WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

НОРМАТВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

_ На правах рукописи

Жайкбаев Жанбек Садыкович

А Жайкбаев  НОРМАТВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

12.00.01 -теории и истории права и государства; история правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ВА МВД России СЕКРЕТАРИАТ

Екатеринбург - 2004

лип

Диссертация   выполнена на кафедре теории государства и права Уральской государственной юридической академии

Научный руководитель:   доктор юридических наук, профессор

Шабуров Анатолий Степанович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ Кожевников Сергей Никитич;

кандидат юридических наук, доцент Пономаренко Елена Витальевна

Ведущая   организация:   Уральская   академия   государственной   службы   при Президенте Российской Федерации

Защита состоится «23» ..июня 2004 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.282.01 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д.21. Зал заседаний Совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан    «20» мая 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совет Доктор юридических наук, профессор

В.И. Леушин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Происходящие в стране социально-экономические и политические преобразования происходят не так быстро и эффективно, как того требует обстановка. Их реализация затрудняется не только стратегическими просчетами государственно-властных структур, но и недостатками правового регулирования.

Активизация правотворчества, наблюдавшаяся в последние годы, наряду с ее положительными моментами породила и негативные последствия. Они, в частности, проявляются в довольно многочисленных противоречиях между федеральным и региональным законодательством, в различных подходах к правовому регулированию на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В концепции национальной безопасности Российской Федерации подобное проявления характеризуются как «опасные факторы, размывающие единое правовое пространство страны». В этих условиях перед юридической наукой стоит задача выявления причин такого положения и выработки научных рекомендаций по устранению указанных недостатков. Одним из путей разрешения этой задачи является необходимость анализа правовых актов, как основы правового регулирования и, прежде всего, нормативных правовых актов субъектов федерации.

Конституция Российской Федерации определяет Россию как демократическое, правовое и федеративное государство. Тем самым в качестве одной из основ конституционного строя страны закрепляется федерализм , оказывающий влияние и на характер правового регулирования.

Согласно ст. 76 Конституции России субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов. К сожалению, в отечественной литературе достаточной научной разработки не получила как сама категория «собственного правового регулирования», так и отдельные ее элементы, в частности нормативные правовые акты.

Особенностью федеративного устройства государства является наличие

двух уровней законодательства - федерального и регионального. Поэтому задачей юридической науки является определение необходимого баланса между ними.

Имеющаяся научная литература по этому вопросу касается, прежде всего, проблемы разграничения предметов ведения, законодательного регулирования субъектов и федерации.

Однако не менее важное значение имеет анализ особенностей правового регулирования субъектов федерации.

В юридической литературе проблема особенностей правового регулирования, специфики нормативных актов субъектов федерации практически не затрагивалась. Вместе с тем она имеет весьма важное как научно-теоретическое, так и практическое значение. Требуют научного осмысления такие вопросы как особенности правовой системы субъектов федерации, особенности системы законодательства, специфика нормативных правовых актов субъектов федерации, их место в правовой системе субъектов и Федерации в целом и т.д. Юридической наукой не разрешены до конца проблемы правотворчества субъектов федерации, его специфика, особенности, проблема качества нормативных актов, особенности их действия во времени и пространстве. Это касается как содержательной, так и формально юридической сторон.

Реализация принципов федерализма в РФ привела к перераспределению правотворческих полномочий между РФ и ее субъектами, породив новые отношения в правовой системе России. Эти отношения принципиально отличаются не только от отношений, имевшихся в рамках РСФСР, но и от отношений СССР и союзных республик в его составе.

А эти изменения требуют теоретического научного осмысления со стороны юридической науки. Правовое регулирование в федеративном государстве отличается противоречивостью. С одной стороны, субъекты федерации нуждаются в стабильном едином правовом пространстве, эффективном законодательстве, основанном на общих демократических

принципах. С другой - объективно их стремление получить больше самостоятельности в решении не только региональных проблем, но в решении вопросов жизнедеятельности федерации. Это противоречие особенно ярко появилось в постсоветской России, когда ее субъекты получили возможность иметь столько суверенитета, сколько сумеют переварить.

Подобные стремления привели к развалу единого правового пространства государства, к противоречиям между законодательством субъектов и федерации. Причем эти противоречия касались не только содержания актов, но и принципов федерализма, его основ.

В этих условиях научно-теоретическая разработка проблем правового регулирования субъектов федерации, определение места, роли их законодательства в системе законодательства России, в российской правовой системе представляется весьма актуальной. Не вызывает сомнения, что указанный вопрос является одним из ключевых в развитии федеративных отношений и необходимым условием осуществления задач , стоящих перед современной Россией.

Степень научной разработанности проблемы. В отечественной науке имеется достаточно большое количество работ, посвященных проблемам федерализма, правовых форм его обеспечения. В трудах специалистов до конституционному праву подробно рассмотрены проблемы взаимоотношения между федерацией и ее субъектами, разграничения полномочий между центром и регионами, конституционного и законодательного регулирования этих отношений.

Однако вопросы собственного правового регулирования субъектов федерации, нормативных актов, как основных средств этого регулирования и важнейших элементов системы законодательства, их особенностей, не получила необходимой комплексной разработки с позиций науки теории государства и права. Не рассмотрены в общетеоретическом плане виды, особенности нормативных правовых актов субъектов федерации, их действие во времени и пространстве, их соотношение с иными источниками права, в

частности, с договорами. В более глубокой общетеоретической разработке нуждается проблема правотворчества субъектов федерации, определении места и роли нормативных актов субъектов в системе законодательства и правовой системе субъектов и Федерации в целом. Научно-теоретическая разработка указанных проблем должна создать необходимую базу для отраслевых наук и научную основу для законодательной практики субъектов федерации.

В юридической литературе проблема специфики нормативных актов субъектов федерации практически не затрагивалась, хотя и имеет весьма важное как научно - теоретическое так и практическое значение. Требуют научного осмысления такие вопросы как особенности правовой системы и системы законодательства субъектов федерации, специфика их нормативных правовых актов.

Целью исследования является комплексный анализ нормативных правовых актов субъектов федерации, являющихся основой их собственного правового регулирования, определение их особенностей, роли и места в правовом регулировании Российской Федерации.

Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:

1.  На основе достижений науки теории государства и права определить содержание    понятий    «собственное    правовое    регулирование    субъектов Российской Федерации», «правовая система субъектов Федерации», «система законодательства субъекта Российской Федерации»

2.     Выявить    специфику    нормативных    правовых    актов    субъектов федерации, их виды, особенности структуры.

3.   Показать   функции,   место   и   роль   нормативных   актов   субъектов федерации в правовой системе субъектов и федерации в целом.

4. Выявить специфику правотворчества субъектов федерации, подчеркнув проблему качества законов и иных нормативных актов субъектов.

5.  Исследовать предметы ведения Федерации и ее субъектов, определить их особенности в различных сферах общественной жизни.

6. Рассмотреть возможные направления собственного правового регулирования субъектов федерации.

Объектом исследования являются научно-правовые аспекты собственного правового регулирования субъектов федерации и нормативно-правовые акты субъектов как важнейшее средство такого регулирования.

Предметом    исследования          являются   действующие    нормативные

правовые акты Российской Федерации и регулируемые ими федеративные и региональные общественные отношения.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции республик, Уставы иных субъектов федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, а также договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в работе использовались концептуальные положения диалектико-материалистического метода, а также такие синтетические методы исследования как сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический, системно-структурный и функциональный, технико-юридический и нормативный анализ, изучение судебной практики.

Теоретическая основа исследования. Работа проводилась преимущественно на базе анализа и обобщения научных трудов отечественных ученых-теоретиков С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М. И. Байтина, В. Б.Исакова, Д.А.Керимова, В.В.Лазарева, Р.З.Лившица, Н.И.Матузова, А.В.Мицкевича, Л.А.Морозовой, М. Н. Марченко, А. С. Пиголкина, С. В. Поленикой , И. С. Самощенко, В. К. Самигуллина, И Н. Сенякина, В.Н.Синюкова, Ю. А. Тихомирова, В.А.Толстика, В.Е.Чиркина, А.Ф. Шебанова, А. Ф. Черданцева, А.С. Шабурова, Л.С. Явича.

Учитывая тот факт, что рассматриваемые проблемы связаны с функционированием федеративного государства, в диссертации использовались исследования по вопросам развития федеративных отношений, проведенные

Р.Г.Абдулатиповым, Л.Ф.Болтенковой, Д.Л. Златопольским, Л.М. Карапетяном, А. Н. Кокотовым, Л. М. Лепешкиным, В. Д. Переваловым, М. С. Саликовым, Б. С. Эбзеевым и др.

Научная новизна исследования обусловлена отсутствием комплексной научно-теоретической разработки проблемы нормативных актов субъектов федерации, а также сформулированными выше целями и задачами. Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем собственного правового регулирования субъектов федерации и нормативных правовых актов субъектов как основы этого регулирования. Изучение данного явления с указанных позиций ранее не проводилось, хотя имеет, безусловно, определяющее значение для обеспечения эффективности правового регулирования федеративных отношений.

Теоретические нововведения выражаются также в разработке содержания понятия «собственное правовое регулирование субъектов федерации», «правовая система субъекта федерации» их отграничения от иных сходных и близких по смыслу понятий.

Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов явилось более глубокое уяснение специфики, роли и места нормативных правовых актов субъектов федерации в российской правовой системе.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.  Наличие собственного правового регулирования субъектов федерации является     необходимым     условием     функционирования      федеративного государства и проведения в жизнь проявлением принципа федерализма. В работе подробно рассмотрены особенности этого регулирования.

2.     Показано наличие и осуществлена разработка таких категорий как «правовая   система   субъектов   федерации»   и   «система   законодательства субъектов федерации », которая в свою очередь является элементом правовой системы субъектов федерации. В работе проведен научно-теоретический анализ указанных категорий и подчеркнута ошибочность      положения о наличии системы права субъектов федерации, отличной от системы права Федерации в

целом.

3.        Специфика   собственного    правового    регулирования    вызывает необходимость наличия нормативных правовых актов     субъектов федерации Их особенности     и форма проявляются, прежде всего, в содержании, которое определяется       спецификой       национального, исторического, религиозного развития региона, а так же спецификой его географических, климатических и т.д. условий.

4.    Эффективность нормативных правовых актов субъектов федерации определяется         их   качеством,   которое,   в   свою   очередь   зависит   от   их актуальности, своевременности, юридико-технического совершенства.

В целях повышения эффективности правотворчества в субъектах федерации необходимо принятие, специального закона о правовых актах субъекта федерации, принципиальные положения которого требуют закрепления в федеральных «Основах о нормативных актах в РФ».

5.   Обладая определенными особенностями, нормативные акты субъектов федерации являются элементами единой федеральной правовой системы. Для обеспечения    единства   прав'ового   пространства   необходимо   унификация законодательства   субъектов   федерации.    Эта   унификация   обеспечивается подзаконностью нормативных актов субъектов, их соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству, единством принципов правотворчества. Кроме того, обеспечению этой цели служат специфические правовые акты -основы    федерального    законодательства,    модельные    нормативные    акты федеральных   органов   федеральной   власти,   разработка   единой   правовой политики в   определенных сферах правового регулирования.

6.   Важное значение   в регулировании общественных отношений имеет определение места нормативных актов в системе правовых актов, в частности их соотношение с договорами субъектов федерации и международными актами, нормативными актами федерации и актами судебных органов.

7.  Для выявления природы и содержания нормативных актов необходимо осмысление задач, стоящих перед федеральным законодателем и законодателем

субъектов. Эти задачи различаются и далеко не всегда совпадают.

8.     Осмысление    задач    позволяет    выявить    оптимальные    границы собственного   правового   регулирования,   пределы   совместного   ведения   и федерального регулирования.

9.     Анализ практики совместного ведения и  собственного правового регулирования позволил      внести ряд предложений по совершенствованию законодательства в целях повышения эффективности правового регулирования отношений в условиях федеративной организации общества и государства.

Практическая значимость научного исследования. В работе делается ряд выводов и практических положений, которые могут быть использованы при формировании законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Материалы исследования могут быть использованы в научной работе, а также в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, конституционного права

Апробация работы. Диссертационное исследование прошло неоднократное обсуждение на кафедре теории и истории государства и права Курганского государственного университета, а также на кафедре теории государства и права Уральской государственной юридической академии. Основные положения отражены в научных публикациях, а также изложены на научных конференциях.

Положения работы включены в учебную программу и используются автором в педагогической деятельности при преподавании курса «Теория государства и права» и «Проблемы правоведения»

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, описываются цели и задачи исследования, определяется методологическая база, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, а также приводятся

ю

сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Нормативные правовые акты субъектов Федерации как элемент правовой системы» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Развитие категории «нормативно-правовой акт субъекта Федерации» в отечественной юридической науке» дается анализ теоретических аспектов понятия нормативный правовой акт и нормативный правовой акт субъекта Федерации как их специфического вида. Однако само понятие нормативного правового акта субъекта федерации пока не получило всестороннего теоретического обоснования. В литературе уже не раз было высказано мнение о принципиальной новизне категории «закон» применительно к субъектам Российской Федерации. Пробел был также обнаружен и в области определения видов, специфических особенностей, процедуры принятия и соотношения правовых нормативных актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.

В советский период достаточно детально разрабатывалась так называемая структурно-федеративная типология нормативно-правовых актов с учетом трех уровней законодательства:

1) общесоюзное законодательство;

2) законодательство        союзных        республик        (здесь        выделяли 15 самостоятельных подсистем);

3) законодательство      автономных      республик      (соответственно 20 подсистем).

Типологическая характеристика нормативно-правовых актов союзного и республиканского законодательства, при этом основывалась на четком определении круга общественных отношений, регулируемых соответственно исключительно Союзом ССР либо исключительно республиками, а также составляющих область совместного ведения СССР и союзных республик. Следовательно, понятие регионального закона является новым не столько в принципе, сколько терминологически, с учетом новых геополитических реалий,

изменения федеративных отношений в России, их развития и совершенствования на качественно иной основе.

В работе дается определение закона субъекта Российской Федерации. Под ним понимается принимаемый непосредственно народом или уполномоченным правотворческим органом субъекта Федерации в соответствии с регламентом юридический акт, устанавливающий, изменяющий либо отменяющий нормы права в пределах совместной, компетенции Российской Федерации и субъекта Федерации либо в сфере собственного правового регулирования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни субъекта Федерации.

Естественно, что законодательство субъектов федерации включает не только законы, но и подзаконные нормативные правовые акты. При определении исследуемого понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в диссертации обосновываются два подхода: рассмотрение нормативных актов субъектов федерации в широком и узком смысле. В широком плане в .понятии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации уместно объединить разные уровни функционирования: универсальный (общепризнанные принципы и нормы международного права), федеральный, региональный и локальный.

К нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, в узком смысле, следует относить лишь тот нормативно-правовой материал, который является результатом регионального и локального правотворчества, итогом деятельности правотворческих органов субъекта Российской Федерации. Он наиболее полно характеризует именно правовую систему субъекта Федерации, создает правовую основу .для осуществления социально-экономических преобразований и создания достойных условий жизни для населения субъекта РФ. При этом следует учесть, что в обоих случаях не теряется качественная характеристика правового явления, понимаемого как нормативный правовой акт субъекта федерации. В противном случае мы придем к дисфункции правовой системы и к необратимому нарушению законности, что обусловлено

12

общесистемной закономерностью — противопоставление части целому  и их принципиальная несовместимость, в конце концов, разрушает систему.

Второй параграф первой главы диссертации «Правовая система России и субъектов Российской Федерации» посвящен исследованию теоретических основ этих понятий.

В науке и практике по-прежнему с большим трудом пробивает себе дорогу понятие «правовая система». Ее непонимание, упрощение приводит нередко к хаотическому изданию правовых актов и их произвольному соотнесению. Нарушаются внутрисистемные связи и зависимость между ними. Противоречивость и столкновение правовых актов имеет последствием многие юридические коллизии. Более того, некоторые авторы, используя термин "правовая система", не видят в нем самостоятельного содержания, и утверждают, что понятия "система права" и "правовая система" тождественны. В действительности эти явления не совпадают. Хотя, безусловно, следует отметить, что система права является составной частью правовой системы.

Представляется возможным согласиться с авторами, которые понимают правовую систему как «целостный комплекс правовых явлений, обусловленный объективными закономерностями развития общества, осознанный и постоянно воспроизводимый людьми и их организациями (государством) и используемый ими для достижения своих целей».(В.Д. Перевалов). Правовая система -сложное собирательное и многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении. Трудно себе представить какие-то существенные компоненты правовой действительности вне рамок правовой системы.

Среди множества элементов правовой системы возможно выделить три, каждый из которых является основным, определяющим все содержание правовой системы и характер ее существования и развития. Такими компонентами (элементами) являются:         формы (источники) права,

13

юридическая практика и правовая господствующая идеология. При этом одним из элементов правовой системы федеративного государства можно считать правовые системы его субъектов.

Под    правовой    системой    субъектов    Федерации    подразумевается иерархически          организованная         совокупность         функционально

взаимосвязанных юридических средств, оказывающих правовое воздействие на общественные отношения, сложившиеся в зависимости от государственно-политического, экономического, социально-культурного и национального своеобразия субъекта Федерации. Именно в правовой системе субъектов Федерации находят отражение интересы жителей данного региона, преследуются цели защиты их прав, обеспечения безопасности и более полный учет их национально-культурных особенностей. Как совокупность юридических средств, правовая система субъектов Федерации выражает порядок организации общественных отношений в конкретном регионе. Это позволяет более дифференцированно и гибко урегулировать эти отношения, реализуя потенциал региона, его внутренние резервы и возможности.

Правовая система субъектов Федерации состоит из тех же элементов, что и правовая система страны. Она включает в себя:

Во-первых, совокупность правовых ценностей, связанных с определенным типом правопонимания, в котором отражены культурно - исторические и национальные особенности того или иного субъекта Федерации; во-вторых, правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо отмене; в-третьих, иерархически организованный правовой массив «пирамида» нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы - конституции, уставы; региональные законы, постановления и другие нормативные правовые акты); в-четвертых, реальный процесс правоприменения и действия правовых норм на территории данного региона (способы обеспечения действия права).

Таким   образом,   в   динамике   развития   правовой   системы   субъектов

Федерации   проявляется   функциональные   взаимосвязи   и   взаимодействия собственно нормативного, организационного и идеологического элементов.

Нормативный элемент правовой системы представлен как совокупность юридических норм и принципов, а также процесс их создания и дальнейшего совершенствования. Он определяется состоянием экономики, экологии, решением национальных и политических проблем в регионе, а также его географическим и социальным обликом, конкретной общественной обстановкой. К нормативному элементу правовой системы субъектов Федерации следует относить не только собственно региональные, но также и федеральные, федерально-региональные нормативные правовые акты, действующие на территории данного субъекта Российской Федерации.

В организационном аспекте правовая система субъектов Федерации характеризуется совокупностью правовых учреждений региона и установленных процедур их деятельности.

К идеологическому компоненту правовой системы субъектов Федерации относится совокупность правовых взглядов, свойственных данному региону в условиях конкретно-исторической эволюции и тенденций правового развития. В идеологическом своеобразии правовой системы субъектов Федерации отражаются социально-психологические и культурные особенности народов и уклад их жизни.

Третий параграф первой главы «Законодательство субъектов Федерации в правовой системе России» содержит анализ понятия законодательства. Автор придерживается понимания законодательства как совокупности всех нормативных правовых актов, а не только законов. В пользу такого решения можно привести следующие доводы: во-первых, правотворческая и правоприменительная практика не может обойтись без применения краткого термина, обозначающего всю совокупность нормативных правовых актов; во-вторых, термин «законодательство» используется в широком смысле в большинстве нормативных правовых актов; в-третьих, от широкого понимания законодательства авторитет и значение собственно

15

законов ничуть не уменьшаются.

Региональное    законодательство          новый     правовой    феномен.     С

теоретической и с практической точек зрения, важен вопрос с сущностных характеристиках регионального законодательства и его месте в правовой системе Российской Федерации? Можно выделить следующие характерные признаки регионального законодательства:

Системность законодательства субъекта Российской Федерации; относительная самостоятельность законодательства субъекта Российской Федерации.

Признание наличия собственной системы законодательства субъектов Российской Федерации ставит со всей остротой проблему соотношения системы законодательства субъекта Федерации с системой законодательства Российской Федерации. Названное соотношение невозможно представить в упрощенном виде и констатировать, что законодательство субъекта РФ однозначно должно соответствовать федеральному законодательству. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, изданные вне пределов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обладают верховенством по сравнению с актами федеральных органов власти.

Глава вторая «Правовое регулирование субъектов Российской Федерации» содержит три параграфа.

В первом параграфе «Собственное правовое регулирование субъектов РФ» дается общетеоретическая характеристика явления и конституционной категории «собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации»

Здесь подчеркивается, что правовое регулирование в Российской Федерации составляет единую систему, состоящую из нескольких подсистем: федеративное правовое регулирование, правовое регулирование в рамках местного самоуправления, локальное правовое регулирование и собственное правовое регулирование субъекта Федерации.

I

Самостоятельность регулирования определяется государственно-властным характером деятельности субъекта. Статья 73 Конституции РФ определяет, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, определяя характер правового регулирования, субъект Федерации вправе использовать весь существующий комплекс правовых средств и приемов по своему усмотрению. Пределы этого усмотрения, характеризующие особенность и "самостоятельность" правового регулирования субъектов, не должны зависеть от субъективного усмотрения соответствующих государственных органов либо политических лидеров. Они имеют под собой объективное основание.

Собственное правовое регулирование субъекта федерации обладает рядом специфических особенностей, которые отличаются как от правового регулирования федерального уровня, так и от регулирования в каждом отдельном субъекте федерации. Прежде всего, эти особенности определяются предметом ведения субъектов Федерации. Термин "собственное" означает, что субъекты Российской Федерации по вопросам их ведения издают свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения, вытекающие из предметов их ведения. Важно отметить, что в данном случае, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции Российской Федерации, не будет действовать принцип верховенства федерального закона.

В диссертации исследуются конституционные принципы разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Наиболее важные направления общественной деятельности отнесены к ведению Федерации. Статьей 72 Конституции также определены и предметы совместного ведения. Предметы же ведения субъектов Федерации оказались крайне неопределенными. Трудно определить какие-нибудь значимые предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации, поскольку им практически ничего не осталось. В этом видится одна из причин

16

17

несоответствия      законодательства      субъектов      Российской      Федерации, федеральному законодательству.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти относится к числу наиболее сложных проблем На основе исследования были выявлены общие подходы к разграничению предметов ведения и полномочий:

-    политические и правовые документы, принимаемые на всех уровнях власти, должны строго соответствовать Конституции Российской Федерации, и, в частности, федеративной природе государства, отнесенной Конституцией РФ к основам конституционного строя;

-  при распределении полномочий необходимо учитывать экономическое, географическое, этническое, конфессиональное многообразие страны, а также и другие особенности;

-    полномочия    по   решению    предметов    совместного    ведения,    при столкновении федеральных и региональных интересов, необходимо разделить на   более   конкретные   полномочия.   Они   могут   быть   отнесены   только   к полномочиям  органов  государственной  власти   Федерации   или  только   её субъектов; результатом урегулирования проблемы должно стать максимальное уменьшение неопределенных полномочий по решению вопросов совместного ведения.

Наиболее сложная проблема в правовом регулировании - оптимальное соотношение объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Другим показателем оптимальности может служить мера влияния (участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что влияние Федерации при решении вопросов совместного ведения намного выше. Возникает необходимость выяснения вопроса об оптимальном объеме федерального правового регулирования, и об оптимальном федеральным

18

законодательстве в сфере совместного ведения? Должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы либо она вправе принимать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие? Возникает необходимость определения меры связанности субъектов федерации конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения. Необходимо отметить, что такие правовые акты должны носить рамочный характер.

На основе исследования многих проблем развития федерального законодательства и субъектов РФ было выявлено отсутствие на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектам РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то видимо неправильно будет принять закон субъекта РФ с тем же названием, подправляя в нем отдельные федеральные нормы. Наиболее оптимально принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т.д.). Другой вариант - субъект РФ может не осуществлять правовое регулирование в случае, если федеральным законом излишне подробно           осуществлено

законодательное     регулирование.

По всем предметам совместного ведения необходимо стремиться к достижению баланса полномочий и четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах не должны содержаться нормы прямого действия, а лишь рамочные директивы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект РФ должен обладать свободой

законодательного регулирования. Поэтому представляется, что для более полного отражения интересов Федерации и субъектов РФ со стороны субъектов РФ необходимо вернуться к практике принятия на федеральном уровне основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Во втором параграфе «Определение предметов ведения в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации» осуществлен анализ предметов регулирования конституций (уставов) субъектов Федерации, которыми выступают отношения, складывающиеся в области организации и осуществления власти при взаимодействии данного субъекта Федерации с федеративным государством.

В   качестве   результата      проведенного      исследования   предлагаются

следующие выводы:

1 Анализ показывает, что в развитие положений статей 72 и 73 Конституции Российской Федерации конституции и уставы субъектов РФ обычно содержат нормы, закрепляющие компетенцию составных частей федеративного государства.

2.  Закрепляя перечень предметов ведения в собственных конституциях и уставах,   субъекты   Российской   Федерации,   как   правило,   используют   по аналогии   схему   предметов   ведения,   обозначенных   для   Федерации   по Конституции   Российской   Федерации.   В   этой   связи   подчас   возникают

противоречия.

3.  Конституции    и   уставы    субъектов   РФ,    содержащие    нормы    не соответствующие     Конституции     Российской      Федерации,     федеральным законам, должны приводиться в соответствие с ними.

4.   Фактическое   разграничение   предметов   ведения   между   Российской Федерации и субъектами РФ нередко порождает коллизии, что не способствует укреплению  стабильности  в  стране.  Оно  нуждается  в  совершенствовании, одним из вариантов которого может стать расширение перечня совместных полномочий,  которые нелегитимно уже  присвоили  себе  многие  субъекты

20

Российской Федерации либо максимальному сужению круга предметов совместного ведения. Для этого предлагается в конституциях и уставах субъектов РФ установить ограничения на взаимное вторжение в сферы деятельности федеральной власти и субъектов Российской Федерации.

5.  Негативным     моментом     законотворчества     субъектов     Российской Федерации  является  то,    что    отдельные    нормы    конституций    и  уставов субъектов     РФ     содержат     совпадающие     с     Конституцией     Российской Федерации нормы. Такая   практика   представляется нерезультативной.

Проведенный сравнительный анализ конституций и уставов субъектов РФ показал, что большинство субъектов (56) субъектов РФ в своих основных законах закрепили перечень предметов исключительного ведения субъекта РФ, а лишь 26 этот перечень не зафиксировали. Тем самым, была оставлена свобода законодательствовать и в других сферах, не определенных статьями 71 и 72 Конституции РФ. Последний вариант представляется наиболее эффективным

6.   Если рассматривать предметы совместного ведения, то 43  субъекта Российской Федерации непосредственно      закрепили этот перечень в своих конституциях или уставах.  Проанализировав  их основные законы, можно отметить, что субъекты РФ придерживаются следующей правовой позиции. Совместное ведение в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии федерального закона субъект РФ вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. С принятием федерального закона закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним.  Если  субъект РФ не принял  закона,  по вопросу,  отнесенному к его компетенции  федеральным законодателем, то  федеральный законодатель,  в случае необходимости, сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере.

В третьем параграфе «Практика собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации по отдельным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ» предлагается

21

разделить развивающееся правовое регулирование субъекта федерации на три сферы. Первая касается выборов, статуса местного самоуправления, референдумов, других государственных институтов. Вторая охватывает законы о бюджете, о региональных и местных налогах, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о земельных отношениях, о лесах и т.п. Третья сфера включает акты о культуре, образовании, дорогах и т.п. В диссертации исследованы предметы совместного ведения такие, как местное самоуправление, установление «общих принципов» налогообложения и сборов, а также законодательство об образовании. При этом подчеркивается специфика

/•

правового регулирования в указанных сферах, отмечаются противоречия и недостатки в отдельных субъектах федерации, предлагаются меры по совершенствованию нормативных актов.

Третья глава «Система законодательства субъектов РФ» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правотворчество субъектов РФ» находит подтверждение факт, что ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы Российской Федерации является интенсивное развитие правотворческого процесса на ее втором уровне, правотворческой деятельности ее субъектов.

Рассматривая децентрализацию правового регулирования как положительный факт, в то же время важно выявить ту грань, за которой свобода законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации чревата фактическим превращением федерации в конфедерацию или даже ее развалом. Чтобы избежать этого, законотворческий процесс в Российской Федерации должен исходить из положения о существовании единого правового пространства, из нерушимости суверенитета Российского государства, из недопустимости противопоставления федеральному законодательству.

Следовательно,     правотворческий    процесс    в    субъектах    Российской

.   федерации    должен    осуществляться    на    базе    определенных    принципов,

определяющих   существо,   характерные   черты   и   общее   направление   этого

22

процесса.

Ключевым принципом законотворческой деятельности субъектов федерации должно стать признание высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина.

По мнению исследователя, важно установить механизмы осуществления контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим обратим внимание на гласность, которая является одним из основных, имманентных свойств любой деятельности, урегулированной правом, особенно же деятельности государственных органов и других организаций, а также должностных лиц.

В непосредственной связи с принципом гласности в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации в работе рассмотрен принцип научности. Который предполагает, прежде всего, тщательный учет экономических, социально-политических, экологических и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности субъекта Федерации, к которой относится предполагаемый законопроект (иными словами, факторов, формирующих законодательное решение). Научная обоснованность означает, что данный законопроект свободен от неувязок и логических противоречий.

Планирование законотворческой деятельности субъекта Федерации в значительной степени способствует преодолению таких изъянов в нынешней практике законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, как излишняя поспешность в подготовке и принятии нормативно-правовых актов субъектов Федерации, рассогласованность (нестыковка) некоторых концептуальных положений взаимосвязанных правовых актов, чрезмерная зависимость выбора темы правового акта от текущего момента, что зачастую ведет к противоречиям и пробелам в правовом регулировании, снижает качество законодательства. Тесно связан, взаимно переплетен с принципом планирования принцип приоритетности. Приоритетность, то есть первоочередное рассмотрение законопроектов, регулирующих основы экономической и политической системы субъекта Федерации, принятие

23

законов родового типа является, по мнению автора, одним из важнейших принципов законотворческой деятельности.

В современный период, когда научно-технический прогресс все глубже проникает в общественную жизнь, особую роль приобретает пршгрт единства юридической терминологии. В работе дается терминологический и лингвинистический анализ отдельных нормативных актов.

В настоящее время разрабатываются и уже подготовлены различные варианты проекта Закона о законах и иных нормативно-правовых актах. Можно надеяться, что в таком Законе будут повышены требования к качеству правовых актов. Но этого, по мнению диссертанта, еще не достаточно. Необходима глубокая разработка теории правового акта субъекта Федерации, в которой надлежащее место должны занять проблемы законотворческой деятельности субъекта Федерации, в частности его принципы.

В целом теоретическая разработка проблемы законотворческого процесса в Российской Федерации его принципов, должна находить практическое воплощение в специально принимаемых юридических нормах, регулирующих процесс законотворчества на различных его уровнях. Наиболее целесообразной юридической формой для такого рода норм был бы единый федеральный Закон о правотворчестве в Российской Федерации.

Второй параграф «Система нормативных правовых актов субъектов РФ» содержит анализ системы законодательства субъектов Федерации. При этом отмечается необходимость сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства. Наиболее актуальными являются следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации: формирование законодательства субъекта Федерации в пределах предметов ведения и полномочий; согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством; системность в формировании законодательства субъекта Федерации; взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации; ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного

24

права; верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации; демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации; организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.

Анализ перечня принятых в субъектах Федерации законов,    позволил сделать следующие выводы:

1. В принятии законов лидируют такие субъекты Федерации, как республики. Это и понятно, так как ими был воспринят, пусть не значительный, опыт бывших автономных республик, и раньше имевших право на собственное законотворчество. Для краев, областей и автономных образований принятие законов — дело новое. И задача здесь не в том, чтобы непременно догнать республики по количеству областных и краевых законов, продемонстрировав тем самым равноправие субъектов Федерации. Цель регионального законотворчества — обеспечить принцип необходимой достаточности законодательного регулирования как в плане соотношения федеральных и региональных законов, так и в плане соотношения правового регулирования с помощью законов и подзаконных актов.

2. По подсчетам специалистов, более четырех пятых всех законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. При этом региональные законы, как правило, принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации. Таким образом, субъекты избрали тактику опережающего законотворчества, что уже стало тенденцией развития законодательства. Этому во многом способствует нечеткость формулировок самой Федеральной Конституции относительно возможности первоочередного правотворчества субъектов Федерации по предметам совместного ведения, если по этим вопросам нет федерального закона.

3. Законотворчество субъектов Федерации зачастую характеризуется отсутствием строго выверенного предмета собственного правового регулирования. Это проявляется по-разному: либо вторжением в сферу

25

исключительного ведения Федерации; либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения; либо принятием законов, однотипных как по структуре, так и по содержанию с законами федеральными, либо дублированием положений федеральных правовых актов. В работе проведен анализ конкретных нормативных актов субъектов федерации.

В третьем параграфе «Проблема соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству» выявлено не соответствие значительной части основных нормативных правовых актов (конституций, уставов) субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. К сожалению, до последнего времени дальше констатации этого факта Министерством юстиции дело не шло. Ситуация усугублялась тем, что эта проблема всегда имела и имеет у нас не столько юридический, сколько политический характер. Между тем даже при наличии политической воли вопрос необходимо решать в правовом поле, создавая и совершенствуя административные и судебные механизмы воздействия на субъекты регионального правотворчества.

Существующие в законодательстве России и ее субъектов противоречия заставляют искать эффективные правовые средства, позволяющие, с одной стороны, выявить и устранить коллизии, содержащиеся в законодательстве субъектов Федерации, а, с другой стороны, создающие такой специальный механизм предварительного контроля, который позволил бы предотвратить или значительно сократить их появление в законотворчестве субъектов Федерации. Создание указанных правовых средств взаимосвязано с проблемой конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации за нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Эффективность действующего законодательства, отражения в нем социальной ответственности во многом зависят от ответственного отношения законодательного субъекта к своей работе. При отсутствии конституционной ответственности за несоответствие конституций, уставов и иных законов и нормативных правовых

26

\

N.

актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам есть опасность обращения либо к сепаратизму, либо к излишнему центризму.

Представляется необходимым провести разработку законодательных норм, которые закрепили бы возможность проведения предварительной экспертизы проектов конституций республик и уставов других субъектов в одном из федеральных органов государственной власти, возможно специально созданным для этой цели. Имеется существенная потребность в принятии федерального закона, который бы конкретизировал, каким образом должна реализовываться норма п. «а» ч.1 ст. 72 Конституции РФ. При этом следует учесть и обобщить имеющийся опыт самостоятельного изменения соответствующими субъектами Федерации своих нормативных правовых актов с целью устранения противоречий, например, изменения конституций Саха (Якутия), Удмуртия и др.

Решение значительной правовой и политической проблемы соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству возможно в результате сочетания теоретической и практической деятельности, направленной на сохранение Федерации, в процессе осуществления и развития законотворчества. Сформулированные предложения должны способствовать эффективному правовому регулированию и обеспечению целостности правовой системы Российской Федерации.

В заключении даны выводы и рекомендации, вытекающие из содержания диссертационного исследования.

.

27

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1.   Жайкбаев Ж.С. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации (на примере Курганской области) //Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже    веков:    состояние,    проблемы,    перспективы.    (Материалы региональной научно-практической конференции).  Часть  1  Тюмень: Изд-воТГУ, 2001. 0,25 п.л.

2.   Жайкбаев Ж.С. Качество областного закона //Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в РФ: Материалы   Всероссийской   научно-практической   конференции   (20-21.04.2000г.) - Екатеринбург. Изд-во УрГЮА, 2001. 0,2 п.л.

3.   Жайкбаев  Ж.С.  Изучение  регионального  законодательства  в   курсе теории   государства   и   права   //Юрист   XXI   века:   реальность   и перспективы:      Материалы      Всероссийской      научно-практической конференции (19-20.04.2001г.) - Екатеринбург. Изд-во УрПОА, 2002. 0,25 п.л.

4.   Жайкбаев     Ж.С.     Правовое     регулирование      в     субъектах      РФ //Юридическая наука и практика: проблемы теории и истории: Сборник научных статей. - Курган: Изд-во Курганского гос.ун-та, 2002. 0,5 п.л.

5.   Жайкбаев Ж.С. Конституционный и судебный контроль в обеспечении согласования     законодательства     субъектов     РФ     с     федеральным законодательством       //Современные       проблемы       взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика: Материалы   Всероссийской   научно-практической   конференции   (17-18.04. 2003г.) Часть 2..- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2004. 0,3 п.л.

Научное издание

Жайкбаев Жанбек Садыкович

Нормативные правовые акты субъектов Федерации в правовой системе России

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Подписано в печать Формат 60x84 1/16 Заказ №

Усл. п.л. 1,5 Тираж 150 экз.

Бумага тип. № 1 Уч. изд. л.

Издательство Курганского государственного университета.

640669, г. Курган, ул. Гоголя, 25.

Курганский государственный университет, ризограф.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.