WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

МИГРАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

 

ЕФРЕМОВА Людмила Петровна

 

МИГРАЦИОННО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ТЕОРЕТИКО-ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

 

Специальность 12.00.01 – Теория и история права и государства;

                   история учений о праве и государстве

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

 

Тамбов - 2009

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования

«Пятигорский государственный технологический университет»

Научный руководитель –    доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки

Российской Федерации

    Малько Александр Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный работник высшей школы

Российской Федерации

                                                  Мордовец Александр Сергеевич

                                                  кандидат юридических наук, доцент

                                                  Пузиков Руслан Владимирович

Ведущая организация – Южный федеральный университет

Защита диссертации состоится 26 марта 2009г. в 10.00 час., на заседании объединенного диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций по юридическим наукам ДМ 212.261.10 при Тамбовском государственном университете им. Г.Р. Державина по адресу: 392000, г. Тамбов, ул. Советская 6, Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, зал заседаний диссертационного совета.  

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина и на официальном сайте Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина http://tsu.tmb.ru.

Автореферат разослан ______ февраля 2009г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, профессор                                             В.М. Пучнин                                      

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Миграционные процессы в современном мире являются фактором, определяющим и во многом координирующим различные стороны государственного строительства большинства стран. Масштабные перемещения огромных потоков людей стали «визитной карточкой» XXI века, создав немало нерешенных проблем, многие из которых своими корнями уходят в прошлые столетия.

Миграция, будучи явлением, обладающим гетерогенной природой, способна не только позитивно отразиться на социально-экономическом развитии государства, укрепить и умножить потенциал «человеческого ресурса» - основного богатства любой страны, но и пошатнуть национальные устои общества, вызвать всплеск преступности и коррупции, нанести непоправимый вред суверенитету.

Очевидно, что миграционные процессы нуждаются в управлении, осуществить которое с максимальной адекватностью сложившимся социальным реалиям можно лишь при помощи миграционно-правовой политики, которая и должна стать для России основным вектором усилий в данной сфере.

Миграционные процессы, последствия которых весьма чувствительно отражаются на российской правовой, экономической и политической системах, могут быть оптимизированы лишь при помощи усилий как государства в целом, так и негосударственных учреждений и организаций, координировать которые призваны эффективные нормативно-правовые акты различных уровней. 

Миграционно-правовая политика России способна выступить наиболее целесообразной формой объединения попыток многочисленных государственных и негосударственных структур в разработке действенных средств и методов воздействия на миграционные потоки. Именно миграционно-правовая политика может предложить российскому обществу необходимый механизм миграционно-правового регулирования, инструментальную основу которого оставляют стимулирующие и ограничивающие правовые средства, направленные на устранение препятствий, стоящих на пути удовлетворения разумных интересов участников миграционно-правовых отношений.

Миграционно-правовая политика является наиболее востребованной разновидностью правовой политики России, которая, тем не менее, нуждается в концептуальном, доктринальном оформлении и продуманных вариантах институционализации.

Юридические реалии современной России свидетельствуют о том, что действия субъектов правотворческого и правоприменительного процессов без должной правовой координации не могут вылиться в миграционную стратегию России. Однако и миграционно-правовая политика нашего государства в настоящее время не стала общепризнанной формой координации разноплановых усилий политиков в получении позитивного эффекта от миграции, что распыляет ресурс последних.

России необходима новая миграционная доктрина, кодификация миграционного законодательства, смещение акцентов в регулировании миграционных потоков на охрану и защиту субъективных прав, свобод и законных интересов самих мигрантов, что возможно воплотить в действительность лишь посредством миграционно-правовой политики.

Особое внимание компетентных структур должно быть уделено инструментальному аспекту миграционно-правовой политики, что предполагает совершенствование существующих и разработку новых юридических средств воздействия на миграционные потоки. Именно в эффективном юридическом инструментарии миграционно-правовой политики видится залог ее успешности.

Обозначенные аспекты обусловливают актуальность предпринятого исследования, направленного на формирование концепции миграционно-правовой политики России и приемлемых на данном этапе развития государства форм ее оптимизации.

Степень разработанности темы исследования. Проблема управления миграцией, создание надлежащего правового механизма регулирования мобильности населения для российской юриспруденции не нова. Существует значительное количество ученых, специалистов-практиков, чьи работы затрагивают различные аспекты государственной стратегии в данной области. Среди авторов исследований можно выделить: М.Х. Абидова, А.А. Акмалову, Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова, Т.А. Васильеву, Н.В. Витрука, Н.А. Воронину, Л.И. Глухареву, С. Гай Гилл Гудвина, О.В. Дамаскина, А.В. Дмитриева, Е.Ю. Довгополова, А.М. Дроздову, М.А. Дубровину, Ю.В. Жирнягина, И.А. Иванникова, О.А. Ищенко, В.М. Капицына, В.Е. Карастелева, Е.Л. Керпельмана, С.А. Кирееву, П.Н. Кобца, К.П. Кондрашину, Н.Г. Кузнецова, Н.Н. Кузнецова, Н.В. Курдюмова, Н.А. Кутепову, В.И. Лафитского, Т.И. Леонидову, В.В. Литюшкина, Е.А. Лукашеву, М.Ф. Маликова, Р.В. Маньшина, Т.С. Масловскую, С.В. Рязанцева, М.В. Савву, А.В. Семенову, А.В. Сидорова, Г.С. Скачкову, А.В. Сокольникову, А.И. Спицына, В.В. Субочева, Н.Н. Тоцкого, А.В. Филатова, З.А. Хамадееву, Г.А. Хуренного, А.В. Шпака, Т.Н. Юдину и др.

Вместе с тем, анализ миграционно-правового регулирования в рамках миграционной политики государства – предмет изучения гораздо более узкого числа специалистов, чьи работы представляют собой значительный интерес. К числу этих авторов следует причислить: Г.Е. Алексеева, Л.В. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, М.Р. Вокуева, А.А. Горшколепова, В.О. Елеонского, А.Н. Жеребцова, В.В. Ивочкина, О.М. Кулакова, В.М. Мишурова, М.В. Петровца, М.В. Плещеву, А.Г. Хабибуллина.

Миграционно-правовая же политика как специфическая разновидность правовой политики, а также инструментальный аспект ее осуществления - остаются практически неисследованными сторонами правовой жизни общества, за исключением работ М.В. Немытиной и Т.Я. Хабриевой, которые составляют методологическую основу разработки обозначенной формы правовой стратегии государства в сфере миграции населения.

Подчеркнем, что жестко дифференцировать миграционную и миграционно-правовую политику государства необходимости нет. Тем не менее, данные виды политико-правовой деятельности предполагают различные формы своей реализации. В частности, осуществление научно-обоснованной, планомерной и системной деятельности государственных органов власти и структур гражданского общества на основе механизма эффективного миграционно-правового регулирования может быть воплощено в действительность только посредством миграционно-правовой политики.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются миграционно-правовые отношения, представляющие собой специфическую социальную связь между субъектами. Предметом работы выступает инструментальный аспект миграционно-правовой политики России как особой разновидности правовой политики государства, направленной на совершенствование действующего механизма миграционно-правового регулирования.

Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном теоретико-инструментальном анализе миграционно-правовой политики как наиболее востребованной формы усовершенствования механизма правового регулирования миграции, а также в разработке рекомендаций субъектам правотворческого и правоприменительного процессов относительно оптимизации миграционных потоков.

Поставленная перед настоящим исследованием цель предполагает решение следующих задач:

- разработать концепцию миграционно-правовой политики современной России как важнейшей разновидности правовой политики государства и обосновать ее особый статус в механизме правового регулирования общественных отношений;

-  выявить объекты и круг субъектов миграционно-правовой политики, обозначить ее цели, приоритеты, задачи, принципы и функции;

- изучить инструментальные основы миграционно-правовой политики, выработать систему средств миграционно-правовой политики и охарактеризовать стимулирующие и ограничивающие юридические инструменты, направленные на регулирование миграционно-правовых отношений;

- предложить пути повышения эффективности используемых средств миграционно-правовой политики;

- охарактеризовать формы реализации миграционно-правовой политики;

- проанализировать механизм осуществления миграционно-правовой политики и сформулировать рекомендации по оптимизации данной разновидности политико-правовой деятельности.

Методологическая и теоретическая основы исследования. При написании диссертационной работы использовались различные методы познания правовой действительности – как общенаучные, так и частнонаучные.

Основополагающим методом исследования выступила материалистическая диалектика, которая, в частности, позволила полнее проанализировать сосуществование интересов личности, общества и государства в их опосредовании правовыми инструментами; установить взаимозависимость между стимулирующими и ограничивающими средствами миграционно-правовой политики; вычленить формы реализации миграционно-правовой политики и предложить механизм ее осуществления.

Историко-ретроспективный и конкретно-исторический методы позволили дать оценку предпринятым попыткам урегулировать стихийно возникающие миграционные потоки, «действовавшие» на территории России в различные периоды истории государства и критически их проанализировать. Сравнительно-правовой метод помог сопоставить полученные выводы с опытом миграционно-правового регулирования ряда зарубежных стран (США, Великобритании, Италии, Германии и др.), что позволило объективно взглянуть на возможные способы оптимизации миграционно-правовой политики.

Формально-юридический метод в сочетании с законами формальной логики позволили сформулировать авторское видение концепции миграционно-правовой политики, определить ее цели, приоритеты, принципы, функции и ряд других важнейших характеристик.

Метод правового моделирования использовался наряду со структурно функциональным подходом, что способствовало разработке рекомендаций субъектам правотворческого и правоприменительного процессов относительно внедрения новых юридических инструментов регулирования миграционных правоотношений в юридическую практику.

В работе активно применялись положения герменевтики и различные технологии интерпретации текстов нормативно-правовых актов, использовался социологический подход, при помощи которого анализировались не только отношение коренных жителей к той или иной категории мигрантов, но и проблемы их социального обустройства и адаптации к новой культурной среде.

Помимо названных, в работе использовались методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, абстрагирования и аналогии.

Теоретическая основа исследования заключается в изучении трудов российских и зарубежных ученых, посвященных не только проблемам правового упорядочения миграционных процессов, но и анализирующих инструментальный аспект действия права, проблемы эффективности правовых средств. Особое внимание уделялось работам, изучающим правовую политику Российского государства, ее цели, приоритеты и субъектный состав. 

Отдельные выводы и рекомендации, разработанные в диссертации, опираются на анализ публицистической литературы, прессы, которая зачастую злободневно и остро ставит вопросы упорядочения миграционных потоков.

В работе анализировались нормативно-правовые акты различных уровней, а также судебные решения и иные правоприменительные акты, касающиеся обозначенной проблематики.   

Научная новизна исследования заключается в том, что в российской юриспруденции впервые поставлен вопрос о миграционно-правовой политике как о качественно специфичной полисубъектной политико-правовой деятельности, которая не может отождествляться с миграционной стратегией государства, миграционной политикой и другими близкими по содержанию понятиями. В диссертации представлена концепция миграционно-правовой политики.

Помимо сказанного, новизна работы состоит в том, что в ней:

- исследованы различные способы и методы воздействия на миграцию в зависимости от целей правового регулирования и сложившихся определенным образом социальных реалий;

- представлены основные элементы механизма миграционно-правового регулирования, составляющего инструментальную основу эффективного осуществления миграционно-правовой политики;

- сформулированы цели, задачи, приоритеты, принципы и функции миграционно-правовой политики, охарактеризованы формы и механизм ее осуществления;

- проанализированы полномочия органов законодательной и исполнительной власти России в сфере регулирования миграционных отношений и сформулированы предложения, направленные на повышение результативности их работы по правовому обеспечению субъективных прав, свобод и законных интересов мигрантов;

- предложены пути оптимизации миграционно-правовой политики России;

- даны рекомендации по совершенствованию миграционного законодательства и правоприменительной деятельности, критически осмыслены недостатки в работе компетентных органов, препятствующие осуществлению миграционно-правовой политики.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Миграционно-правовая политика, выступая разновидностью правовой политики, представляет собой научно-обоснованную, планомерную и системную деятельность государственных органов власти и структур гражданского общества по оптимизации миграционных процессов с учетом интересов личности, общества и государства на основе эффективного механизма миграционно-правового регулирования. Основными направлениями миграционно-правовой политики России - управлению внутренними и внешними миграционными процессами на основе разработанной системы государственного и негосударственного контроля, а также борьбе с незаконной миграцией следует опираться на соответствующий программный документ: «Концепцию миграционно-правовой политики России», который должен представлять собой синтез доктринальных разработок ученых-юристов и непосредственных практических рекомендаций субъектам, ответственным за проведение миграционно-правовой политики.

2. Миграционно-правовая политика – полисубъектная деятельность, что свидетельствует о масштабности задач правового упорядочения миграции, необходимости планомерной и стратегически выверенной деятельности, четко обозначенных функциях тех, кто призван внести свою лепту в механизм миграционно-правового регулирования. К числу основных субъектов миграционно-правовой политики следует отнести: государство; Президента РФ; органы законодательной, исполнительной и судебной власти; органы местного самоуправления; работодателей; СМИ; общественные объединения и т.д.

3.  Основной целью миграционно-правовой политики выступает получение максимального позитивного социально-экономического, политического и культурного эффекта в результате правового регулирования миграционных отношений в России. Тактическими целями являются: - преодоление стихийного развития миграции, в том числе минимизация незаконной миграции; - разработка эффективной системы правовых средств воздействия на миграционные процессы, закрепленной в законодательстве.

Главенствующий приоритет миграционно-правовой политики - защита субъективных прав, свобод и законных интересов мигрантов.

Важнейшей задачей миграционно-правовой политики выступает дифференциация и совершенствование форм ее осуществления, что предполагает системную и научно-обоснованную работу по созданию непротиворечивой нормативно-правовой основы деятельности компетентных субъектов. Другими задачами миграционно-правовой политики являются: а) инвентаризация правовых средств миграционно-правовой политики с учетом специфики региона и потребности в рабочей силе соответствующего профиля и качества; б) разработка региональной миграционной политики, которая сможет предложить мониторинг регионального использования трудового потенциала, систему учета миграционной нагрузки на отдельные субъекты Федерации; в) создание средств государственной поддержки обустройства социально слабозащищенных мигрантов; г) содействие добровольному переселению населения в «нужные» территории путем использования стимулирующих правовых средств; д) эффективное регулирование правоотношений, связанных с приграничной торговлей, «маятниковой» миграцией.

4. Принципы миграционно-правовой политики - это основополагающие идеи, определяющие подходы государственных и негосударственных организаций и учреждений, а также иных субъектов миграционно-правовой политики к регулированию миграционных потоков. Принципы миграционно-правовой политики можно классифицировать на общие (вытекающие из сущности и форм реализации правовой политики как специфической разновидности деятельности государственных и негосударственных структур) и частные (подчеркивающие особенность миграционно-правовой политики как особой разновидности правовой политики, имеющей собственный субъектный состав и предмет правового регулирования). К общим принципам миграционно-правовой политики следует относить: научную обоснованность; социально-политическую и экономическую обусловленность и адекватность; легитимность и демократический характер; целенаправленность и планомерность; законность. Специальными принципами являются следующие: экономической и социально-политической целесообразности регулирования миграционных потоков; борьбы с незаконной миграцией во всех ее проявлениях; сочетания государственных и негосударственных форм регулирования занятости; регионализации прав мигрантов с одновременной адаптацией международных стандартов государственно-правового регулирования в сфере миграции; охраны и защиты прав, свобод и законных интересов не только трудовых мигрантов, но и иных категорий лиц, вынужденных по различным причинам прибывать на определенные территории; сочетания стимулирующих и ограничивающих правовых средств регулирования миграционных отношений.

5. Функциями миграционно-правовой политики выступают: правозащитная; демографическая; сглаживания социальных диспропорций; предотвращения национальных конфликтов; регулирования занятости; контрольная; оптимизации правотворческого, правоприменительного и правоинтерпретационного процессов; укрепления суверенитета России; обеспечения взаимодействия между государством и гражданским обществом.

6. Система средств миграционно-правовой политики состоит не только из инструментов сугубо юридической природы (не только из правовых средств), но дополняется экономическими, политическими, финансовыми и т.д. средствами, которые, будучи координируемыми правом, делают миграционно-правовую политику универсальным «преобразователем» изучаемой сферы общественных отношений, не изолированным от решения экономических, социокультурных и иных проблем, порождаемых миграцией. По своей природе (содержанию) средства миграционно-правовой политики могут быть: правовыми; экономическими; политическими; финансовыми; культурными; религиозными; информационными и др.; в зависимости от времени действия - постоянными или временными; в зависимости от территории действия - федерального, регионального, местного или локального уровня. Правовые средства миграционно-правовой политики можно классифицировать следующим образом: в зависимости от институционализации правовых средств в нормативно-правовых актах - на закрепленные в законах либо подзаконных актах различного уровня; в зависимости от вида юридической деятельности субъектов - на правотворческие, правоприменительные, правореализационные и правоинтерпретационные; в зависимости от степени сложности – на простые и сложные; в зависимости от выполняемой роли - на регулятивные и охранительные; в зависимости от предмета правового регулирования – на конституционные, гражданские, административные, уголовные, трудовые и др.; в зависимости от информационно-психологической направленности - на стимулирующие и ограничивающие.

7. Стимулирующие средства миграционно-правовой политики – это юридические инструменты, направленные на оптимизацию миграционных процессов путем создания режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения собственных интересов участников миграционно-правовых отношений. В настоящее время говорить о системе стимулирующих средств миграционно-правовой политики России преждевременно в силу того, что как законы, так и подзаконные акты не содержат прямых положений, направленных непосредственно на стимулирование определенной правовой активности.

8. Ограничивающие средства миграционно-правовой политики – это юридические инструменты, направленные на оптимизацию миграционных правоотношений путем создания режима наибольшего благоприятствования удовлетворению интересов контрсубъектов (а также общества и государства) в миграционно-правовых отношениях, либо устанавливающие границы правовой активности индивидуальным или коллективным субъектам права. Ограничивающие средства миграционно-правовой политики направлены на сдерживание противозаконного поведения участников правоотношений и не должны восприниматься в сугубо негативном, отрицательном плане как вынужденная реакция на сложившиеся чрезвычайным образом факторы и обстоятельства. Анализ сложившихся юридических реалий свидетельствует о том, что ограничения в российской миграционно-правовой политике используются достаточно «однообразно», выполняя, в основном, правоохранительную функцию, что снижает правовую активность граждан. Правовые ограничения не должны представлять собой только запретительный инструментарий, либо средства, аппелирующие лишь к ретроспективной юридической ответственности. 

9. Формы реализации миграционно-правовой политики – это комплекс правовых средств и отношений, определяющих способы решения наиболее актуальных задач миграционно-правовой политики в различных сферах ее осуществления. Формами реализации миграционно-правовой политики выступают: правотворческая, правоприменительная, интерпретационная и доктринальная, заключая в себе многочисленные направления ее осуществления.  

10. Механизм реализации миграционно-правовой политики – это деятельность субъектов по эффективному использованию юридических средств, детерминированная целями, приоритетами и задачами миграционно-правовой политики, направленная на обеспечение субъективных прав, свобод и законных интересов участников миграционных правоотношений и устранение препятствий, стоящих на пути оптимизации миграционных процессов. Механизм осуществления миграционно-правовой политики  представляет собой деятельность, которая: направлена на эффективное использование правовых дозволений, гарантирующих существование интересов участников миграционно-правовых отношений в форме субъективных прав, свобод и законных интересов; не тождественна механизму миграционно-правового регулирования, несмотря на то, что последний лежит в основе осуществления миграционно-правовой политики; построена на строгом следовании правовым предписаниям; осуществляется как государством и уполномоченным им органами, так и негосударственными организациями и объединениями; связана с устранением препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права.

11. Оптимизация осуществления миграционно-правовой политики – это деятельность участников миграционно-правовых отношений, связанная с минимизацией усилий в достижении наиболее эффективного использования юридического инструментария в целях максимально возможного удовлетворения интересов субъектов права. Основными путями оптимизации миграционно-правовой политики России должны стать: разработка Концепции миграционно-правовой политики, которая призвана объединить усилия всех профессионалов в данной области: ученых, представителей правотворческих и правоприменительных органов власти, общественных организаций и объединений; принятие Миграционного кодекса РФ, который должен не только систематизировать нормативно-правовые акты различного уровня в исследуемой сфере, но и регламентировать институционализацию различных правовых режимов; разработка системы мер для стимулирования миграционных потоков из стран этнически и исторически близких Российской Федерации, а также обеспечение интеграции мигрантов в российский социум; упорядочение процедуры предоставления статуса вынужденного переселенца, что позволит четче прогнозировать причины и поводы к возможной миграции (юридические реалии свидетельствуют о том, что необходимо сузить перечень лиц, имеющих право претендовать на получение статуса вынужденного переселенца); квотирование потребности в иностранной рабочей силе, которое должно жестко координироваться и контролироваться либо ФМС России, либо иным структурным подразделением МВД, другим министерством или ведомством; ужесточение ответственности за использование иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения; разработка механизма разграничения предметов ведения и ответственности федеральных, региональных и муниципальных органов власти; систематизация данных о тех, кто по каким-либо причинам меняет место жительства либо въезжает (выезжает) в государство; привлечение к решению конкретных проблем, связанных с социально-бытовым обслуживанием мигрантов, их адаптацией к новой среде, созданием национально-культурных объединений негосударственных организаций; всестороннее использование правовых стимулов и ограничений в их неразрывном единстве в процессе воздействия на миграционно-правовые отношения.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость представленной работы заключается в том, что в ней впервые поставлен вопрос о миграционно-правовой политике как о разновидности правовой политики России, являющейся полисубъектной деятельностью по созданию эффективного механизма миграционно-правового регулирования. Разработка концепции миграционно-правовой политики внесет вклад не только в развитие учения о правовой политике Российского государства, но и в дальнейшее совершенствование инструментальной теории права.

Практическая значимость диссертации объясняется тем, что в ней представлена система рекомендаций и предложений правотворческим и правоприменительным структурам России относительно повышения эффективности инструментов воздействия на миграционные потоки. В диссертационном исследовании получил детальный анализ механизм осуществления миграционно-правовой политики, тщательно изучены пути оптимизации миграционно-правовой политики, критически осмыслены используемые в настоящее время способы упорядочения миграционно-правовых отношений.

Положения диссертации могут быть использованы в преподавании таких дисциплин, как: «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», «Конституционное право РФ» и др.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета, использовались автором в процессе его участия в разработке научного направления кафедры – «Интересы личности, общества и государства в правовой политике России».

Ряд положений диссертации опубликован в научных статьях автора, в том числе в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК; используется автором работы в преподавании ряда дисциплин на юридическом факультете Пятигорского государственного технологического университета.

Достоверность разработанных в ходе исследования выводов и рекомендаций подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученными автором в Пятигорском государственном технологическом университете и в Саратовском филиале Института государства и права РАН.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать параграфов и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной проблематики, дается общая характеристика степени ее разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи диссертации, раскрываются методологические и теоретические основы исследования, демонстрируются научная новизна, а также теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов.

Глава I диссертации - «Общая характеристика миграционно-правовой политики» - состоит из четырех параграфов и посвящена определению содержания и специфики миграционно-правовой политики Российского государства.

В первом параграфе - «Миграционно-правовая политика как особая разновидность правовой политики» - доказывается, что миграционно-правовая политика – наиболее эффективная форма правового опосредования, «сопровождения» миграционных процессов как внутри государства, так и на международном уровне.

Под миграционно-правовой политикой предлагается понимать научно обоснованную, планомерную и системную деятельность государственных органов власти и структур гражданского общества по оптимизации миграционных процессов с учетом интересов личности, общества и государства на основе эффективного механизма миграционно-правового регулирования.

Механизм миграционно-правового регулирования представляется в качестве основы миграционно-правовой политики. Именно правовые средства упорядочения миграционных потоков позволяют отграничить миграционно-правовую политику от иных направлений деятельности государственных органов власти и негосударственных организаций и объединений в сфере миграции.

Миграционно-правовая политика – это не только разработка и пересмотр действующей нормативно-правовой базы, касающейся регулирования миграции, но стратегия, которая позволит значительно повысить, а, в некотором смысле, и обеспечить экономический рост в государстве, способствовать разрешению проблемы, связанной с демографическим кризисом, особенно наглядно проявляющем себя в северных и восточных регионах страны.

Отмечается, что миграционно-правовую политику России, основанную на системе урегулированных миграционных отношений, можно позиционировать как противовес антимиграционной политике, которая, исходя из сложившихся реалий, зачастую проводится в нашем государстве. 

Во втором параграфе – «Субъекты миграционно-правовой политики» - утверждается, что сущность миграционно-правовой политики свидетельствует о ее полисубъектном составе. Полисубъектность миграционно-правовой политики, с одной стороны, свидетельствует о масштабности задач правового регулирования «подведомственной» сферы, о необходимости действительно планомерной и стратегически выверенной деятельности, с другой же стороны, говорит о четко обозначенных функциях тех, кто призван внести свою лепту в механизм миграционно-правового регулирования. Множественный субъектный состав, таким образом, вовсе не явствует лишь о количественной характеристике, «кучности» участников строительства цивилизованных миграционно-правовых отношений с размытой компетенцией, параллелизмом в работе, неясной ответственностью.

Главенствующая роль в формировании и реализации миграционно-правовой политики принадлежит государству. К другим субъектам миграционно-правовой политики предлагается относить: Президента РФ; органы законодательной, исполнительной и судебной власти; местные органы самоуправления; работодателей; СМИ; общественные объединения, движения и организации.

Резюмируется, что общая и во многом перспективная цель участников реализации миграционно-правовой политики – оптимизировать миграцию населения с учетом личных, общественных и государственных интересов, предполагает самые разнообразные методы решения поставленных задач, чему и призвана содействовать стройная система субъектов миграционно-правовой политики.                    

Третий параграф - «Миграционно-правовая политика и миграционная функция государства» - сопоставляет две обозначенные формы деятельности государственных органов. В параграфе определяется особое место миграционной функции в системе функций Российского государства. Подчеркивается, что миграционная функция государства определяет и координирует усилия различных государственных и негосударственных органов в решении проблемы, обусловленной не только экономическими, но и политическими, а также социальными причинами; позволяет адекватно оценивать и ранжировать цели и задачи, стоящие перед государством; осуществляется посредством различных форм и методов; выступает непосредственным отражением социальных проблем, являющихся определяющими для последовательного развития России, позволяющих реально оценивать роль и место государства в решении социальных задач.

Перечисленные аспекты выступают прямым свидетельством того, что данная самостоятельная функция государства отличается своими методами и формами осуществления и не смешивается со сферами их приложения.

Вместе с тем автор приходит к выводу, что миграционно-правовая политика и миграционная функция государства – не одно и тоже. Миграционно-правовая политика выступает основной формой, важнейшим способом осуществления миграционной функции государства. Миграционно-правовая политика – это наиболее эффективный способ правового опосредования решения тех задач, без которых не представляется возможным говорить ни об упорядочении миграционных процессов, ни о сколь-нибудь эффективной защите субъективных прав, свобод и законных интересов мигрантов. Миграционно-правовая политика – это системная и научно-обоснованная деятельность всех тех субъектов, слаженная работа которых и представляет собой ядро исследуемой функции государства.

В четвертом параграфе – «Цели, приоритеты и задачи миграционно-правовой политики» - автором выделяется проблема подмены смыслового значения терминов «цель», «приоритет» и «задача», что приводит к тому, что под приоритетами, целями и задачами разные специалисты и государственные служащие понимают далеко не равноценные ориентиры и направления деятельности.

Обосновывается, что цель миграционно-правовой политики – это предполагаемый, желаемый результат ее осуществления, важнейший итог предпринятых усилий в сфере оптимизации миграционно-правовых отношений. Утверждается, что основной целью миграционно-правовой политики выступает получение максимального позитивного социально-экономического, политического и культурного эффекта в результате правового регулирования миграционных отношений в России. Данная цель является стратегической, ее достижение предопределяет планомерную работу по наиболее эффективному использованию всех правовых средств воздействия на миграционные правоотношения.

Помимо обозначенной выше стратегической цели миграционно-правовой политики, автором выделяются ее ближайшие (тактические) цели, к которым можно отнести: преодоление стихийного развития миграции, в том числе минимизацию незаконной миграции; разработку эффективной системы правовых средств воздействия на миграционные процессы, закрепленную в законодательстве.

Приводятся доказательства тому, что приоритеты миграционно-правовой политики, помимо опосредования важнейших направлений деятельности соответствующих субъектов, должны: отражать интересы личности, общества и государства в процессе правового регулирования миграционных отношений; быть обусловленными сложившейся юридической практикой; соответствовать целям миграционно-правовой политики и определять ее задачи. Важнейшими приоритетами миграционно-правовой политики выступают: защита прав, свобод и законных интересов мигрантов, а также согласование интересов различных участников правоотношений в ходе реализации миграционно-правовой политики.

Отстаивается точка зрения, согласно которой задачи миграционно-правовой политики не ограничиваются лишь правовой сферой, но предполагают глубокое правовое воздействие на внутреннюю и внешнюю политику, на социально-экономическую и культурную составляющую государственного строительства. Указывается, что важнейшей задачей миграционно-правовой политики выступает дифференциация и совершенствование форм ее осуществления, что предполагает системную и научно-обоснованную работу по созданию непротиворечивой нормативно-правовой основы деятельности компетентных субъектов.

Наряду с вычленением иных задач миграционно-правовой политики, резюмируется, что значительный круг проблем, препятствующий совершенствованию миграционно-правовых отношений, связан с незаконной и неконтролируемой миграцией, с нарушением баланса между количеством прибывших мигрантов и потребностью в трудовых резервах конкретной местности, с несовершенством и коллизионностью правотворчества в данной сфере и коррупцией в среде чиновничьего аппарата.

Глава II - «Принципы, функции и средства миграционно-правовой политики» - состоит из четырех параграфов. В первом параграфе - «Принципы и функции миграционно-правовой политики в современной России» - диссертантом утверждается, что принципы миграционно-правовой политики можно представить в виде основополагающих идей, определяющих подходы государственных и негосударственных организаций и учреждений, а также иных субъектов миграционно-правовой политики к регулированию миграционных потоков.

Принципы миграционно-правовой политики классифицируются на общие и частные (специальные). Общие принципы вытекают из сущности и форм реализации правовой политики как специфической разновидности деятельности государственных и негосударственных структур, подчиненной единым целям и приоритетам. Частные (специальные) принципы миграционно-правовой политики призваны подчеркнуть ее специфику как особой разновидности правовой политики, имеющей собственный субъектный состав и предмет правового регулирования.

В параграфе дается характеристика обозначенных принципов и подчеркивается, что, несмотря на то, что принципы миграционно-правовой политики должны быть адекватными правовому регулированию в целом и отвечать личным, общественным и государственным потребностям, они обладают неизменным содержанием и соответствующим образом направляют деятельность всех структур и субъектов.

Под функциями миграционно-правовой политики предлагается понимать отражающие ее сущность и стратегию направления воздействия на общественные отношения посредством использования правового инструментария.

Выделяются следующие функции миграционно-правовой политики: правозащитная, которая выражается в строгом соблюдении приоритета охраны и защиты прав, свобод и законных интересов мигрантов и иных участников миграционно-правовых отношений в ходе ее осуществления; демографическая, проявляющаяся в том, что миграционно-правовая политика напрямую воздействует на степень и характер заселенности определенных территорий, на регулирование национальных, профессиональных и иных признаков миграционных потоков; сглаживания социальных диспропорций, так как миграционно-правовая политика выполняет функцию не только планирования экономического и социального развития отдельной территории, но и сглаживания социальных диспропорций, которые могут выступить следствием целого ряда причин: от нехватки рабочих мест неквалифицированному местному населению, до создания национально-культурных диаспор вновь прибывшими мигрантами; предотвращения национальных конфликтов, осуществляя которую миграционно-правовая политика делает акцент именно на правовых средствах предотвращения рассматриваемых последствий миграции, которые являются самыми действенными и долгосрочными; регулирования занятости, которая может осуществляться в полной мере эффективно лишь при помочи частного бизнеса, усилий гражданского общества; контрольную, которая проявляет себя как в процессе регулирования процедур регистрации вновь прибывших лиц на определенную территорию, так и при анализе форм и методов использования стимулирующих и ограничивающих средств правового воздействия на определенный вид социальных отношений; оптимизации правотворческого, правоприменительного и правоинтерпретационного процессов, так как именно отмеченные разновидности деятельности являются основными формами реализации миграционно-правовой политики; укрепления суверенитета России; обеспечения взаимодействия между государством и гражданским обществом в ходе оптимизации миграционных процессов.

Во втором параграфе – «Система средств миграционно-правовой политики» - акцент делается на том, миграционно-правовая политика представляет собой набор правовых средств, призванных создать эффективный механизм правового регулирования миграционных отношений. Средства же миграционно-правовой политики – это совокупность правовых явлений, выражающихся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), направленных на оптимизацию миграционных процессов с целью наиболее полного и эффективного обеспечения интересов участников миграционных правоотношений.

Диссертантом утверждается, что средства, способные оказать воздействие на миграционные процессы, весьма разнообразны. Подчеркивается, что система средств миграционно-правовой политики состоит не только из инструментов сугубо юридической природы (не только из правовых средств). Данная система дополняется и во многом цементируется экономическими, политическими, финансовыми и т.д. средствами, которые, будучи координируемыми правом, делают миграционно-правовую политику универсальным «преобразователем» данной сферы общественных отношений, не изолированным от решения экономических, социокультурных и иных проблем, порождаемых миграцией. Упорядочить многоаспектные миграционные правоотношения можно лишь такой системой средств, в которой правовые инструменты доминируют, но не являются исчерпывающими, действуя в совокупности с иными, обозначенными выше.

В данной части работы представлена характеристика системы средств миграционно-правовой политики.

В третьем параграфе – «Стимулирующие средства миграционно-правовой политики» - доказывается, что система средств миграционно-правовой политики может быть классифицирована по различным основаниям. Вместе с тем, все инструменты, посредством которых компетентные субъекты пытаются оказать управляющее оптимизационное воздействие на миграционные процессы, представляют собой средства либо стимулирующие, либо ограничивающие.

Система стимулирующих средств миграционно-правовой политики – это совокупность юридических инструментов, направленных на оптимизацию миграционных процессов путем создания режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения собственных интересов участников миграционно-правовых отношений. Автором высказывается точка зрения, что стимулирующие средства миграционно-правовой политики призваны не только содействовать максимальному удовлетворению правомерных запросов субъектов миграционно-правовых отношений, но и «затормозить», «сдержать» ту активность, которая в настоящий момент времени по тем или иным причинам представляется нежелательной.

Демонстрируется справедливость тезиса о том, что стимулирующие инструменты миграционно-правовой политики России должны представлять собой систему, т.е. упорядоченное, планомерное, планируемое, масштабное воздействие на общественные отношения. Для этого следует отказаться от ложного стереотипа, что четкое и, в определенных, требующих того случаях, жесткое регулирование миграционных потоков должно основываться лишь на ограничениях: обязанностях, запретах, ответственности и других средствах. Необходимо помнить, что позитивное ограничение правовых стимулов зачастую во много эффективнее прямых ограничивающих инструментов.

В четвертом параграфе – «Ограничивающие средства миграционно-правовой политики» - последние определяются как юридические инструменты, направленные на оптимизацию миграционных правоотношений путем создания режима наибольшего благоприятствования удовлетворению интересов контрсубъектов (а также общества и государства) в миграционно-правовых отношениях, либо устанавливающие границы правовой активности индивидуальным или коллективным субъектам права.

Автор приходит к выводу о том, что ограничения используются субъектами как правотворческого, так и правоприменительного процессов не в полной мере «корректно», что сужает и искусственно деформирует их праворегулятивный потенциал. Вместе с тем, политика правовых ограничений в области миграции обществом востребована в полной мере. Однако общество нуждается не в запретах, строгой регламентации всего и вся, но именно в системе ограничений, позволяющих реализоваться регулятивному потенциалу права в полной мере и, ограничивая один вид правовой активности, негативно стимулировать другой.

Автором делается заключение, что правовые ограничения, используемые в миграционно-правовой политике России, должны представлять собой не только запретительный инструментарий, либо средства, аппелирующие лишь к ретроспективной юридической ответственности. Системность использования правовых ограничений подразумевает не только эффективное применение механизма негативного стимулирования, но и вовлечение в праворегулятивную «работу» экономических, финансовых, политических, культурных и т.д. стимулов и ограничений.

Глава III диссертации - «Формы и механизм реализации миграционно-правовой политики» - состоит из трех параграфов, в первом из которых – «Формы реализации миграционно-правовой политики» - рассматриваются такие формы реализации миграционно-правовой политики, как правотворческая, правоприменительная, интерпретационная и доктринальная, заключающие в себе различные направления ее осуществления.  Отмечается, что понятие «форма» реализации миграционно-правовой политики шире, нежели «направление» ее реализации, подобно тому, как форма государственной деятельности предполагает многочисленные направления ее реализации.

Во втором параграфе – «Механизм осуществления миграционно-правовой политики» - диссертант стремится доказать, что механизм осуществления миграционно-правовой политики нетождественен системе используемых юридических средств воздействия на миграционные правоотношения. Это находит свое отражение в дефиниции механизма осуществления миграционно-правовой политики, под которым понимается деятельность субъектов по эффективному использованию юридических средств, детерминированная целями, приоритетами и задачами миграционно-правовой политики, направленная на обеспечение субъективных прав, свобод и законных интересов участников миграционных правоотношений и устранение препятствий, стоящих на пути оптимизации миграционных процессов.

Основным критерием функционирования механизма миграционно-правовой политики выступает его эффективность.  

В параграфе классифицируются и подвергаются анализу препятствия, которые затрудняют реализацию механизма миграционно-правовой политики, снижают эффективность средств миграционно-правового регулирования.

Третий параграф - «Пути оптимизации миграционно-правовой политики: отечественный и зарубежный опыт» - посвящен поиску наиболее совершенной модели миграционно-правовой политики Российского государства с учетом критического осмысления отечественного и зарубежного опыта в данном вопросе. Бесспорен, по мнению диссертанта, тот факт, что формы реализации миграционно-правовой политики и механизмы ее осуществления должны выступать эффективным средством воздействия на миграционные правоотношения, с максимальной «отдачей» содействовать удовлетворению субъективных прав, свобод и законных интересов субъектов права.

Оптимизацию осуществления миграционно-правовой политики предлагается определять как деятельность участников миграционно-правовых отношений, связанную с минимизацией усилий в достижении наиболее эффективного использования юридического инструментария в целях максимально возможного удовлетворения интересов субъектов права.

Оптимизация миграционно-правовой политики – прерогатива не только компетентных органов и иных структур, наделенных, в силу закона, определенными полномочиями в сфере регулирования миграционных потоков. Оптимизация связана с объединением усилий и первой категории субъектов, и самих мигрантов, а также коренных жителей определенной территории, что означает «обратную связь» между стратегией государства в области миграционных отношений и потребностями самих мигрантов и жителей государства.

В параграфе предлагаются конкретные пути и способы оптимизации миграционно-правовой политики России.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК

Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Ефремова Л.П. Миграционно-правовая политика и миграционная функция государства: вопросы соотношения // Юристъ – Правовед. 2008. № 6 (31). С. 98-101. 0,3 п.л.

2. Субочев В.В., Ефремова Л.П. Пути оптимизации миграционно-правовой политики России // Вестник Поморского университета. Серия «Гуманитарные и социальные науки». Выпуск 13. 2008.С. 290-297. 0,5 п.л.

3. Ефремова Л.П. Функции миграционно-правовой политики современной России // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 1. С. 73-77. 0,3 п.л.   

Статьи, опубликованные в иных журналах и изданиях:

3. Субочев В.В., Ефремова Л.П. Миграционно-правовая политика современной России // Актуальные проблемы юридической науки. Сборник научных трудов. Выпуск 5. Тольятти, изд-во Тольяттинского гос. ун-та, 2008. С. 10-26. 0,7 п.л.

4. Ефремова Л.П. Миграционно-правовая политика как особая разновидность правовой политики России // Научные труды кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета № 3. Пятигорск, «РИА-КМВ», 2008. – 252 с. С. 133-145. 0,5 п.л.

5. Ефремова Л.П. К вопросу о принципах миграционно-правовой политики // Актуальные проблемы правоведения. 2008. № 2 (20). С. 60-63. 0,4 п.л.

6. Субочев В.В., Ефремова Л.П. Система средств миграционно-правовой политики России // Новая правовая мысль. 2008. № 5. С. 10-14.

0,6 п.л.

7. Ефремова Л.П. Цели, приоритеты и задачи миграционно-правовой политики России // Новая правовая мысль. 2009. № 1. С. 17-23. 0,5 п.л.

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.