WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОННОСТИ И ЕЕ ГАРАНТИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

 

На правах рукописи

 

 

Железнякова Елена Витальевна

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОННОСТИ И ЕЕ ГАРАНТИЙ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Специальность 12.00.01. – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

 

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Волгоград

2006


Диссертация выполнена в Волгоградской академии МВД России.

Научный руководитель – кандидат юридических наук,

доцент Фастов А.Г.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Бутько Л.В.

кандидат юридических наук  Боков Юрий Александрович

Ведущая организация – Волгоградская академия государственной службы

Защита состоится 9 февраля 2006 года в 14 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ – 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России  по адресу : 400089, г. Волгоград, ул. Историческая, 130, зал заседания Ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской

академии МВД России.

Автореферат разослан   29   декабря 2005 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент                         В.А. Рудковский


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы обеспечения режима законности были и остаются одними из наиболее важных в общей теории права и государства, а также непосредственно в практическом государственно-правовом строительстве. Задача построения российского правового государства существенно актуализирует научные исследования в данном направлении, особенно в сфере гарантий законности. Надлежащее осуществление законов есть залог благоприятной жизнедеятельности общества и его членов, нормального функционирования всего государственного организма, фактор прогресса в социально-экономических преобразованиях. Это, наконец, гарантия обеспечения и защиты прав и свобод человека, которые закреплены в российской Конституции на уровне высоких международных стандартов.

Как ни парадоксально, но пока еще отсутствует четкость в самом определении законности, что затрудняет решение насущных задач ее гарантирования в условиях проводимых в России масштабных демократических преобразований. Видится справедливым мнение ученых, которые констатируют, что сейчас понятие законности размыто и почти забыто, более того - оно дискредитировано, часто торжествуют не законность, а целесообразность, произвол, субъективизм, самоуправство.

Одним из аспектов построения правовой государственности в России является становление новой системы органов местного самоуправления, как проявление и развитие демократизации общества.

Проводимая в стране реформа органов местного самоуправления нуждается в теоретическом обеспечении в первую очередь со стороны юридических наук, поскольку ставит в практическую плоскость многие вопросы, которые ранее не были предметом пристального внимания ученых.

Европейская Хартия самоуправления трактует понятие местного самоуправления как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Именно органы местного самоуправления и их должностные лица находятся в непосредственной близости от граждан и повседневно вступают с ними в контакты практически по всем вопросам жизнеобеспечения.

Таким образом, проблема гарантий законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления затрагивает интересы каждого гражданина, поскольку обеспечивают реализацию многих прав и свобод, в том числе конституционного права на участие в местном самоуправлении.

Общетеоретическое знание, полученное на основе анализа проблем законности деятельности органов муниципальных образований, имеет огромное практическое значение для корректировки процесса реформирования местного самоуправления.

Очевидно, что эффективные системы местного самоуправления являются национальным достоянием стран, в которых они развились исторически, впитав в себя особенности национального менталитета, политической истории и правового сознания. Соответственно, они не годятся для слепого копирования другими странами.

Десятилетний опыт формирования российской модели местного самоуправления является хорошей экспериментальной базой для исследователей. Исходя из анализа этой базы, становится возможным, дать научно обоснованные ответы на возникающие вопросы, а также сформулировать предложения для практического внедрения. Важной стороной формирования современных институтов местного самоуправления является необходимость построения системы (механизма) гарантирования режима законности на всех уровнях функционирования органов местного самоуправления.

Степень разработанности темы. Тематика законности и ее гарантий, как в целом, так и с акцентом на тех или иных аспектах концептуально рассматривалась в общей теории и истории права и государства, а также  на отраслевом уровне в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Афанасьева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.И. Байтина, С.Н. Братуся, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.Н. Вопленко, В.М. Горшенева, И.Я. Дюрягина, Ю.П. Еременко, Д.А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, Р.3. Лившица, А.Б. Лисюткина, Е.А. Лукашевой, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева,  Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, В. С. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, П.М. Рабиновича, В.И. Ремнева, В.П. Сальникова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, В. М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеева, Л.С Явича и др.

В рамках конституционного и муниципального права вопросам организации деятельности и гарантиям законности деятельности органов местного самоуправления в различных ее аспектах был посвящен целый ряд работ С.А. Авакьяна, К.И. Амирбекова, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, О.В. Берга, Е. В. Берковича, В.И. Васильева, И. В. Выдрина, М.П. Гавришина, А.И. Дурова, А. Замотаева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, С.В. Куденеева, О.Е. Кутафина, М.А. Краснова, С.Д. Князева, Т.А. Козловой,  В.В. Липинского, А.А. Сергеева, С. Соловьева, В.В. Таболина, А.А. Уварова, Т.Я. Хабриевой, В. И. Фадеева, Н.М. Чепурновой, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной, В.А. Юсупова и др.

В 1999 г. в Академии МВД РФ была защищена кандидатская диссертация А.Н. Дурова на тему «Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления». Диссертация в значительной мере освещает организационные проблемы обеспечения законности в деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка, однако, построена на устаревшем (с позиций сегодняшнего дня) законодательном материале .

Объектом исследования являются законность и ее гарантии в деятельности органов публичной власти.

Предметом исследования выступают общетеоретические проблемы законности и ее гарантий в деятельности органов местного самоуправления в современный период демократических преобразований в России.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в постановке и анализе проблем законности и ее гарантий в организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для достижения данной цели определены следующие задачи исследования:

- проанализировать и обобщить различные подходы к понятию и сущности законности, которые со временем содержательно менялись в отечественной юриспруденции;

- обосновать понятие законности деятельности органов местного самоуправления;

- выделить гарантии законности деятельности органов публичной власти в демократическом правовом государстве;

- рассмотреть содержание основных правовых гарантий законности;

- проанализировать правовую основу функционирования органов местного самоуправления и охарактеризовать систему гарантий законности их деятельности;

- рассмотреть вопросы законности правовых актов органов местного самоуправления;

- выявить проблемы обеспечения законности и ее гарантий в деятельности органов местного самоуправления и сформулировать предложения по их решению.

Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общий диалектический метод научного познания. Помимо этого использовались социологический, исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие общенаучные и специальные методы познания. Применение различных методов в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования в разнообразных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.

Теоретическую основу составили правовые концепции советских и современных российских ученых о законности и ее гарантиях, а также теории местного самоуправления, обоснованные учеными дореволюционной и современной России.

Нормативно-правовой базой исследования явились признанные Российской Федерацией международные нормативно-правовые акты, Конституция, федеральное законодательство, указы Президента России и нормативно-правовые акты субъектов Российской федерации, правовые акты местного самоуправления.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики Верховного и Конституционного судов РФ, а также аналитические документы Генеральной прокуратуры РФ по вопросам соблюдения законности в деятельности органов местного самоуправления.

Научная новизна исследования определяется отсутствием общетеоретических работ, посвященных проблемам законности и ее гарантий в деятельности органов местного самоуправления в период проведения демократических преобразований и формирования в современной России новой системы местного самоуправления.

Новизна определяется, также, анализом системы гарантий законности деятельности органов местного самоуправления, исходя из принятого в 2003 г. и поэтапно вводимого в действие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важнейшие цели реформы местной власти, сформулированные в посланиях Президента Российской Федерации в 2002 и 2003 годах, предполагают создание эффективно действующей системы оказания услуг публичной властью гражданам и приближение органов местного самоуправления к населению. Новое законодательство, основываясь на накопленном десятилетнем опыте функционирования местного самоуправления в России, по-новому расставило акценты в обеспечении законности в деятельности местного самоуправления, значительно расширив влияние государственных органов на развитие местного самоуправления, с одной стороны, и урезав ранее почти не использовавшиеся на практике контрольные формы прямой демократии, с другой стороны.

Положения, выносимые на защиту:

1. В историческом аспекте можно выделить следующие периоды развития теории законности в России: 1) законность дореволюционного периода (сер. XIX в. – 1917 г.); 2) революционная законность (1917 г. - конец 50 гг.); 3) советская социалистическая законность (конец 50 гг. – 1993 гг.); 4) правозаконность (1993 г. - наше время).

2. Субъектами законности выступают должностные лица и органы, наделенные властными полномочиями, т.е. представители публичной власти – органы и должностные лица государства и местного самоуправления.

3. Законность в местном самоуправлении - это режим точного и неуклонного следования требованиям федерального законодательства, законодательств субъектов федерации и соответствующих им муниципальных правовых актов органами и должностными лицами, территориальными коллективами муниципальных образований в правотворческой, правоприменительной деятельности, а также при использовании дискреционных полномочий.

4. Наиболее распространенными нарушениями законности в деятельности органов муниципальных образований являются: превышение должностными лицами местного самоуправления предоставленных им полномочий; неправомерное перераспределение прав и обязанностей между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граждан и организаций и нарушение установленных правил по распоряжению муниципальным имуществом.

5. Общими (общесоциальными) гарантиями законности деятельности органов местного самоуправления выступают политические, экономические, социально-культурные и идеологические условия функционирования местного самоуправления. К правовым (специально-юридическим) гарантиям законности деятельности органов местного самоуправления относятся: нормативно-правовые акты, устанавливающие режим законности; деятельность полномочных органов, осуществляющих контроль и надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления; юридическая ответственность, возлагаемая на должностных лиц органов местного самоуправления, нарушивших законность, и право граждан на обращение в суд в случае неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления.

6. Контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления осуществляется в форме внутрисистемного контроля муниципальных образований и внешнего контроля, осуществляемого государственными органами исполнительной власти и судами. В связи с отсутствием реального контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления на уровне сельских и городских поселений необходимо наделить главу администрации муниципального района соответствующими контрольными полномочиями.

7. Для совершенствования действующего законодательства требуется внесение ряда изменений в законы о местном самоуправлении и о судебной системе в целях упрощения процедуры обжалования незаконных действий (бездействий) должностных лиц местного самоуправления и отмены незаконных нормативных и правоприменительных актов органов и должностных лиц муниципальных образований. Наиболее эффективным средством для решения этого вопроса было бы учреждение административной юстиции.

8. Нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления связанны в значительной мере с низкой теоретической и правовой подготовкой должностных лиц муниципальных образований. Для осуществления мониторинга деятельности органов местного самоуправления и оказания им квалифицированной помощи в разработке нормативно-правовых актов необходимо создание федерального исследовательского центра мониторинга проблем местного самоуправления и муниципального права.

Теоретическая значимость исследования. Сделанный в ходе исследования анализ состояния законности и ее гарантий в организации и деятельности органов местного самоуправления позволил выделить как позитивные, так и негативные аспекты в становлении и развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации. Научная значимость работы обусловлена тем, что в ней с позиций общей теории государства и права дается исторический анализ понятия и содержания законности.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, будут способствовать дальнейшим общетеоретическим и отраслевым исследованиям по рассматриваемой проблематике. Материалы диссертации окажутся востребованными в процессе преподавания отдельных тем и соответствующих разделов теории государства и права, а также конституционного и муниципального права.

Практическая значимость. Разработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования общественных отношений и выработки мер по укреплению законности в области местного самоуправления. Обоснованные автором предложения направлены на совершенствование законодательства и ведомственных нормативных актов, нормотворческой практики и правореализующей деятельности органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждена на заседании кафедры теории права и прав человека Волгоградской академии МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях:

- в апреле 2004 г. «Право как ценность и средство государственного управления обществом», проводимой на базе Волгоградской академии МВД России;

- в мае 2004 г. «Единое образовательное пространство России», проводимой Волгоградским государственным педагогическим университетом;

- в апреле 2005 г. «Право как ценность и средство государственного управления обществом», проводимой на базе Волгоградской академии МВД России.

Материалы диссертации нашли применение в учебном процессе Волгоградской академии МВД России, Волгоградского педагогического университета, а также в нормотворческой деятельности администрации Михайловского района и г. Михайловки Волгоградской области.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, раскрывается ее актуальность, степень научной  разработанности, очерчивается круг используемых источников, определяются цель, задачи, объект и предмет, методологические основы исследования, отмечается научно-теоретическая и практическая значимость полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Общетеоретические вопросы законности и ее гарантий» посвящена общим проблемам законности и ее гарантий. В первом параграфе «Историко-методологические основы учения о законности» показан процесс развития идеи законности в истории нашей страны, исследованы  теоретические основы и юридическое содержание на различных этапах развития государственности, а также роль и значение в процессе построения правовой государственности.

Рассматривая историко-методологические основы учения о законности в отечественной правовой науке, нужно отметить, что категория законности является достаточно хорошо разработанной в отечественной правовой науке, т.к. в советское время она была одной из центральных в политико-юридических исследованиях. Вместе с тем, как показывает изучение новейших подходов к проблеме законности, эта категория еще не исчерпала своих эвристических возможностей, как в сфере логико-понятийной, так и в сфере общественно-политической практики. К настоящему времени можно констатировать, что современная российская теория законности находится в состоянии неопределенности. Несмотря на то, что понятие законности упоминается Конституцией России и используется почти в 2 тысячах нормативных актов РФ в различных словосочетаниях, среди ученых и практиков нет единства понимания законности, ее структуры и гарантий.

В связи с процессом демократизации страны и выходом на первое местно в государственно-правовом строительстве вопросов привлечения широких масс населения к управлению обществом, в том числе и через механизмы самоуправления, а также реализации идей верховенства права над государством и приоритетности прав и свобод человека и гражданина, необходимо пересмотреть отдельные аспекты понимания законности.

Особенностью категории законности является большой потенциал социально-политического содержания, присутствующий в ней. Законность принадлежит не только праву, но и политике во многих ее проявлениях. В отдельные моменты истории законность становилась актуальным политическим лозунгом со всеми вытекающими отсюда плюсами и минусами.

Важным моментом, который определяет значимость категории законности в современном обществе, является ее инструментальный характер. Из правильного понимания законности вытекают вполне определенные следствия для государственно-политической практики. Речь идет об организации государственного аппарата, процедур его деятельности, контроля за его функционированием, подготовки государственных служащих и многих других, вполне практических задачах.

Следует отметить, что в последнее время в работах по общей теории права выдвигается тезис об историчности содержания законности, что дает возможность выделять исторические типы законности и ее понимания. Историческая изменчивость законности предопределяется исторической нестабильностью и развитием правовых и государственных явлений.

Однозначно можно утверждать, что законность является динамичным, подвижным и изменчивым во времени явлением, что позволяет проводить конкретно-исторический анализ ее содержания.

Если рассматривать периодизацию развития теории законности в отечественной правовой науке, то, по нашему мнению, можно выделить четыре  периода:

1) законность дореволюционного периода (сер. ХIХ в. – 1917г.);

2) революционная законность (1917 - конец 50 гг.);

3) советская социалистическая законность (конец 50 гг. – 1993гг.);

4) правозаконность (1993 г. – наше время).

Критерием такой периодизации служит сущность и отличительные черты политического режима, в котором отражается весь спектр политического содержания времени, что взаимосвязано, конечно, с основными правовыми учениями, а также формами, средствами и методами правового регулирования на определенном историческом этапе развития общества.

Собственно теория социалистической законности в логически законченном и обоснованном виде сложилась в советском правоведении в 30-х годах XX в. и может быть причислена к оригинальным отечественным достижениям. В зарубежных странах в таком широком ракурсе данная теория, пожалуй, не рассматривалась. Своеобразие советской теории законности заключалось в развитии идеи строгого и неуклонного следования закону без опоры на идеи правовой государственности, всемерного обеспечения и защиты прав личности. Свое вдохновение советская теория законности черпала во внеправовых сферах политики и идеологии. Но поскольку идеологии социализма в принципе присущи гуманизм и демократичность, то эти ценности перекочевали и в учение о социалистической законности, не позволив ему окончательно скатиться в грубототалитарные доктрины.

В СССР теория социалистической законности была фундаментальным камнем в основании складывающейся, единственно разрешенной правовой доктрины. Проблема законности рассматривалась во многих ракурсах авторами монографий, статей и диссертаций с позиций марксистско-ленинского учения.

В начале 90-х годов ХХ века новая российская государственность ощутила огромную потребность в возвращении требований законности в государственное управление. В связи с тем, что ничего нового теоретики правовой государственности реально предложить не смогли, практике пришлось возвращаться к обычным методам власти, преодолевая не столько идеологическое сопротивление, сколько элементарный беспорядок, массовое нарушение законов, неуправляемость целых государственных территорий и сфер жизнедеятельности. Со временем пришло осознание того, что политика государственного управления, построенная на лозунге «берите суверенитета сколько хотите» – самоубийственна. Поэтому феномен законности под различными названиями, вроде эвфемизма «единство правового пространства», стал возвращаться в реальную политику и правовую науку.

Категория правозаконности возникла как результат освоения западной, преимущественно англосаксонской либеральной, мысли (Ф. Хайек, М. Фридмен, К. Поппер) во время перестройки. Правозаконность означает не просто режим соблюдения законов, но именно законов, закрепляющих и защищающих права и свободы человека и гражданина и ограничивающих деятельность властей. Идеи современных либералов были с энтузиазмом восприняты в среде научной элиты и широко пропагандировались в многочисленных публицистических работах. Поскольку сама социально-политическая атмосфера времен перестройки была заряжена идеями западничества, то и либеральные теоретические конструкции никем серьезно не анализировались и не критиковались. Эти идеи зачастую даже не пытались адаптировать к российской политико-правовой действительности.

Вместе с тем необходимо отметить, что идея правового закона и правозаконности должна быть отражена в понятии законности через систему принципов, соблюдение которых обеспечивает демократизм деятельности публичных органов власти.

По нашему мнению, законность – это политико-правовой режим государства, основанный на точном и неуклонном исполнении, соблюдении и применении правовых законов органами и должностными лицами публичной власти, на основе принципов приоритета прав и свобод граждан, разделения властей, демократии и верховенства права.

Данное понимание законности является по сути «интегральным», поскольку понятие режима объединяет в себе все проявления единой сущности законности, в том метод и принцип. Этимологически понятие «режим» определяется как «метод управления или система правил, мероприятий, необходимых для достижения той или иной цели». Поэтому понятие «режима» охватывает и «метод и принцип осуществления власти».

В основе политико-правового режима лежат властеотношения, поэтому законность это их качественная характеристика, показывающая, что все субъекты, наделенные властными полномочиями, должны действовать в строгом соответствии с законом. Носителями публичной власти выступают государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, наделенные властными полномочиями.

Одной из первых инициатив нового политического руководства страны было приведение в порядок правовой системы, а именно - устранение многочисленных противоречий между федеральным законодательством и законами субъектов федерации, укрепление «единства правового пространства» России, обеспечение «диктатуры закона». Это и есть ничто иное, как процесс укрепления законности, поскольку единство законности - один из ее основополагающих принципов.

Во втором параграфе «Понятие и система гарантий законности в демократическом правовом государстве» на основе общетеоретических представлений о законности проводится анализ тех явлений социально-правовой действительности, которые делают режим законности реальным.

Законность представляет собой абсолютное требование, предъявляемое к власти, уровнем своей реализации характеризующее ее качество. Реальность же законности напрямую зависит от ее гарантий. В случае нарушения законности в государстве должен действовать механизм ее быстрого и эффективного восстановления, предполагающий: устранение нарушений законности; возложение юридической ответственности на виновных в нарушении законности; компенсацию ущерба (моральную и материальную) причиненного потерпевшим лицам.

Понятие гарантий широко используется в юридической науке. Пишут о гарантиях прав и свобод человека и гражданина, гарантиях федерализма, гарантиях местного самоуправления, гражданско-правовых гарантиях и т.п.

Вообще гарантии - это условия, обеспечивающие реальность существования и функционирования определенного явления.

В юридической литературе существуют различные взгляды относительно сущности и содержания гарантий законности. Они понимаются как закономерности, средства, средства и условия, средства и способы, средства, способы и условия, социальные условия, обеспечение и т.д.

В теории гарантий законности выделяют общие (общесоциальные) гарантии и правовые (специально-юридические, юридические) гарантии законности.

Под общими гарантиями законности понимают условия социально-экономической жизни общества и государства, обеспечивающие благоприятную «среду» существования режима законности.

Общие гарантии обеспечения режима законности можно разделить согласно сферам жизнедеятельности общества на экономические, политические, социальные и культурно-духовные. К этой же группе тесно примыкают международные гарантии, в значительной степени направленные на соблюдение официальными властями государства общепризнанных прав человека. Значение международных гарантий в последнее время существенно возросло.

Экономические и социальные гарантии предполагают наличие экономики, опирающийся на плюрализм и равенство в государстве всех форм собственности, свободу экономической деятельности, функционирование рыночной экономики, высокое благосостояние общества и его членов, социальную защищенность граждан государства и т.д.

Под политическими гарантиями законности понимается наличие демократического режима осуществления власти, стабильной политической системы общества, что, в свою очередь, предполагает наличие сильной государственной власти, пользующейся поддержкой населения и способной эффективно управлять экономическими и политическими процессами, бороться с преступностью и коррупцией, обеспечивать решение сложных проблем федерализма, межнациональных отношений и др.

Самостоятельной группой общих гарантий законности являются культурно-духовные, которые включают в себя правовую культуру общества и его членов, правовое сознание, нравственность, духовность граждан и т.д. Необходимо отметить, что укрепление законности напрямую связано с повышением профессиональной культуры должностных лиц, осуществляющих властные полномочия.

Правовые гарантии законности – это законодательно закрепленные средства, гарантирующие соблюдение и восстановление законности, привлечение виновных в ее нарушении к ответственности, средства, способствующие предотвращению нарушения законности и обеспечивающие выявление допущенных нарушений и немедленное их устранение. Правовые гарантии можно определить как такие условия, создаваемые правовым регулированием, при наличии которых правовые установления становятся реальными.

Под правовыми гарантиями понимается та группа факторов, которые не просто предопределяют правовое регулирование (как, например, наличие правовой системы), а специально предназначены для достижения особого качества политического или государственного режима – режима законности.

Теория обеспечения законности должна учитывать сложность системы социальных условий и правовых гарантий законности. Причем следует иметь в виду, что правовые гарантии законности обеспечивают ее существование в виде правового явления, поскольку касаются юридической стороны. Они объединяют проблемы правотворчества и правоприменения с технико-юридической стороны и в принципе могут обеспечивать функционирование любого государственного механизма. Поэтому при их наличии законность возможна в любом нормально функционирующем государстве любого исторического типа. Социальный смысл законности, в том числе и правозаконности, обеспечивают социальные феномены, как-то: политические, экономические, культурно-идеологические. В этом отношении правовые гарантии ближе подходят к сущности законности и являются такими феноменами, без которых законность как явление существовать не может. Поэтому они относятся к числу необходимых элементов законности.

Можно констатировать наличие системы обеспечения законности, состоящей по меньшей мере из двух элементов. Первый элемент - общие гарантии. Это условия (предпосылки), обеспечивающие законность, т.е. совокупность политических, экономических социально-культурных и идеологических факторов, способствующих строгому и неуклонному исполнению норм права. Второй элемент – правовые гарантии законности, т.е., совокупность юридических институтов, средств и методов, обеспечивающих строгое и неуклонное исполнение юридических норм. Среди правовых гарантий выделяют специальные гарантии законности – установленные государством специальные меры и средства обеспечения законности в какой-либо относительно ограниченной сфере, или в определенный кратковременный исторический (чрезвычайный) период для восстановления законности.

Правовые гарантии не следует ни отрывать, ни противопоставлять социальным условиям обеспечения законности, поскольку все сферы жизни общества – и политика, и экономика, и культура выражаются через правовые нормы. С одной стороны, нельзя преувеличивать их роль, как это часто делают, исходя из тезиса о правовой государственности, что ведет к юридическому идеализму, т.е. вере в то, что все социальные проблемы можно решить правовыми мерами. С другой стороны, нельзя и недооценивать право, всецело полагаясь на политико-экономические методы. Необходимо подчеркнуть, что при благоприятном движении к всемерному упрочению режима законности и формированию правового государства роль правовых гарантий будет неуклонно возрастать.

Основу правовых гарантий законности составляют нормативно-правовые акты, обеспечивающие соблюдение и упрочение режима законности. К ним относятся законы и подзаконные акты, им соответствующие, которые способствуют установлению, соблюдению и восстановлению законности в деятельности органов публичной власти и их должностных лиц.

Следующая группа правовых гарантий законности – это деятельность компетентных государственных органов, направленная на реализацию названных выше нормативно-правовых и правоприменительных актов - правоприменительная деятельность, завершающаяся, как правило, вынесением акта применения права.

Особо важной правовой гарантией законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является функционирование органов межведомственного и внутриведомственного контроля и надзора. Сюда относится деятельность разнообразных органов – от Конституционного суда, который следит за конституционной законностью правотворческой  деятельности, до органов внутренних дел, осуществляющих межведомственный контроль в пределах своих полномочий.

Одной из правовых гарантий законности, непосредственно связанной с правоприменением и контролем за деятельностью органов местного самоуправления, выступает институт юридической ответственности должностных лиц, нарушивших законность.

К правовым гарантиям обеспечения законности относится и право граждан на обжалование неправомерных действий или решений должностных лиц.

Во второй главе диссертации «Законность и ее обеспечение в деятельности органов местного самоуправления» результаты общетеоретического анализа феномена законности и ее гарантий преломляются через призму реальных правовых отношений, возникающих в процессе проведения реформы муниципальных органов в России.

В первом параграфе «Понятие и правовая основа законности деятельности органов местного самоуправления» раскрывается понятие такого социально-правового явления как местное самоуправление, обосновывается его соотношение с феноменом законности, анализируется правовая база функционирования органов местного самоуправления в современной России.

Местное самоуправление обладает специфическим, дуалистическим характером, поскольку будучи институтом гражданского общества, сочетает в себе начала государственного управления и общественного самоуправления. Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни, а также обширную практику функционирования. Однако на нынешний день в теоретическом и практическом планах здесь остается больше вопросов, чем ответов. Такое положение сказывается на всех аспектах существования явления, как с точки зрения укорененности его в правосознании населения, так и в вопросах практики правового регулирования.

Пути построения систем местного самоуправления в зарубежных странах были самыми различными от стабильно эволюционного до «скачкообразного» в условиях постоянной переделки и реформирования. Вместе с тем, очевидно, что эффективные системы местного самоуправления являются, так сказать, национальным достоянием, они развивались исторически, впитывая в себя особенности национального характера, политической истории и правовой системы. Соответственно, они не годятся для слепого копирования другими странами.

Поэтому необходимо, чтобы российская модель местного самоуправления стала национальной в том смысле, что должна отразить те особенности России, которые делают ее неповторимым государством, своего рода евразийской цивилизацией. Данные особенности имеют и объективные и субъективные корни. К числу объективных факторов относятся огромное географическое пространства, на которых проживает многонациональное население России, многообразие климатических условий. Субъективными факторами выступают особенности национально-культурного менталитета, которые складывались веками и сейчас скрепляют российскую цивилизацию.

Институт правового регулирования местного самоуправления относится к сфере публичного права. Необходимо особо подчеркнуть, что требование законности распространяется и на такую сферу деятельности органов местного самоуправления как «управление по усмотрению» (дискреционные полномочия). Любая управленческая деятельность не свободна от наличия ситуаций, не урегулированных правовыми актами, а отданных на усмотрение соответствующих должностных лиц. Особенно много таких ситуаций на низовом уровне управления, богатом жизненными проблемами и конфликтами. Мы считаем, что и в таких случаях принцип законности действует в полной мере, несмотря на формальное отсутствие нормы права.

Учитывая особенности местного самоуправления, можно сформулировать следующее понимание законности применительно к его организации и функционированию. Законность в местном самоуправлении - это режим точного и неуклонного следования требованиям федерального законодательства, законодательства субъектов федерации и соответствующих им муниципальных правовых актов органами и должностными лицами, территориальными коллективами муниципальных образований в правотворческой, правоприменительной деятельности, а также при использовании дискреционных полномочий. Законность деятельности органов местного самоуправления – это система требований общества и государства, обеспечивающих точную и неукоснительную реализацию норм права органами местного самоуправления. Законность является важным принципом организации муниципальной власти и деятельности органов, должностных лиц и населения муниципальных образований. Требования законности упорядочивают правотворческую и правоприменительную деятельность субъектов муниципального права, позволяют сохранить единство правового пространства страны.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют международные правовые акты, Конституция и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, иные нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие отношения в данной сфере, и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Существование полной и непротиворечивой правовой основы организации и деятельности органов местного самоуправления является первым условием обеспечения законности его деятельности. В настоящий момент страна находится только в начале реформы муниципальных органов власти, поскольку принятие нового варианта закона о местном самоуправлении влечет большие трудности в его реализации и в обеспечении законности (в финансовой, организационной, правовой и иных сферах).

Изучение вопроса об обеспечении законности в деятельности местного самоуправления позволяет выделить ситуации, в которых чаще всего нарушается законность. К наиболее характерным нарушениям законности в деятельности должностных лиц местного самоуправления можно отнести следующие:

- превышение органами местного самоуправления предоставленных им полномочий;

- неправомерное перераспределение прав и обязанностей между органами и должностными лицами местного самоуправления;

- нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах;

- нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством;

- нарушение установленных правил по распоряжению муниципальным имуществом;

- нарушение административного законодательства.

Законность, как режим деятельности органов местного самоуправления, основывается на определенных требованиях, к которым относится: требование осуществления своей деятельности в рамках Конституции, законов государства и субъекта федерации; требование соблюдения и защиты прав и свобод граждан; требование гарантирования равенства всем гражданам прав и свобод вне зависимости от места жительства; требование соблюдения иерархичности законодательства и подконтрольности осуществляемой деятельности компетентным государственным органам и населению муниципального образования.

Во втором параграфе «Общие и правовые гарантии законности деятельности органов и должностных лиц муниципального образования» раскрывается система гарантий, обеспечивающих законность в деятельности органов местного самоуправления.

Для установления режима законности деятельности местного самоуправления важное значение имеют общие условия обеспечения законности, к которым относятся политические, экономические, социальные и культурные факторы осуществления законности. Следует отметить, что данные условия, строго говоря, не гарантируют режим законности в каждом, отдельно взятом муниципальном образовании, а только создают тот социально-экономический «фон», который способствует обеспечению законности. Кроме того, все эти условия необходимо связывать с существующей правовой системой, через нормы которой эти социальные факты преломляются, и в таком виде входят в правовую жизнь.

Необходимо обратить внимание на то, что одним из основных условий обеспечения законности деятельности местного самоуправления является наличие развитой и непротиворечивой правовой основы функционирования местного самоуправления. Поэтому первым элементом системы правовых гарантий местного самоуправления является наличие норм материального и процессуального права, обеспечивающих верховенство закона в муниципальных отношениях.

Здесь можно выделить, как минимум, три уровня нормативного регулирования деятельности местного самоуправления: первый уровень составляют нормативные акты федеральных государственных органов, второй уровень- нормативные акты органов субъектов федерации, третий – органов местного самоуправления.

Наиболее важным элементом системы гарантий законности деятельности местного самоуправления является контроль за законностью правотворческой и правоприменительной деятельности местных коллективов (населения), органов и должностных лиц муниципальных образований. К сожалению, в настоящий момент многие внутрисистемные связи контрольной деятельности находятся в стадии становления. Поскольку контроль имеет разнообразный характер, то его можно разделить на несколько видов, в зависимости от субъектов такого контроля: муниципальный внутрисистемный контроль муниципальных образований, контроль исполнительных органов государственной власти (административный контроль), судебный контроль, общественный контроль и прокурорский надзор.

Муниципальным внутрисистемным контролем за законностью деятельности местного самоуправления мы называем деятельность органов местного самоуправления по проверке решений и действий других органов местного самоуправления и должностных лиц на соответствие их нормам закона. Законность такого вида контроля устанавливается в ч. 3 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». В данной статье говорится о контроле за соответствием деятельности органов местного самоуправления уставу и нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. На самом деле данное положение следует трактовать расширительно, то есть деятельность органов местного самоуправления должна быть подконтрольна не только в рамках требований муниципальных правовых актов, но и в рамках федерального и регионального законодательства.

В результате реформы в стране установлено двухуровневое местное самоуправление. На первом уровне находятся сельские и городские поселения, на втором – муниципальные районы. Наиболее многочисленный вид муниципальных образований – сельские поселения, которых в каждом субъекте Федерации насчитывается по нескольку сотен. Именно на этом уровне будет приниматься основная масса муниципальных правовых актов. Вместе с тем, на этом уровне возможны и самые значительные нарушения законности, поскольку в большинстве регионов на низовом уровне нет квалифицированных специалистов - муниципальных служащих. Поэтому имело бы смысл ввести соответствующие формы контроля над законностью деятельности местного самоуправления сельских и городских поселений со стороны органов муниципальных районов.

К правовым гарантиям местного самоуправления относится установление четко определенных пределов государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления. Если проанализировать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» с точки зрения положений о государственном контроле, то государственный контроль за деятельностью органов и должностных лиц органов местного самоуправления по критерию объекта контроля можно разделить на два вида: контроль за реализацией их собственных полномочий и контроль за реализацией переданных им государственных полномочий. Соответственно, объем контрольных полномочий в разных видах будет различным.

Параллельно с государственным контролем, осуществляемым органами исполнительной власти, и прокурорским надзором, законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления гарантирует судебный контроль. Он является разновидностью государственного контроля, осуществляемого одной из ветвей государственной власти – судебной. Сущность судебного контроля заключается в проверке судами соответствия закону решений и действий (бездействий) органов местного самоуправления. Судебный контроль осуществляется в нескольких видах: контроль Конституционного Суда РФ, контроль конституционных (уставных) судов субъектов РФ, контроль судов общей юрисдикции и контроль арбитражных судов.

Важным элементом системы гарантий законности деятельности местного самоуправления является юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушивших законность. Усиление ответственности представительных органов является важным направлением создания четкого механизма гарантирования законности правовых актов местного самоуправления. Вместе с тем необходимо учитывать, что коллегиальные органы более подвержены воздействию сиюминутных политических страстей. При этом в их деятельности существует определенная коллективная безответственность, поскольку реальных санкций к такому органу применить нельзя. Годами могут длиться судебные процессы, а незаконное решение коллегиального органа останется в силе. Представительный орган может также игнорировать протесты прокурора, срывая кворум и не проводя свои заседания. Поэтому есть настоятельная необходимость обеспечения оперативного реагирования на незаконные решения коллегиальных органов посредством установления более простой процедуры отмены незаконных решений, сокращения времени на процессуальные действия. Для этого требуется внести соответствующие изменения как в гражданско-процессуальное законодательство, так и в законодательство о местном самоуправлении.

Вместе с тем следует отметить, что юридическая ответственность как «сильнодействующее» средство социального управления сама нуждается в гарантиях законности, чтобы не перерасти в произвол. Роль позитивной юридической ответственности в механизме гарантий деятельности местного самоуправления необходимо связывать с обязанностью органов и должностных лиц в первую очередь исполнить определенные действующим законодательством юридические обязанности по отношению к населению муниципального образования, государству, физическим и юридическим лицам.

В то же время, роль негативной юридической ответственности в системе гарантий деятельности местного самоуправления состоит в наложении определенных штрафных санкций на должностных лиц местного самоуправления, нарушивших законность. В этом случае собственно карательная (штрафная) функция юридической ответственности выходит на первый план по сравнению с превентивной и правовосстановительной функциями.

Наиболее радикальным способом гарантирования законности в деятельности органов местной власти было бы учреждение административной юстиции, органы которой могли бы осуществлять прямой судебный контроль за действиями (бездействием) субъектов публичной власти, осуществляющими правоприменительную деятельность. Реализуя такой контроль, суд не только констатирует незаконность действий (бездействия), решений муниципальных органов власти, но и постановляет в резолютивной части, что такие акты признаются незаконными (не соответствующими закону, или иному юридическому акту большей юридической силы, специальному, позднее принятому) и не имеющими юридической силы (не влекущими юридических последствий).

В систему юридических гарантий законности наряду с надзором и контролем государственных органов можно включить также общественный контроль. Конституцией Российской Федерации установлено право граждан на судебную защиту и на обжалование в суд решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46). Общественный или гражданский контроль имеет опосредованный характер, так как опирается на орган государственного контроля – суд. Вместе с тем, граждане могут применять и другие меры для защиты своих прав, свобод и законных интересов в системе муниципальных правоотношений. Так, они могут обратиться за содействием не только к судебным органам, но и к органам прокуратуры и другим государственным органам. Возможно также обжалование решений и действий одних органов и должностных лиц другим, контрольным или вышестоящим. Однако гражданский контроль не исчерпывается правом обжалования. Определенной гарантией законности являются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, установленные в главе  5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Современная российская модель местного самоуправления нуждается в серьезной поддержке в период ее становления. Сейчас на уровне федеральных органов государственной власти нет специального органа, который бы в полном объеме «вел» реформу, обеспечивал стратегическое планирование действий всех органов государственной власти, методически обеспечивал бы  деятельность государственных и муниципальных служащих. Приемлемой организационной формой участия в реформе со стороны федерального центра могло бы стать создание исследовательского центра мониторинга проблем местного самоуправления и муниципального права (название условное). Речь не идет о деятельности определенного министерства или иной структуры исполнительной власти, что в какой то степени могло бы умалить самостоятельность органов местного самоуправления. Такой центр, не обладая прямыми административными ресурсами, мог бы стать, авторитетным учреждением, поскольку своевременно и полно обеспечивал бы органы государственной власти всех уровней и органы местного самоуправления необходимой информацией, а также разрабатывал проекты правовых актов. Именно такая системная квалифицированная работа стала бы еще одной гарантией законности деятельности органов местного самоуправления, поскольку создавала бы адекватную правовую базу для муниципальной жизни.

В заключении диссертации подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Железнякова Е.В. Законность в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц // Конституция России и формирование правового государства: Материалы межвуз. науч.-практ. конференции. - Волгоград: ВА МВД России, 2004. - 0,2 п.л.

2. Железнякова Е.В. Специально-юридические гарантии законности деятельности органов местного самоуправления // Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сб. науч. тр. Выпуск 1. - Волгоград: ВА МВД России, 2004. - 0,4 п. л.

3. Железнякова Е.В. Законность деятельности органов местного самоуправления: понятие и правовая основа // Современные гуманитарные проблемы: Сб. науч. тр. Выпуск 1. – Волгоград: ВА МВД России, 2005. - 0,6 п.л. (в соавторстве).

4. Железнякова Е.В. Судебный контроль как гарантия законности деятельности местного самоуправления // Методологические и организационные проблемы обеспечения личной и имущественной безопасности населения на муниципальном уровне: Материалы межрег. науч.-методол. конф. - Волгоград: Волгоградский институт бизнеса, 2005. - 0,4 п. л.

5. Железнякова Е.В. Понятие законности в деятельности органов местного самоуправления // Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сб. науч. тр. Выпуск 2. - Волгоград: ВА МВД России, 2005. - 0,4 п. л.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.