WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (историко-правовое исследование)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

НИКОЛАЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01 - теория права и государства;

история права и государства;

история политических и правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

МОСКВА - 2000



МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

ЗАХАРЕНКОВ НИКОЛАЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(историко-правовое исследование)

Специальность 12 00.01 - теория права и государства;

история права и государства.

история политических и правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель -

доктор исторических наук,

профессор Хорошилов А.Н.

МОСКВА - 2000


9W9#


Работа выполнена на Кафедре истории государства и права Академии экономики и права Московского государственного социального университета.

Научный руководитель -     доктор исторических наук,

профессор Хорошилов А.Н.

Официальные оппоненты - доктор юридических наук,

профессор И.А.Исаев кандидат юридических наук, профессор Ю.Д.Казанчев

Ведущая организация —       Российская   академия   государственной

службы   при   Президенте   Российской Федерации

Защита диссертации состоится 13 декабря 2000 года в 15 часов на заседании диссертационного совета К-123.03.03. по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Московском государственном социальном университете (Москва, ул.Лосиноостровская, д.24)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного социального университета (Москва, ул.Лосиноостровская, д.24)

года.

Автореферат разослан « // »    /ffaSf2000

Ученый секретарь

Диссертационного совета

кандидат юридических наук,

доцент                                                            Ю.В.Пуздрач

¦  РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ

|         БИБЛИОТЕКА

СПетербург

i 2oqftK                       


-3-Общая характеристика работы

Актуальность исследования развития института социальной поддержки населения Российской Федерации как части изучения проблемы совершенствования организационно-правовых основ Российской Федерации определена объективными факторами.

Во-первых, актуальность теоретического осмысления данной проблемы именно в историко-правовом аспекте обусловлена большим динамизмом общественно-социальных преобразований. За исторически незначительный период времени - менее десяти лет - общество прошло через отмирание старой социальной системы, становление и формирование нормативно-правовой базы, основанной на иных политико-правовых принципах. В ходе смены социальных приоритетов многие законы и нормативные акты советского периода уже не могли применяться из-за изменившихся условий. Назрела необходимость реорганизации прежней системы социальной защиты населения в новую систему социальной поддержки, согласованную с мировым опытом защиты социальных прав

человека. Начался активный поиск новых форм и способов проведения

¦

социальной политики, который продолжается до сих пор.

Во-вторых, возрастание роли социального фактора в жизни российского общества требует углубленного научно-критического анализа государственной политики в социальной сфере в целом и в области защиты социальных прав человека в частности. С учетом существенного падения уровня жизни большей части населения и возрастания масштабов бедности (почти треть граждан имеет доходы ниже прожиточного минимума) речь идет не о традиционно социально уязвимых категориях населения, но и о значительной части экономически активного населения.1

' В Г Зимин О некоторых проблемах реформирования доходов населения / Российские реформы юипальные аспекты Материалы научно-практическоП конференции // Науч ред Э Б Гнлинская и С II Смирнов -М-ВШЭ, 1998 -С 116


-4-

В-третьих, формируется законодательство субъектов Российской Федерации. В рамках единого государства политика региональных властей в области реализации социальных прав человека должна стать ключевым показателем социального развития. Человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он существует и где легко оценить реальные потребности этого человека.

В силу общественно-политической значимости и актуальности темы повысилось внимание историков, правоведов, политологов, специалистов других отраслей знания к данной научной проблеме и уже сложилась определенная историография. Большинство исследовательских работ, однако, посвящено либо организации и состоянию социальной работы в Российской Федерации, либо рассмотрению аспектов социальной политики в контексте развития взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем, почти нет работ обобщающего характера, рассматривающих действие организационно-правового механизма социальной поддержки в субъектах Федерации. Ученые и практики справедливо обращают внимание на необходимость таких исследований в силу того, что впервые субъекты Федерации активно формируют правовую базу.

Нарастание социальной напряженности в Российской Федерации, исследование причин системного кризиса и поиск путей выхода из него стали предметом обсуждения на международных, всероссийских конференциях, симпозиумах, заседаниях за «круглым столом». Правоведы отмечают, что в России пока нет социального государства, законодательно не определены его параметры с учетом национальных традиций и особенностей, размыто понятие социального характера государства.

Конституция Российской Федерации определила" структуру федеративного устройства и статус субъекта Федерации, разграничила предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Эги


-5-новые принципы построения российской государственности позволили субъектам Федерации начать формирование' собственных, относительно обособленных законодательных систем субъектов Федерации. Формирование законодательства субъектов Федерации стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации. Законодательство субъектов рассматривается Конституцией Российской Федерации, как атрибут их государственности (ч.2 ст.5). При' этом правовые нормы субъектов Федерации являются неогъемлемой частью российской правовой системы. Система законодательства субъектов Федерации должна строиться на основе приоритетов Конституции и федеральных законов.

Диссертант считает возможным сосредоточить внимание также на теоретическом осмыслении роли органов государственной власти как федерального, так и субъектного уровня в создании института социальной поддержки населения.

Целью настоящего исследования является проведение углубленного анализа процесса становления и развития института социальной поддержки населения в субъектах Российской Федерации.

Объектом исследования являются нормативно урегулированные общественные отношения в области социальной поддержки населения как в России в целом, так и в ее субъектах в частности в 90-е годы XX века.

Предмет исследования: условия, направления и проблемы развития института социальной поддержки в процессе становления социального государства в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели осуществляется на основе решения ряда основных задач. Среди них стоят такие задачи, как:

  1. дать общую характеристику основных источников социального законодательства начала 90-х годов XX века,
  2. установить     соотношение      законов      субъектов      Российской Федерации с федеральными нормативно-правовыми актами,

-6-

  1. рассмотреть процесс правового регулирования социальной поддержки населения в субъектах Федерации,
  2. определить соотношение основных понятий, составляющих институт социальной поддержки населения;
  3. провести системно-сравнительный анализ законодательства о социальной поддержке субъектов Российской Федерации,
  4. сформулировать практические рекомендации по совершенствованию правового и организационного обеспечения социальной политики.

Научная новизна исследования состоит в том, что на основе комплексного, историко-правового исследования дан сравнительно-юридический анализ становления и развития института социальной поддержки населения в Российской Федерации в 90-е годы XX века.

Эффективность системы социальной поддержки населения в субъектах Федерации ставится в зависимость не только от продуманной государственной социальной политики, но, в первую очередь, от наличия единой, хорошо разработанной законодательной базы, регламентирующей деятельность системы социальной поддержки населения. Элементами научной новизны можно считать авторские выводы, касающиеся упорядочения законотворческой деятельности в области социальных отношений. Автор предпринял попытку уточнить цели и задачи, которые ставятся перед системой социальной поддержки в субъектах Федерации, а также объемы социальной поддержки, которые определяются на уровне федерального законодательства и законодательства субъекта Федерации.

Методическую основу исследования составляют общенаучный метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный и формально-юридический.

Хронологические рамки исследования охватывают девятилетний период развития отечественного государства и права. За начало исследова-


-7-

ния взят 1991 год, так как в этот период (начало 90-х годов) в Российской Федерации изменилась система государственной власти. Государство возглавил Президент Российской Федерации, вместо Съезда народных депутатов РСФСР было образовано Федеральное Собрание. В российскую правовую систему были введены новые понятия: минимальный размер оплаты труда (МРОТ), минимальный размер государственной пенсии, прожиточный минимум. Существенно изменился подход к установлению размеров заработной платы, пенсий, стипендий, пособий, компенсационных выплат, льгот. Эти явления оказали существенное воздействие на развитие государственности и становление гражданского общества в России. Осознание этапа социальных перемен важно для совершенствования государственной социальной политики и определения путей дальнейшего социального развития Российской Федерации. Взятый для исследования хронологический этап органически входит в так называемый переходный период общества. Наука и практика пока не определила его временные рамки, но ясно, что 1991-1997 годы занимают в этом периоде особое место.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 года №222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов» было отмечено, что в эти годы принимались меры в области совершенствования законодательства по защите социальных прав, реализации установленных гарантий поддержки, получили развитие новые методы социальной поддержки.'

Исследование правового регулирования социальной поддержки насе-ления в Российской Федерации основано на анализе динамики развития социального законодательства в субъектах Федерации. Оно было бы цепочным, если бы мы не обратили внимание на действующее российское законодательство в контексте вступивших в силу федеральных законов

' Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1997 г №222 «О Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов» - «Российская газета». № 49. 12 марта 1997 г.


-8-

«О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О базовой стоимости необходимого социального набора», «О государственной адресной помощи», «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». Эти нормативные акты создали совершенно другую практику правоприменения.

В ходе работы над диссертацией автором были проанализированы основные положения государственной социальной политики, которые регламентированы законами, а также другими актами нормативно-распорядительного характера, принятыми органами государственной власти.

Источниковую базу исследования составляют: Консжтуция Российской Федерации, международные правовые документы, документы Содружества Независимых Государств, Федеративный договор, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления органов государственной власти субъектов Федерации.

Наряду с официальными документами автором изучены монографии, научные статьи, аналитические материалы и материалы конференций по исследуемой проблеме, а также периодическая и ведомственная печать.

Среди авторов научных публикаций, посвященных вопросам правового регулирования социальной поддержки населения, можно назвать: Азарову Е.Г., Андреева B.C., Батыгина К.С, Буянову М.О., Быкова А.Н., Вагнера А., Вигдорчика Н.А., Вильчимскую Л.И., Гусова К.Н., Догадова В.М., Дурденевского В., Забелина Л.В., Зайкина А.Д., Иванову Р.И., Караваева В.В., Кистяковского Б.А., Кобзеву СИ., Кондратьеву З.А., Кузьмину Т.М., Левшина А.В., Мачульскую Е.Е., Мальцева Г.В., Миронова В.К., Полупанова М.И., Семашко Н.А., Смирнову М.О., Субботенко В.К., Сулейманову Г.В., Тарасову В.А., Толкунову В.Н., Тучкову Э.Г., Шайхатдинова В.Ш.


-9-

На защиту выносятся следующие положения:

  1. Становление и развитие социального законодательства субъектов Федерации является необходимым условием формирования Российской Федерации как социального государства.
  2. Социальная поддержка населения - это особый вид общественных отношений, который выражается в специфических формах и испытывает на себе влияние социально-экономического положения в стране. Оказание социальной поддержки населению в отдельных субъектах Федерации в течение 1991-1997 гг. также имело свои особенности, что было обусловлено как социально-экономическим положением субъекта Федерации, так и его национально-региональными отличиями.
  3. Сформировавшаяся в период 1991-1997 гг. система взаимодействия между федеральным Центром и субъектами Федерации        не        обеспечила       оптимального       баланса общегосударственных и региональных интересов и нуждается в трансформации.
  4. В условиях Российской Федерации процесс децентрализации власти должен носить упорядоченный характер, который предполагает строгое соблюдение приоритета Конституции Российской Федерации и принятие соответствующих мер по укреплению властной вертикали.

Практическая      значимость      исследования.      Сформулированные результаты диссертационного исследования могут быть использованы:

  1. в процессе совершенствования правотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти,
  2. при исследовании процессов развития социального государства и гражданского общества в Российской Федерации,

-10-

-    в     преподавании     курсов     истории     государства     и     права,

конституционного права, права социального обеспечения, а также

в курсе теории и практики социальной работы.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и

выводы исследования содержатся в публикациях и выступлениях автора

на различных научных конференциях на протяжении 1996-2000 гг.

Структура диссертации построена в соответствии с целью и задачами исследования и включает введение, три раздела, заключение, список литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, цель и задачи работы, обозначаются хронологические рамки, анализируется степень изученности, дается источниковая база, методологическая основа исследования, а также теоретическая и практическая значимость представленного диссертационного исследования.

Государственная политика в области защиты социальных прав человека по своему существу, охвату решаемых проблем, качеству и объему социальной защиты граждан не соответствует принятым мировым сообществом стандартам. В марте 1997 года, принимая Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов, Правительство Российской Федерации признало, что новая система социальных гарантий и механизмы их реализации не сформировались в полной мере. Построение социального государства невозможно без определения и анализа его основных категорий. Кризисная ситуация, сложившаяся в России в начале 90-х годов, потребовала от государственных органов новых подходов и организации социальной поддержки населения страны, существенных для изменения правового


-11-

статуса личности, наполнения его реальным содержанием в соответствии с конституционными правами и свободами фаждан. В правовой науке не получило однозначной трактовки понятие «социальная защита», «социальная поддержка». Требуют научного обоснования соотношения понятий «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальное сграхование». Ученые отмечают, что соотношение этих понятий остается неясным и в настоящее время1. Анализ конституционных норм показывает, что социальная защита - понятие более широкое, чем социальное обеспечение (ст.7, ст.72 Конституции РФ). Система социальной защиты должна была обеспечить достаточный уровень жизни населения, но достичь этого не удалось из-за ограниченных возможностей государства.

Социальная поддержка населения понимается законодателем как одно из направлений более широкого понятия «социальная защита». Социальная поддержка является специфической функцией социального государства и адресована прежде всего неблагополучным в материальном положении социальным группам. Государство устанавливает различные льготы, компенсации, пособия, пенсии для тех, кто принадлежит к наименее обеспеченным слоям населения или оказался в сложной жизненной ситуации в силу своего возраста, потери трудоспособности или каких-либо других причин. Государство оказывает этим группам помощь различными способами: путем непосредственного вмешательства в те или иные виды общественных отношений (к примеру, правовая защита некоторых групп населения), обеспечения доступа к социальным благам (медицинское обслуживание и т.п.), установления государственных выплат (пенсий, пособий) и т.п.

1 Азарова Е Г. Виноградова 3 Д, Полупанов М И Концепция развития законодательства о социальном обеспечении (в сборнике «Концепция развития российского законодательства») - М , 1998. -С  149-150


-12-

Социальная поддержка - это самостоятельный вид правоотношений, имеющий субъектный и объектный состав. Субъектами этих отношений являются граждане, органы государственной власти, должностные лица, органы местного самоуправления. Объектами этих правоотношений выступают непосредственно социальные или материальные блага, адресованные гражданам и призванные удовлетворить их минимальные жизненные потребности.

Анализ мирового опыта показывает, что показателем соблюдения прав и свобод служат не только провозглашенные права, но и наличие реальных механизмов реализации этих прав. При разработке юридических норм, определяющих уровень реализации прав, законодатель учитывает три взаимосвязанных фактора (индивидуальный, общественный и международный). Индивидуальный фактор относится непосредственно к человеку как таковому, со всеми присущими ему социальными потребностями. Общественный фактор обусловлен достигнутым уровнем экономического, социально-политического, культурного и духовного развития. Международный фактор отражает степень зрелости мирового сообщества, развития взаимных связей и сотрудничества между государствами, способность мирового сообщества вырабатывать международные нормы права и международные механизмы для их реализации.1 Указанные принципы при разработке и принятии нормативно-правовых актов в анализируемый период законодателем учитывались не в полной мере. Законодателем не было установлено определенных объемно-структурных нормативов, определяющих минимальный уровень потребления как материальных благ, так и услуг, прежде всего из-за неопределенности экономической и социальной политики государства.

' Еськов Г С Твои права, человек. М, 1993, - С 20.


-13-

Становление социального законодательства в субъектах Федерации осуществлялось в целом внесистемно, т.е. без учета концептуальных положений, определенных федеральными органами власти. Пик активности регионального законодателя наблюдался в 1997 и 1998 годах. Это было связано с работой законодательных собраний субъектов Федерации: сформированные в 1993 и 1994 годах законодательные собрания субъектов Федерации к 1997 году приобрели опыт работы и знание социальных проблем.

Конституция Российской Федерации в виде одного из элементов социального государства закрепила право на достойную жизнь человека и соответствующую обязанность государства по обеспечению этого права (ст.7) . Конституционно-правовая категория «достойная жизнь человека» в российском праве относится к числу развивающихся. Также законодательно еще не определены понятия «нужда», «уровень жизни».

Законодательство субъектов Федерации сформулировало конкретные положения, касающиеся реализации социальных прав граждан. В целом они согласуются с общефедеральными установлениями. Однако в некоторых случаях содержат дополняющие их правовые нормы. Так, к примеру,    определяются     новые    правовые     понятия:     «бедность»,

2

«экстремальная ситуация», «студенческая семья».

В субъектах Федерации определялся прожиточный минимум в том числе и для оценки уровня материальной обеспеченности населения и разработки социальных программ конкретного субъекта Федерации. С учетом этих факторов субъекты Федерации использовали собственные подходы для определения состава социально-демографических групп, по коюрым веде1ся расчет величины прожиточного минимума. Подобная

детализация не представляется излишней, так как величина минимальных

¦

' Конституция Российской Федерации М , 1993 С 6

" См Закон Псковской области «О социальной поддержке отдельных категорий населения области» - "Псковская правда", N 228, 23.11 1995: Закон Республики Бурятия «Об адресной социальной помоши в Республике Бурятия» -"Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия",№21, 1998


-14-

социальных стандартов может варьироваться в зависимости от социально-экономической обстановки и иных процессов, происходящих в стране. Установление же жестких рамок на федеральном законодательном уровне может привести к негибкости законодательства и необходимости достаточно частого пересмотра его положений.

В первом разделе - «Общая характеристика источников социального законодательства периода 1991 - 1993 гг.» автором исследуются правовые основы механизма реализации социальных прав человека в России.

Анализируются как базовые нормы о правах человека (Всеобщая декларация прав человека), так и договоры, обеспечивающие защиту конкретных (социальных) прав (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная хартия). Отдельно рассматриваются Конвенции Международной организации труда (в частности Конвенция. МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»), Конституция РСФСР, договоры о разграничении предметов ведения, федеральные законы, указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации

Развитие общественно-политической ситуации в начале 1990-х годов привело к значительной трансформации общественного сознания в оценках проводимой органами государственной власти России социально-экономической политики. На этом этапе политическая борьба, развернувшаяся между органами исполнительной и законодательной власти России, нашла свое отражение в нормах законодательства. Предлагавшиеся Правительством России концепции и программы социально-экономического развития общества были направлены в основном на решение проблем макроэкономической стабилизации; в то время как проблемам организации социальной поддержки населения не уделялось   достаточного   внимания.   Тяжелый   экономический   кризис


-15-предопределил формирование новой модели социальной защиты. Уже в начале 1992 года российское правительство предполагало только защиту наиболее уязвимых групп населения в течение переходного периода. С этого периода начался процесс обновления всего организационно-правового механизма социальной защиты населения, переход от советской бюджепю-распределительной модели социальной обеспечения к новой системе социальной поддержки населения. Новым явлением в государственной социальной политике стала разработка нормативно-1 правовых актов, предусматривающих приоритетную социальную поддержку наиболее уязвимых слоев населения: пенсионеров, инвалидов, детей. Законодательно было установлено соотношение между минимальными размерами оплаты труда, пенсиями, пособиями и прожиточным минимумом.

Вопросы социальной поддержки населения были закреплены не только нормативно-правовыми актами федерального уровня, но и на уровне субъектов Федерации. Представляется особо важным отметить, что социальное законодательство ряда республик (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Коми), определило конкретные меры по оказанию социальной поддержки. Были установлены новые дифференцированные подходы к реализации социальных прав граждан в зависимости от их индивидуальных потребностей и материальной обеспеченности.

Второй раздел «Условия и особенности формирования нормативно-правовой базы института социальной поддержки в период 1994-1997 гг.» содержит анализ развития источников законодательства Российской Федерации о социальной поддержке. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году определило новые особенности развития законодательства субъектов Федерации. В этот период развития государства   изменяется   значение   и   роль   субъектов   Федерации   в


-16-

становлении системы социальной поддержки населения, что связано с возрастанием роли регионов в системе жизнеобеспечения проживающих на их территории граждан, с расширением управленческих функций регионов, с общей тенденцией увеличения ответственности регионов за решение социальных проблем и формированием структуры социальной сферы. Принятие федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» под занавес работы Государственной Думы Российской Федерации первого созыва явилось своеобразным итогом работы нового парламента России в социальной сфере. Данный федеральный закон определил направления и параметры движения законодательного процесса России не только на федеральном, но и на региональном уровне.

В этот период федеральным законодательством была предусмотрена разработка государственных стандартов социального обслуживания населения, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Поэтому в ходе реформ на этом этапе были разработаны принципы и критерии предоставления социальной помощи населению России. Для этого было предусмотрено при определении размеров социальных пособий отказаться от использования в качестве нормы минимального размера оплаты труда; при* назначении пособий, выплачиваемых в порядке социальной помощи, стал учитываться среднедушевой совокупный семейный доход; определено право на получение только одного вида социальной помощи. В дополнение к пособиям и компенсационным выплатам, установленным на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации была выстроена система оказания социальной поддержки. Социальная поддержка оказывается малообеспеченным категориям граждан в форме денежной  или  натуральной  помощи.  Размеры  и  виды такой  помощи


-17-

определялись с учетом сложившегося в регионе прожиточного минимума, демографической ситуации и зависят от среднедушевого дохода семьи.

В рассмотренный период развитие социального законодательства на федеральном уровне сводилось преимущественно к методическому обеспечению (федеральные законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О ветеранах»). Очевидно, что общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов. В тех из них, где имелись финансовые возможности, местные органы законодательной и исполнительной власти принимали решения по обеспечению уровня социальных гарантий, которые превышали установленные на федеральном уровне стандарты. Такие различия хорошо видны при анализе совокупности мер социальной поддержки, ведь формы, условия и объемы адресной социальной помощи находятся в прямой зависимости от бюджетов этих программ.

В период 1994-1997 гг. принимаются законы субъектов Федерации о прожиточном минимуме, об адресной социальной помощи, о временных государственных минимальных социальных стандартах, об охране труда, о социальных нормах, о квотировании рабочих мест, об основах социальной стандартизации, о социальном партнерстве, об обязательствах предприятий при невыполнении квоты при приеме инвалидов.

Важным и югом реформы системы социальной поддержки населения-стал переход к адресной системе социальной поддержки, прежде всего в части государственных социальных гарантий федер&чьного уровня. По этому направлению, в основном, пошли и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, хотя оказание адресной социальной помощи в ряде субъектов Федерации основывалось также и на инициативе органов социального обеспечения. Была предусмотоена


-невозможность предоставления одновременно нескольких видов помощи (денежной, натуральной, в виде услуг или льгот). Дифференциация форм оказания социальной помощи зависит от материального положения, возраста, состояния трудоспособности граждан. Материальное положение определяется по отношению к прожиточному минимуму, определенному в субъекте Федерации.

В третьем разделе «Системно-сравнительный анализ социального законодательства субъектов Российской Федерации в современных условиях» рассматривается соотношение законов субъектов Российской Федерации с федеральными нормативно-правовыми актами, определяется понятийный аппарат, а также законодательное регулирование оказания адресной социальной помощи в субъектах Российской Федерации. В субъектах Федерации начинается формирование законодательства о минимальных социальных стандартах. Эти нормы установили организационно-правовые основы, необходимые для определения потребностей населения в материальных благах и социальных услугах. Региональные законы определили систему социальных стандартов, которая включила в себя нормативы обеспеченности населения благами и услугами при пользовании социальной инфраструктурой, а также механизм оценки качества жизни населения на территории региона. Стандарты обслуживания населения определяют состояние социальной инфраструктуры и расчет текущих и прогнозируемых значений ее финансового обеспечения. Все законы содержат удельные показатели в расчете по численности категорий пользователей (либо в расчете на одного жителя) норм и нормативов по обеспеченности населения соответствующей инфраструктурой, обеспеченности объектов социальной сферы финансовыми и иными ресурсами, достаточными для их функционирования.


-19-

Системный анализ социального законодательства Российской Федерации, международных правовых актов и актов законодательства зарубежных стран способствовал установлению соотношения норм, действующих в России, и норм, дополнительно введенных в правовое пространство в период социально-экономических преобразований. Законодательство субъектов Федерации формулирует конкретные положения, регламентирующие реализацию права на социальную помощь. В основном они согласуются с правовыми установками федерального законодательства.

На этом этапе сложились различные механизмы реализации мер социальной поддержки населения в субъектах Российской Федерации, что было отражением экономического состояния регионов.

Можно согласиться с мнением ученых, что принятые социальные законы определили становление региональных систем социальной поддержки населения. Они имеют собственные подсистемы управления: правовые, информационные, организационные, кадровые. Различия в подсистемах управления были обусловлены уровнем социально-экономического развития и другими особенностями территорий субъектов Российской Федерации.1

В Заключении дается обобщающая характеристика итогов исследования, формулируются выводы и предложения о развитии системы социальной поддержки населения в Российской Федерации на современном этапе социально-экономического развития нашей страны.

Представляется целесообразным внести следующие изменения и дополнения в действующее социальное законодательство Российской Федерации.

Учитывая, что важное место в социальной политике государства занимает система государственных социальных стандартов, назрела необходи-

1 Маршак АЛ . Саснко Г В Научное обеспечение развитие законодательной базы по проблемам социальною обслуживания семьи и детей Отчет о научно-исследовательской работе МГСУ, M , 1997, -С 37-4:


-20-мость в принятии федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, что явилось бы еще одной ступенью в реформировании социальной сферы и в становлении новой системы государственных социальных гарантий и социального нормирования. Система государственных социальных стандартов должна состоять из двух уровней: федерального и субъектного. В состав федеральной системы минимальных социальных стандартов должны входить те минимальные социальные стандарты, которые обязательны по всей территории Российской Федерации (минимальный размер оплаты труда, минимальный размер пенсии, размер пособия по беременности и родам, критерии оценки эффективности и качества социального обслуживания). Минимальные социальные стандарты, утвержденные законами субъектов Федерации, могут превышать федеральные стандарты за счет дополнительных ресурсов из местных бюджетов, внебюджетных и других источников. В субъектах Федерации к перечисленным стандартам могут устанавливаться соответствующие надбавки в соответствии с местными особенностями.

Поскольку расчет величины прожиточного минимума основан на уже существующих стоимостных оценках потребительской корзины и поэтому постоянно отстает от минимальных потребностей населения, необходимо внести изменения в методику расчета величины прожиточного минимума. Возможно введение опережающего коэффициента, учитывающего рост цен на лекарства, тарифов оплаты коммунальных услуг и т.п. Очевидно, что практически невозможно регистрировать цены полного ассортимента товаров, включенных в потребительскую корзину. Поэтому при расчете величины прожиточного минимума можно использовать переводные коэффициенты для детей различных возрастов, женщин и пенсионеров. Переводные коэффициенты могут составлять определенное процентное соотношение от величины прожиточного минимума взрослого трудоспособного мужчины.


Положение о квотировании рабочих мест для нуждающихся в социальной поддержке слоев населения (инвалиды, многодетные родители и т.д.) необходимо конкретизировать. Организациям и предприятиям, использующим труд этой категории граждан, должны предоставляться налоговые либо иные льготы (ставка налога может понижаться пропорционально проценту работающих на нем инвалидов от общего числа работающих).

Адресная социальная помощь должна- оказываться только по заявительному принципу. При исчислении доходов граждан, обратившихся за социальной .помощью, необходимо учитывать фактически полученные, а не начисленные им доходы.

При налогообложении должен учитываться социально-демографический состав (наличие иждивенцев) и размер семьи. В сельской местности - еще и размер домохозяйства.

В данной работе была предпринята попытка представить развитие правовых положений института социальной поддержки населения в субъектах Российской Федерации. Среди действующих законов особое место по своей значимости для граждан занимает социальное законода; 1ельс1во. Экономическое положение Российской Федерации определило необходимость введения новых видов обеспечения и обслуживания населения. Социальное законодательство субъектов Российской Федерации, в силу ряда объективных причин, оказалось не столь совершенным, во многом противоречивым. Однако оно имело большое значение для становления системы социальной поддержки населения не только в отдельных регионах, но и Российской Федерации в целом.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации были приняты в разное время, в разных социально-экономических условиях (различия по финансовой обеспеченности между субъектами Российской


-22-Федерации составляли 10-15 раз)1, они используют различные правовые конструкции, юридическую технику и терминологический аппарат. Но они сыграли важную организационную роль в функционировании системы социальной поддержки и в регламентации видов и форм предоставления социальной поддержки. В них были сформулированы термины и понятия, применимые в социальной сфере, и была установлена структура системы социальной поддержки.'

В России происходит поэтапное становление нормативно-правовой базы социальной поддержки населения. На современном этапе развития Российской Федерации действующим законодательством установлены социальные гарантии для различных слоев населения, в том числе и для тех, кто имеет ограниченные возможности обеспечить себе достойный уровень жизни. Установление этих гарантий связанно также и с принятием социального законодательства в субъектах Российской Федерации, определившего организационное строение социальных служб субъекта Федерации, регламентацию управления системой социальной поддержки населения, порядок ее финансирования, виды и формы социальных услуг.

Диссертантом по данной тематике опубликовано две работы:

  1. Общая характеристика региональных социальных стандартов в России. - Москва: Изд-во Московской школы прав человека, 2000. -0,8 п.л.
  2. Развитие социального законодательства в субъектах Российской Федерации. - Москва: Изд-во Московской школы прав человека, 2000. -1,2 п.л.

1 Социальная политика парадигмы и прноритеты//под общем редакцией В И Жукова - М , изд-во МГСУ "Союз", 2000, с 218.




I


8^^'*м«*ЙЙ5|^&ЧЧ»

.;Г*1???*1Г*:??2^^

К, ¦ШЯШШШ^

ay


РЫБ Русский фонд

2005-4

21485


2 О НОВ 2G0O

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.