WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

ПРОГРАММА КАК ПРАВОВОЙ ДОКУМЕНТ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

УДК 340.130.5

Жарова Екатерина Юрьевна

ПРОГРАММА КАК ПРАВОВОЙ ДОКУМЕНТ

Специальность 12.00.01 –

 теория и история права и государства;

 

история учений о праве и государстве

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Нижний Новгород – 2006


Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

  


Научный руководитель:       доктор юридических наук, профессор

 Толстик Владимир Алексеевич

Официальные оппоненты:   доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

Карташов Владимир Николаевич;

кандидат юридических наук

Каргин Константин Васильевич

Ведущая организация:          Нижегородский государственный

университет им. Н.И. Лобачевского

Защита состоится «____» июня 2006 года в 9 часов на заседании диссертационного совета Д-203.009.01 при Нижегородской академии МВД России по адресу: 603600, г. Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3. Зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской академии МВД России.

Автореферат разослан «____» мая 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент                         Миловидова М.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в современной России процессы направлены на строительство демократического федеративного правового государства и формирование гражданского общества, что открывает широкие возможности для создания и применения разнообразных эффективных инструментов регулирования социальных отношений. Одним из таких инструментов выступает правовая программа, разрабатываемая в различных сферах человеческой жизни, которая при верном использовании способна оказывать созидательное (положительное) воздействие на результаты проводимых в стране экономических, административных, судебных и иных реформ.

В России разрабатывается большое количество правовых программ практически на всех уровнях органов власти. Они служат для решения разного рода задач. Это очень действенный инструмент, и область его применения становится всё шире.

Правовая программа задает главные направления развития тех или иных сфер общественной жизни. На основании указанных направлений, как правило, принимаются конкретизирующие правовые акты, которыми могут выступать не только подзаконные акты, но и законы. Кроме того, правовая программа – это одно из наиболее оптимальных и эффективных средств проводимых в жизни общества преобразований.

Вместе с тем, природа правовой программы на сегодняшний день остается до конца не изученной. Отсутствует единый теоретический подход к определению ее понятия, сущности, значения, видов, структуры, функций. Следует констатировать недостаточный уровень научной разработки процедуры подготовки, принятия и реализации правовой программы. Сегодня нет единого законодательно закрепленного определения правовой программы, как не существует и четкого механизма ее реализации. Все это не только затрудняет процедуру ее разработки и претворения мероприятий в жизнь общества, но и создает множество проблем, негативно сказывающихся на эффективности программы, которые необходимо заблаговременно выявлять и устранять.

Таким образом, исследование правовых программ представляется весьма актуальным. Оно имеет значение для изучения природы правовой программы, ее видов, структуры, места в системе правовых актов; совершенствования иных общетеоретических положений (учения о иерархии правовых актов, учения о юридической практике, учения об источниках права, юридической ответственности и др.); совершенствования законодательства как о правовых программах, так и законодательства в иных тесно связанных с правовыми программами областях (например, законодательства о юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов, к которым относится правовая программа) и в конечном итоге для выработки теоретических знаний и практических рекомендаций в области ее действия во времени, пространстве и по кругу лиц. Кроме того, изучение специфики возникающих в процессе подготовки и реализации правовых программ проблем позволит обогатить практических работников знаниями о том, как достичь максимальной эффективности и качественности данного правового акта. Настоящее исследование, направленное на выработку базовых общетеоретических положений, также может служить развитию иных наук, например экономики, в сфере которой разрабатывается большое количество правовых программ.

Степень научной разработанности. Анализ научных трудов отечественных и зарубежных авторов показывает, что в науке обозначены лишь некоторые аспекты действия отдельных разновидностей правовых программ. Комплексного исследования юридической природы правовой программы, ее видов, функций, состава, эффективности не проводилось. Не определено место правовой программы в механизме правового регулирования, в системе правовых актов. Неизученными остаются проблемы ее разработки, принятия и реализации, критерии эффективности и качества, вопросы повышения ее действенности.

Отдельные аспекты разрабатываемых органами власти целевых программ исследовались в диссертациях ученых экономических и социологических наук: Е.И. Аксенова, Н.М. Ермакова, А.А. Гусева, Ю.В. Коврижных, О.Н. Максимовой, А.А. Позднякова, И.А. Прокофьевой, С.Н. Рябухина, О.А. Тупиковой, И.С. Турова, И.Е. Фатеева, О.В. Цеханова, О.В. Широковой и др.

Некоторые проблемы правовых программ также частично освещены в ряде монографических работ таких авторов, как В.Т. Буглаев, Г.Ю. Ветров, Д.В. Визгалов, В.В. Глухов, О.А. Горленко, Н.П. Ефимова, В.М. Жураковский, М.С. Руденко, В.Б. Соколов, П.В. Умнов, Р.И. Шнипер и др.

Достаточно основательно разработаны в юридической литературе разновидности правовых актов: нормативные правовые акты (С.С. Алексеев, Н.А. Власенко, С.В. Бошно, Л.А. Галанина, М.Л. Давыдова, С.А. Жинкин, С.А. Иванов, В.Н. Карташов, О.В. Кваша, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина и др.), акты применения права (Л.А. Алексеев, Р.Ф. Васильев, Ф.А. Григорьев, И.Я. Дюрягин, В.В. Ершов, К.Н. Княгинин, М.В. Костенников, В.В. Лазарев, О.А. Чванов и др.) и интерпретационные акты (Н.Н. Вопленко, В.Н. Карташов, В.В. Тарасова, А.Ф. Черданцев, Е.М. Шайхутдинов, А.Н. Шаронов и др.). Природа нормативно-правовых актов с интерпретационными и правореализующими элементами исследована в диссертации Т.В. Кивленок. Проблемам источников права уделяется внимание в трудах В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.А. Белкина, С.Л. Зивса, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, А.Ф. Шебанова и других ученых-юристов.

Вместе с тем, общеправового анализа программы как правового документа в рамках диссертационного исследования еще не проводилось.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе подготовки, принятия и реализации правовых программ.

Предмет исследования составляют понятие, природа правовой программы, ее виды, функции, состав, эффективность, а также проблемы эффективности правовых программ и способы их разрешения.

Следует отметить, что автор ограничивает предмет рассмотрения преимущественно правовыми программами, относящимися к категории правового акта. Иные разновидности программы как правового документа имеют не меньшую актуальность и значимость, но представляют собой достаточно широкую область, выходящую за рамки данного исследования.

Целью работы является комплексное теоретическое исследование правовой программы. Избранная цель обусловила постановку и решение комплекса взаимосвязанных задач:

– определить понятие и характерные признаки программы в целом, ее соотношение с понятием документа;

– выявить возможные модели соотношения понятий «правовой документ», «правовой акт» и «правовая программа»;

– исследовать юридическую природу правовой программы в контексте ее отнесения к правовым актам, обосновать, что правовая программа является комплексным правовым актом;

– через призму соотношения правовой программы с планом, проектом, прогнозом, концепцией, доктриной и иными смежными понятиями изучить особенности исследуемого явления;

– на основе анализа признаков, присущих правовой программе, особенностей ее формы и содержания сформулировать авторское определение понятия «правовая программа»;

– уточнить место правовой программы в системе правовых актов;

– определить развернутую классификацию видов правовых программ и их характерных черт;

– посредством анализа функций правовой программы установить ее значимость в жизни общества;

– исследовать состав правовой программы, его основные элементы;

– выявить особенности таких явлений, как эффективность предписаний правовой программы, эффективность реализации правовой программы и эффективность правовой программы;

– установить разновидности эффективности правовых программ и ее связи со смежными категориями, такими, например, как результативность, полезность, экономичность, истинность, качественность;

– оценить проблемы реализации правовых программ и основных способов их разрешения;

– сформировать авторскую позицию к определению механизма реализации правовых программ;

– проанализировать наиболее оптимальные пути повышения эффективности правовых программ и сформулировать выводы, рекомендации и предложения теоретического и прикладного характера.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод научного познания, позволяющий обозначенную проблему рассматривать комплексно, во взаимосвязи и взаимодействии с иными явлениями окружающего мира. Применение также нашли общенаучные и специальные методы, такие как анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, системный, сравнительный, функциональный, статистический, математический, конкретно-социологический и др.

Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного, уголовного, административного, финансового и других отраслей права, а также философии, политологии, социологии и экономики.

Эмпирическая база исследования состоит из проанализированных автором правовых актов и проектов правовых актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы «жизненного цикла» правовых программ, а именно: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты субъектов РФ, среди которых детально проанализированы правовые программы Нижегородской, Московской, Амурской, Астраханской, Брянской, Камчатской, Новосибирской, Псковской, Саратовской, Тюменской и Ленинградской областей, правовые акты органов местного самоуправления, проекты законов о правовых программах федерального и регионального уровней, правовые программы всех уровней власти, декларации, доктрины и пр.

В целях изучения практического опыта работы с правовыми программами в октябре – декабре 2005 года диссертантом было проведено экспертное анкетирование среди лиц, принимающих участие в процессе разработки, принятия и реализации правовых программ в Нижегородской области, а именно: работников Министерства финансов Нижегородской области, Департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области, Министерства экономики Нижегородской области. Опрос проводился в г. Н. Новгороде.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в работе впервые проведено комплексное общетеоретическое исследование категории «правовая программа», ее природы, значимости, видов, функций, проблем реализации.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Правовая программа – это срочный, комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

2. Научное и практическое значение имеет классификация правовых программ по следующим критериям: 1) содержание правовой программы; 2) степень практической направленности; 3) состав правовой программы; 4) сфера действия; 5) территориальное устройство; 6) юридическая сила; 7) круг лиц; 8) время действия; 9) результат выполнения; 10) характер содержащихся предписаний; 11) процесс финансирования; 12) отраслевая принадлежность; 13) степень эффективности.

3. Функции правовых программ – это относительно устойчивые направления активного воздействия правовой программы на сознание и поведение людей, в которых проявляется ее природа, место среди других средств правового регулирования и социально преобразующая роль в правовой системе общества.

Многочисленность общественных отношений, на которые воздействует правовая программа, позволяет выделить следующие ее функции. Во-первых, общие функции, свойственные всем без исключения правовым программам, характеризующие их как особый правовой акт: организационная, регулятивная, информационная, телеологическая, воспитательная. Во-вторых, специальные функции, проявляющиеся в некоторых, но не во всех правовых программах, определяющие их специфическую направленность; к ним можно отнести экономическую, социальную, политическую, правоохранительную функции.

4. Состав правовой программы можно представить через такие элементы, как участники правовой программы (к которым относятся инициаторы правовой программы, заказчики, координаторы; физические и юридические лица, уполномоченные на разработку правовой программы, ее экспертизу, утверждение, реализацию, управление и контроль за исполнением намеченных мероприятий, финансирование, оценку результатов реализации; адресат правовой программы), объекты правовой программы (разнообразные общественные отношения, на регулирование которых направлены мероприятия программы) и содержание правовой программы (непосредственно ее текст, представляющий собой совокупность правовых предписаний, имеющих целевую ориентацию на выполнение мероприятий и достижение поставленных задач).

5. Эффективность правовой программы включает два аспекта – эффективность предписаний правовой программы и эффективность ее реализации – и представляет собой степень соответствия заложенной в мероприятиях правовой программы информации реальным жизненным приоритетам, а также степень соответствия фактических результатов реализации этих мероприятий ожидаемым результатам.

Эффективность правовых программ автор классифицирует следующим образом: 1) в зависимости от факторов, оказывающих влияние на достижение эффекта, планируемого законодателем (социальная, политическая, специально-юридическая, формальная, процедурная и материально-организационная эффективность); 2) в зависимости от этапа «жизненного цикла» правовой программы (потенциальная и реальная эффективность).

6. Механизм реализации правовых программ – это совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств и способов, используемых уполномоченными субъектами в целях эффективной реализации правовых программ. Механизм реализации правовой программы охватывает процесс ее финансирования, проведение экспертизы, процедуру осуществления управления и контроля, оценку достигнутых результатов, порядок прекращения и отмены; юридическую ответственность лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении правовых программ.

7. Среди основных проблем эффективности правовых программ автор выделяет следующие: необходимость и обоснованность разработки правовых программ; недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий, отсутствие реальной комплексности намечаемых мер; порядок выбора приоритетных мероприятий правовой программы при ее финансировании; декларативность некоторых правовых программ или их отдельных положений; отсутствие четкого законодательно закрепленного механизма реализации правовых программ; отсутствие в правовых программах должным образом сконструированных процессуальных норм права; недостаточное финансирование правовых программ; слабый контроль, в том числе и финансовый, за процессом разработки и реализации правовых программ; отсутствие юридической ответственности за ряд нарушений в сфере исполнения правовых программ; излишнее или необоснованное дублирование программных мероприятий; спорные моменты эффективности и целесообразности включения в правовую программу подпрограмм; проблема взаимодейст-вия промышленных предприятий и органов власти при выполнении мероприятий правовой программы. Данные проблемы необходимо разрешать, а области, в которых они возникают, – совершенствовать.

Теоретическое значение исследования определяется рассмотрением правовой программы как самостоятельной категории, выявлением ее значения в сфере регулирования правовых отношений, изучением ее природы, видов, функций, состава. Сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные разделы теории государства и права и иных общественных (гуманитарных) наук.

Практическая значимость работы заключается в том, что проведенное исследование позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию процесса подготовки, принятия и реализации правовых программ и повышению их качества. Полученные результаты могут быть использованы:

– в учебном процессе при подготовке лекций, учебников, учебных пособий и другой учебно-методической литературы по теории государства и права и другим учебным дисциплинам;

– в научно-исследовательской работе по анализу актуальных проблем источников российского и зарубежного права, вопросов эффективности правовых программ и иных правовых актов;

– в процессе совершенствования действующего российского законодательства;

– в практической деятельности органов государственной власти, имеющих непосредственное отношение к процессу разработки, принятия и реализации правовых программ.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение:

– в научных публикациях автора;

– в докладах на научно-практических конференциях: «Российское право в период социальных реформ», проходившей в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского 26–27 ноября 2004 года; «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России», проходившей в МГУ им. М.В. Ломоносова 20–21 декабря 2004 года;

– в деятельности Министерства экономики Нижегородской области;

– материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России;

– материалы диссертационного исследования использовались при проведении лекций, семинарских и практических занятий с курсантами Нижегородской академии МВД России.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность, степень разработанности избранной темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретическая, методологическая и эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, научная новизна и практическая значимость, а также приводятся сведения об апробации и внедрении результатов работы.

Первая глава «Общая характеристика правовых программ» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие программы» исследуется понятие программы, ее соотношение с близкими по значению категориями, такими как план, изложение, описание, предположение, замысел; определяются виды программ.

Этимологический анализ значений понятий «план», «изложение», «описание», «предположение», «замысел» и «программа» показал, что это близкие категории и часто одни из них определяются через содержание других, например, план через программу, а программа через план, или изложение через описание и наоборот. Диссертантом предпринята попытка разграничить данные трактовки и определить программу через те из них, признаки которых наиболее полно и точно раскрывают ее сущность.

Автор выявляет и характеризует признаки программы, которые позволяют сформулировать следующее ее определение. Программа – это разновидность документа, содержащего краткое системное логичное целевое изложение (или описание, план) действий, для которого характерны сложная структура и многократное использование, разрабатываемого любыми субъектами, регулирующего деятельность участников, предполагающего свою поэтапную реализацию.

Все программы по связи с правовой информацией можноразделить на правовые и неправовые. Первые относятся к разновидности правовых (юридических) документов и представляют интерес для диссертационного исследования, вторые к таковым не относятся, хотя и являются разновидностью документов.

Под правовым документом автор понимает имеющий юридическое значение, исходящий от официальных органов и учреждений документ, содержащий правовую информацию, характеризующийся общеобязательностью для адресатов и направленный на регулирование и упорядочение общественных отношений.

Второй параграф «Юридическая природа правовых программ» посвящен характеристике правовых программ с позиции определения их юридической природы.

Правовая программа представляет собой эффективный регулятор общественных отношений, так как задает основные наиболее важные направления проводимых социальных, экономических, политических и иных реформ в современной России. Подобно принципам права, которыми являются основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе права, выражающие его сущность и определяющие его функционирование, правовая программа служит правовым ориентиром разработки и принятия многих правовых актов, то есть фактически способствует созданию новых норм права.

Авторский анализ юридической природы правовых программ основан на методе дедукции. Вначале особенности правовой программы выявляются по ее связи с правовым документом, затем через призму соотношения понятий «юридический документ» и «правовой акт» правовая программа исследуется на предмет наличия в ней различных правовых предписаний, и обосновывается возможность ее отнесения к той или иной разновидности правового акта.

В диссертации аргументированно доказывается, что по своей сути правовая программа является комплексным правовым актом. Это означает, что в содержании правовой программы одновременно присутствуют нормативные, индивидуально-конкретные и интерпретационные правовые предписания.

Наряду с указанным (родовым) признаком, правовая программа обладает еще целым рядом свойственных ей характерных специфических особенностей: 1) включает систему мероприятий или направлений действий, развития чего-либо; 2) данные мероприятия носят приоритетный характер; 3) правовая программа намечается на определенный срок; 4) требует материальных затрат; 5) реализуется уполномоченными на то субъектами права; 6) существует возможность привлечения виновных в нарушении хода реализации программы к ответственности.

Таким образом, правовая программа – это срочный комплексный правовой акт, принимаемый уполномоченными субъектами права, требующий материальных затрат и поэтапной реализации, включающий систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

Правовые программы утверждаются различными правовыми актами, поэтому юридическая сила правовой программы будет зависеть от места утверждающего правового акта в системе источников права.

Правовая программа соотносится с такими смежными понятиями, как «план», «проект», «прогноз», «концепция» и «доктрина». Общим для них является то, что, во-первых, они могут выступать разновидностями правового документа, во-вторых, они носят директивный характер, в-третьих, охватываются определенным временным периодом. Данные правовые документы взаимосвязаны и взаимообусловлены, и часто правовые программы разрабатываются на основе прогноза, плана, концепции или доктрины.

Вместе с тем, прогноз, концепция, доктрина, правовая программа, план и проект имеют существенные различия, на основании которых можно заключить, что правовая программа выступает наиболее действенным регулятором общественных отношений. Интересен также и тот факт, что прогноз, проект, концепция, план могут являться составляющими элементами правовой программы, не приобретающими статус самостоятельных.

В третьем параграфе «Виды правовых программ» определяется значение классификации правовых программ, выявляются критерии классификации, на основании которых анализируются разновидности правовых программ.

Правовые программы автор классифицирует следующим образом:

1) по содержанию – социальные, научно-технические, экономические, оборонные, образовательные, экологические правовые программы;

2) по степени практической направленности – исследовательские и инновационные правовые программы;

3) по составу – простые и сложные правовые программы;

4) в зависимости от сферы действия – межгосударственные, общегосударственные или федеральные, региональные, межмуниципальные, муниципальные и локальные правовые программы;

5) по признаку территориального устройства – федеральные, региональные и муниципальные программы;

6) по юридической силе – правовые программы, утверждаемые: а) федеральным законом; б) постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ или постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ; г) указом Президента; д) постановлением Правительства ; е) актом федерального органа исполнительной власти; ж) актом органа государственной власти субъекта РФ; з) актом органа местного самоуправления.

7) по кругу лиц – правовые программы общего и специального действия;

8) по времени действия – долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные правовые программы;

9) по результату выполнения намеченных мероприятий – завершенные и незавершенные правовые программы;

10) по характеру содержащихся в правовых программах предписаний: а) с преобладанием нормативных правовых предписаний; б) с преобладанием индивидуально-конкретных предписаний;

11) по порядку финансирования – правовые программы, реализуемые за счет средств: а) федерального бюджета; б) бюджетов субъектов РФ; в) бюджетов муниципальных образований; г) внебюджетных источников; д) смешанного финансирования;

12) по отраслям права– правовые программы, распространяющие свое действие на конституционные, гражданские, трудовые, финансовые, земельные, семейные и иные отношения;

13) по степени эффективности – неэффективные, малоэффективные, среднеэффективные и высокоэффективные правовые программы.

Вторая глава диссертации «Функции и состав правовых программ» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Функции правовых программ» рассматриваются признаки функции правовой программы, дается ее определение, выявляются те общественные отношения, на которые правовая программа воздействует, то есть то, что составляет предмет функций правовой программы.

Функции правовой программы – это относительно устойчивые направления активного воздействия правовой программы на сознание и поведение людей, в которых проявляется ее природа, место среди других средств правового регулирования и социально преобразующая роль в правовой системе общества.

Исходя из тех многочисленных общественных отношений, на которые воздействует правовая программа, можно говорить о многообразии ее функций. Классифицировать данные функции можно следующим образом.

Во-первых, общие функции, свойственные всем без исключения правовым программам, характеризующие их как особый правовой акт. Это организационная (посредством каждой правовой программы организуется порядок финансирования, порядок управления, порядок осуществления контроля за реализацией правовой программы, порядок оценки отдельных положений правовой программы), регулятивная (для нее характерны две подфункции: ограничительная и стимулирующая), информационная (включающая объяснительную и коммуникативную подфункции), телеологическая, воспитательная функции. Во-вторых, специальные функции, проявляющиеся в некоторых, но не во всех правовых программах, определяющие их специфическую направленность. К ним можно отнести экономическую, социальную, политическую, правоохранительную (включающую превентивную, компенсационную, восстановительную подфункции) функции.

Автор отмечает, что подобная классификация весьма условна. Дело в том, что каждая функция правовой программы может рассматриваться под разным углом зрения. Так, специальные функции правовой программы в их широком понимании присущи всем правовым программам, то есть любая из них носит политический характер, так как принимается органами государственной власти, социальный характер – потому как регулирует общественные отношения, экономический характер – связана с материальными затратами и т. д.

При обозначенной классификации диссертант акцентирует внимание на узком понимании тех сфер общественной жизни, на которые правовые программы целенаправленно воздействуют, то есть в основу выделения видов специальных функций правовых программ кладет конкретные задачи, ради которых правовые программы были разработаны.

Несмотря на то, что многие функции правовой программы присущи некоторым иным правовым документам, а также правовым явлениям в целом, они приобретают особенные черты при характеристике правовой программы, раскрывая ее внутреннюю природу и назначение, то есть становятся по-своему уникальными.

Второй параграф «Состав правовых программ» посвящен рассмотрению особенностей состава правовых программ.

Правовая программа, как и любое явление окружающего мира, имеет свою собственную внутреннюю организацию, позволяющую данный правовой акт, по сути, называть программой. Внутренняя организация правовой программы представлена ее составом и включает в себя участников правовой программы, ее объект и содержание.

Участниками правовой программы являются инициаторы правовой программы, заказчики, координаторы; физические и юридические лица, уполномоченные на разработку правовой программы, ее экспертизу, утверждение, реализацию, управление и контроль за исполнением намеченных мероприятий, финансирование, оценку результатов реализации; адресат правовой программы.

Объектами правовой программы выступают те общественные отношения, на регулирование которых направлены положения программы. Так как правовые программы принимаются в различных сферах общественной жизни, сфера регулируемых ими общественных отношений будет весьма широкой. Сюда можно отнести социальные, экономические, политические, международные и иные общественные отношения.

Содержание правовой программы – это непосредственно ее текст, представляющий собой совокупность правовых предписаний, имеющих целевую ориентацию на выполнение мероприятий и достижение поставленных задач. В содержании правовой программы диссертант выделяет следующие составные части: вводную, основную (или содержательную) и заключительную.

1. Вводная часть правовой программы включает ее наименование, основание для разработки, дату принятия решения о разработке, дату утверждения (наименование и номер соответствующего нормативного акта), содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; определяет заказчика, директора, разработчиков, исполнителей и других ее участников. Также вводная часть правовой программы может включать сведения о результатах реализации предыдущих программ; паспорт или преамбулу, где кратко в наглядной и, как правило, схематичной форме дается описание содержания программы.

2. Основная часть правовой программы содержит следующие разделы: цели и задачи программы, важнейшие целевые показатели; сроки и этапы реализации; перечень подпрограмм и основных мероприятий; исполнители подпрограмм и основных мероприятий; объемы и источники финансирования; ожидаемые конечные результаты реализации программы.

3. В заключительной части правовой программы говорится о системе организации управления и контроля за ее исполнением; дается оценка эффективности ее реализации.

Каждый из элементов состава правовой программы имеет свои особенности, а также как сильные, так и слабые стороны, требующие совершенствования. Например, требует детального переосмысления вопрос об инициаторах постановки проблемы для решения программными методами, которыми, согласно действующему законодательству, могут быть различные физические и юридические лица, но зачастую данное право либо не используется совсем, либо используется в интересах отдельной группы людей в ущерб интересам общественным. В этой связи часто встает вопрос противоправного лоббирования, крайним выражением которого выступает незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция и др.

Возможность обращения граждан в законодательные органы с инициативными предложениями, жалобами, замечаниями, влияющими на процесс законотворчества, является важной гарантией прямого народовластия и, как следствие, важнейшим проявлением демократии, а также своего рода контролирующим средством.

Третья глава «Проблемы реализации правовых программ» включает два параграфа.

В первом параграфе «Эффективность правовых программ: понятие, виды, значение» анализируются понятие, виды, уровни эффективности правовых программ, ее связь со смежными понятиями, такими как результативность, полезность, экономичность, истинность, качественность.

Диссертантом с позиции эффективности рассматриваются различные формы реализации правовой программы: исполнение, использование, соблюдение и применение.

Эффективность правовой программывключает два аспекта: эффективность предписаний правовой программы и эффективность ее реализации, и представляет собойстепень соответствия заложенной в мероприятиях правовой программы информации реальным жизненным приоритетам, а также степень соответствия фактических результатов реализации этих мероприятий ожидаемым результатам.

Автор выделяет следующие разновидности эффективности правовых программ:

1. Социальная эффективность заключается в соответствии социальных потребностей общества закрепленным в правовых предписаниях правовой программы мероприятиям и результативной их реализации.

2. Политическая эффективность отражает степень достижения целей и задач государства через реализацию правовой программы.

3. Специально-юридическая эффективность состоит в степени соответствия правовых предписаний требованиям правотворческой, правоприменительной и интерпретационной техники.

4. Формальная эффективность означает, что именно с помощью правовой программы, а не иных разновидностей правового акта может быть до-стигнут желаемый результат в регулировании правоотношений.

5. Процедурная эффективность. Это, во-первых, степень соблюдения процедур разработки и принятия правовой программы как гарантии минимизации правотворческих ошибок и повышения качественности данного акта и, во-вторых, качество осуществления процедурных мероприятий непосредственно в процессе реализации правовой программы, таких, например, как контроля, управления, оценки достигнутых результатов.

6. Материально-организационная эффективность правовой программы, которую иногда называют бюджетной эффективностью ,связана со степенью профинансированности намеченных мероприятий и достаточностью выделенных на реализацию программы денежных средств.

Эффективность правовой программы меняется в соответствии с ее «жизненным циклом». Так, в процессе правотворчества, то есть создания программы, можно говорить лишь о прогнозируемой, потенциальной эффективности. В процессе реализации соответствующих правовых предписаний правовой программы становится ясной ее действительная, реальная эффективность. При этом не стоит отождествлять реальную эффективность правовой программы с ее материально-организационной эффективностью. Безусловно, финансирование играет первостепенную роль в результативности реализации правовой программы. Однако финансирование правовой программы еще не означает, что ее мероприятия реализовались. Следует также принимать во внимание и многие иные факторы. Так не все мероприятия программы направлены на достижение материального результата (строительство дома, покупка оборудования и т. д.). Некоторые правовые программы связаны с оценочными категориями, такими как честь, достоинство, благополучие, уважение и другие, для которых достаточно сложно найти материальный эквивалент. Например, одной из целей нижегородской Областной межотраслевой целевой программы «Комплексные меры противодействия зло-употреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005–2007 годы» является формирование негативного общественного отношения к немедицинскому потреблению наркотиков.

Автор выделяет также уровни эффективности правовых программ, позволяющие судить о том, насколько обозначенный комплексный акт результативен. Это неэффективные, малоэффективные, среднеэффективные и высокоэффективные правовые программы.

Во втором параграфе «Основные проблемы эффективности правовых программ и пути их решения» исследуются возникающие в процессе разработки, принятия и реализации правовой программы проблемы и способы их решения.

На основании проведенного исследования автор приходит к выводу, что в настоящее время складывается такая ситуация, когда действительная эффективность правовой программы ниже той, к которой стремился правотворческий орган. Это вызвано: 1) проблемой необходимости и обоснованности разработки правовой программы; 2) недостаточной увязкой между собой целей, задач и программных мероприятий, отсутствием реальной комплексности намечаемых мер; 3) проблемой выбора приоритетных мероприятий правовой программы при ее финансировании; 4) проблемой экспертизы правовых программ; 5) декларативностью некоторых правовых программ или их отдельных положений; 6) отсутствием четкого законодательно закрепленного механизма реализации правовых программ; 7) отсутствием в правовых программах должным образом сконструированных процессуальных норм права; 8) проблемой механизма финансирования правовой программы; 9) слабым контролем (в том числе и финансовым) за процессом разработки и реализации правовых программ; 10) отсутствием юридической ответственности за ряд нарушений в сфере исполнения правовых программ; 11) излишним или необоснованным дублированием программных мероприятий; 12) проблемой эффективности и целесообразности включения в правовую программу подпрограмм; 13) проблемой взаимодействия промышленных предприя-тий и органов власти при выполнении мероприятий правовой программы.

Так, в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах говорится, что, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования. Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соблюдение жестких бюджетных ограничений, административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

Диссертантом с целью исследования правовых программ было проведено экспертное анкетирование среди работников Министерства финансов Нижегородской области, Департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области, Министерства экономики Нижегородской области. Результаты показали: 54% опрошенных лиц полагают, что правовые программы часто не реализуются на практике (данную позицию занимают 64% опрошенных работников Министерства экономики Нижегородской области, 50% – Министерства финансов Нижегородской области и 14% – Департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области ). На вопрос анкеты: «По каким причинам происходит неисполнение правовых программ?», предполагающий возможность выбора нескольких вариантов ответа, было получено 60 ответов. Подведя итог (взяв за 100% количество ответов по каждому варианту ответа), причины неисполнения правовых программ можно расположить в следующей последователь-ности:

1) недостаточное финансирование – 93%;

2) отсутствие четко установленной законодательством процедуры реализации правовых программ – 35%;

3) слабый контроль за исполнителями программных мероприятий – 24%;

4) лоббистская деятельность заинтересованных лиц – 17%;

5) корыстная заинтересованность должностных лиц, принимающих участие в реализации правовых программ, – 10%;

6) пассивное правомерное поведение лиц, в отношении которых принимается правовая программа, – 10%;

7) некачественные правовые программы – 6%.

Названные причины, по мнению опрошенных, способствуют возникновению в правовых программах следующих дефектов: 1) финансовая необоснованность мероприятий – 68%; 2) декларативность отдельных положений правовой программы – 55%; 3) дублирование мероприятий – 48%; 4) неясность и нечеткость – 36%; 5) нецелесообразность намечаемых мероприятий – 16%.

Возникающие проблемы оказывают негативное воздействие на эффективность правовых программ и в конечном итоге на регулируемые ими общественные отношения, поэтому необходимо заблаговременно выявлять причины и источники такого воздействия, принимать необходимые меры для его предотвращения. Так как все возникающие проблемы взаимосвязаны и взаимообусловлены, следует решать их комплексно, в неразрывной связи друг с другом.

Диссертантом в работе предлагаются конкретные варианты разрешения проблемных ситуаций. Например, законодательное закрепление механизма реализации правовых программ, под которым автор понимает совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств и способов, используемых уполномоченными субъектами в целях эффективной реализации правовых программ, позволит как восполнить существующий пробел в праве, так и частично решить проблемы финансирования правовой программы, проведения экспертизы, процедуры осуществления управления и контроля, оценки достигнутых результатов, порядка ее прекращения и отмены; отсутствия юридической ответственности лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении правовых программ, и др.

Проблема недостаточного финансирования программных мероприятий может решаться путем привлечения внебюджетных источников за счет установления взаимовыгодного сотрудничества между органами власти и потенциальными инвесторами. Кроме того, для избежания расхождений в потенциальных объемах финансирования, указанных в правовых программах и реальных размерах денежных средств, выделяемых на финансирование программ законами о бюджете, необходимо после принятия законов о бюджете (федеральном, региональном или местном) на очередной год соответствующим правовым актом вносить нужные поправки в правовые программы: как в раздел о финансировании, так и в раздел о реально выполняемых мероприятиях. Это позволит программно-целевой метод решения социально-экономических вопросов сделать более рациональным и конкретным.

Проблема отсутствия юридической ответственности за противоправное поведение в сфере реализации правовых программ может быть решена следующими способами:

1) дополнение отдельной статьей правовых актов, регламентирующих порядок разработки, принятия и реализации правовых программ;

2) включение в каждую разрабатываемую правовую программу конкретных, детализированных по предмету, субъектам и мерам ответственности положений;

3) совершенствование действующего административного законодательства.

Первый и третий способы представляются наиболее рациональными.

В работе рассмотрены и иные возможности решения проблемных ситуаций и повышения эффективности правовых программ.

В заключении диссертации сформулированы основные выводы и предложения исследования и намечены перспективы дальнейшей работы над данной проблемой.

Самостоятельному глубокому и всестороннему анализу должна быть подвергнута специфическая природа отдельных видов правовых программ, например международно-правовых, их функций и тенденций развития программного метода регулирования общественных отношений.

Нуждаются в исследовании межмуниципальные программы, которые, несмотря на то, что их «жизненный цикл» не получил законодательного закрепления, приобретают особое значение в сфере правового регулирования осуществляемых в Российской Федерации административных, муниципальных и иных реформ.

Особое внимание следует уделить комплексному рассмотрению вопроса качественности правовых программ, соблюдения правил законодательной техники; такому дефекту правовых программ, как недостаточная увязка между собой целей, задач и программных мероприятий правовых программ и отсутствие реальной комплексности намечаемых мер; проблеме экспертизы правовой программы и некоторым иным вопросам, имеющим не меньшую значимость и актуальность, которые требуют своего дальнейшего рассмотрения и анализа.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Жарова Е.Ю. К вопросу о понимании правовой программы // Российское право в период социальных реформ: В 2 ч. – Н. Новгород: ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2005. – Вып. 6. – Ч. 1. – С. 38–47. – 0, 42 п. л.

2. Жарова Е.Ю. Классификация правовых программ // Актуальные вопросы юриспруденции и юридического образования в современных условиях: Сборник статей / Под ред. В.А. Мухачева. – Киров: МФЮА и НА МВД РФ, 2005. – С. 5–15. – 0, 46 п. л.

3. Жарова Е.Ю. К вопросу о юридической природе правовой программы // Современные проблемы юридической науки и практики: Сборник научных трудов. – Н. Новгород: ВВАГС, 2005. – Вып. 4. – С. 17–28. – 0, 54 п. л.

4. Жарова Е.Ю. Юридическое содержание правовой программы // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. проф. В.М. Баранова и доц. М.А. Пшеничнова. – Н. Новгород: НА МВД России, 2005. – Вып. 11. – Ч. 1. – С. 91–101. – 0, 46 п. л.

5. Жарова Е.Ю. Проблемы эффективности правовых программ // Современные проблемы государства и права: Сборник научных трудов / Под ред. В.М. Баранова, А.В. Никитина. – Н. Новгород: НА МВД России, 2006. – Вып. 11. – С. 23–35. – 0, 5 п. л.

Общий объем опубликованных работ – 2, 38 п. л.

Корректор Т.Р. Краснолобова

Компьютерная верстка А.В. Дубининой

  


Тираж 100 экз. Заказ № _____

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии

Нижегородской академии МВД России.

603600, г. Н. Новгород, ГСП-268, Анкудиновское шоссе, д. 3.

Некоторые правовые программы утверждаются также распоряжением Правительства РФ: например, распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 года № 1163-р «Об утверждении программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)» // СЗ РФ. – 2003. – № 34. – Ст. 3396.

См.: Ст. 1 Закона Амурской области от 4 июня 2003 года № 224-ОЗ «Об областных целевых программах» // Амурская область. – 2003. – 11 июля.

За 100% в данном случае берется количество работников каждой сферы.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.