных отношений.

Тема настоящего диссертационного исследования весьма актуальна в теоретическом и практическом отношениях. Становление правового государства, утверждение идеалов справедливости, гуманизма, добра в обществе, укрепление правопорядка связываются самым тесным образом с концепцией регионального закона, его особым положением в системе законодательства России, а также с его эффективностью в регулировании общественных отношений.

Степень научной разработанности исследуемых в настоящей диссертации вопросов нельзя назвать достаточной, хотя в последнее время интерес к этим проблемам несколько возрос и продолжает повышаться. При написании диссертационной работы были изучены произведения отечественных до 1917 года и современных российских и зарубежных ученых - правоведов. В области дореволюционного правоведения особое место занимает исследование Н М. Кор-кунова «Русское государственное право», позволяющее выявить уже восприня-


5 тые и подлежащие использованию в современных условиях принципы, элементы и цели законодательства. Среди современных разработок в рамках настоящего диссертационного исследования следует, прежде всего, отметить, что проблематика закона вообще и регионального закона в частности в системе законодательства России исследуется как в общетеоретической, так и в отраслевой и межотраслевой литературе. В качестве примера рассмотрения и разрешения проблем, связанных с законом вообще и законом субъекта РФ в частности, в рамках общей теории государства и права следует, в первую очередь, выделить работу Ю.А. Тихомирова и И.В. Котелевской «Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие» (М., 1999), в которой исследуется большой круг вопросов, связанных с различными видами законов и их соотношением между собой и с другими видами нормативно-правовых актов. В области юридической литературы, посвященной отдельным отраслям российского права, особо следует выделить монографию Е.В. Колесникова «Источники российского конституционного права» (Саратов, 1998), в которой рассмотрено большое число вопросов, связанных с местом закона в системе нормативно-правовых актов, а также работу О.Е. Кутафина «Источники конституционного права Российской Федерации» (М., 2002), максимально подробно исследующего региональные источники конституционного права. Для настоящей темы велико значение исследований таких авторов как Бутько Л.В., Буянкина СВ., Виноградов А.Ф., Каменская Е.В., Крылов Б.С., Манохин В.М., Миронов В.А., Митюков М.А., Потапов М.Г., Сычев А.П., Цалиев A.M., Чернобель Г.Т. и другие, посвященных рассмотрению проблем правотворческой деятельности в Российской Федерации и ее субъектах. Большой интерес также представляют исследования, позволяющие сопоставить системы законов России и зарубежных стран. Среди них, в частности, учебные курсы конституционного права зарубежных стран, разработанные Мишиным А.А., Чиркиным В.Е. Большой интерес представляет работа Ж. Марку, посвященная исследованию вопроса о распределении властных полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации и в федеративных государствах Европы и выявлению общих и особенных черт этого процесса в мире.

Подробное изучение трудов названных ученых, а также ряда других работ позволило автору диссертационного исследования обосновать актуальность существующих в теории и практике проблем, связанных с законом вообще и зако-


6 ном с>бъекта РФ в частности, его местом и ролью в жизни современного государства, а также предложить собственные пути и методы их решения.

Объектом диссертационного исследования является способ выражения государственной воли и ее объективация в законах и иных формах (источниках) права.

Предметом исследовании стал закон субъекта РФ (региональный закон) как один из видов законов, принимаемых в Российской Федерации, а также его роль в регулировании общественных отношений и перспективы развития системы регионального законодательства.

Методологическую основу работы составили ранее известные и современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой, и в первую очередь метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также методы анализа, синтеза, системный метод познания. Изложение материала сопровождается проблемно-категориальным освещением и приемами и средствами историко-сравнительного исследования.

Эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные Конституционные Законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральные Законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции Республик Адыгея, Бурятия, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Чувашской Республики, уставы Краснодарского края, Ростовской области, Ханты - Мансийского автономного округа, другие федеральные и региональные законы, подзаконные нормативно-правовые акты.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение места и роли закона субъекта РФ как источника права, его юридической силы и


7 правовой природы. Цель диссертационной работы конкретизируется в следующих задачах:

  1. изложить общую концепцию закона субъекта РФ;
  2. дать определение закона субъекта РФ, установить его признаки и предполагаемую структуру, выделить его виды;
  3. выявить основы законотворческой деятельности в Российской Федерации и особенности законотворчества субъектов РФ;
  4. указать проблемы регионального законодательства в Российской Федерации, причины их возникновения и предложить возможные пути их решения. Этапы законотворческой деятельности в силу своей специфики являются

самостоятельным объектом исследования, поэтому в настоящей работе они затрагиваются лишь с целью выявления характерных черт и особенностей закона субъекта РФ. Данное исследование требовало установления особенностей законодательства на уровне субъектов, чтобы обосновать целесообразность его формирования. На необходимость четкого выявления таких отличительных черт регионального законодательства ранее в юридической литературе акцент не делался.

Данные научного поиска позволили выявить причины возникновения законодательных осложнений, что освещено в диссертации, и определить, что в сложившейся ситуации наиболее эффективным может быть только жесткий способ устранения коллизий в законодательстве субъектов РФ - ликвидация последнего.

Научная и практическая новизна исследования. Данная диссертационная работа является одной из первых, в которой на монографическом уровне исследован такой источник права как закон субъекта РФ. Указанная правовая категория является новой для российской юридической науки. И в этой связи, несмотря на активное ее использование теоретиками и практиками правоведения, потребность в ее научном исследовании с каждым днем возрастает. По этой причине новеллой диссертационной работы и является научно обоснованное понятие закона субъекта РФ (регионального закона), необходимость в котором очевидна не только в науке, но и в практической деятельности.

Новизной в работе стала также идея существования различных классификаций региональных законов в зависимости от избранного классификационного


8 критерия, а также предлагаемая автором классификация законов субъектов РФ как квинтэссенция существующих в юридической литературе и полностью соответствующая Конституции РФ 1993 года и ее практическая обоснованность.

В диссертационной работе сделана попытка выстроить наиболее полный перечень коллизий в региональном законодательстве.

Основной новеллой проведенного исследования стал предложенный автором диссертации способ преодоления существующих коллизий между федеральным и региональным законодательством - упразднение законотворчества субъектов РФ как такового и придание ему характера подзаконного нормотворчества, предоставление регионам полномочий принимать подзаконные нормативно-правовые акты, хотя бы до урегулирования противоречий и пробелов федерального законодательствования.

Новизна диссертационного исследования конкретизируется в положениях, выносимых на защиту:

  1. Закон субъекта Российской Федерации - это нормативно-правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятый либо представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном особом порядке, не подлежащий отмене никаким органом государственной власти субъекта Российской Федерации за исключением органа, принявшего закон, либо непосредственно населением субъекта Российской Федерации путем прямого волеизъявления граждан (референдума субъекта Федерации) и направленный на регулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с принципами и порядком разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и регионами России (субъектами Федерации);
  2. Законотворчество субъекта Российской Федерации - это основанный на Конституции Российской Федерации, конституции (уставе) соответствующего региона (субъекта Федерации) и регламентируемый соответствующими нормативно-правовыми актами процесс обсуждения законопроекта и его принятия в качестве закона либо представительным (законодательным) органом субъекта Российской Федерации, либо непосредственно населением соответствующего

9 региона, а также его опубликования и вступления в силу с привлечением к законотворческому процессу иных ветвей государственной власти региона;

  1. Максимально емкая и наиболее полная классификация законов субъектов Российской Федерации есть деление законов на виды по их юридической силе (конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, собственно региональные законы);
  2. Ликвидация опережающего законотворчества регионов, то есть принятия законов субъектов Российской Федерации при отсутствии соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и правомочия на осуществление соответствующей деятельности в российских регионах как нецелесообразных и законодательно недопустимых;
  3. Причины коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации и в первую очередь коренное обновление общественных отношений, подлежащих регламентации, а также противоречивость и несовершенство федерального законодательства, некомпетентность субъектов правотворчества, повторение в региональных законах норм федерального законодательства, неопределенность предмета ведения и полномочий регионального законодателя, игнорирование позиций Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также ученых - юристов;
  4. Упразднение законотворчества субъектов Российской Федерации, придание ему подзаконного характера впредь до решения вопросов федерального законодательства и обеспечения его признаками четкости, емкости и системности как способ преодоления и устранения коллизий в региональном законодательстве.

Теоретическая и практическая значимость д и с с е р т а ц и и . Научно-познавательное и прикладное значение настоящего диссертационного исследования очевидно, ибо разрешаемые в работе вопросы могут быть использованы в учебном процессе, а также явятся предпосылкой дальнейшей научной разработки в свете затронутых проблем. Прежде всего, предложенные в диссертации выводы должны послужить отправной точкой к исследованию вопросов, связанных с региональным законом и региональным законотворчеством, на ином концептуальном уровне. Некоторые теоретические положения диссертационного исследования,


10 изложенные еще в дипломной работе автора, были рекомендованы к использованию в учебном процессе Государственной аттестационной комиссией РГУ 2001г. Результаты исследования представляют интерес в свете поисков модели более совершенной законодательной власти.

Исследования и выводы, предложенные в работе, могут быть интересны и ценны для депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ при принятии региональных законов.

Практическая новизна работы, кроме того, определяется ее значимостью, в частности, в судебной и арбитражной практике при выборе нормативно-правового акта, подлежащего применению в конкретном деле, при определении пределов действия соответствующего закона.

Выводы работы могут быть использованы в деятельности толкователей регионального законодательства, особенно при толковании конституций республик и уставов кных'субъектов РФ, содержащих наиболее серьезные несоответствия и явные противоречия между законодательством различных уровней власти. Важны эти выводы и для повышения качества работы органов и лиц, проводящих анализ законов субъектов РФ на предмет их соответствия действующей российской Конституции и федеральному законодательству, а также и всех других органов, организаций, должностных и иных лиц.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа является результатом более чем семилетней исследовательской деятельности автора. Отдельные положения работы опубликованы в научном юридическом журнале («Правовая политика и правовая жизнь»), в межвузовском сборнике «Политико-правовая система России начала XXI века» (г. Ростов-на-Дону, 2004г.) и других, докладывались на трех научно-практических конференциях «Государственность и права славянских народов на рубеже XX - XXI столетий» (28 - 29 марта 2002 года, г. Ростов-на-Дону), «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (3 - 4 апреля 2003 года, г. Ростов-на-Дону), «Государственность и право славянских народов: состояние и перспективы развития» ( 2 - 3 апреля 2004 года, г. Ростов-на-Дону).

Структура диссертации определена ее содержанием, логикой изложения материала по результатам проведенного исследования. Диссертация состоит из


11 введения, четырех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во «Введении» обосновывается актуальность темы исследования, степень ее научной разработанности, методологическая, эмпирическая и юридическая база, формулируются цели и задачи исследования, излагается новизна и научно-практическая значимость диссертации, приводятся сведения об апробации на практике полученных результатов.

Первая глава «Концепция закона субъекта Российской Федерации» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Понятия и признаки закона субъекта Российской Федерации» посвящен всестороннему исследованию феномена «закон субъекта РФ (региональный закон)», выявлению специфических черт данной категории, обусловленных сложившейся неопределенностью в понимании категории «регион», и, как следствие, формулированию научно обоснованного определения понятия «закон субъекта РФ (региональный закон)».

Родовой категорией при определении закона субъекта РФ является закон как общетеоретическое понятие.

Руководствуясь положениями российской Конституции в ходе исследования рассмотрена пятичленная система российского законодательства, включающая в себя и законы субъектов РФ, принимаемые по вопросам совместного с Федерацией ведения, а также собственной компетенции субъектов России, которые и образуют систему регионального законодательства. При этом особую полемику в рамках категории «региональный закон» вызывает понятие региона, адаптированное к условиям юридической науки.

Указ Президента РФ от 3 июня 1996 года N 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» определяет регион как часть территории Российской Федерации, обладающую общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ. Однако такое расширенное толкование понятия «регион» не имеет четкого научного обоснования.


12

В то же время анализ исторических процессов, сопровождавших формирование субъектов Федерации, а также положения норм действующего законодательства позволяют утверждать, что понятием региона в условиях России охватывается конкретный самостоятельный субъект РФ.

В первую очередь, формирование субъектов РФ происходило на основе естественной и исторически сложившейся общности интересов природных, экономических, социальных, национальных, культурных и прочих. Каждый субъект России обладает собственными, специфическими, ему одному присущими особенностями, что и охватывается в полной мере понятием «регион». Признаки территориального устройства субъекта Федерации можно в равной мере отнести и к принципам пространственной организации региона. Кроме того, в условиях одного субъекта России формируются собственные государственные органы, осуществляющие властные полномочия с учетом исторических, климатических особенностей и национальных традиций, что в очередной раз подтверждает наличие у субъекта Федерации признаков самостоятельного региона и позволяет говорить о взаимозаменяемости понятий «субъект РФ» и «регион России».

Синонимичность понятий «субъект РФ» и «регион России» подтверждается и принципами принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. Соответствующее понятие региона опосредовано дано и в действующем законодательстве. Более того, названный подход к определению региона как субъекта Федерации воспринят большинством ученых, законодателей, правоприменителей.

Таким образом, закон субъекта РФ (региональный закон) есть нормативно-правовой акт, юридическая сила которого производна от юридической силы Конституции РФ и федеральных законов, принятый либо представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ в установленном особом порядке, не подлежащий отмене никаким органом государственной власти субъекта РФ, за исключением органа, принявшего закон, либо непосредственно населением субъекта РФ путем прямого волеизъявления граждан (референдума субъекта Федерации) и направленный на регулирование социально значимых, устойчивых общественных отношений, подлежащих правовому регулированию на уровне субъекта РФ в соответствии с принципами и порядком раз-


13 граничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и регионами России (субъектами Федерации).

В качестве системы признаков закона субъекта РФ автором предложено выделять следующие:

  1. закон субъекта РФ есть нормативно-правовое выражение и воплощение воли населения субъекта РФ в результате согласования различных политических и социальных интересов и воли;
  2. закон субъекта РФ первичен, его нормы носят, как правило, устойчивый, стабильный, длящийся характер существования и действия;
  3. региональный закон регулирует основные, наиболее важные и существенные общественные отношения;
  4. региональный закон принимается только и исключительно органами законодательной (представительной) власти субъекта РФ или непосредственно населением региона в ходе референдума субъекта России;
  5. закон субъекта РФ, изданный представительным (законодательным) органом региона, принимается в особом порядке в рамках законодательного процесса и на основе специальных процедур, регламентируемых соответствующим нормативно-правовым актом;
  6. изданный законодательным органом субъекта Федерации региональный закон не подлежит отмене никаким органом государственной власти региона, за исключением органа, его издавшего;

-  юридическая сила закона субъекта РФ производна от юридической силы

Конституции РФ и федеральных законов, на территории субъекта России ре

гиональный закон, принятый в рамках полномочий региона, обладает выс

шей юридической силой и имеет верховенство на территории соответст

вующего субъекта Федерации.

Во втором параграфе «Структура и содержание закона субъекта Российской Федерации» автором исследуется специфика структуры и содержания закона субъекта РФ, что приводит к выводу об отсутствии принципиального отличия регионального закона от закона в широком смысле слова.

Исследованию структуры закона субъекта РФ предшествует определение категории «структура закона» как организация содержания, целесообразного распределения нормативно-правовых предписаний и иных правовых атрибутов, а


14 также общая структура закона, включающая в себя: наименование органа, принявшего закон, наименование, преамбулу, нормативно-правовое содержание закона, положения об отмене законом других нормативно-правовых предписаний, об опубликовании закона и вступлении его в силу, подпись соответствующего должностного лица. Однако данный перечень не является исчерпывающим.

Анализ региональных законов позволил автору диссертационной работы сделать вывод, что названные элементы структуры восприняты региональным законодателем в полном объеме, однако принцип обязательности их соблюдения в каждом региональном законе соблюдается далеко не всегда. Среди наиболее частых изъятий из установленной структуры закона на уровне субъекта Федерации автором диссертационного исследования отмечены отсутствие в структуре изложения закона субъекта РФ наименования органа, принявшего региональный закон, излишняя нагроможденность в наименовании закона, «шаблонность» формулировок преамбулы регионального закона и последствий его несоблюдения.

Исследования в области содержания законов субъектов РФ привели к выводу о том, что бно индивидуально в каждом конкретном случае, для каждого отдельного закона, поскольку определяется объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, порядком и принципами распределения этих полномочий между центром и регионами, а также конкретным предметом, правовому регулированию которого посвящен закон. Вместе с тем к любому и каждому закону применимо одно общее правило: содержание закона должно быть, прежде всего и исключительно, правовым, то есть соответствующим неотъемлемым, неотчуждаемым, естественным правам человека.

Вторая глава «Проблемы законотворчества в Российской Федерации»

состоит из двух параграфов.

В первом параграфе второй главы «Правовые основы законотворческой деятельности в Российской Федерации» проанализированы само понятие законотворчества на федеральном уровне как предпосылка организации регионального законотворчества, специфика законотворчества применительно к родовой категории правотворчества, а также дана общая характеристика этапов законотворческой деятельности на федеральном уровне.

По своему буквальному содержанию законотворчество есть процесс принятия законов уполномоченными субъектами, производный от процесса право-


15 творчества как деятельности уполномоченных органов (непосредственно народа или по умолчанию государства негосударственных органов) по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов, в том числе законов. Следовательно, законотворчество являет собой составную и едва ли не важнейшую часть, вид правотворческого процесса, что обусловило применимость к нему принципов правотворчества в целом, в том числе демократизм, гласность, справедливость, профессионализм, законность, научность, системность.

Правовую основу любой легитимной деятельности в государстве составляет, прежде всего, конституция этого государства, а также нормы действующего в государстве законодательства. Не исключение и законотворческая деятельность Российской Федерации.

Процедуре собственно принятия закона предшествует этап разработки законопроекта. Рассмотрение созданного законопроекта и принятие его в качестве закона входит в компетенцию Федерального Собрания РФ и включает в себя ряд последовательных стадий, в том числе законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие закона, его санкционирование, промульгацию закона.

В заключении анализируемого параграфа автором диссертационной работы сделан вывод о недостаточной правовой регламентации законотворческого процесса на федеральном уровне в свете интенсивного развития российского законодательства.

Второй параграф второй главы «Особенности законотворчества субъектов Российской Федерации» имеет своей целью дать определение законотворчеству субъектов РФ (региональному законотворчеству) как процедуре принятия законов на региональном уровне. В этой связи автором рассмотрены модели построения субъектов РФ, принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти двух уровней: федерального и регионального - и допустимость опережающего законотворчества регионов России, специфика договорного способа разграничения полномочий, эффективность выделения сферы совместных предметов ведения, а также проанализированы процедуры принятия региональных законов рядом субъектов РФ, установлены общие и особенные черты.

Сфера законотворчества субъектов РФ тесно связана и в конечном итоге обусловлена спецификой разграничения предметов ведения и полномочий между


16

Российской Федерацией и ее субъектами, предполагающей, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Между тем опасную тенденцию приобрела недопустимая с точки зрения автора диссертационного исследования практика опережающего законотворчества регионов России, допускаемая действующим российским законодательством и поддерживаемая рядом ученых.

В то же время в части 2 статьи 76 Конституции РФ определена очередность принятия актов, что выражено в формуле: по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Более того, требование соответствия законодательства субъектов РФ федеральному, закрепленное в Конституции РФ, предполагает именно наличие соответствующих федеральных законов, а не усмотрение регионального законодателя, ибо соответствовать можно только тому, что уже реально существует, а это в очередной раз подтверждает недопустимость опережающего законотворчества субъектов Федерации.

Помимо прочего, Конституция РФ установила методы разграничения полномочий России и регионов по предметам их совместного ведения: административный (путем принятия регионального закона на основе принятого и действующею закона Федерации) и договорный. В то же время поддержание договорной практики по меньшей мере опасно для формирования цивилизованных федеративных отношений. Во-первых, многие договоры нарушают отраслевое законодательство, а во-вторых, создается неодинаковый юридический режим для субъектов (в зависимости от воли субъектов договора и его конечного содержания). Кроме того, сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми Российская Федерация и ее субъекты не являются.

В современных условиях совершенствования федерального законодательства автором диссертационной работы отмечена пока достаточно мягкая и робкая попытка федерального законодателя упорядочить нормотворчество регионов в рамках договорного способа разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Федеральный Закон от 4 июля


17

2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел возможность заключения договоров о разграничении полномочий только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий, а так же недопустимость перераспределения установленных Конституцией РФ предметов ведения различных уровней власти. Последнее требование с полным правом относится и к административному способу разграничения предметов ведения.

В этой связи сделан вывод о несовершенстве в условиях России сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов и целесообразности ее отмены с перераспределением полномочий по двухуровневой системе государственной власти - Россия и регионы.

Разрешение конкретных вопросов правового регулирования в сфере совместного ведения еще не гарантия того, что субъекты РФ застрахованы от непреднамеренных ошибок или лишены возможности злоупотреблений. Виной тому, думается, служит и формулировка статьи 73 Конституции РФ, посвященной предметам исключительного ведения субъектов России и построенной по остаточному принципу

Законотворческий процесс на уровне субъекта России в целом схож с соответствующим процессом, осуществляемым на федеральном уровне, и включает в себя ряд последовательных стадий, которые вместе с тем применительно к конкретному субъекту Федерации могут несколько отличаться от стадий процесса принятия федерального закона. Эти особенности обусловлены, в первую очередь, статусом субъекта РФ.

Этапы законотворческой деятельности на региональном уровне рассмотрены в диссертационном исследовании на примере Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики, Краснодарского края, Ростовской области, Ханты - Мансийского автономного округа и включают в себя законодательную инициативу, предварительное рассмотрение законопроекта, рассмотрение законопроекта в


18 чтениях и его принятие в качестве закона, санкционирование закона и, наконец, опубликование, обнародование и официальное провозглашение закона.

Проведенный анализ законотворческого процесса в субъектах РФ позволил автору диссертации утверждать, что общие принципы и порядок принятия законов на федеральном и на региональном уровнях в целом аналогичны. Особенности же регионального законотворческого процесса проявляются только на стадии внесения законопроекта и связаны с различным кругом субъектов законодательной инициативы и с возможностью внесения ряда законопроектов только определенным в конституции (уставе) субъектом.

Итак, законотворчество субъекта РФ (региональное законотворчество) есть регламентированный с правовой точки зрения (основанный на Конституции РФ, конституции (уставе) соответствующего региона (субъекта России) и иных нормативно-правовых актах) процесс обсуждения законопроекта и его принятия в качестве закона либо представительным (законодательным) органом субъекта РФ, либо непосредственно населением соответствующего региона, а также его опубликования и вступления в силу с привлечением к законотворческому процессу иных ветвей государственной власти региона.

Третья глава «Виды законов субъектов Российской Федерации» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе третьей главы «Основные критерии классификации законов субъектов Российской Федерации» обосновывается необходимость классификации региональных законов, приводятся наиболее распространенные классификационные критерии и системы подразделения законов субъектов России на виды.

Классификация региональных законов предполагает разделение последних на группы по правовым свойствам. Наиболее общей и вместе с тем емкой представляется классификация законов по их юридической силе. В качестве критерия классификации законов может быть избрана форма изложения правового материала в законодательных актах.

Вся совокупность законов как федеральных, так и региональных неоднородна по своему содержанию, ввиду чего в основу классификации может быть положен критерий содержания, специфики предмета правового регулирования, характера регулируемых общественных отношений. Законы, в том числе регио-


19 нальные, могут быть классифицированы в зависимости от используемых в акте методов правового регулирования.

Законы субъектов Федерации могут быть классифицированы на виды в зависимости от особенностей, специфики порядка их принятия. С такой классификацией законов субъектов Федерации тесно связаны и особенности соотношения региональных законов между собой и с другими нормативно-правовыми актами, что также может рассматриваться как критерий классификации законодательных актов субъектов РФ.

Во втором параграфе третьей главы «Виды законов субъектов Российской Федерации по юридической силе» исследуется феномен юридической силы нормативно-правового акта, на основе которого предлагается классификация региональных законов, признаваемая автором наиболее емкой и полной.

Под юридической силой нормативно-правовых актов в науке теории государства и права принято понимать свойство последних реально действовать, порождать юридически обязательные последствия.

Конституция республики принимается ею самостоятельно и закрепляет основные элементы республики как государства, в том числе население, устройство власти, территорию, государственные языки. В параграфе отмечено, что республиканские конституции принимались в различные исторические периоды как до, так и после принятия Конституции РФ 1993 года с использованием различных форм принятия..

Конституции республик помимо признаков, присущих любому региональному закону, характеризуются также высшей юридической силой в правовой системе республики, прямым действием на территории республики, применимостью на всей территории республики, обязательностью для всех органов и лиц республики.

Основными принципами для всех конституций республик в составе России являются уважение и защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение народовластия и выражения интересов населения, верховенство права, организация государственных и общественных институтов на основе сочетания общероссийских интересов, многообразия экономической и иной деятельности.

Региональным конституциям присущи все функции Конституции федеральной, как то: учредительная, преемственности государственной власти, противо-


20 действия радикализму, планам революционного переустройства общества, обеспечения единства и неделимости государства.

Конституции республик, в то же время различаются по объему конституционного регулирования и специфическим моментам в устройстве республики. Вместе с тем структуры их конституций в общих чертах сходны, что позволяет говорить о следующих элементах структуры: преамбула конституции, основы конституционного строя, человек, его права и свободы, государственно-правовой статус республики, законодательная, исполнительная власть, местное самоуправление в республике, государственная символика и столица республики, порядок внесения в конституцию изменений и дополнений.

Свои учредительные документы, именуемые уставами, имеют края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В Конституции РФ закрепляется, что устав, в отличие от конституции республики, принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Федерации. Как учредительные акты уставы закрепляют статус соответствующего субъекта в составе РФ, определяя основы взаимоотношений с Федерацией, полномочия субъекта, в них определяются органы, которые могут принимать законодательные акты, регулируется сам законодательный процесс.

Признаки, принципы и структура региональных уставов аналогичны соответствующим элементам республиканских конституций и принципиальных отличий не имеют. Вместе с тем существующее некоторое своеобразие в структуре и содержании конституций и уставов регионов может быть вызвано спецификой самого региона (его устройства, территории, ресурсов, состава населения), разной степенью регулирования сторон жизни края, области, города и т.д. Немаловажное значение приобретает уровень юридической проработки отдельных частей уставов и использования достижений юридической науки и обобщенных материалов государственно-правовой практики.

Третьим видом нормативно-правовых актов высшей юридической силы в рамках данной классификации следует назвать закон субьекта РФ или региональный закон в узком смысле. Это самый распространенный источник права субъектов РФ.

Принципы принятия законов субъектов РФ, а также их признаки по своей сути не зависят от применяемого к данной категории подхода и в целом идентич-


21 ны. В то же время внутри данного вида можно выделить массу подвидов в зависимости от применяемого классификационного критерия, что продиктовано обширностью, большим объемом этой категории нормативно-правовых актов. В основу выделения подсистем собственно региональных законов могут быть положены форма, содержание, структура и другие.

В заключении настоящего параграфа подчеркивается, что, несмотря на полноту классификации законов субъектов РФ по юридической силе, такое деление не является единственным в правовой науке.

В третьем параграфе третьей главы «Виды законов субъектов Российской Федерации по форме» рассматриваются такие виды законов как конституционные законы, кодексы, схемы управления и другие.

В форме конституционного закона в российских регионах принимаются законы о высших органах государственной власти региона, о внесении изменений и дополнений в учредительные акты.

Одной из форм, в которую может быть облечен закон субъекта РФ, является «кодекс». При разработке кодекса законодателю необходимо учитывать недопустимость воспроизведения на региональном уровне норм кодексов, принятых федеральным законодателем, а также структурных ошибок, а именно: избегать стремления охватить весь комплекс вопросов организации и деятельности отрасли или государственного управления. Кроме того, при наличии федерального кодекса в регионах уместно принимать не аналогичные по наименованию кодексы, а законы, отражающие специфику правового регулирования для конкретного субъекта Федерации.

Помимо кодексов на региональном уровне могут действовать законы субъектов РФ в такой форме как «основы», «основы законодательства». В регионах практикуется принятие законов, утверждающих порядок деятельности соответствующего законодательного (представительного) органа, то есть регламенты. Встречается и такая форма как «схема управления областью - закон области».

Вместе с тем, приведенная классификация не охватывает весь комплекс принимаемых на региональном уровне законов. Поэтому в данном контексте также необходимо выделять помимо указанных форм «иные законы субъектов РФ», что делает нецелесообразным применение такой классификации, ибо перечне-


22 ленные формы также представляют собой законы, что исключает возможность выделения «иных региональных законов».

Вызывают недоумение и попытки ряда авторов объединить виды законов, выделяемые с учетом различных критериев в одну классификацию.

Четвертая глава «Коллизии в законодательстве субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.

Первый параграф четвертой главы «Виды коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации и причины их возникновения» посвящен такому важному аспекту закона субъекта РФ как его качество, что неизбежно повлекло за собой необходимость исследования существующих противоречий между федеральным и региональным уровнями законодательства, построения максимально полной классификации коллизий в российском законодательстве, а также анализа причин, порождающих соответствующие коллизии и построения их системы.

Среди наиболее острых противоречий на первое место выдвинулась проблема суверенизации российских регионов, установление собственного гражданства, права сецессии, собственной судебной системы, наделения себя правомочиями субъекта международного права. В сфере законодательства субъекты Федерации игнорируют принцип единой системы законодательства, определяя свои учредительные акты в качестве Основных Законов, обладающих высшей юридической силой. В то же время в диссертационной работе анализируются исторические предпосылки такого рода коллизий.

Общераспространенной стала и практика российских регионов расширительно толковать объем своих полномочий, неизбежно вторгаясь в сферы федеральной компетенции. Так, субъекты Федерации закрепили за собой такие полномочия, как объявлять военное положение, решать вопросы войны и мира, принимать законы о воинской службе, устанавливать порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, самостоятельно заключать международные договоры и определять свой государственно-правовой статус, устанавливать собственные государственные награды, а также другие права. Регионы допускают также установление в своих учредительных актах запретительных нормативов, адресованных федеральному центру.


23

Кроме того, наблюдаются и элементы несоответствия федеральных законов региональным по тем вопросам, которые субъекты Федерации вправе решать самостоятельно. Не избежали коллизий (что вполне очевидно) и собственно законы субъектов РФ. В первую очередь такими проблемами изобилуют законодательные акты регионов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, в том числе административная, земельная, трудовая отрасли права, а также региональные законы в своих внутренней структуре и содержании.

Причины, приводящие к коллизиям в законодательстве субъектов РФ, разнообразны. Каждая отдельная коллизия — результат воздействия на региональную политику того или иного фактора, выступающего причиной противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации.

Так, в качестве наиболее распространенных причин возникновения коллизий в законодательстве субъектов РФ ученые - правоведы выделяют следующие: несовершенство федеративного устройства Российского государства, коренная новизна общественных отношений и их постоянная трансформация, отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями законо-дательствования: федеральным и региональным, неурегулированность предметов исключительного ведения Федерации и отсутствие принципов законодательного регулирования вопросов в сфере совместного ведения, отсутствие определенности регионов по вопросу предметов их собственного ведения и юридической грамотности, низкий уровень квалификации и непрофессионализм законодателей. Кроме того, субъекты РФ зачастую не прислушиваются к мнению конституционных судов России и регионов или, что опаснее, открыто его игнорируют, они также не восприимчивы к советам ученых - правоведов по вопросам законодательства.

Во втором параграфе четвертой главы «Способы устранения коллизий в законодательстве субъектов Российской Федерации» рассматриваются известные юридической науке и практике способы преодоления существующих противоречий между федеральным и региональным законодательством; в условиях сложившейся правовой ситуации делается вывод о несовершенстве существующих методов разрешения коллизий и предлагается аргументированный способ устранения нарушений между законодательными актами различных уровней власти.


24

С иелыо преодоления законодательных коллизий Российская Федерация, руководствуясь мировым опытом, закрепила в своем законодательстве и прямое требование федеральной Конституции о недопустимости противоречий и необходимости обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному, и полномочия соответствующих органов по обеспечению верховенства Конституции РФ и федеральных законов, и ответственность за нарушение федерального законодательства, и научное обоснование и планирование соответствующей деятельности.

Однако все существующие механизмы преодоления разногласий и противоречий на протяжении десятилетнего периода существования Российской Федерации ожидаемого эффекта не принесли, что с неизбежностью привело автора исследования к выводу о необходимости и целесообразности в сложившихся правовых условиях ликвидировать региональное законотворчество как таковое, придав ему статус и характер подзаконного. Подобный вывод является принципиально противоположным тому, который заложен в основу построения федеративного российского государства. Однако Россия - самобытное государство со своеобразными подходами к решению большинства возникающих проблем, само появление всякого жизнеспособного федерализма должно нести в себе унитарную идею, идею единства и целостности государства. Кроме того, закон по определению обладает высшей юридической силой, то есть все иные правовые акты должны соответствовать закону и не противоречить ему. Однако региональный закон сам связан юридической силой федерального закона, сам должен ему соответствовать и не противоречить, что противно природе закона.

В то же время необходимо сохранять стремление к построению цивилизованных федеративных отношений, первоначально подготовив прочный фундамент, базис в виде высококачественной и совершенной системы федерального законодательства.

В «Заключении» подводятся итоги всего диссертационного исследования и по его результатам даются рекомендации о путях совершенствования российского законодательства с целью преодоления коллизий между правовыми массивами различных уровней власти.


25 Основные положения диссертации нашли отражение в 5 опубликованных работах автора (общим объемом 2,6 п.л.):

  1. Золотухина Т.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь, 2003, № 1. 0,8 п.л.
  2. Золотухина Т.А. Система законодательства России // Государственность и право славянских народов на рубеже XX — XXI столетий: Тезисы докладов научно-практической конференции. Рост. гос. ун-т путей сообщения. Межд. инст. предприн. и права. Ростов н/Д, 2002. 0,3 пл.
  3. Золотухина Т.А. Правотворчество субъектов Российской Федерации: теория и практика // Государственность и право славянских народов начала XXI века: Тезисы докладов научно-практической конференции. Рост. гос. ун-т путей сообщения. Межд. инст. предприн. и права. Ростов н/Д: Изд-во СКНЦ ВШ, 2003. 0,3 пл.
  4. Золотухина Т.А. Целесообразность и допустимость опережающего регионального законотворчества // Государственность и право славянских народов: состояние и перспективы развития. Тезисы докладов научно-практической конференции. Ростовский государственный университет путей сообщения. Международный институт предпринимательства и права. Ростов н/Д: Изд-во ООО «ЦВВР», 2004. 0,3 пл.
  5. Золотухина Т.А. Способы устранения коллизий в регионах Российской Федерации // Политико-правовая система России начала XXI века / Межвузовский сборник под ред. И.А.Иванникова, Ростов н/Д, 2004. 0,9 пл.

Подписано в печать 5.05.2004 г. Формат 60x84/16. Бумага офсетная. Ризография. Объем 1 печ. л. Тираж 100. Заказ № 7/05.

Отпечатано в типографии ООО «Диапазон».

344010, г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 206.

Лиц. ПЛД № 65-116 от 29.09.1997 г.



О* 949 5

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.