WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Становление и формирование основных начал административно-правового регулирования и административно-правовой теории в Советской России в 1917-1940 годы (историко-правовое исследование)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

 

На правах рукописи

ЕГОРОВ ПАВЕЛ ЮРЬЕВИЧ

Становление и формирование основных начал административно-правового регулирования и административно-правовой теории в Советской России в 1917-1940 годы (историко-правовое исследование)

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005


Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В литературе по истории государства и права России, в том числе в учебниках известных авторов, в разделах, где освещается советский период истории, на первое место ставятся и достаточно четко выделяются такие отрасли права как гражданское, уголовное, трудовое и т.д. Этот аспект в известной степени предопределяет тот факт, что внимание историков-юристов обращается на соответствующие юридические науки: гражданского, уголовного, трудового права. Что же касается административного права советского периода истории, то о нем говорится бегло, эта отрасль права отодвигается историками права на периферию научного и учебного материала. Соответствующий подход со стороны историков-юристов наблюдается в отношении науки административного права первых двух десятилетий Советской власти (октябрь 1917 г. - конец 30-х годов XX века): игнорируются научные положения, которые разрабатывались в эти годы, не упоминаются имена видных ученых-административистов.

Между тем анализ советского законодательства первых двух десятилетий функционирования Советского государства, особенно периода военного коммунизма, со всей очевидностью показывает, что в системе советского права этих лет доминировало административное право, а нормы административного права не просто выделялись, но господствовали в массе других правовых норм. С другой стороны, наука административного права, одной из задач которой является осмысление и комментирование административного законодательства, в этот период претерпела ряд серьезных кризисов и только к концу 30-х годов XX века могла придти в себя, заняв почетное место в системе советских юридических наук.

Высказанное соображение показывает актуальность темы исследования, которая имеет двояконаправленный характер. Во-первых, актуальность темы исследования выражается в том, что исследуется советское административное законодательство в границах значительного отрезка времени (1917-1940),

3


показывается роль административного права в этот период советской истории: в сломе старого государственного аппарата и в построении нового «пролетарского», в организации Красной Армии, в процессах, связанных с введением в стране НЭПа, в проведении социалистической индустриализации и коллективизации сельского хозяйства и т.д. Во-вторых, актуальность темы исследования проявляется в том, что поэтапно рассмотрено развитие науки советского административного права, ее падения и взлеты в эти драматические десятилетия, охарактеризованы наиболее видные представители этой науки, показана связь науки с практикой (административным законодательством).

Степень разработанности проблемы. История административно-правовой науки, рассматриваемая в связи и синхронно с историей административного права в первые два десятилетия существования Советского государства, как самостоятельная часть истории государства и права России, разработана слабо. Следует отметить, что в отдельных отраслях правоведения встречаются работы, в которых излагается история данной отрасли ее представителями: например, в цивилистике - это работы И.О. Иоффе, в науке государственного права - работы Н.Я. Куприца.1 К сожалению, в науке административного права отсутствуют специальные работы, в которых бы исследовалась история административного права и административно-правовой науки в советский период отечественной истории. Исключение составляет статья известного ученого-административиста А.Е. Лунева «Советская наука административного права за 60 лет».2 Однако объем статьи не позволил автору показать развернутую и подробную картину истории советской науки административного права за указанный в статье отрезок времени.

Можно также указать на ряд статей, опубликованных в последние 10-15 лет и посвященных биографиям видных представителей советской

См.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971; Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Ч. 1-2. Л., 1975-1978.

" Лунев А.Е. Советская наука админис1ративного права за 60 лет. - Сов.гос. и право. 1977. № 11.


административно-правовой науки.1 Определенный вклад в изучение данной проблематики внес учебник административного права под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова, в котором дается обозрение развития советской административно-правовой науки.2 Беглый очерк истории советской административно-правовой науки дается также в учебниках административного права А.Б. Агапова и Ю.Н. Старилова.1 Хотя эти статьи и разделы в названных учебниках обладают научной ценностью, но, будучи скромными по объему, имеют фрагментарный характер.

Работы, в которой можно найти концептуальное осмысление и изложение истории советской административно-правовой науки в тесной связи с историей административного права за относительно длительный период времени (октябрь 1917 г. - 1940 г.) в юридической литературе не было. Данная диссертация -первая такого рода работа.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное и системное исследование истории административного права и истории административно-правовой науки в синхронном единстве в первые два десятилетия функционирования Советского государства. Представляется, что такой двуединый анализ обеспечивает более глубокое решение задач, поставленных при написании настоящей диссертационной работы.

Цель и задачи исследования обусловили постановку и решение следующих конкретных задач:

а) изучение административного законодательства с группировкой нормативных актов по отраслям управления и в соответствии с определенной эпохой (военного коммунизма, новой экономической политикой,

1 См.: Кутафин О.Е. Вельский К.С. Елистратов - выдающийся государствовед и административист. - Сов.гос. и право. 1993. № 12; Вельский К.С. Ученый-административист В.Л. Кобалевский: жизнь, труды, основные научные положения. - Гос. и право. 2002. № 12.

• См.: Административное право. Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 2000.

4 См.: Старплов Ю.Н. Курс общего административного права. T.I. M., 2002; Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.


индустриализации страны), а также распределение собранного материала по главам, параграфам и разделам;

б)      выявление     особенностей     административного    законодательства,

обусловленных   обстоятельствами   и   спецификой   соответствующей   эпохи

(например, спецификой эпохи военного коммунизма);

в)  изучение и осмысление научных положений, которые разрабатывались

учеными-административистами 20-х, а затем 30-х годов XX века, и которые

прямо или косвенно отражали действующее административное право, отвечали

на запросы руководства страны и идеологов в области юриспруденции;

г)  изучение  и  характеристика проекта Административного  кодекса,  к

сожалению, не принятого в РСФСР в 20-х годах XX века, но послужившего

прообразом Кодекса РСФСР об административных правонарушениях 1984 г.;

д)     исследование    истории    создания    первого    советского    учебника

административного права 1940 г. издания, написанного коллективом авторов с

учетом требований идеологического характера, которые были предъявлены к

проекту   учебника   1-ым   Всесоюзным  совещанием   по   вопросам   советского

государства и права; характеристика содержания данного учебника как его

Общей, так и Особенной частей, выявление достоинств книги и ее недостатков.

Методологическая база исследования. В настоящей работе использован весь комплекс методов научного исследования: формально-догматический метод (технико-юридический), метод сравнительного правоведения, сравнительно-исторический метод исследования, системно-структурный метод и другие. Одним из важных методов исследования выступает метод социологического исследования, включающий разные способы познания, в том числе способ изучения архивных материалов. Изучение материалов, находящихся в архиве Института государства и права РАН позволило диссертанту глубже понять и исследовать события, связанные с историей административного права в СССР на рубеже 20-30 гг. XX века. Другим методом, использованным при написании настоящей работы, является философско-логический метод анализа и синтеза, согласно которому изучаемые явления


исследуются комплексно и в определенном порядке как в плане юридической обоснованности, так и логической, а также исторической последовательности. Применение названых методов помогло диссертанту исследовать избранную тему целостно и всесторонне, во всех ее взаимосвязях.

Теоретическую и историко-правовую базу исследования составили труды отечественных ученых-историков и теоретиков в области государства и права, ученых-административистов, внесших значительный вклад в развитие административно-правовой науки в рассматриваемый период времени, а также занимавшихся историей данной науки. К их числу следует отнести: Э.Н. Берендтса, С.М. Берцинского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова, В.Л. Кобалевского, А-Е. Лунева, Е.Б. Пашуканиса, Г.И. Петрова, П.И. Стучку, С.С. Студеникина, И.Т. Тарасова, К.Г. Федорова, Ю.П. Титова, И.А. Исаева, А.Б. Агапова, К.С- Вельского, Ю.Н. Старилова и др.

В процессе изучения поставленных в плане диссертации вопросов проблемы административно-правовой науки в рассматриваемый период (октябрь 1917 г. - конец 30-х гг. XX в.) исследовались не изолированно, а в единстве с административным законодательством этого времени, что позволило проанализировать изучаемые явления более объемно и предметно. При этом анализу определенных научных положений (об органах государственного управления, институте административной юстиции, государственной службе) предшествовал анализ соответствующих нормативно-правовых актов, принятых царским, Временным или Советским правительством. Иначе говоря, написание настоящей диссертационной работы было бы невозможно без привлечения широкого круга памятников российского права, среди которых следует назвать Полное собрание законов Российской империи, акты, принятые Временным правительством и, естественно, декреты, постановления и законы, принятые Советским государством в период с октября 1917 г. - до конца 30-х годов XX века. Анализ советских нормативных актов занимает основное место в диссертации.


Научная новизна работы. Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексно рассмотреть в монографической работе развитие административного законодательства и административно-правовой мысли в советской России за относительно длительный период времени с октября 1917 г. до конца 30-х годов XX века, показать все коллизии, перипетии, борьбу, через которые прошла советская наука административного права и советская административно-правовая мысль в первые два десятилетия своей истории. Научная новизна диссертации состоит также в показе того, что советская административно-правовая мысль, несмотря на все идеологические стеснения, развивалась и формировалась не с октября 1917 г., а имела корни в русской административно-правовой науке, возникшей во второй половине XIX века и формировавшейся до Октябрьской революции.

Положения, выносимые на защиту. Изучение административного права и сопутствующих ему административно-правовых научных исследований в советской России в первые два десятилетия ее истории позволяют сформулировать следующие основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1.   В   советском   праве   вплоть  до   наступления   НЭПа  можно   видеть

доминирующее    значение    административных    актов,    которые    назывались

декретами     и     нормы     которых     в     первую     очередь     регламентировали

управленческую деятельность нового государства, занимая центральное место в

системе советского права. Поэтому приходится констатировать, что отдельные

историки государства и права, освещая советское право в период от октября

1917 г. по март 1921  г., как правило, умоляют значение административного

законодательства в эти годы. Можно утверждать, что вся тяжесть практической

государственной   работы    в   Советском   государстве   в   первые   годы   его

существования   ложилась   не   на   законодательство,   а   на   государственное

управление, которое регламентировалось нормами административного права.

2.  Трудные условия, в которых оказалась административно-правовая наука

в    Советском    государстве    в    период    военного    коммунизма    вследствие


упразднения юридических факультетов в университетах, резко замедлили, но № приостановили ее развитие. В работах по административному праву и государственному управлению этого периода нашли отражение и осмысление управленческие реальности, закрепленные советским административны^ законодательством. Здесь можно видеть первые разработки принцип"8 советского государственного управления, например, принцип3 демократического централизма. Вместе с тем у формирующейся в эти го$ы советской административно-правовой науки были объекты изучения, которое связывали ее с дореволюционной наукой: органы государственного управлении, институт государственной службы, институт государственного контроля.

  1. Поворот советских руководителей к новой экономической политике как

    в области  промышленности,  так  и  сельского хозяйства, делал  акценты  Р

    правовое регулирование частного предпринимательства, причем ведущая ро.№

    отводилась не только мерам  гражданско-правового,  но и  административно-

    правового      воздействия,      которые      предписывали      избегать      излишней

    регламентации и излишнего формализма, стесняющих хозяйственный поч!«

    отдельных лиц и групп населения. Не будет преувеличением утверждение, что

    НЭП вводился (и ликвидировался) в основном декретами, содержащими нормы

    административного права, например, декретом Совнаркома РСФСР от 17 мая

    1921   г.  «О руководящих указаниях органам  власти в отношении  мелкой и

    кустарной промышленности и кустарной сельскохозяйственной кооперации».

  2. В годы НЭПа пересматривается отношение советского руководства к

    юриспруденции и к юридическому образованию. В 1922-1926 годах издается p*W

    административных   актов,   восстанавливающих   юридические   факультеты   в

    университетах   и   правовые   отраслевые   кафедры,   в   том   числе   кафедры

    государственного   и   административного   права,   что   создавало   основу   дДО

    развития административно-правовой науки  в стране. Судя  по количеству и

    качеству  работ  по  административному  праву,   выходивших   в  свет,   можно

    утверждать, что отечественная административно-правовая мысль в годы H3fa

    переживала     своеобразный     Ренессанс.     Учеными-административистами    в


сотрудничестве с практическими работниками предпринимаются усилия по созданию Административного кодекса, нормы которого могли бы регламентировать общественные отношения в области государственного управления. Видные ученые-административисты (А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, В.Л. Кобалевский и др.) доказывают в своих работах необходимость и возможность функционирования в советских условиях института административной юстиции.

  1. Индустриализация   страны   и   коллективизация   сельского  хозяйства

    привели   во   второй   половине   20-х   годов   XX   в.   к   свертыванию   новой

    экономической политики и к формированию плановой экономики. Гипертрофия

    планового   начала   в   советском   государственном   управлении   привела   к

    столкновению категорий «план» и «право» и, как следствие этого, к новым

    гонениям   на   юриспруденцию   и   прежде   всего   на   такие   ее   отрасли   как

    административное,    государственное    и    финансовое    право.    Состоявшийся

    в     1931     г.    Первый    Всесоюзный    съезд    марксистов-государственников

    санкционировал исключение названных дисциплин из учебных программ вузов.

  2. Во второй половине 30-х годов XX века к советскому руководству

    приходит понимание формальной ценности права, закона и законности, тем

    более   для  такого   понимания   в   1936   г.   была  подведена  соответствующая

    юридическая база: принята так называемая «сталинская» Конституция СССР.

    Четкое обозначение в Конституции СССР органов государственного управления

    сверху донизу, введение в Основной закон главы о правах и обязанностях

    советских    граждан,    которые    реализуются    в    административно-правовых

    отношениях,   подчеркивало   особую   ценность   административного   права   в

    системе  советского  права.  На   1-ом   Всесоюзном  совещании   по  вопросам

    советского государства и права в 1938 г. административное право официально,

    как отрасль советского правоведения, было восстановлено в своих правах.

7.    В    1940   г.   издается   первый   марксистский   учебник   советского

административного   права,   который   сыграл   выдающуюся   роль   в   развитии

отечественной административно-правовой мысли на протяжении всего ХХ-го

10


века. По сравнению с учебниками административного права, выходившими В свет до 1917 г. и в 20-х годах XX в., названный учебник имел несомненные достоинства, к которым относились: 1) хорошо разработанная теоретическая (общая) часть; 2) досконально проанализированная система отраслевого управления в СССР (особенная часть). Учебник советского административного права издания 1940 г послужил основой для написания других, более совершенных по форме и содержанию, учебников и учебных пособий.

Практическая значимость работы. Выводы, положения, идеи, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использовань! в двух направлениях: во-первых, историками-юристами при написании учебников, учебных пособий, монографических работ по истории государства И права России. Следует заметить, что в учебниках по отечественной истории государства и права вопросы, связанные с освещением истории административно-правовой науки в СССР и формированием советской доктрины административного права в рамках хронологически значительного отрезка времени, фактически не исследовались. Во-вторых, определенная часть материала диссертационной работы (например, о правовой природе декретов первых лет Советской власти) может быть использована как историками права, так и теоретиками права, в частности при осмыслении системы нормативно-правовых актов, имевшей место в СССР с первых дней его существования до распада в 1991 г.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся & диссертационной работе основные историко-правовые положения и выводы отражены автором в опубликованных работах, а также обсуждены на заседаниях методического семинара кафедры теории и истории государства и права Московской государственной юридической академии. Отдельные материалы и выводы данного исследования были использованы автором при прочтении лекций по истории государства и права России. Возможно использование положений диссертации в качестве дополнительного материала в учебных


курсах по истории государства и права России, общей теории государства и права, конституционного права Российской Федерации.

Структура   диссертации   обусловлена   целями,   задачами   и   объемом работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи и хронологические рамки, обосновывается научная новизна и практическая значимость диссертации, излагаются методологические основы и апробация работы.

Первая глава посвящена рассмотрению административного законодательства и административно-правовых исследований в советской России с октября 1917 г. по март 1921 г., т.е. в период от прихода большевиков к власти до введения советским руководством новой экономической политики. В первом параграфе в целях полноты исследования показаны административное законодательство и административно-правовая наука в России от принятия царским правительством Манифеста 17 октября 1905 г. до Октябрьской революции 1917 г.

На основе Манифеста 17 октября 1905 г. были заново отредактированы Основные государственные законы Российской империи и приняты Временные правила, в которых закреплялись неприкосновенность личности, свобода выбора места жительства и занятий, неприкосновенность жилища и собственности, свобода слова, свобода собраний и вероисповедания.

Закрепление прав и свобод граждан в административном законодательстве царской России логически ставило вопрос о создании института административной юстиции, который мог бы гарантировать реализацию этих прав и свобод. Изменения, внесенные в правовой статус 1-го департамента Сената на основе Указа от 26 декабря 1916 г., делали важный шаг по превращению этого органа в действительный орган административной юстиции.

12


Более совершенным в плане соблюдения прав и свобод граждан, реализации принципа разделения властей было административное законодательство Временного правительства, которое за короткий срок своего пребывания у власти реорганизовало местное самоуправление, приняло законы о милиции и губернских комиссарах, Положение об административных судах.

Демократический характер административного законодательства царской России и Временного правительства от издания Манифеста 17 октября 1905 г. до октября 1917 г. способствовали либерализации формирующейся российской науки административного права и освобождению ее от излишеств «полицейского права». Именно в это время совершается окончательный переход в науке от полицейского к административному праву, о чем наглядно свидетельствовали работы В.Ф. Дерюжинского, Э.Н. Берендтса, А.И. Елистратова и др.

Хотя российское административное законодательство до октября 1917 г. радикально отличается от административного законодательства первых лет Советской власти, этого нельзя сказать о научных исследованиях в области административного права: здесь можно заметить «мостик», соединяющий дореволюционную науку с советской.

Во втором параграфе первой главы дается подробный анализ основных направлений административно-правового регулирования в советской России с октября 1917 г. по март 1921 г.

В связи с тем, что основной организационно-правовой формой актов Советской власти в первые годы ее существования были декреты, в диссертации делается попытка раскрыть правовую природу этих актов. Автор диссертации приходит к выводу, что декреты, на основе которых руководители Советского государства осуществляли управление всеми отраслями общественной жизни, трудно назвать законами, т.к. их издавали не столько представительные органы (Съезды Советов, ВЦИК), сколько органы управления общего и отраслевого характера. Так, декретом Народного комиссариата внутренних дел от 28 декабря 1917 г. «О рабочей милиции» было положено начало организации

13


«пролетарской милиции», определялись ее задачи и функции. Видный юрист 20-х гг. XX в. и сотрудник Ленина по работе в Совнаркоме РСФСР А.Г. Гойхбарг писал: «Храм буржуазного владычества - законодательство; храм пролетарского и социалистического мирового строя - управление».1

Посредством декретов - актов управления, содержащих нормы административного права и принятых в основном Совнаркомом РСФСР, были созданы органы ВСНХ, ВЧК, милиция, рабоче-крестьянская Красная Армия, отделена церковь от государства, а школа от церкви, были проведены мероприятия в области экономики и культуры, созданы органы государственного контроля.

Посредством декретов Совнаркома РСФСР в 1918-1919 гг. были упразднены юридические факультеты в университетах, а правовые кафедры сначала включены в состав исторических факультетов, позже в состав факультетов общественных наук (ФОНов). Административное право, как учебная дисциплина, было разделено на различные спецкурсы и семинарии, что, естественно, замедлило в эти годы разработку проблем этой отрасли.

В третьем параграфе первой главы, который называется «Научные исследования в области административного права (октябрь 1917 г. - март 1921 г.)» диссертант показывает условия, в которых в этот период находилась юриспруденция в целом и административно-правовая наука в частности. Разруха в стране в связи с длившейся более двух лет гражданской войной, негативное отношение советского руководства к юриспруденции в определенной степени парализовали научную деятельность в области правоведения почти во всех университетах России, из которых одни прекратили свое существование, а другие вынуждены были работать в чрезвычайно трудных условиях. Однако, несмотря на трудности, имевшие место в эти годы, ученые издавали работы по административному праву и работы, освещавшие проблемы советского государственного управления.

Гойхбарг А.1. Пролетариат и право (Сборник статей). М, 1919. с. 12.

14


В ряду работ, относящихся к первой группе, можно выделить небольшое по объему сочинение Ф. Белявского «Исторический очерк Государственного контроля в России» (М., 1919), в которой анализируются декреты Совнаркома РСФСР, направленные на организацию государственного контроля в стране, в частности Народного Комиссариата Государственного контроля. Отмечая достоинства и недостатки в работе этого ведомства, автор полагает, что оно покончит с тем хаосом, который господствовал в советской системе управления, особенно в области финансовых дел. Среди работ, в которых достаточно основательно анализировались проблемы советского государственного управления, выделялась книга М. Владимирского «Организация Советской власти на местах» (Томск, 1920). Это - первая работа об исполнительных органах власти, функционирующих в Советском государстве. Автор набрасывает общий план построения советской власти, т.е. систему Советов снизу до верху, а затем систему исполнительных комитетов, которые выполняют текущую управленческую деятельность.

Во второй главе дается подробный анализ административного законодательства в советской России в период новой экономической политики и показывается его отражение в административно-правовых научных исследованиях этого времени (1921-1927).

Первый параграф второй главы посвящен вопросам перехода к новой экономической политике и повороту руководителей Советского государства в сторону укрепления законности и более лояльного отношения к юриспруденции. В диссертации анализируются административно-правовые акты (декреты), изданные Совнаркомом РСФСР и сыгравшие особую роль в реализации новой экономической политики: от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом», от 24 мая 1921 г. «Об обмене», от 7 июля 1921 г. «О кустарной и мелкой промышленности», от 10 апреля 1923 г. «О трестах».

Обосновывается положение о том, что новая экономическая политика заставила советское руководство изменить отношение к принципу законности,

15


т.к. укрепление законности имело огромное значение для нормального функционирования всего экономического механизма, опирающегося в определенной степени на частное предпринимательство. Такой подход руководства страны обусловил принятие 25 мая 1922 г. ВЦИК Положения о Прокурорском надзоре, которое возлагало на прокуратуру осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти. На более основательную правовую основу ставится в годы НЭПа деятельность правоохранительных органов, в том числе органов ВЧК, которые преобразуются в ГПУ при НКВД РСФСР.

В диссертации обосновывается положение, что в связи с развитием в эпоху НЭПа законодательства о праве жалобы каждого советского гражданина в целях защиты своих прав и интересов и принятием в мае 1922 г. ВЦИК Декрета об основных частных имущественных правах создается основа для создания в условиях советского строя института административной юстиции.

Анализируются декреты Совнаркома РСФСР, восстанавливающие в 1922-1926 годах юридические факультеты в университетах и правовые кафедры, среди которых почетное место займут кафедры административного права, что способствовало возобновлению преподавания административного права и развитию научных исследований в области административного права.

Во втором параграфе второй главы проанализированы главные направления в советской науке административного права в годы новой экономической политики, прослеживается развитие советской административно-правовой мысли.

Автор диссертации анализирует основные положения трудов видных ученых-административистов 20-х годов XX века, - А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева, В.Л. Кобалевского, М.Д. Загряцкова и др., - и приходит к выводу, что в них исследованы важные правовые институты административного права: советские органы государственного управления (наркоматы), советская государственная служба, управление государственной собственностью (публичными вещами), институт административной юстиции, методология

16


административно-правовой науки, вопросы, связанные с созданием Административного кодекса. Исследование данных правовых институтов, с одной стороны, свидетельствовало о том, что в работах по административному праву нашли отражение процессы, имевшие место в советском государственном управлении эпохи НЭПа, с другой стороны, что советские ученые-административисты продолжали работу своих дореволюционных коллег, но в новых общественно-политических условиях.

Указывается, что названные выше ученые внесли большой вклад в формирование советской административно-правовой науки и в дело подготовки кадров для советского государственного аппарата. В диссертации делается попытка дать объективную оценку трудам этих ученых, из которых многие стали известными учеными еще в дореволюционное время и которых в советское время, сначала при жизни, а затем вплоть до горбачевского времени не переставали третировать как буржуазных ученых, не сумевших перестроить «буржуазный» методологический инструментарий на марксистско-ленинский.

Третий параграф второй главы посвящен вопросу разработки института административной юстиции в трудах А.И. Елистратова и М.Д. Загряцкова в эпоху новой экономической политики.

Автор диссертации, исследуя административное законодательство в период новой экономической политики и анализируя научные положения в работах А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского и других видных ученых-административистов 20-х годов XX в., считает правильным их мнение о возможности и необходимости функционирования института административной юстиции в условиях советского строя в целях защиты прав и интересов советских граждан от своеволия и деспотизма должностных лиц. Зачатки этого института они усматривали в некоторых советских органах власти, в частности, в Бюро жалоб рабоче-крестьянских инспекций, которые могли принимать от граждан жалобы на незаконные действия органов управления и выносить по ним решения. В этих органах А.И. Елистратов и М.Д. Загряцков видели контуры будущих административных судов, которые были очень необходимы в условиях

17


проведения НЭПа, когда органы управления по разным причинам нередко принимали незаконные решения в отношении собственников имущества и предпринимателей. «Поворот на новый курс экономической политики, - писал А.И. Елистратов, - делает введение административных судов в Советской Республике ударной задачей».1

В диссертации большое внимание уделено анализу взглядов М.Д. Загряцкова на институт административной юстиции, т.к. этот автор в своих работах достаточно полно и убедительно раскрывает понятие этого института применительно к советской системе управления. В административном суде, по мнению М.Д. Загряцкова, советский гражданин выступает не «просителем», а стороной процесса. Административный суд рассматривает спор между сторонами: гражданином-жалобщиком, с одной стороны, и органом управления, с другой, по поводу нарушения прав и интересов гражданина. «Всюду, где жалобщик является стороною, - подчеркивает М.Д. Загряцков, - мы констатируем наличность административной юстиции».2

В диссертации указывается, что предложения А.И. Елистратова и М.Д. Загряцкова о введении в СССР института административной юстиции были вполне реальны, но не были реализованы, т.к. во второй половине 20-х годов XX в. в стране началось свертывание новой экономической политики, а у руководства страны наметилось новое отношение к принципу законности.

Третья глава посвящена анализу административного законодательства и административно-правовой науки в СССР от окончания НЭПа до конца 30-х годов XX века.

В первом параграфе третьей главы диссертант исследует развитие советского административного законодательства на рубеже 20-30 гг. и до конца 30-х годов XX в. Можно говорить о том, что посредством административно-правового императива осуществляется индустриализация страны,

1 Елистратов А.И. Об утверждении законности в советском строительстве. - Советское

право. 1922. № I.e. 130.

2     Загряцков   М.Д.   Административная   юстиция   и   право   жалобы   в   теории   и

законодательстве. М.. 1925. с. 19.

18


коллективизация сельского хозяйства, регламентация общественных отношений в социально-культурной сфере. Анализируются нормативные акты, имевшие значение для осуществления этих процессов: постановление ЦИК и Совнаркома СССР от 29 июня 1927 г. о трестах, которое резко усиливало плановое начало в деятельности промышленных предприятий; постановление ЦИК и Совнаркома СССР от 16 марта 1927 г. «О коллективных хозяйствах», которое обязывало местные органы власти проводить организаторскую работу по вовлечению крестьян-единоличников в коллективные хозяйства; постановление ЦИК и Совнаркома СССР от 5 января 1932 г., которое разделило ВСНХ на три наркомата (тяжелой, легкой и лесной промышленности) и завершило создание наркоматской (после 1946 г. - министерской) системы управления.

В 30-х годах XX в. в СССР принимаются акты, усиливающие роль правоохранительных органов в целях укрепления советского строя и для борьбы с «остатками классовых врагов» в деревне и городе: в 1933 г. учреждается Прокуратура СССР; в 1934 г. образуется общесоюзный НКВД, в состав которого включаются ОГПУ и Главное управление рабоче-крестьянской милиции; в декабре 1934 г. при НКВД СССР организуется Особое совещание, которому на основе Положения о нем фактически были предоставлены внесудебные полномочия применять уголовные наказания. Нормы административного права этого времени детально регламентируют деятельность учреждений культурной сферы, особенно издательского дела, усиливая политико-идеологический, военный и экономический контроль за изданием всей печатной продукции. Автор диссертации соглашается с мнением известного ученого-юриста Б.П. Курашвили, который эту систему хозяйственных и иных мероприятий в рассматриваемые годы метко назвал «чрезвычайной экономической политикой».1 Данная политика была закреплена принятой в 1936 г. Конституцией СССР.

В параграфе втором третьей главы подробно исследуется вопрос о том, какое влияние на советское правоведение и на административно-правовую

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. с.54-55.

19


науку, в частности, имели экономические, политические и культурные процессы, происходившие в стране на рубеже 20-30 годов XX в., т.е. в так называемый «реконструктивный период».

В диссертации обосновывается взгляд, что свертывание новой экономической политики, проведение ударными темпами индустриализации и коллективизации изменили во второй половине 20-х годов XX в. отношение руководства страны к принципу законности и праву вообще. Автор диссертации доказывает, что для Ленина, Троцкого, Сталина и Бухарина закон был средством решения политических задач и достижения практических целей социалистического строительства. Для них был характерен примат политики над правом, подчинения закона партийной директиве. Сталин и его окружение ошибочно полагали, что такие категории как «план» и «политика» не могут в полной мере гармонировать с категориями типа «право», «законность».

В диссертации обосновывается положение о том, что руководители советской юридической науки в 20-х и до середины 30-х годов XX в. Е.Б. Пашуканис и П.И. Стучка в своих выступлениях и работах отражали позиции политического руководства страны. «Мы против того, - указывал в эти годы Е.Б. Пашуканис, - чтобы право отодвигало на задний план и поглощало политику. Мы за то, чтобы в праве на первом месте стояла политика, чтобы политика довлела над правом, ибо она ведет вперед».1 Е.Б. Пашуканис и его наиболее радикальные сторонники полагали, что по мере вытеснения частно­капиталистического уклада и успехов социалистического строительства право будет постепенно отмирать, а правовое регулирование и в первую очередь административно-правовое будет заменяться организационно-техническим регулированием. От этой посылки был сделан шаг в сторону отрицания таких отраслей права как государственное, административное и финансовое. В диссертации отмечается, что такой подход к праву, в частности к административному праву, как со стороны руководителей страны, так и лидеров советской юриспруденции вплоть до середины 30-х годов XX в. определялся не

Архив ИГП РАН. Фонд 1. Опись 5 Единица 138. Лист 130.

?п


только конъюнктурными соображениями, но имел корни в марксистской идеологии и наиболее четко был обозначен в статье Ф. Энгельса и К. Каутского «Юридический социализм».1

В диссертации указывается, что прошедший в 1931 г. Первый Всесоюзный съезд марксистов-государственников санкционировал постановление ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 10 февраля 1930 г. «Об установлении единой системы подготовки и переподготовки работников по советскому строительству», на основе которого из учебных планов юридических факультетов университетов и институтов были исключены административное, государственное и финансовое право.

Указывается, что несмотря на то, что Первый Всесоюзный съезд марксистов-государственников продемонстрировал нигилистическое отношение к праву и в особенности к административному праву, научные исследования в области государственного управления продолжались, но с «отходом от старых нормативистских и догматических методов».2

В третьем параграфе третьей главы рассматривается работа Первого Всесоюзного совещания по вопросам науки советского государства и права, прошедшего в июле 1938 г. и подчеркнувшего важное значение административно-правовой науки в строительстве социалистического общества.

В параграфе указывается, что к середине 30-х годов XX в., когда положение в стране стабилизировалось, советское руководство снова меняет свое отношение к праву и приходит к выводу, что необходимо покончить с нигилистическим отношением к праву при социализме и к тем отраслям правоведения (к государственному, административному, финансовому), которые были упразднены из учебных программ в конце 20-х гг. XX в., хотя именно они были актуальны и необходимы в процессе социалистического строительства. Такой подход находит отражение в административном законодательстве о

См.' Энгельс Ф., Каутский К. Юридический социализм. - Под знаменем марксизма. 1923. № 1.

" Исаев И.А. Становление хозяйственно-правовой мысли в СССР (20-е годы). М, 1986 г. с.57.


высшем юридическом образовании, в частности, в постановлении ЦИК и Совнаркома СССР от 5 марта 1935 г. «О мероприятиях по развертыванию и улучшению правового образования».

Автор диссертации приходит к выводу, что важное значение для повышения внимания к вопросам юридического образования в стране, в том числе, к вопросам изучения государственного и административного права, имело принятие в 1936 г. Конституции СССР. Конституция СССР 1936 г. в формально-юридическом плане четко выделила органы управления в самостоятельную группу и, таким образом, поставила на повестку дня вопросы разработки административно-правовых исследований, которые содействовали бы пониманию компетенции и ответственности органов управления.

В параграфе анализируются появившиеся во второй половине 30-х годов XX в. статьи по административному праву С.М. Берцинского, В.К. Дябло, С.С. Студеникина, И.Н. Ананова и других ученых, в которых исследовались вопросы предмета и системы советского административного права, обосновывалась юридическая природа органов государственного управления.

Автор подробно останавливается на прошедшем в июле 1938 г. Первом Всесоюзном совещании по вопросам науки советского государства и права, на котором была осуществлена «переоценка ценностей» в марксистской доктрине права. Совещание осудило положения об «отмирании права» в процессе строительства социализма, подчеркнуло важное значение советского административного права в системе советского права в силу того исключительного значения, которое принадлежит вопросам администрации в деле социалистического строительства.'

В параграфе оценивается изданный в 1940 г. коллективом авторов (С.М. Берцинский. В.К. Дябло, И.Н. Ананов и др.) марксистский учебник советского административного права. Несмотря на обилие идеологических вставок, которые имеются в учебнике, этому труду дается высокая оценка. К


основным достоинствам относились: продуманное и понятное для читателя структурное построение (Общая и Особенная части), основательно разработанная теоретическая часть (предмет и система административного права, административно-правовые нормы и правоотношения), интересно написанная Особенная часть, показывающая отраслевую систему государственного управления, которая сложилась в СССР к концу 30-х годов XX в. С этого учебника начинается новый этап в истории отечественной административно-правовой науки, который в дальнейшем уже не прерывался.

В заключении диссертации автор подводит итоги и формулирует выводы, вытекающие из диссертационной работы.

Основные положения диссертации отряжены в следующих работах, опубликованных автором по теме диссертационной работы:

  1. Егоров П.Ю. История экономической преступности в России. Право и

    жизнь. М., 2002, № 49(6) - 1 п.л.

  2. Егоров П.Ю. Уроки преобразований. Человек и закон. М., 2003, № 1. -

    0,4 п.л.

  1. Егоров   П.Ю.   Исследование   проблем   административного   права   в

    сочинениях М.Д. Загряцкова. Научные труды филиала МГЮА в г. Кирове.

    Киров, 2004, № 9 - 0,3 п.л.

  2. Егоров    П.Ю.   Историография   развития   судебного    контроля    за

    действиями органов управления и чиновниками. LEX RUSSICA. Научные труды

    МГЮА. М., 2004, № 2 - 1 п.л.


 


'   См.:   Основные   задачи   советского   социалистического   права.   Материалы   1-го совещания научных работников права 16-19 июля 1938 г. М., с. 184-186.


23

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.